论行政学在中国的发展历程
摘要：中国自古都不泛行政管理的思想，而作为世界上为数不多的几个文明古国之一，中国的行政管理有着悠久的历史，在二千多年的封建社会中，逐步形成了一套大一统的国家行政组织体制，官吏管理制度和监察制度为主要内容的行政管理制度。我国封建社会的行政制度和方法对西方国家的行政管理产生过重要影响，在一定程度上为西方行政学的建立和发展提供了经验和素材，至今仍然受到外国学者的关注和重视。
关键词：行政组织体制;行政制度;发展历史
中国素来以历史悠久著称于世，产生了许多杰出的政治家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才，出现了几个朝等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在国家治理等方面积累了丰富的经验，但由于当时的历史局限性和阶级局限性，又有一些落后的制度。而对中国行政制度史的研究，不仅是学术上的重要课题，而且还在于以史为鉴。鉴往知来，掌握历史发展规律，明了时代的趋势。近代，行政学被介绍，引人中国。早在1896年，在《论泽书》中就提出“我国公卿要学习行政学”的倡议。使西方行政学在中国传播开来。孙中山先生参考国外行政学的理论一实践，结合中国实际，提出了许多有创见的行政管理思想。例如，对中央与地方分权，地方自治，选拔人才的见解，特别是提出了立法，司法，行政，考试，监察五权分立制度。自20世纪30年代开始，我国有了不少学者致力与行政学研究，并开设行政学课程，创办行政学刊物，出版行政学著作，建立行政学会。罗隆基曾发表《我们要什么样的政治制度》等论文，提出了行政管理的系列主张。1935年，商务印书馆出版张金鉴教授的《行政学之理论与实践》一书，这是我国第一部行政学专著，代表20世纪30年代我国行政学研究的成就。与此同时，行政学开始步入高等院校的殿堂，被列为政治学系的必修课程，有的学校还招收行政学的硕士研究生，并选派一定数量的留学生出国深造。
1 中国行政治理面临国际新环境
新的跨国政治实体和经济实体大量出现;各国经济的互补性和相互连带性增强;臭氧层破坏及环境污染造成的影响跨越了国家界限等。同时，中国行政治理同样感受到后工业社会和信息时代的脉搏和影响。新的环境和时代必将成为中国行政治理学进一步发展的强大动力。
2 中国的社会变迁与体制促进行政治理学发展
改革开放以来，中国开始了由传统计划经济社会向现代市场经济社会的变迁历程。经过十多年的改革实践与探索，人们最终熟悉到行政体制改革是连接经济体制改革和政治体制改革的桥梁和纽带，而转变政府职能则成为经济体制改革的要害，这为行政治理学研究提出了核心课题并确立了其地位。未来10几年是中国市场经济社会的形成与完善阶段，迫切要求建立以市场经济为基础的行政体制。这种社会变迁和体制转轨是前所未有的事业，向行政学者提出了许多理论和实践课题，这无疑将成为推动中国行政治理学发展的巨大动力。
3 行政管理学的重大发展
中国行政治理学自恢复以来虽然取得了重大发展，但实事求是地考察中国行政治理学，它还是一个发展中的学科，是一个还不够成熟的学科，其自身还存在明显的弱点。有学者指出：“完整的行政学学科体系尚未建立起来，直到今天，人们还经常对行政学作为一门独立学科发生怀疑”。就行政学的体系和内容而言，大都是在早期行政学家撰写的行政学教科书基础上的扩充和增加。人们对行政学的学科特性还缺少完整的理解，总认为公共行政学仅是一门应用性的学科，是对行政治理问题的简单概括。所以行政学的学科体系也就显得太零散，好像是非有机性的杂糅，不像其它学科那样有理论系统。因而，从行政学学科发展的内在逻辑来看，行政学的进一步发展就成了行政学学科建设的必然。
相比之下，我国大陆地区的行政学的发展则是经过了一段十分曲折的艰难历程之后而兴起的。在我国大陆，尽管新中国建立以后，中国共产党及其领导的人民政府从我国国情和不同阶段的不同任务出发，对改善我国的行政管理情况做出了巨大的艰苦努力，积累了许多行政管理知识，但在1952年我国高校院系调整时与一些学科一样被撤消了。实事求是地讲，这相当程度上影响了我国政府行政管理科学化的进程，也影响了我国行政学的历史积累和发展，更影响了我国行政管理理论与实践的有效结合。
我国关于政府行政管理的学科研究是改革开放的产物，行政学也是伴随着中国改革开放的进程而兴起的。1979年3月30日，邓小平在理论务虚会上谈到了至今中国政治和行政学界依旧难忘的一段话：“政治学，法学，社会学以及世界的研究，我们过去多年忽视了，现在需要赶快补课”。中共十一届三中全会以来，经过拨乱反正，纠正“左”的错误，为政治学，法学，社会学以及行政学等社会科学的恢复和繁荣发展创造了政治条件。自此，行政学这门学科得到了非常迅速的发展，受到了党和国家领导同志的高度重视。1984年8月，国务院办公厅和当时的劳动人事部在吉林联合召开了行政管理研讨会，发表了《行政管理学研讨会纪要》。9月，国务院办公厅正式发文，号召各省，市，自治区政府高度重视行政管理学的研究，并于该年年底成立了中国行政管理学会组，进而开创了行政管理学研究的新局面。1985年，当时的国家教育委员会决定在我国的高等教育体系中设置行政管理本科专业，并且选定武汉大学和郑州大学作为试点高校于1986年正式招生。随后，在全国范围内很快掀起了一股学习和研究行政管理学的热潮，不少大学和研究单位也相继设置了行政管理学专业或开设了行政管理课程，同时成立了一批行政管理干部学院，行政管理学甚至被视为我国几千万党政干部的必修课程。
4 结语
当今的时代是人类社会发生深刻变革的时代，是中国实现现代化战略目标，中华民族全面振兴的重要历史时期。回眸过去，沐浴着改革开放的春风，伴随着现代化建设的步伐，适应中国社会发展的需要而勃兴的中国行政学已经走过了二十几个年头，在这发展迅速的二十几年中，中国的行政学既在开展理论研究，先进学科发展，培养行政人才，为党和政府提供决策和智力支持等方面取得了明显的成果，也在学科基础，研究方法，课程设置，研究体制，成果转化等诸方面有待于进一步完善。展望未来，我们应该清醒地认识到，中国的行政学面临着机遇与挑战并存的客观现实，只要我们正确地处理好行政学的理论研究与现实研究，国家化与本土化以及轴承与创新之间的关系，着重从加强理论研究，强化“问题”意识，关注行政现实，改进研究方法，提高研究质量，优化课程设置，培养专业人才等诸方面推进中国行政管理学科的进一步发展，我们就可以预见，伴随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的进一步推进，作为一门方兴未艾的学科，行政学必须继续焕发出勃勃生机，显现出更为强大的生命力，发挥出更加重要的作用。
参考文献：
[1]张媛，从合理化与合法化视角看行政学发展历程[J].合作经济与科技，2006，(8).
作者：林武川
摘要：基于提升高等教育发展水平和推进国家创新治理体系的建设需求，PPP模式逐渐成为推动高等教育改革创新的手段之一。PPP模式在基础设施建设领域的运用日臻成熟，但在教育类尤其是高等教育范畴中的应用仍处于初始阶段。文章在分析高等教育应用PPP模式的必要性和可行性的基础上，围绕法律进路和契约安排两条主线分别论述PPP模式在高等教育应用中存在的各类问题及应对方式，试图为高等教育PPP项目的顺利发展提供策略建议。
关键词：PPP模式；高等教育；法律进路；契约安排
10085831（2017）03013409
一、基本情况概述
PPP模式（Public-Private Partnership）是国际上公认的由政府和私人部门合作提供公共产品或服务的供给机制。PPP模式的引入不仅有利于提高公共产品或服务的质量及供给效率，还能够减轻政府在基础设施和公共服务建设中的财政负担。在全球化的教育体系中，PPP模式得到了高度重视和广泛应用。英国的“私人融资计划”、澳大利亚的“新学校项目”、美国的“特许学校”和“合约学校”、菲律賓和巴基斯坦的学校“领养”计划、新西兰的“替代教育”，以及智利和美国的非限制性教育券或仿教育券计划等均为PPP模式在国际教育领域成功应用的实例[1]，有力支撑了这些国家的教育改革。2007年在柏林举行的国际教育世界大会上，大会授权国际教育委员会设立教育PPP特别工作组，旨在通过专项组织的设立推广PPP模式，进而促进全球教育的发展[2]。
2013年以来，在中央政府的积极推动下，PPP模式在中国的发展从短暂停滞进入到再次振兴的阶段，各行各业的PPP项目呈现井喷式的发展态势。中国政府连续发布PPP模式的多项重磅文件①
，为PPP项目在中国的开展提供了强大的政策支持，并从相关实务操作层面给出了具体指导意见。根据财政部PPP中心的最新数据显示，截至2016年7月30日，全国各地推出的PPP项目数量已经达到10 170个，投资总额约为12.04万亿元。目前PPP模式在中国的基础设施领域，例如生态建设、环境保护、交通运输及市政建设方面得到了广泛应用并取得显著成效，尤其为基础设施的改善和公用事业的发展作出了卓越贡献。
2017年1月，《国家教育事业发展“十三五”规划》（下文简称国发[2017]4号文）中明确提出中国教育改革发展的新目标，对中国高等教育的办学质量提出了更高要求
参见《国家教育事业发展“十三五”规划》第1条第4款。。目前，与世界一流高等院校相比，中国高等院校仍存在较大差距，其原因诚然是多方面的，但其中管理模式落后和教育经费投入不足成为中国高等教育领域发展的重要桎梏。不同于西方国家的高等院校，中国高等教育主要以公立大学为主，财政收支压力对高等教育的经费投入影响较大。同时，中国高等院校通常是由政府负责建设、运营、监管，管理模式单一，缺乏成本效益意识。由于长期缺乏外部竞争，提高办学质量的内在动力不足；同时现阶段部分高校为筹措经费，囿于利益导向将发展重心放到拓宽筹资渠道上，导致高校整体管理模式不尽合理。当前，中国教育领域引进PPP模式正处于起步阶段，截至2016年3月，整体教育行业PPP项目仅占PPP项目总数的5.3%[3]，但其项目数依然居于全国各行业PPP项目的前6位。在PPP示范项目中，发改委和财政部累计推出教育示范项目67个，投资额323.1亿元。其中，高等教育示范项目仅占4席，占教育类PPP项目总数的5%。从以上数据可以看出，教育行业的PPP项目已经拥有一定的数量基础，在未来存在较大的发展潜力和空间。但是，PPP模式在高等教育发展中的应用仍然
较少，主要受以下两方面原因制约：第一，PPP模式是否适用于中国高等教育行业仍有争论；第二，中国尚未形成适合PPP模式发展的法律环境，现有法律体系对PPP模式参与主体的保护较弱，在高等教育领域更是如此。如何从法学研究的角度思考这些问题，为PPP模式在中国高等教育发展中的科学应用提供法律保障成为本文的出发点和立足点。
二、PPP模式在高等教育办学应用中的价值解构
（一）必要性探索：高等教育PPP模式的优势分析
PPP模式作为一项先进的管理模式，已广泛应用于发达国家教育领域，例如英国财政部和国家审计办公室各自的抽查结果表明，分别有80%和79%的教育类PPP项目在预算内交付，然而该数据在传统教育采购模式的比例仅有27%。再如澳大利亚官方出具的关于“新学校项目”的评估报告显示，PPP模式比传统采购模式平均早2年完成项目的建设[4]。以上数据表明PPP模式可以凭借其先进的管理模式显著提高项目的资金使用效率及节约时间成本，进而起到缓解政府财政压力，提供更多教育公共产品，促进教育发展的目的。当前，中国高等教育正迎来难得的发展机遇，同时也面临诸多困难和挑战，引入PPP模式十分必要。
其一，PPP模式能够有效减缓高等教育财政投入的压力，是高等院校拓展筹资渠道的最佳方式之一。高等教育的经费投入是支持高等教育事业发展的物质基础，目前，中国高等学校的经费来源主要依靠国家财政支出，根据最新统计数据，2011年高等学校国家财政性教育经费为4 096亿元
2012年至2016年，官方尚无高等学校国家财政性教育经费的数据统计。，占高等学校年度教育经费总数的58%左右[5]。“国家财政性经费支出占国内生产总值4%的指标是世界衡量教育水平的基础线，目前世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右，经济欠发达国家也达到4.1%”。直至2012年，中国该指标达到4.28%，首次超出国际标准，2014年该指标再次下滑到4.1%，2015年该指标又回到4.26%[6]，从现阶段看，世界经济持续萎靡，中国经济进入新常态，经济下行压力继续增大，教育经费紧张的问题无法在短时间内得到彻底解决；从未来方向看，中国仍将长期处于社会主义初级阶段，尽管高等教育的发展得到了国家的高度重视，但经济实力仍然有限，国家财政需要负担的领域甚多，单纯依靠国家财政性教育经费无法满足高等学校向更高层次发展的需求。因此，亟需在高等教育的发展中寻求新的投资途径。
高等教育属于非义务教育的范畴，理论上教育经费应由国家和社会（私人）力量共同提供[7]。有学者将高等教育经费分为两部分组成：财政性教育经费和非财政性教育经费，认为非财政性教育经费等于学杂费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐资和集资办学经费以及其他教育经费的总和[8]。尽管表面上看教育资金的来源渠道呈多元化态势，但非财政性教育资金的来源并不稳定，加上教育经费需求量巨大，亟需继续寻求更丰富的高等院校教育经费筹资途径。目前，学杂费是高等院校财务体系中一笔稳定的现金流，如果想利用提高学杂费收费标准来改变高等院校经费短缺的现状，必然会受到城乡居民平均收入水平的制约，也势必会遭到广大在校学生和家长的异议甚至反对。其次，银行贷款也逐渐成为高等院校主要筹资手段，但由于各高等院校此前资金透支严重，加上造血能力有限，至今仍背负沉重的负担。为了规避风险，商业银行也开始采取各种措施控制高等院校贷款。引入 PPP 模式不但可以削减各大高校对银行贷款的依赖，另外还能够对高等院校已有的银行贷款项目进行债务重组，有效地改变高等院校资产负债率过高的状况，化解资产债务风险[9]。
其二，PPP模式可以激发高等院校的成本效益意识，促进高等院校管理模式的优化升级。调查发现，中国部分高等院校仍然存在资源浪费严重，不计成本，不讲质量，忽视效率和效益的现象，归根到底是因管理模式的不合理所致。经济学家史蒂文斯指出：“在大多数公共机构中诸如清晰准确的任务界定、明确的工作标准和责任迫究等原则并没有像在多数私营企业那样得到严格落实，这一区别似乎是公共机构和私人部门之间存在巨大成本差异的主要原因。”[10]PPP模式引入高等院校，由社会资本方负责项目的建设、运营和维护，在提供公共产品和服务的过程中，一方面可以充分展现私营企业先进的管理理念，尤其是在资金运作、经济管理上的经验，不断强化和影响高等院校领导管理层的成本意识、效益意识和质量意识，提高办学经费的使用效益，提高精细化管理水平，优化高等院校内部资源配置。另一方面，采用PPP模式能够促进合理分工，由社会资本方分担部分高等院校发展任务，使政府和高等院校从繁杂的辅助性工作中解放出来，将更多的精力投入到教学科研等核心任务中。从校园建设的直接提供者变为项目监管者，进一步推动高等院校管理模式从传统型管理向科学型管理转变。
（二）可行性分析：高等教育PPP模式的适用范围审视
中国高等学校承载着培养人才、科学研究、服务社会和传播文化四大职能，为确保社会主义的办学方向和高等教育的公益性质，确保高等教育可持续发展和办学水平的不断提高，首先要明确的是PPP模式不是万能的，并不能适用于高等学校所有项目领域。同时应当看到，随着高等教育改革的不断深入，特别是2011年《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的出台，进一步明确了高等院校的性质高等院校划归为公益二类，可部分通过市场进行资源配置；也有学者认为实质上是准经营性项目。和改革发展方向，也为PPP模式在高等院校大力推广带来了机遇，但考虑到高等院校的性质、基本职能和主要业务工作特点等因素，综合分析后认为，PPP模式目前仅可在一定的范围内提供辅助性服务，主要集中在高等学校的平台建设上。
其一，后勤平台。后勤工作是高等院校教学和科研等业务工作得以顺利开展的基础和保障，是确保学校安全与稳定的重要环节，也是事关广大师生切身利益的直接渠道。因此，建设一个高效、舒适、便利、安全的后勤平台，为师生提供一个良好的教育教学和学习生活环境具有重要意义。后勤平台建设主要体现在学生宿舍、学生或教职员工食堂、校园环境美化以及学校安保系统等硬件投入。从项目的必要性看，提升后勤平台水平和创建平安校园是目前中国高校硬件建设的主要目标之一，PPP模式的引入不但能够提高后勤平台的建设效率，更重要的是有利于完善平台的后期维护。由于前几年高等院校扩招的力度不断加大，目前多数高等学校后勤平台及后勤管理仅能满足学生的最基本需求，不论在数量还是质量上都还存在很大的优化空间。此外，大学校园多采取开放式管理模式，近年来高校安全事件频发，为校园安全敲响警钟。政府和校方应当充分重视校园安全防范工作，亟需加强校园安防系统的建设，特别是利用现代信息技术加强技术防备。因此建设或升级以门禁系统和监控设备为主要内容的安防现代系统尤为重要。从项目的本质看，后勤平台建设的市场条件成熟，是目前中国高等院校建设范围内最适宜使用PPP模式的类别。现阶段能够提供后勤平台投入的社会资本选择范围较广，相比教育部门和高等院校，有些社会资本在校园硬件建设方面更加拥有技术和管理上的优势。从项目的回报看，社会资本方可分情况采用“使用者付费”和“政府付费”获取合理回报，具有稳定的现金流。以学生宿舍建设和升级为例，可由校方提供确切的入住人数，社会资本方按照该人数进行设计和建设，最终可通过学生缴纳的住宿费收取回报。在高等院校安防系统的建设和维护中，由于门禁和监控设备的数量和单价在谈判阶段基本可以确定，可采用由教育主管单位或高等院校按照一定比例向社会资本方付费的形式保证回报的稳定性。
其二，科研平台。建设创新型国家，开展科学研究是高等学校的重要职能，科研能力和科研成果是高等院校综合实力的重要标志。目前，高等院校科研具有以下几个特点：第一，高等院校是国家科技创新体系的主力军，肩负着大批国家重大科学和战略技术的研发任务。第二，高等院校教师担负着教学和科研的双重任务。教研融合、教研一体是目前高等院校的基本发展方向，教师们既要承担繁重的教学任务，还必须开展一定的科学研究。当然，由于职称评定制度的不尽合理导致高等院校教师普遍“重科研、轻教学”。第三，在高等院校尤其是普通高等院校或文科类高等院校，普遍存在科研设备落后、科研管理滞后、科研经费不足等现象。目前，在中国也存在部分企业为了自身产品需求，委托高等院校进行科研开发，企业只是单纯提供科研经费，具体的科研工作完全由高等院校独立完成，包括儀器设备的购买、维护等辅助性工作仍由高校科研人员负责，可以看出该模式与PPP模式存在一定差距。如前所述，科研经费不足和科研管理落后是制约多数高等院校科研水平的重要原因，高等院校通过引进PPP模式建设高水平科研平台既有必要性又有可行性，可以利用社会资本购买国际先进的科研设备，搭建一流的科研平台，同时引入社会资本方科学的管理理念。由社会资本负责科研平台如实验室设施设备的融资、建设、管理、维护和更新，同时在项目合同中约定由科研项目所有人付费（国家项目由政府付费）或科研成果共享等机制，保障社会资本方的投资回报率。这样可以使高等院校节约大量的人力、财力和精力，使广大教师专心于科研和教学业务，免受设备平台经费紧张的困扰。PPP模式应用于高等院校校科研平台建设，也有利于健全产学研协同创新机制，是高等院校与行业企业、科研院所联合建设创新中心和创新平台的重要途径，甚至可以促进高等院校加强国际合作，建设世界一流的科技创新基地。
其三，教学平台。培养人才是高等教育的第一职能，高等院校应当承担立德树人的根本任务，一方面要加强爱国主义教育，不断提升学生思想道德水平，增强学生的社会责任感，另一方面应以提高学生的能力为核心，强化自主学习能力、岗位实践能力、批判思维能力和创新能力培养。这些能力的培养和提高，不仅需要课堂教学，还需要自主学习环境搭建和创新条件氛围的建立，更需要高水平教学平台的支持，目前教学平台的建设主要是指开放式的信息化教学平台、学生实验实训实验室和综合创新试验基地等平台的建立。PPP模式引入教学领域，不会改变办学方向、教学内容，也不能改变学校主导教学工作的局面，但会通过教学条件的改善促进教学方法的改革，进而提高教学质量。目前，PPP模式可用于打造高校教育信息化平台，构建网络化、数字化、个性化的教育体系，提高学习的便捷性和灵活性，培养学生的自主学习能力。现阶段，部分高等院校已经陆续搭建网上课程中心，初衷是为本校学生提供开放式教学平台，学生可以通过网络共享课堂视频、课件、笔记等。但是，由于学校资金投入不足，缺乏持续支持，加上新技术跟进不够和采用不及时，导致学生的实际体验效果不佳，未能达到网络共享平台的建设目的。社会资本方不乏有信息技术领域的专业机构，可以通过与高等院校之间签订PPP协议，明晰教育资源可共享的范围及合作方的权利责任，由社会资本方全程设计、管理和维护。其次，在强化高等院校学生实验、实训、实习环节中，可以通过PPP模式开展高等院校与企业、行业合作，推进实验实训实习平台的建设，提高教育质量。目前，由于多方面条件的限制，中国大部分高等院校仍然停留在教师讲课为主，实践性、操作性和创新性的课程较少，导致高等院校学生“高分低能”居多，明显偏离了高等教育的培养目标，因此，必须尽快加强高等院校教学平台建设，引入PPP模式解决资金和管理问题，注重学生能力培养，促进高等教育可持续发展。
三、高等教育PPP模式发展的法律进路
高等院校处于支撑国家技术创新的最前沿，是推动经济社会可持续发展的生力军。目前，中国PPP模式总体呈现项目实践在前，制度保障在后的现象，具体到高等教育领域更是如此，特别是在法律层面存在许多空白和漏洞，亟待研究和探讨。
（一）中国PPP模式法律体系现状评价
总体来看，法律制度的薄弱给PPP模式在中国的推广和运行带来较大负面影响。纵观现有法律体系，PPP模式的相关规范主要由法律、部门规章和规范性文件三部分构成。在法律层面，目前，尚未形成一套专门针对PPP模式的立法，PPP项目中涉及的各项环节只能分别由不同的法律进行规制
PPP项目中的各项行为可适用的法律包括《合同法》《公司法》《招标投标法》《政府采购法》《保险法》《预算法》等。。且相关法律之间缺乏协调一致，有时在相同环节的法律规制上出现交叉、重合，甚至相互矛盾
《招投标法》与《政府采购法》之间存在多处矛盾，例如在监管主体、废标规定等问题存在实质性的差别。；另外PPP模式的交易中仍然存在不少法律空白区域
例如采用“使用者付费”且与工程建设无关的PPP项目，无法满足《招投标法》和《政府采购法》的适用条件，在实践中究竟应当适用何种采购方式不明。。在部门规章层面，2015年六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称新办法）已成为PPP模式的主要规范。但是该办法在适用范围的规定中，并没有明示教育领域开展的特许经营活动能否适用该办法。同时，高等教育领域所开展的PPP项目并不仅限于采用特许经营这一种模式，这些项目的法律适用已然成为一个亟需填补的漏洞。在规范性文件层面，2014年以来，国务院和各部委出台的一系列规范性文件对PPP模式的发展起到了重要的指导和规范作用，但文件的法律层级较低，各文件又分别代表不同主管部门的价值取向和利益需求，导致文件内容在部分关键问题的规定上存在差异例如，社会资本方的范围界定问题，国务院、财政部和发改文的文件规定并没有达成统一。尤其是在本级政府下属的融资平台能否参与本级政府辖区内PPP项目的问题上，国务院文件持支持态度，而财政部持否定态度。另外在PPP模式的定义、争议解决方式等问题的规定也存在较大差异。
。
总之，对于教育领域开展PPP模式在法律和部门规章的层面均没有明文规定，只是在个别规范性文件上有所体现，没有构建深层次的制度保障，法律支持力度较弱。然而，教育领域PPP项目通常投资额巨大、周期长、主体多，所涉法律关系复杂、程序繁琐。法律法规的缺失将增加各个主体参与PPP项目所涉的法律风险，阻碍PPP模式在高等教育领域的推广。针对以上问题，政府和学界已达成共识，认为应当建立上位法，制定专门的PPP法律[11]，统一和协调下位法重复冲突的现状。财政部于2016年率先发布了《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（以下简称意见稿），但该意见稿仍然存在多项不完备之处，笔者将在下文中结合具体问题加以讨论。
（二）PPP模式法律制度的完善建议
本文仅从高等教育领域PPP模式推广的角度出发，坚持“问题导向”的立法原则，重点提出以下建议。
1.前置性规范的创设
為防止个别政府借助政策东风大力开发PPP项目，实则报以“以商养公”的目的，在投资领域的选择上，政府授予社会资本方开展投资建设的权利之前，理应首先划定准许开展PPP项目的具体范围。目前，中国高等教育PPP模式的发展处于初期阶段，开展项目的各项条件还不够完善，再加上高等院校是立德树人的场所，不宜放开所有领域开展PPP项目。在中国，高等学校绝大多数属于公益性质，而社会资本参与高等院校PPP项目的最终目标是获取利润。公共产品和公共服务的公益性与社会资本的趋利性在合作的原点就已经产生分歧，尽管政府鼓励放宽市场准入，简化甚至取消审批权限，向社会资本敞开更多投资领域的大门，但是为保障公益性与趋利性在PPP项目中的平衡，控制两者间的冲突不会在项目中被激发，应当首先在具体条款中对使用范围和社会资本方的准入条件等前置性规范进行细化和明确。
其一，政府应当通过出台法律或政策明确划定PPP模式在高等教育领域的适用范围，或者采用市场准入负面清单制度，以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的领域。可以参照2016年《国家发展改革委 商务部关于印发市场准入负面清单草案（试点版）的通知》中的规定，将项目分为禁止准入类和限制准入类。该草案禁止民间资本从事军事、警察、政治等特殊性质教育，以及强调未获得许可或资质条件的投资主体不得设立学校、特定教育培训机构和开展相关业务。结合PPP模式社会资本方的复杂性，可以在法律制度层面进一步扩充和细化负面清单的内容。例如，在主体方面将社会资本方分为国有企业、民营企业和外国企业三类，统一或分类规范其可通过PPP模式进入的高等教育投资领域。
其二，完善社会资本方的准入条件，尤其是新增企业信用评级制度，具体表现在禁止失信企业进入高等教育PPP市场。在PPP模式中，政府逐渐从过去项目的执行者转为项目的监管者，具体项目的操作和运行由社会资本方行使，企业的社会责任在PPP项目中显得尤为重要。在现有准入条件中，仅在社会资本方的建设资质、技术经验和资金实力等方面加以规定，忽略了对企业信用的考察。早在1932年，多德就提出了企业社会责任的概念：“公司不仅要对社会承担责任，而且控制公司活动的经营者也应对社会承担责任。”[12]世界经济论坛提出“企业公民的社会责任包括公司治理和道德标准、对人的责任、对环境的责任以及对社会发展的广义贡献”[13]。企业社会责任的树立除了通过企业内部制度的完善，还可以由政府面向全社会建立企业信用评级，在PPP项目的预审阶段可直接规定信用评级较差的企业没有参与社会资本方选择的资格。
2.产权归属的法律规制
PPP模式在高等教育行业的运用主要以设施建设、设备购买等硬件投入为主，如前文所述的后勤平台、科研平台、教学平台均涉及有形资产和无形资产的权属问题。在中国现有法律法规中，暂无PPP模式下资产权属的相关规定，亟需填补法律空白，加强产权保护机制建设。在政府负责提供基础设施和公共服务设施的时期，资产归国家所有毫无争议。然而，现在由社会资本全权负责项目的建设、运营和维护，例如学生宿舍、学生食堂等基础设施建设，实验室和信息化教学平台的搭建，新建项目形成的资产所有权应当归谁？在实际操作中，大多项目面对所有权的问题避而不谈，在合同中只明确社会资本方拥有项目的经营权，到期后将该项目无偿或有偿移交给政府[14]。所有权人不明确为PPP项目的合作埋下了巨大的法律隐患，在项目的执行过程中容易爆發大量的纠纷。从理论上讲，新建项目形成的资产由社会资本方出资建设和运营，产权归社会资本方享有具有合理性基础。如果在长达几十年的合作周期中社会资本方不拥有项目的所有权，将严重影响PPP项目的融资能力和挫伤投资人的参与热情[15]。然而，中国高等院校多数属于公立性质，校方的设施设备涉及到公共利益的保障，与师生的教育、学习和生活息息相关。若项目资产完全归属于社会资本方，社会资本方可以由自己的意志直接支配校园设施设备，基于社会资本方的趋利性，很难保证校园设施的完整性和稳定性，将会对师生的校园生活带来巨大影响。因此，在今后的法律制定和政策推广中，应当充分重视产权归属的问题，通过法律制度明确PPP模式下项目资产（新建项目、存量项目）的法律属性和权利归属，项目移交的方式和程序等，完善产权立法和保障体系。
3.监管体制的立法构建
建立监管体制在高等教育PPP项目的应用中处于至关重要的位置，完备的监管体制不但能够防止社会资本方脱离法制轨道施行有损公共利益的行为，还能避免公共部门过度干预项目过程或政府责任弱化等现象的发生。第一，在监管主体上，PPP模式实践中主要由行业职能部门对项目进行监管，因此，各级教育行政部门理应成为高等教育领域PPP项目的监管主体，同时也应当注重发挥其他职能部门的监管作用。但在《意见稿》有关监管的条款中，对监管权限等问题的规定上模糊不清，建议在法律法规层面明确和协调各部门的监管责任，并且设立因监管不力造成项目损失的具体追责机制。第二，在监管内容上，法律法规应当在项目的投融资、前期工作、建设期、运营期、财务监管五个环节明确监管内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。第三，在监管措施上，应特别强调绩效评价和信息公开在监管中的作用。首先，在高等院校PPP项目的平台建设中，为避免社会资本方在建设运营周期中偷工减料，因缺乏竞争而降低服务质量，为保证学生的学习生活水平，应当将绩效评价放在重要位置。但《意见稿》明显排除了“使用者付费”与绩效评价的挂钩
中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）第四十五条：[绩效评价]县级以上人民政府有关行业主管部门会同财政部门对合作项目进行绩效评价。合作项目的绩效评价可以委托第三方机构进行。县级以上人民政府财政部门根据绩效评价结果，依据合同约定对政府付费、可行性缺口补助进行调整。，不仅与《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）有所冲突，在实践中多数PPP项目采用的是使用者付费。因此，根据绩效评价结果是否可以对使用者付费项目进行价格调整同样成为了政府需要作出解释和说明的问题。其次，应当通过法律制度重点明确PPP项目信息公开制度的详细内容，防止社会资本的投机行为而造成国有资产的流失。财政部和发改委分别发布的指南中都规定了合同各方有义务向对方和社会披露相关信息，《意见稿》对具体的披露内容作了简单的表述，但具体的披露时间、违反披露的法律责任都没有具体说明。在探索创新性的公开途径之时，应当增加社会监督和扩宽公众意见反馈的渠道，由于教学平台与科研平台均有一定的专业性，应当特别注意发挥广大学生和教师的监督作用。
4.合作期限的适当缩减
《意见稿》第二十六条规定PPP项目的合作期限一般不少于25年，该规定主要目的在于强调PPP模式的长期性特征。在部分基础设施和公共服务的建设中，例如修建大型市政建设或交通设施，从设计到维护可能长达25年之久。但实践中PPP项目的整体周期超过25年的却在少数，尤其是在高等教育行业。在财政部已经公布的高等院校PPP示范项目当中，拟合作期限最短为12年，最长才达25年。如前所述，高等教育领域引入PPP项目主要限于后勤平台、教学平台和科研平台，后勤平台主要集中于学生宿舍和食堂，此类项目无明显特殊性，合作时限可以参考其他基础设施，但教学平台和科研平台技术含量高，资金投入大，尤其是随着科技发展，设备要求高，维修成本贵、更新时限短，显然应缩短合作时间，法律上应有特殊规定。目前，高等院校的PPP项目以校区的整体新建为主，同时项目建设周期较长且多由单一社会投资主体负责，容易形成变相垄断的局面。因此，建议今后的高等教育PPP项目应当提倡各类平台分类采购，选择不同且真正适合该项目的社会资本主体，一是有利于保证项目建设的专业性，二是能够有效推动同一所高校内不同社会资本主体之间的良性互动。综上，分类采购以后的项目周期会明显缩短，建议缩减《意见稿》当中对PPP项目合作期限的规定。
四、高等教育PPP项目主体间的契约安排
有学者提出，PPP合同被称之为“PPP的阿基米德支点”，对PPP项目的成败起着至关重要的作用[16]。在中国的PPP项目实践中，参与主体对PPP项目合同的重视程度远远不够。由于法律制度层面多数属于通例性的规范，针对高等教育PPP应用的规范应当落实到合同范本的设计和管理中，依靠合同为双方当事人提供更进一步的法律保护。鉴于高等教育的公益性和社会资本的趋利性之间的天然冲突，公私双方作为合同的当事人，应当充分利用合同条款的设置，化解内在矛盾。通过权利义务的契约化，全面保障公私双方在PPP项目中的权益。
（一）社会资本方收益回报权的保护
一般来说，在高等教育领域PPP项目的可经营性系数较低，投资回报的渠道比较狭窄，获利空间十分有限。高等教育属于非义务教育的范畴，适当向学生收费是合理的，在PPP项目的回报机制中，使用者付费可以在部分项目中适用。在后勤平台和教学平台的建设中，可以通过向学生收取住宿费和通过学费代收部分使用费获取现金流。根据《高等学校收费管理暂行办法》第五条显示“学费占年生均教育成本的比例和标准由国家教委、国家计委、财政部共同作出原则规定。现阶段，高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%”。该规定旨在防止学校通过向学生收费而额外盈利，改变了大学的公立性质。然而，社会资本方参与PPP项目的最终目的在于盈利，在国家严格规定了学费收取比例之后，向学生提供服务但单凭收费无法或难以覆盖投资和运营回报，同样限制了社会资本在高校PPP项目中的获利空间。在现实中使用者付费或政府付费能够完全覆盖项目成本是最为理想的状态，然而当两者均不能覆盖项目成本时，高等院校应适当为社会资本方开启新的回报途径。例如，在科研平台PPP项目建设管理中，在保证高等院校科研任务顺利完成的前提下，可适当允许社会资本方面向社会开展一定范围内的盈利性增值服务，通过增值服务获取额外收益。一方面因为高等院校科研设施与仪器的使用率和共享水平总体较低，闲置浪费现象比较严重，通过面向社会开放，可以充分发挥科研设备和仪器对科技创新活动的支撑作用。另一方面，在不需要額外财政支出的基础上通过增值服务给予社会投资方适当激励，不失为一项政府为鼓励更多社会资本参与到高教行业PPP项目的明智之举。此外，增值收益是否与政府方分享等问题应当根据相关测算后在合同中自行约定，同时在确保社会资本方获得合理利润的基础上，也应避免增值服务变成社会投资方谋取暴利的渠道。
（二）政府方
政府方是指政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体，高等教育PPP项目中，高等院校可以作为政府授权机构，成为政府方的代表。特殊权利的合同授予
在PPP项目的合作中，一般是以公私双方建立项目公司的形式具体负责项目的建设和经营，政府在项目公司所占股权比例通常不能超过50%。也就是说，按照公司法规定，社会资本方通常拥有项目的决策权。高等院校引入PPP模式建立科研平台，一般均由社会资本方出资建立科研设施，购买科研设备，提供科研辅助人员，负责后期维护和日常经营，拥有科研平台的管理权和调配权，而高等院校主要是由科研人员直接利用科研平台进行科研创新活动，一般只拥有科研平台的使用权。在既往的实践中曾出现社会资本方为提高科研平台的使用效益，频繁将平台提供校外企业开发使用，致使高等院校承担的科研任务无法完成，这必然干扰高等院校服务于国家指令性科研任务的完成和旨在推进社会进步的自由探索，严重偏离高等院校合作建立科研平台的目的和意义。因此，在引入PPP模式合作建设科研平台的合同中应当事先赋予高等院校（政府方）科研人员拥有优先使用科研平台的权利。
同时，高等院校承担的科研项目中，有部分属于保密课题，可能会全面禁止社会资本方参与（包括科研辅助人员），由高校科研人员全权负责项目的每一个环节，因此，在引入PPP模式合作建设科研平台的合同中也应当事先赋予高等院校（政府方）科研平台的独立使用权。
（三）弹性条款的选择适用
鉴于PPP模式总体项目周期较长，在合同谈判之初无法完全预估日后可能发生的所有变动，因此，在PPP项目合同非原则性的条目中，应当考虑协商安排适当的弹性条款，例如合理设置一些期限变更、内容调整、主体变更等条款[17]，为合同当事人提供更多的操作空间，能够随着社会经济及其他条件的变化灵活应对。一方面，现代社会经济发展日新月异，不应将合同设计得过于死板，应当使合同内容更加符合高等教育发展的需求。例如，在科研平台和教学平台的建设运营中，可以在合同中明确约定合同变更的内容、范围、形式等。社会资本在平台建成后的维护阶段，可能遇上项目技术需要更新，产生新的合同标的。如果仍然按照过去的合同内容继续行使，将不利于高等院校科技创新工作的开展。另一方面，由同一个社会资本方长期担任校内项目的运营和维护，在缺乏内部竞争和考核机制的前提下，基于社会资本趋利性的导向，社会资本方的服务水平很难得到保证。所以，在设置针对社会资本方考核机制的基础上，同样需要通过增加部分弹性条款，对社会资本方的合作期限进行变更。例如，考核机制可以依靠校方和学生共同打分，对社会资本方提供的服务进行监督，如果在一定期限内社会资本方评分一直较低，可适当缩短与其合作期限。
五、结语
PPP模式的引进目的不在于盈利，而是通过市场机制进一步改善高等学校的办学条件，提高高等教育质量，这是公私双方在参与项目之前都应当明确的模式定位。PPP模式的引入应为中国高等教育发展带来新的契机，同时在法律体系不健全的情况下，PPP项目依然可能暗藏危机。目前，PPP模式在中国高等教育领域的实践范围十分有限，市场存在很大的发展空间，应当根据高等教育的发展进程，适当扩大PPP模式在高教领域的应用范围，同时应加快完善法律体系建设，为PPP模式在高等教育中的实践提供法制保障，为实现创新型国家奠定坚实的法制基础。参考文献：
[1]原青林，单中惠.基础教育公私合作伙伴关系模式：问题与启示[J].教育研究，2009（9）：92-97.
[2]唐祥来，倪琳. 国际基础教育公私伙伴关系（PPP）模式：论争与启示[J].外国教育研究，2013，40（4）：88-95.
[3]财政部PPP中心.全国PPP综合信息平台项目库季报第1期[EB/OL].（2016-07-28）[2016-08-01].http：//jrs.mof.gov.cn/ppp/dcyjppp/201607/t20160728_2369727.html.
[4]LARCQUE N. Public-private partnerships in basic education： an international review [EB/OL].[2016-9-11].http：//www.cfbt.com/evidenceforeducation/pdf/PPP. Report（v3H）Web% 20FINAL% 2021_05_08.pdf.
[5]国家统计局.国家财政性教育经费[EB/OL].[2016-08-01]. http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb=A0M0Y02&sj=2014.
[6]360百科.历年教育经费占国内生产总值比例[EB/OL]. [2016-08-11]. http：//baike.so.com/doc/7582127-7856221.html.
[7]岳军，王杰茹.我国高等教育资金管理中引入PPP模式的探讨[J].山东财经大学学报，2015，27（5）：17-24.
[8]郭德侠，杨绮雯.2001-2009年我国高等教育经费来源结构及其变动分析[J].高等理科教育，2012（1）：68-75.
[9]聂颖.高等教育PPP办学模式研究[J].辽宁教育研究，2008（3）：47-48.
[10]孙洁.在高等教育改革中如何采用PPP管理模式[J].财政研究，2007（3）：53-55.
[11]周兰萍.PPP项目运作实务[M].北京：法律出版社，2016：44.
[12]李連祺，董惠江.企业社会责任与公司捐赠法律问题研究[J].中国商法年刊，2009（1）：333-338.
[13]刘俊海.现代公司法（下册）[M].北京：法律出版社，2015：789.
[14]刘敬霞.PPP模式中应从规则层面切实保护民营企业产权和公共利益[EB/OL].[2016-11-14]. http：//www.legaldaily.com.cn/Lawyer/content/2016-11/14/content_6886278.htm？node=83411.
[15]徐向东.PPP项目实践的十大法律问题[N].东方早报，2014 -12-02.
[16]喻文光.PPP规制中的立法问题研究——基于法政策学的视角[J].当代法学，2016（2）：77-91.
[17]财政部.关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知[EB/OL]. （2014-12-30）[2016-08-01].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150119_1181717.html.
作者：刘梦祺
摘 要：中国古代其实存在相对规范化的民商法，只不过当时更加强调以刑为主，诸法合体的思想。在这样的思想主导下，我国古代法律体系的主要地位是由刑法所占据的，民商法一直处于相对次要的地位，不仅没有能够从刑法当中分离出来，反而民法、商法、其他法全部混在了一起。综上，中国古代的民商法发展历程是较为曲折的，其从少到多，从简单到复杂。
关键词：民商法;古代法;地位;发展历程
中国自从进入到了阶级社会以来，便一直将刑法作为主要法律。上至夏代的禹刑以及商代的汤刑、春秋战国时期的法经，下至唐代的永徽律以及宋代的宋刑统，明清的大明律以及大清律例，全部都将刑法作为主要部分，其他法律作为次要部分融于其中。那么现在问题出现，民商法是否存在于中国古代的法律体系当中，笔者通过调查研究发现，其是存在的，不仅如此，在发展到后期之后，民商法甚至还出现了体系化的趋势。
一、先秦时期以及秦朝时期的民商法萌芽阶段
在先秦时期，逐渐产生了财产私有制度，随着商品交换以及财产之间相互流转的趋势加强，民商法便有了存在的空间。有些甚至还被刻在了铜器之上，学界统一称之为“金文民商法”。在公元前五世纪的时候，李悝实行变法，制定出了中国封建社会里程碑式的成文法典，即《法经》，该法所涉及的范围非常的广泛，尤其是其中的《盗法》和《贼法》更是关系到公民私人财产的保护以及人身安全问题。到了公元前356年的时候，商鞅实行变法，在原来《法经》的基础上增加了内容，改法为律，而律恰好能够满足当时社会的需求，具备了普遍适用性。在《秦律》当中存在很多的民商事规范，有《田律》、《均工律》等等。在秦朝的《法律答问》中也存在很多关于民商事的规范，例如其中说道百姓间如果存在债务，不能够擅自的索取人质，如果强行的索取人质双方都会进行处罚。另外，在秦律当中还存在了很多关于自然保护的条款，涉及到了山林牧畜的生产管理等经济立法。
二、汉唐时期民商法的初步发展阶段
自汉朝成立之后，其便仿照着秦律制作出了九章律，在此基础之上还增加了《户律》等。虽然九章律在前面仍然以较大的篇幅规定了刑事犯罪，但是其在后面的篇幅中却包括了大量的民商事法律规范，当中涉及到的包括有户籍、徭役、赋税、畜产以及仓库等等。在公元前186年时对于汉律做了一定的修改，后人称之为《二年律令》，当中很多都与民事立法存在关系，比如傅律、户律、以及置后律等。首先，傅律当中的主要内容是民事主体应当为国家服役的权利义务内容。紧接着户律规定了户籍制度、赡养制度等。最后置后律规定的是继承制度。
在汉朝之后的三国两晋南北朝时期以及隋朝时期所颁布施行的法典当中均未有特别的关于民商事立法的规定。紧接着在唐初所出现的《唐律疏议》便认真的总结了前朝的教训，结合隋朝时期颁布的《开皇律》，完善了相关的法律规范。唐律共有十二篇章，共计五百条，其中户婚律、杂律便属于民商事法律的范畴。首先户婚律，其主要的内容包括两个方面，即户籍和婚姻。在唐代的时候生育子女的制度非常严格，所有的新生儿都需要上报户口，以便成年时进丁，老年时免除课役。所有脱户或者漏户的行为都要接受到相应的惩罚。另外唐朝还实行了均田制，土地要进行适当的划分，不能够超过数量划分。而对于婚姻制度，最主要的一条便是同姓不婚，辈分不相同的也不允许结婚。同时妻子和妾的地位是不相同的，妻妾也不能够随意的离开自己的丈夫，这样的规定非常之多。其次是杂律，杂律的内容虽然不成体系，但是足够的丰富，对于当时社会纠纷的解决非常的重要。例如当中规定了街巷当中不允许马通行，在城市当中不能够随意的投瓦石。在市场交易当中买卖的奴婢或者是骡马牛等都要订立市卷，度量衡要经过官方的认可校准才能够使用。除此之外，唐代还不允许民众私自的铸造钱币，也不能够赌博。
三、宋元时期快速发展阶段的民商法
宋朝是处于一个承上启下的转折时期，在这样一个朝代当中，科学技术得到提升，文化教育得到发展，人们的思想观念也发生着转变。其商品经济发展的非常的全面，因此亟需要相关法律规范的调整，所以这一时期的民商事法律规范的数量大大的增多，尤其是在《宋刑统》当中有较为明显的体现。《宋刑统》虽然是一部刑事法律规范，但是当中关于民商事领域的规范较之前的《唐律》有了明显的增多。在其《户婚律》当中户绝资产门、婚田入务门等都是首创。其明确的规定了子女对于财产的继承权以及对于婚田所有权产生纠纷时的解决方法、诉讼时限。从《宋刑统》增加的条文规范可以看出，其对于私有权的保护力度有所加强。另外，除了《宋刑统》之外，还有其他的规范涉及到民商事法律范畴。首先，编敕。其主要是对皇帝的诏令等进行系统的编纂，最后经过整理成为一种立法文件，具有普遍的适应力。宋代所存在的编敕几乎涵盖了社会生活当中的方方面面，尤其是涉及到经济层面的内容居多。其次是编例，就是将典型的案例以及特旨等进行汇編，使其具有法律效力。宋代对于编例的使用已经超过了唐代，并且其法律地位更加的高，其是宋代商业立法的主要表现形式。最后是编订了市舶条法，由于宋朝的海外贸易非常的发达，为了能够对其进行有效的管理，除了设置专门的机构外，还制订了法律，汇编了市舶赦令。
元朝是中国唯一的一个统一的少数民族的朝代，由于所有民族的习惯都存在不同，因此很难制定出统一的法典。所以在元朝的司法实践当中解决问题都是依据该民族自己的法律，当涉及到多个民族时则选择约会审理。不过在元代中后期的时候，民法的地位有所提高，例如当时出现了很多与民商法相关的规定，有《元典章》、《至元新格》以及《大元通制》等。
四、明清时期相对完善阶段的民商法
明代《大明律》的出现结束了民刑不分的立法时代，因为在该部法律当中民法同刑法是相互分开的。其中代表民法的《户律》总共有九十五条规范，占到了《大明律》的五分之一。对比《唐律》的十分之一，足可以见得民商事法律地位在大明律中的提升。在内容上，从原来的户籍、婚姻以及田产制度扩大到了财政、税收以及工商制度，极大的调整了当时的民事权利义务关系，有利于推动商品经济的发展。
在清代的时候，其法律多是来源于明朝，《大清律例》的蓝本其实就是《大明律》。只是在清代中后期的时候，编例成为了最主要的法律形式。在清朝早期的时候其在民商事立法领域还对民间的工商业发展进行了一定的限制，使民间的资本收到了严重的束缚，对当时对外贸易以及商品流通造成了致命的打击。
结束语
中国古代的民商法发展历程是在鸦片战争的时候结束的，其经历了上千年的发展，景观我国一直都是封建阶级社会，民商事法律当中一直强调的公平是否存在不能够确定，但是至少相对的公平存在于法律条文规范中。我国古代的民商事立法一直便处于从属的地位，在倡导以刑为主，诸法合体的时代民商法始终没有得到过独立。但是其逐渐发展的过程还是有目共睹的，许多现代的民商事规范也曾来源于古代的立法。
(作者单位：天津四方君汇律师事务所)
参考文献：
[1] 曾立伟.中国古代民商事法律存在之社会基础初探[J]江西教育学院学报(社会科学)，2004(03)：152-156.
[2] 李显冬.从《大清律例》到《民国民法典》的转型——兼论中国古代固有民法的开放性体系[D]中国政法大学，2003.
[3] 王子阳，马兰兰.儒家文化视域下的古代民商法制特征探究[J]，青春岁月，2013(01)：374-379.
作者：李婷
【识局政策】国内已出台PPP指导文件一览
时间:2015-08-05
PPP在我国并非全新的事物，上世纪末就已出现通过PPP项目。截至目前，我国采用PPP模式运作的项目累计超过1000个，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过9000亿元。我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。
1、开创性阶段：20世纪末至2003年
典型案例：我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目——刺桐大桥。 项目结构：泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按60：40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。刺桐大桥经营期限为30年，建设期为3年。项目采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。
经验及意义：刺桐大桥1997年通车以来，车流量迅速上升，取得了良好的社会效益和经济效益。刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础设施建设的目的，成为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式案例。
项目不足：由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥项目虽有SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本，在实际运行当中出现了种种问题。项目前期未考虑排他性条款，当项目收益较好时，政府投资建设了并行的新桥，形成竞争状态，投资方权益未得到充分保障;政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方增加了大量利益让渡负担;过桥收费标准无法形成调整机制等。
以弥补基建投资资金缺口为主要目的，使PPP项目启动伊始就注定会遇到各种困境。由于PPP模式缺乏好的制度性环境，此期间PPP试点项目无论成功与否，都没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。
2、现代意义发展阶段:2003年至2013年
2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)，将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。中国式PPP进入第二轮发展浪潮。 此阶段， PPP项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，各种问题依然延续。但成功的PPP经验经过复制与改良，促进了PPP理论发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。
3、新一轮热潮：2013年以后
近年，我国PPP模式的制度化建设提上议事日程。随着一系列顶层设计的逐步推进，我国有望形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。
2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立。
特许经营立法工作重新启动，《基础设施和公用事业特许经营管理办法(征求意见稿)》已于2015年1月公开征求意见。财政部在2014年12月批准成立了政府和社会资本合作(PPP)中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南;国家发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。
当前各地PPP项目具有以下典型特征：
一是地方PPP投资金额较大。2014年9月以来，福建、重庆、青海、湖南、黑龙江等十个省级行政单位和南昌、昆明两个省会城市已完成了首批项目筛选，开始进行项目推介，合计推介项目计划总投资额1.2万亿元，除重庆、四川公开报道了其中部分项目已经签署合作协议或备忘录外，多数仍处于推介和洽谈期。
二是PPP推荐试点项目的重点领域以交通和以污水处理行业为主。江苏、湖南、福建、黑龙江、河南和安徽等六省计划PPP总投资金额4343亿元，项目总数143个。其中总投资金额最高的为交通领域，计划总投资额3128亿元，金额占比达到72%，而基础设施类项目总数为77个，项目数占比为54%。
三是PPP项目周期长、投资金额大，对大规模低成本长期限资金有大量需求，但此类资金供给并不乐观。
为了解决这一矛盾，近期中央和各部委也在积极推进各项安排。首先，国务院鼓励创新投融资机制。其次，央行正在就新的《应收账款质押登记办法》公开征求修改意见，未来相关PPP项目利用项目收益权质押融资可能会更加便利。 再次，对项目付费支持将通过合同约定，更加规范化。在未来的PPP模式中，政府仍然可以通过政府付费等方式给予支持，但支持仅限于注资、补贴等合同约定的责任，而非直接替项目公司偿还债务。2014年12月发改委发文指出“如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件”。未来PPP项目无论是获得补助、注资，还是担保、贴息等政府支持措施，都可以根据合同进行分析，有利于判断和分析项目运营后期现金流。
当前决策层大力推广PPP，不是把其单纯作为一项融资工具和稳增长工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务变革。各级政府唯有摒弃认识偏误，才能推出真正适销对路的PPP，激发起社会资本的参与热情。
PPP中国模式的几大特征
公私合作模式(PPP)就是公共部门和私人部门合作提供公共产品或服务。根据社会资本参与程度、承担风险，PPP主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类：
外包类：私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。
特许经营类：以授予特许经营权为特征，私人部门涉及项目的投资或运营，公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。
私有化类：私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有。私人部门在定价和服务质量等方面需要接受政府的监管。
综合最近一两年，有关官员讲话和政策文件，可以大致勾勒出我国PPP模式的结构上的几大特点：
一是合作形式以特许经营类为主。财政部部长楼继伟在《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》一文中指出，“广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。”国务院《关于加强地方政府性债管理的意见》(以下简称“43号文”)指出，“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。财政部在113号文中提到的项目运作主要方式是特许经营类，也包含了外包类中的委托运营和管理合同。 从目前的政策动向看，在PPP项目经营中，政府和社会资本的合作链比较长，双方共担风险、共享收益，而且项目最终要交还政府。因此，可以预计，政府和社会资本的合作形式主要是特许经营类。外包和私有化类，都不是PPP的主要模式。
二是以特殊目的公司为载体。国务院43号文提出“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目”。财政部解答43号文中提到，“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任”。
据此推断，国内PPP项目将主要以特殊目的公司(SPV)为载体来实现。SPV是政府与社会资本组成的一个特殊目的机构，共同承担风险，全过程合作，期满后移交给政府。
三是政府部门和社会资本分工明确。政府职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费(含补贴)、融资支持基金(包括股权、债权、担保等形式的支持)。社会资本则需承担包括设计、建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。
值得注意的是，目前规范文件并没有将合作方定义为私人部门，而是定义为“社会资本”，而我国很多商业化的企业是国有控股的，因此我国的PPP模式并没有排除国有企业这一参与主体。
在传统公私合作模式下，公共部门或私人部门一般只各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，双方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。单一部门“重建设、轻运营”的倾向易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重的质量问题。目前财政部推广的PPP基本模式强调政府与社会资本的合作和风险适当原则，合作期限更长，并且项目整体生命过程中合作较为密切，有利于保证项目质量。
PPP模式的本质
公私合作具有很长的历史，近年来中东欧及中南美洲国家在PPP方面的巨大成功，使人们意识到其重要意义。概言之，PPP模式实现了公共项目两个方面的革命。
1、从传统融资进入项目融资模式
从金融市场的角度来看，PPP项目融资不再是传统的信用融资，而是以项目前景为基础的项目融资。项目未来收益是主要保障，借款人接受收益监管和项目资产抵押、质押，融资方具有更全面的尽职调查义务和项目参与权。 通过成立SPV，实现了项目和投融资主体之间的风险隔离。同时，PPP模式以完整的契约体系和完备的法律架构维系并协调项目各方利益，未来还款主要依靠项目预期收益，是严格意义上的项目融资。财政只提供有限担保、政府信用有限介入或不介入融资安排，是PPP模式的关键特征。
因此， PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用与项目之间的关系，控制了隐性债务风险。
2、实现了私人资本对公共财政领域的合理参与
PPP模式以政府与私人部门间的特许权协议为基础，公共部门通过特许权安排掌握项目主动权，并有效借助私人部门的专业能力，同时实现向私人资本的风险分散;私人部门对项目评估、决策、投融资、建设和运营全程参与，其获益途径可以来自于项目运营和特许权，也可以是其它附带收益，如税收优惠、沿线优先开发权、其他业务牌照等等。
因此，PPP模式有效解决了财政直接投资效率方面先天劣势，同时在公、私两部门间建立紧密的利益联系，规避私人部门道德风险。
PPP模式存在的主要问题及之策
目前，PPP模式出现“剃头挑子一头热”现象。各级政府对PPP热情高涨，但社会资本则显得相对冷静，据悉截至目前各级政府推出的项目中，与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右。
1、政府与市场的职能界限不清。目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区，不论是社会资本、专家学者，还是一部分政府部门等，都把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在4月份宏观数据显示经济持续回落势头未有效扭转时，PPP模式更被误导为了一种投资刺激工具和政策安排。鉴于当前正在经历前期刺激消化和阵痛期，加之上一轮刺激计划中许多投资项目缺乏严格的可行性研究而仓促上马，这加重了社会资本对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。
把PPP模式理解为一种新的融资安排是典型的认知扭曲，尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府财政资源，以及促进政府职能的转型。
当前推广PPP模式，本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去，看似政府在公共产品和服务上投入许多资源，但许多公共资源实际变成了钢筋水泥组成的形象工程，未有效形成公共服务和产品，更谈不上最大化政府公共财政效用。通过PPP模式，公共产品和服务就可走出政府自产自供的格局。这一方式的转变不仅极大地避免公共财政资源沉淀，而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个角度上讲，PPP模式可视作一场公共产品和服务的供给革命。
当然，这要求对公共性和公益性进行科学合理的定义。除了非排他性、非竞争性和自然垄断领域，那些可以市场化的领域，应该通过市场定价来解决，避免集运动员与裁判员于一身的角色错位。如果政府拥有裁判员和运动员的双重角色，一旦政府失信违约，给项目带来直接损害的同时，也不利于后期项目开展。尽管PPP项目合作双方有合同约束，但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位，政府失信违约对投资人的融资成本、项目收益造成了严重的影响，并且不利于其他项目的开展。
2、为PPP模式提供稳定的法律环境，避免基于政策推动的不稳定性。当前PPP项目的投资周期大多跨越一任官员任期，这意味着用全国人大立法的方式规范PPP市场秩序，要比单纯基于政策更有利于消除社会对政策“朝令夕改”的担忧。
在立法机关立法制定PPP市场秩序时，应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位，如若政府在发起的各种特定PPP项目公司(SPC)中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具，进而削弱社会资本的参与热情，不利于PPP的健康发展。
过度强调政府主导，甚至即便在设立有助于破产隔离的SPV中，依然置入政府主导项目的条款，将很容易混淆参与各方的权责，使SPV无法有效隔离风险，导致政府等事实上承担了隐性或无限的风险连带责任，并给政府等带来不必要的声誉风险。
3、创新PPP产品的实现形式和交易模式，提高PPP项目的市场深度。当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。
为此，一方面可在PPP产品设计上按照《合伙企业法》确定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人机制，抑或借鉴众筹模式中的领投人与跟投人机制，并根据项目的特殊性制定特定损益分配条款，确定政府及相关实体参与特定PPP项目的身份和角色，用法律的形式明确各自的权责。另一方面，PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式，把参与PPP项目的各方权责与损益分配机制，内嵌到PPP产品设计中，使PPP具有硬约束。同时，不论是合伙人制、领投/跟投的众筹模式，还是分级基金模式等，都旨在对PPP产品的证券化、标准化处理，使其能在股权和金融交易所交易，为PPP创造动态优化投资者结构和动态优化运营机制的环境。 总之，当前中央决策层大力推广PPP，并不是把其单纯作为一项政府融资工具和稳增长的工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务变革。因此，各级政府唯有摒弃认识偏误，立足改革创新政府行政理念，那么据此推出的PPP才能真正适销对路，激发起社会资本的参与热情。
(作者苏亮瑜为广州越秀金控副总经理，罗剑为越秀金控集团金融研究所高级研究员)
大岳咨询公司 金永祥
十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP(即公商合作)模式受到各级政府部门的高度重视。财政部楼部长指出：“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。”
当前PPP成为了落实国家战略的重要工具，在中国的发展进入了一个新的阶段。在此重要的历史时刻，回顾PPP在中国的发展历程，将能对吸收PPP适于中国国情的知识积累并推动PPP健康发展起到积极作用。从上世纪八十年代中期引入中国，PPP发展经历了四个阶段，现在进入了第五个阶段。 第一阶段—探索阶段
从上世纪八十年代中期到1993年是我国PPP发展的第一个阶段—探索阶段。 探索阶段的出现有两个背景：第一，1978年以来的改革开放吸引了很多境外资金进入我国，其中有一部分资金尝试性的进入了基础设施领域。第二，80年代中期中等发达国家出现了债务危机，为了推动经济继续发展，土耳其首先出现了BOT模式，然后被其它发展中国家效仿，香港商人也把这个概念带入了我国。
此阶段，我国没有与BOT直接相关的法规，也没有规范的审批程序，地方往往向中央主要领导汇报并获得首肯后执行。
探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。沙角B项目作为BOT受到了国内外广泛认可，并已在15年特许经营期满后于2000年成功移交给当地政府。由于项目时间较早，文件较简单只有几页纸。项目的外商是广东华侨，其在商业因素外还有回报家乡的意思，这也是在合同简单条件下项目能顺利执行的原因。当然，项目也留下了一些教训。比如，投资商是按照特许经营期限进行项目设计的，很多设施在移交给政府后需要重新建设，这个经验在1994年北京做BOT研究时被写进了报告，后期大岳咨询公司做的BOT项目中对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。
探索阶段的项目都是投资人发起、通过谈判和政府达成一致的，没有招标过程。这些项目也是地方政府自发进行的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。
第二阶段—试点阶段
1994年到2002年是我国PPP发展的第二阶段—试点阶段。本人是在这个阶段开始研究和从事PPP工作的，迄今20年。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的。
试点阶段的工作是国家计委有组织地推动的，这点与探索阶段不同。1992年初邓小平南巡以及当年底召开的十四大确立了社会主义市场经济体制，为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后，国家计委开始研究投融资体制改革，包括BOT可行性问题。1993年底国家计委官员下海成立了博拓投资公司，其英文就是BOT。博拓公司成立后开始运作北京的京通快速路BOT项目，由于某种原因未能成功，最后首创公司代表政府投资建设。1994年国家计委选择了五个BOT试点项目—广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。当年底又有一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司，其英文名Bridge Of Trust的缩写也是BOT。大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备，1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定1994年是BOT试点项目的起点，可以称为中国PPP元年。
1995年8月国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目的实施提供了法律依据。这个通知是试点项目启动之后颁布的，从通知中可以看出，第一，试点的重点是电力和交通项目;第二，以外资为主。后来地方政府推出自己的BOT项目时，无论水务、燃气和区域开发等领域的项目，还是内资参与的项目，也是以这个《通知》为法律依据。在试点期间，联合国工业发展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份《BOT法》草案，但最终不了了之。
1994年北京市计委立了一个课题研究BOT，本人有幸担任这个课题组的组长。当时经费有限、专家缺乏、资料少，但研究还是取得了较好成果，出版了《BOT项目指南》一书。应该说，当时取得的认识非常重要，对北京市投融资体制改革有启发和参考作用。1996年本人到大地桥公司担任了半年时间的顾问，当时正值来宾B电厂BOT项目的谈判，我全程参与了谈判，在和项目国际顾问及国际投资人的接触中，做课题研究期间的很多谜团逐步解开了。
除了国家的试点项目外，各地政府也推出了一些PPP项目，比较典型的有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、北京肖家河污水项目等。大岳咨询公司1996年底成立后，作为英国泰晤士水务和日本三井物产联合体的投标顾问参加了成都第六水厂BOT项目的竞标，后来较多参与了地方BOT项目的咨询。严格讲，这期间的地方BOT项目也是试点性质的，BOT没有成为地方常规的投融资方式。1997年大岳咨询联合国家计委投资司副司长戴公兴，结合北京BOT课题研究成果和国家计委BOT试点项目经验编写出版了《BOT项目运作手册》，时任国家计委副主任郭树言担任名誉主编并题词，这本书成为了后期各地运作BOT项目的指南。
国家和地方的BOT试点项目涉及的行业很多，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点项目有的成功执行了，有的在运作或执行时失败了。无论成败，都为后来的BOT项目运作积累了重要的知识。我国PPP文件形成的脉络基本是：来宾B电厂—成都第六水厂—北京第十水厂—肖家河污水处理厂—西红门经济适用房。其中前两个项目侧重的是国际经验的引进，后三个项目的重点是国际经验的消化和本土化，其中第十水厂项目相当于从引进向消化的过渡，这些本土化项目的合同文本直到现在仍被广泛参考，起到了准标准文本的作用。
值得一提的是北京第十水厂BOT项目。尽管它后来经历了工业企业外迁、密云水库没水、申奥成功引起引水管道改线、南水北调上马、欧盟成立导致英国企业回防、法律变更等历史事件，但在我国BOT发展史上这是改变历史的支点项目。该项目是汪光焘担任北京市副市长时主持的，前期非常规范顺利，招标效果非常好，水价只有预测水价的三分之一，这个结果使汪市长强烈意识到公用事业改革势在必行。在第十水厂草签协议后，汪市长主张对第九水厂进行市场化改革，大岳继续担任项目顾问。在第九水厂项目方案完成但没有实施时，汪市长调任建设部部长并很快启动了市政公用市场化改革工作，我们协助建设部城建司于2002年底完成了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，该文件的发布使BOT从2003年进入了一个新的阶段。 第三阶段—推广阶段
2003年到2008年是PPP发展的第三个阶段—推广阶段。
2002年十六大提出我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用，为PPP的推广提供了理论基础。十六大精神是建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的大背景，汪部长个人因素是这个文件由建设部而不是其它部委出台的原因。随着PPP项目的推进，建设部又陆续出台了一些文件，包括2004年出台的126号文——《市政公用事业特许经营管理办法》，该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。
借指导意见的东风，2003年全国各主要城市掀起了PPP的高潮。2003年春天发生了SARS，为了完成当年的经济指标各地又临时推出了一批PPP项目。从大岳咨询公司提供PPP咨询业务的发展情况能够感受到当时市场的火热程度。2003年大岳进入了七八个省会或者副省级城市，同时进行的PPP项目从以前每年3个左右直接超过了10个，项目经理出现短缺，大岳现在的总监有一半是从03年开始担任PPP项目经理并成为中国PPP咨询领域领军人物的。此后大岳的客户范围每年都会增加三四个中心城市，到2008年同时进行的PPP项目在30个左右。推广阶段PPP项目最多的是污水，当时正赶上全国各地建设污水处理厂的高峰，自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目也都有。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目等。用目前PPP的概念来看，当时PPP项目很多，但第一个官方称PPP的是北京地铁四号线项目。
在此阶段，市场经济特征非常明显：第一，外企、民企、国企同台竞争;第二，项目竞标过程公开透明，竞争达到白热化;第三，溢价频出，效率提高的改革效果开始显现;第四，传统企业受到了前所未有的压力，主动改革的积极性提高。尽管多数项目是成功的，但由于PPP项目数量增加很快，有些地区思想不够开放、项目运作方法不够科学，也出现了一些失败案例。
2007年开始国内出现了一股思潮对改革进行反思，在意识形态领域出现了很大争论。由于PPP领域的失败项目，市政公用行业的个别老同志也开始反思市政公用的市场化改革并提出了质疑，在“铁证”面前主管部门也开始犹豫，市政公用市场化改革开始降温，甚至“市场化”这个词汇变得非常敏感，西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件。受兰州自来水改制成功的影响，2007年西安自来水公司管理层开始积极谋划市场化改革，大岳咨询被聘为顾问。业内个别同志认为应该阻止西安自来水的市场化改革，否则整个自来水行业的国有体制将会受到冲击。他们一方面指责威立雅等国际水务公司，另一方面以供水安全为由影响当地主要领导，最后西安自来水改革终止。尽管没有威立雅等国际公司在中国严重违约的记录，而且兰州、深圳等自来水市场化改革的效果很显著，但西安自来水终止改革以后，市场化在水务行业被认为是行不通的，甚至有一次在国家发改委开会时一位行业人士提出如果威立雅投毒谁负责。
应该说，在PPP推广阶段市场经济取得了胜利，大规模的改革出现几个失败项目是正常的，业内人士反思改革也是可以理解的。与中国改革开放30多年进行比较，市政公用行业这个期间的改革是经得起历史检验的，比任何其它行业的改革都规范。业内的研讨会层出不穷，媒体高度关注，大部分中心城市的PPP项目在运作时都会聘请咨询公司以借鉴国内外的经验教训，竞争公开透明。曾经一度人们对高溢价出现过担忧，回头看在市场启动初期出现一定过调是市场经济的基本特征，是重新定位市场不可缺少的阶段，从结果看王小郢等项目的溢价并没有影响投资人的回报水平，兰州自来水的溢价虽然没有达到投资人的预期回报，但主要原因在于价格改革滞后。只要兰州自来水价调至省会城市中等偏下的水平，投资回报就能满足要求，溢价完全是效率提高的体现。后来国内一直提“转换发展方式”，让我看，市政公用行业转换发展方式就是应该回归到这一阶段的发展方式上来。 第四阶段—反复阶段
2009年到2012年是我国PPP发展的第四个阶段—反复阶段。这段时间是我国城市化发展最快的几年，鬼城、市政不配套等问题也是在这个阶段暴露出来的。
2008年美国爆发金融危机，年底我国推出了四万亿经济刺激计划。2009年成为PPP受冲击最严重的一年，大岳提供咨询的很多PPP项目都停止了。比如中部一个省会城市的地铁项目完成了PPP方案，本来需要100亿资金，后来国内三家国有银行自担风险给项目贷款100亿元;沿海一个计划单列市的引水项目当时正在准备PPP方案，忽然我们项目组找不到客户了，他们全都到北京来等大馅饼了，资金轻松解决。银行无条件提供贷款，有的为了放贷甚至送礼，像一场洪水淹死了所有农作物一样，社会投资主体彻底失去了讲条件的资本，PPP生态遭到了破坏，有些执行中的PPP项目被政府提前终止了。
四万亿刺激计划的弊端很快暴露出来，政府再次开始重视民间投资，2010年国务院出台了鼓励和引导民间投资的新国36条。而2009年以来外资受金融危机影响投资能力减弱，银行担心私人老板跑路等原因导致私人资本也很难得到银行授信，私人资本和外资犹犹豫豫，新36条的效果不明显。
这个时期，国企尤其是央企拿到了银行大量授信，据说有些企业的授信额度超过了1000亿，其中一部分用于向私企放贷。渐渐的地方与央企对接开始流行，央企成为了如火如荼城市化运动的重要角色，央企参与的很多项目都是以PPP方式进行的。央企成为主角改变了PPP的规则，既然是对接，那么地方书记、市长和央企董事长、总经理吃饭时定的调子就是PPP的准则，竞争、透明等市场规则退居二线。以前做项目要进行可行性研究，这个阶段开发一个新城或一个新区写几页纸说明就行了。
当然，这个阶段有些地区还是比较规范的，继续推出了一些竞争性PPP项目，私人资本、外资和国资同台竞争。如大连垃圾处理PPP项目经过充分竞争，垃圾处理费每吨只有50多元。央企的新做法对私人资本和外资的行为方式产生了很大影响，他们一方面向央企学习寻求规避竞争，另一方面也寻求与国有资本的合作以利用其优势。这个时期的PPP市场没有出现充分竞争、溢价频发的火爆场面。
尽管没有政策禁止私人资本和外资的进入，但由于国企特别是央企在强大政府资源支持下的做法，使私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了玻璃门、弹簧门和国进民退等说法。为了促进民间投资，2012年国务院各部委出台了20多个落实新国36条的细则，客观评价这些细则没有太多新意，PPP市场也没有发生实质性改变。
这个阶段PPP项目是很多的，前提是把包括央企在内的国企也视同为社会投资人(Private一方)。我们粗略估计到2013年全国PPP项目有7000到8000个，其中很多项目没有公开招标，不被外界了解。大岳的业务也随着市场进行了调整，这段时间我们和所有参与城市投资建设的央企、很多地方融资平台都有过交集。大岳累计完成的PPP项目超过了400个，进行中的项目超过了100个，服务地域达到120个城市，包括30多个省会和副省级城市。
反复阶段的后期PPP市场出现了新的变化，出现了不少并购整合的案例，这完全符合市场规律，并购整合在下阶段应该还会有较大的发展。 第五阶段—普及阶段
2013年开始我国PPP发展进入了第五个阶段，这个阶段的故事正在发生。很多人对这个阶段都有很高的期待，我们暂且把这个阶段叫作普及阶段，希望PPP能成为我国经济发展中一种常态模式。
十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，这为PPP的普及提供了理论基础。据传，2013年财政工作会议结束后，楼继伟部长做了关于PPP的专题报告，对PPP在国家治理现代化、让市场在资源配置中发挥决定性作用、转变政府职能、建设现代财政体制和促进城镇化健康发展等方面的作用给予了高度期待。进入2014年财政系统组织了多次官方PPP培训，地方财政厅局的PPP培训也接连不断。住建部和财政部结合财政体制改革开始准备有关指导意见，同时地方政府积极上报PPP试点项目。国家发改委启动了特许经营立法工作，学术界、咨询界也热闹起来，各种研讨、沙龙层出不穷，各种文章著作不断问世，最近财政部还专门成立了PPP中心。
实际上，这次推动PPP有着很强的社会经济背景。中国城市化经过十年高速发展，在取得成就的同时出现了大量问题。房价见顶，土地财政难以为继。地方债超过20万亿，还在快速增长。环境问题日益突出，治理需要大量资金。国有体制可以调动大量资源但浪费惊人，投资效率越来越低。参与城市建设的央企负债率快速攀升，融资和抗风险能力快速减弱。中国需要转变发展方式，提高效率、减少浪费、少走弯路一定是转变发展方式的基本内容。PPP不是包医百病的灵丹妙药，但可以带来体制和机制的创新，带来解决当前问题的有益帮助。
咨询公司处于PPP产业链的上游，可以比较早的感受到行业的发展变化。从2013年下半年开始，大岳咨询的PPP咨询业务量明显增加，从平均每个月签四五个合同增加到差不多八个。本人作为PPP咨询专家，参加的各种研讨会、审查会明显增多。各地政府、各种机构委托大岳咨询起草政策文件、合同范本的情况也在增加。接下来，投资机构、设计建设机构、材料设备供应机构、运营机构都会逐步感受到PPP热潮的影响。我相信，PPP在很多行业会越来越普及。 在普及阶段，PPP会出现新特点。第一，并购机会增多。国家要推动混合所有制经济，并购将是实现这个目标的重要手段。第二，多个PPP项目同时推进会增加。多个相关项目综合考虑可以减少浪费，提高效益。第三，中国企业走出国门做PPP的情况会增加。中国企业走出去是必然的，走出去做自己熟悉的，传播中国经验对己对人都有好处。第四，总结经验教训并进行推广会受到新一届领导的重视，只有傻子才会允许同一种错误重复发生。
站在普及阶段的起点上，我们对PPP的大发展有所期待，比如：中国会出现一批世界级的公用事业企业、PPP在转变发展方式方面发挥关键作用，使我国不仅没有掉进中等发达陷阱反而还迈上了一个新的台阶。
千里之行始于足下，我们无法对特许经营立法有过高期待，因为那需要太多时日，做好PPP的当务之急是规范、规范再规范。选择投资主体要公开、竞争，政府在严格监管社会主体的同时自己也要守信，要充分发挥中介的作用少交学费，要千方百计扫除阻碍国36条落实的种种弊端。从PPP近30年来在中国的发展历程看，做好PPP工作，前景美好、任重道远，切忌一厢情愿。
2014-08-04 中共十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP(即政府和社会资本合作)模式受到各级政府部门的高度重视。财政部部长楼继伟指出，在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。
当前，PPP成为落实国家战略的重要工具。在此重要的历史时刻，回顾PPP在中国的发展历程，希望能对吸收PPP适于中国国情的经验，并推动PPP健康发展起到积极作用。从上世纪80年代中期引入中国至今，PPP发展经历了四个阶段，现在迈入第五个阶段。
第一阶段：探索阶段
从上世纪80年代中期到1993年，是中国PPP发展的第一个阶段，即探索阶段。
探索阶段的出现有两个背景：第一，1978年以来的改革开放吸引了很多境外资金进入中国，其中有一部分资金尝试性地进入了基础设施领域。第二，80年代中期，中等发达国家出现债务危机，为推动经济继续发展，土耳其首先出现了BOT(建设-运营-转让)模式，然后被其他发展中国家效仿，香港商人也把这个概念带入了中国。
当时，中国没有与BOT直接相关的法规，也没有规范的审批程序，地方往往向中央主要领导汇报并获得首肯后执行。
探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。沙角B项目作为BOT模式的案例，受到了国内外广泛认可，并已在15年特许经营期满后于2000年成功移交给当地政府。由于时间较早，该项目的文件较简单，只有几页纸。项目的外商是广东华侨，其在商业因素外还有回报家乡的考虑，这也是在合同简单的条件下项目能顺利执行的原因。当然，项目也留下了一些教训。比如，投资商是按照特许经营期限设计项目的，很多设施在移交给政府后需要重新建设，这个经验在1994年北京做BOT研究时被写入报告，后
期大岳咨询公司做的BOT项目中对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。
探索阶段的项目都是投资人发起、通过谈判和政府达成一致，没有招标过程。这些项目也是地方政府自发推进的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。
第二阶段：试点阶段
1994年到2002年是中国PPP发展的第二阶段，即试点阶段。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的。
试点阶段的工作是国家计委有组织地推动的，这与探索阶段不同。1992年初邓小平南巡以及当年底召开的十四大，确立了建立社会主义市场经济体制的目标，为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后，国家计委开始研究投融资体制改革，包括BOT可行性问题。1993年底，国家计委有官员下海成立了博拓投资公司，博拓就是英文BOT的音译。博拓公司成立后，开始运作北京的京通快速路BOT项目，由于某种原因未能成功，最后首创公司代表政府投资建设。1994年，国家计委选择了五个BOT试点项目—广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。当年底，又有一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司，其英文名Bridge Of Trust的缩写也是BOT。大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备，1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定，1994年是BOT试点项目的起点，可以称为中国PPP元年。
1995年8月，国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目的实施提供了法律依据。这个通知是试点项目启动之后颁布的，从通知中可以看出，第一，试点的重点是电力和交通项目;第二，以外资为主。后来地方政府推出自己的BOT项目时，无论水务、燃气和区域开发等领域的项目，还是内资参与的项目，也是以这个《通知》为法律依据。试点期间，联合国工业发展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份《BOT法》草案，但最终不了了之。
1994年，北京市计委成立课题研究BOT，本人有幸担任这个课题组的组长。当时经费有限、专家缺乏、资料少，但研究还是取得了较好成果，出版了《BOT项目指南》一书。应该说，当时取得的认识非常重要，对北京市投融资体制改革
有启发和参考作用。1996年本人到大地桥公司担任了半年的顾问，当时正值来宾B电厂BOT项目的谈判，我全程参与了谈判，在和项目国际顾问及国际投资人的接触中，做课题期间的很多谜团逐步解开。
除了国家的试点项目，各地政府也推出了一些PPP项目，比较典型的有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、北京肖家河污水项目等。大岳咨询公司1996年底成立后，作为英国泰晤士水务和日本三井物产联合体的投标顾问参加了成都第六水厂BOT项目的竞标，后来较多参与了地方BOT项目的咨询。严格地讲，这期间的地方BOT项目也是试点性质的，BOT没有成为地方常规的投融资方式。1997年，大岳咨询联合国家计委投资司副司长戴公兴，结合北京BOT课题研究成果和国家计委BOT试点项目经验编写出版了《BOT项目运作手册》，这本书成为后期各地运作BOT项目的指南。
当时国家和地方的BOT试点项目涉及的行业很多，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点项目有的成功执行，有的在运作或执行时失败了。无论成败，都为后来的BOT项目运作积累了重要的知识。中国PPP文件形成的脉络基本是：来宾B电厂—成都第六水厂—北京第十水厂—肖家河污水处理厂—西红门经济适用房。其中，前两个项目侧重国际经验的引进，后三个项目的重点是国际经验的消化和本土化，第十水厂项目相当于从引进向消化的过渡。这些本土化项目的合同文本直到现在仍被广泛参考，起到了准标准文本的作用。
值得一提的是北京第十水厂BOT项目。尽管该项目后来经历了工业企业外迁、密云水库没水、申奥成功引起引水管道改线、南水北调上马、欧盟成立导致英国企业回防、法律变更等历史事件，但在中国BOT发展史上是改变历史的支点项目。该项目是汪光焘担任北京市副市长时主持的，前期非常规范顺利，招标效果非常好，水价只有预测水价的三分之一，这个结果使汪市长强烈意识到公用事业改革势在必行。在第十水厂草签协议后，汪光焘主张对第九水厂进行市场化改革，大岳继续担任项目顾问。在第九水厂项目方案完成但尚未实施时，汪光焘调任建设部部长并很快启动了市政公用市场化改革工作，我们协助建设部城建司于2002年底完成了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，该文件的发布使BOT从2003年起进入了一个新的阶段。
第三阶段：推广阶段
2003年到2008年是PPP发展的第三个阶段，即推广阶段。
2002年的中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用，为PPP的推广提供了理论基础。十六大精神是建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的大背景。随着PPP项目的推进，建设部又陆续出台一些文件，包括2004年的“126号文”(《市政公用事业特许经营管理办法》)，该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。
借指导意见的东风，2003年全国各主要城市掀起了PPP高潮。2003年春天发生了SARS，为了完成当年的经济指标各地又临时推出一批PPP项目。从大岳咨询公司提供PPP咨询业务的发展情况能够感受到当时市场的火热程度。2003年大岳进入了七八个省会或者副省级城市，同时进行的PPP项目从以前每年3个左右超过了10个。
在推广阶段，PPP项目最多的是污水处理项目。当时正值全国各地建设污水处理厂的高峰，此外，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目等。用目前PPP的概念来看，当时PPP项目很多，但第一个官方称PPP的是北京地铁四号线项目。
在此阶段，市场经济特征非常明显：第一，外企、民企、国企同台竞争;第二，项目竞标过程公开透明，竞争达到白热化;第三，溢价频出，效率提高的改革效果开始显现;第四，传统企业受到了前所未有的压力，主动改革的积极性提高。尽管多数项目是成功的，但由于PPP项目数量增加很快，有些地区思想不够开放、项目运作方法不够科学，也出现了一些失败案例。
2007年开始，国内出现了一股思潮对改革进行反思，在意识形态领域出现了很大争论。由于PPP领域的失败项目，市政公用行业的个别老同志也开始反思市场化改革并提出质疑，在“铁证”面前主管部门也开始犹豫，市政公用事业的市场化改革开始降温，甚至“市场化”这个词都变得非常敏感。
西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件。受兰州自来水改制成功的影响，2007年西安自来水公司管理层开始积极谋划市场化改革，大岳咨询被聘为
顾问。业内个别同志认为应该阻止西安自来水的市场化改革，否则整个自来水行业的国有体制将会受到冲击。他们一方面指责威立雅等国际水务公司，另一方面以供水安全为由影响当地主要领导，最后西安自来水改革终止。尽管没有威立雅等国际公司在中国严重违约的记录，而且兰州、深圳等自来水市场化改革的效果很显著，但西安自来水终止改革以后，市场化在水务行业被认为是行不通的。
应该说，在PPP推广阶段，市场经济取得了胜利，大规模的改革出现几个失败项目是正常的，业内人士反思改革也是可以理解的。与中国改革开放30多年相比较，市政公用行业在此期间的改革是经得起历史检验的，比任何其他行业的改革都规范：业内的研讨会层出不穷，媒体高度关注，大部分中心城市的PPP项目在运作时都会聘请咨询公司以借鉴国内外的经验教训，竞争公开透明。
曾经一度，人们对高溢价出现过担忧，现在回头看，在市场启动初期出现一定过调是市场经济的基本特征，是重新定位市场不可缺少的阶段，从结果看，王小郢等项目的溢价并没有影响投资人的回报水平，兰州自来水的溢价虽然没有达到投资人的预期回报，但主要原因在于价格改革滞后。只要兰州自来水价调至省会城市中等偏下的水平，投资回报就能满足要求，溢价完全是效率提高的体现。
第四阶段：反复阶段
2009年到2012年是中国PPP发展的第四个阶段，即反复阶段。这段时间是中国城市化发展最快的几年，鬼城、市政不配套等问题也是在这个阶段暴露出来的。
2008年美国爆发金融危机，年底中国推出了“四万亿”经济刺激计划。2009年成为PPP受冲击最严重的一年，大岳提供咨询的很多PPP项目都停止了。比如，中部一个省会城市的地铁项目完成了PPP方案，本来需要100亿资金，后来国内三家国有银行自担风险给项目贷款100亿元;沿海一个计划单列市的引水项目当时正在准备PPP方案，忽然我们的项目组找不到客户了，他们全都到北京来等“大馅饼”了，资金轻松解决。银行无条件提供贷款，有的为了放贷甚至送礼，像一场洪水淹死了所有农作物一样，社会投资主体彻底失去了讲条件的资本，PPP生态遭到破坏，有些执行中的PPP项目被政府提前终止。
“四万亿”刺激计划的弊端很快暴露出来，政府再次开始重视民间投资。2010年，国务院出台了鼓励和引导民间投资的“新36条”(《国务院关于鼓励和引导
民间投资健康发展的若干意见》)。而2009年以来外资受金融危机影响投资能力减弱，银行担心私人老板跑路等原因导致私人资本也很难得到银行授信，私人资本和外资犹犹豫豫，“新36条”的效果不明显。
这个时期，国企尤其是央企拿到大量银行授信，其中一部分用于向私企放贷。渐渐地，地方政府与央企对接开始流行，央企成为了如火如荼城市化运动的重要角色，央企参与的很多项目都是以PPP方式进行的。央企成为主角改变了PPP的规则，既然是对接，那么地方书记、市长和央企董事长、总经理吃饭时定的调子就是PPP的准则，竞争、透明等市场规则退居二线。以前做项目要进行可行性研究，在这个阶段，开发一个新城或一个新区写几页纸说明就行。
当然，这个阶段有些地区还是比较规范的，继续推出一些竞争性的PPP项目，私人资本、外资和国资同台竞争。如大连垃圾处理PPP项目经过充分竞争，垃圾处理费每吨只有50多元。央企的新做法对私人资本和外资的行为方式产生了很大影响，他们一方面向央企学习，寻求规避竞争，另一方面也寻求与国有资本的合作以利用其优势。这个时期的PPP市场没有出现充分竞争、溢价频发的火爆场面。
尽管没有政策禁止私人资本和外资的进入，但国企特别是央企在强大政府资源支持下的做法，使私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了玻璃门、弹簧门和国进民退等说法。为了促进民间投资，2012年国务院各部委出台了20多个落实“新36条”的细则，客观地评价，这些细则没有太多新意，PPP市场也没有发生实质性改变。
这个阶段PPP项目很多，前提是把包括央企在内的国企也视同为社会投资人(Private一方)。粗略估计，到2013年全国PPP项目有7000到8000个，其中很多项目没有公开招标，不被外界了解。
反复阶段的后期，PPP市场出现了新的变化，有不少并购整合的案例，这完全符合市场规律，并购整合在下一阶段应该还会有较大的发展。
第五阶段：普及阶段
2013年开始，中国PPP发展进入第五个阶段，这个阶段的故事正在发生。很多人对这个阶段都有很高期待，我们暂且把这个阶段叫作普及阶段，希望PPP能成为中国经济发展中一种常态模式。
十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，为PPP的普及提供了理论基础。2013年的全国财政工作会议结束后，财政部部长楼继伟做了关于PPP的专题报告，对PPP在国家治理现代化、让市场在资源配置中发挥决定性作用、转变政府职能、建设现代财政体制和促进城镇化健康发展等方面的作用给予了高度期待。进入2014年，财政系统组织了多次官方PPP培训，地方财政厅局的PPP培训也接连不断。住建部和财政部结合财政体制改革开始准备有关指导意见，地方政府积极上报PPP试点项目。国家发改委启动了特许经营立法工作，学术界、咨询界也热闹起来，各种研讨、沙龙层出不穷，各种文章不断问世。最近财政部还专门成立了PPP中心。
实际上，这次推动PPP发展有很强的社会经济背景。中国城市化经过十年高速发展，在取得成就的同时出现了大量问题：房价见顶，土地财政难以为继;地方债务超过20万亿元，还在快速增长;环境问题日益突出，治理需要大量资金。国有体制可以调动大量资源但浪费惊人，投资效率越来越低。参与城市建设的央企负债率快速攀升，融资和抗风险能力快速减弱。中国需要转变发展方式，提高效率、减少浪费、少走弯路一定是转变发展方式的基本内容。PPP不是包医百病的灵丹妙药，但可以带来体制和机制的创新，对解决当前问题有益。
咨询公司处于PPP产业链的上游，可以比较早的感受到行业的变化。从2013年下半年开始，大岳咨询的PPP项目咨询业务量明显增加，从平均每个月签四五个合同增加到差不多八个。本人作为PPP咨询专家，参加的各种研讨会、审查会明显增多。各地政府、各种机构委托大岳咨询起草政策文件、合同范本的情况也在增加。接下来，投资机构、设计建设机构、材料设备供应机构、运营机构都会逐步感受到PPP热潮的影响。相信PPP在很多行业会越来越普及。
在普及阶段，PPP会出现新特点。第一，并购机会增多。国家要推动混合所有制经济，并购将是实现这个目标的重要手段。第二，多个PPP项目同时推进的情况会增加。多个相关项目综合考虑可以减少浪费，提高效益。第三，中国企业走出国门做PPP的情况会增加。第四，总结经验教训并进行推广会受到新一届领导的重视，只有傻子才会允许同一种错误重复发生。
站在普及阶段的起点上，我们对PPP的大发展有所期待，比如：中国会出现一批世界级的公用事业企业、PPP在转变发展方式方面发挥关键作用，使中国不
仅没有掉进“中等收入陷阱”，反而还迈上了新的台阶。
千里之行始于足下。短期内，我们无法对特许经营立法有过高期待，因为那需要太多时日，做好PPP的当务之急是规范、规范、再规范。选择投资主体要公开、竞争，政府在严格监管社会主体的同时自己也要守信，要充分发挥中介的作用少交学费，要千方百计扫除阻碍“新36条”落实的种种障碍。从PPP近30年在中国的发展历程看，做好PPP工作，前景美好、任重道远，切忌一厢情愿。
2007年3月1日，中国平安保险(集团)股份有限公司在上海证券交易所挂牌上市，证券简称为“中国平安”，A股证券代码为“601318”，成为A股第二保险股，申购平安IPO所冻结的资金达到1.1万亿人民币。其A股发行价为33.8元，最终发行规模为11.5亿股，募集资金388.7亿元，不仅成为A股市场发行价格最高的金融股，还创下有史以来全球最大保险公司IPO，网上申购中签率仅为2.3%。
2006年
2006年8月，中国平安保险(集团)股份有限公司成功收购深圳商业银行89.24%股权，取得一张全国性的中资银行牌照。尽管此前平安集团已控股平安银行(原福建亚洲银行)，但由于种种政策原因，平安银行终究改变不了“外资银行”的身份。由于深商行拥有银监会授予信用卡业务许可，故收购深圳商业银行将为平安集团提供涉足信用卡业务的理想机会。
2005年
平安资产管理公司成立;平安健康险公司成立
2004年
2004年6月24日，中国平安保险(集团)股份有限公司首次公开发行股票在香港联合交易所主板正式挂牌交易。公司股份名称“中国平安”，股份代号2318，目前市值已逾100亿美元。随后，中国平安相继入选摩根士丹利资本国际中国指数成份股，及恒生中国企业指数成份股。11月，公司又因上市运作的上佳表现，荣获全球著名的《投资者关系》杂志(Investor Relations Magazine)颁发的2004年亚洲区“新上市公司最佳投资者关系”奖。
2004年2月19日，经中国银行业监督管理委员会批准，平安与汇丰联合收购的福建亚洲银行正式更名为平安银行。同年，平安银行获准将总行迁至上海，并设立福州分行。
2004年12月1日，平安养老保险股份有限公司正式通过中国保监会的验收，核准开业。同年9月，平安健康保险股份有限公司获准筹备。
2004年9月17日，中国平安全国客户服务及后援技术中心项目工程在上海浦东新区张江银行卡产业园区开工奠基。
2004年11月10日，平安人寿行销支援管理系统正式投入使用，该系统结合公司业务流程和IT业务系统，通过事件提醒、新闻公告、查询中心、行销支持、早会经营、互动园地六大模块，建立与实际业务运作紧密结合的网上专业服务平台，为营销队伍提供强大的技术支援。
2004年12月11日—12日，在两年多建设和准备的基础上，平安IT系统成功完成了国内首次保险企业“IT灾难快速恢复”演习，此次演习共投入专业技术人员100多人，历时28小时，经过30多个机构用户验证显示，所有恢复工作顺利达标，标志着平安IT已经初步具备了应对重灾的紧急处理能力。
2003年
经国务院同意，中国保监会批准，2月14日，中国平安保险股份有限公司正式完成分业重组，更名为中国平安保险(集团)股份有限公司。平安集团公司控股设立平安产险、平安寿险、平安信托和平安海外投资，平安信托依法持有平安证券股份。
服务迈向全球化。8月，中国平安将全球急难援助服务、急难援助特服电话95511全面升级，平安客户海外遇险时直拨平安95511，即可享受到专业、便捷的全球急难援助服务。这是国内首次实现特服号码海外直拨。
独家承保国内投资额最大的合资项目。2月，平安产险独家承保国内目前投资额最大的合资项目——中海壳牌石化项目一揽子保险，总保险金额超过31亿美元，保费超过1900万美元。
2002年
2002年10月8日，汇丰集团(HSBC)与平安正式签署《认购协议》，以美元6亿元(约人民币50亿元)认购平安10%的股份，公司资本实力进一步壮大。这是国内金融业迄今为止金额最大的引进外资项目。作为战略投资者，汇丰集团还将在管理和技术方面与平安进一步合作。
2002年6月27日，继平安大学成立(工程奠基)之后，平安—LOMA学院正式成立，这是LOMA与其会员公司国际化合作创办的第一个学院。同月，平安与LIMRA合作，引进礼贤业务员甄选系统(LASS系统)。
2002年10月19日，平安信托投资公司新产品“卓越汽车消费贷款集合资金信托”面市，迅速销售一空。标志着平安信托成功迈出了通向高价值客户金融服务市场的第一步。
2001年
平安的集团改革方案正式获批，公司更名为“中国平安保险(集团)股份有限公司”。
5月28日，平安金融大学正式奠基并获博士后工作站资格。平安首届中级管理干部培训也于8月31日在上海复旦大学圆满结束，此次培训人数达800多人，新时期公司的干部成长机制正式启动。
3月13日，平安首家推出团体退休金投资连结保险，填补了国内团体保险市场的空白。
2000年
平安3A客户服务体系初步建成。7月18日，平安全国电话中心95511在苏州开通，并力争三年内建成亚洲最大的企业电话中心;8月18日，一站式综合理财网站PA18正式启用，平安大步进入电子商务。
平安证券获中国证监会批准增资扩股至10亿元人民币。
1999年
9月20日，原美国林肯国民集团副总裁斯蒂芬•迈尔正式加盟平安，出任总精算师及董事长高级顾问。
10月中旬，中国第一家全国性电话咨询中心——平安 Call Center 项目将全面提升平安服务、销售和信息管理的手段和水平。同时电子商务项目也开始起步。
平安世纪理财在沪试销10月23日，中国大陆第一代投资连结保险——“平安世纪理财”在上海面世，该险种是中国保监会首次“会”的名义批准的新商品。
11月15日，平安被正式确认为江苏田湾核电站首席承保人。江苏田湾核电站是我国目前在建的最大的核电项目，平安获得39%的份额。
1998年
麦肯锡改革方案全面推出，平安在产、寿、证、投、内控、人力资源六大领域进行了全面深刻的改革，各项方案都已通过并进入实施阶段，经营管理各方面全面推选KPI指标体系。产、寿险小型机系统、证券公司SYBASE证券交易系统全面上线，使平安信息技术在同业中处于领先地位，为平安提高经营管理水平、加强风险防范能力提供了有力的技术支援。全系统精简机构和人员。1998年6月22日，“总公司组织和岗位设计方案公布会”召开，打响了全系统“消肿减肥”的揭幕战。总公司部门数从12个减为8 个，室建制数从51个减肥为26个，人员数量从327名减为238名。各专业公司和分支机构“消肿”工作随即全面展开。
1997年
公司收购深圳足球俱乐部，开创了国内金融企业独家经营足球俱乐部之先河。经过一年的努力，平安足球队于11下旬提前一轮晋升甲A，展现了平安拼搏进取的精神。建立健全内控制度，初步构架起一套行之有效的内控体系。全面实行稽核、审计双轨制;建立区域稽核中心;推行财务委派制;完善区域总督导制。
1996年
中国人民银行总行同意公司增资扩股，股本从15亿扩至25亿，公司实力将进一步增强。平安证券公司正式在国家工商总局注册，平安信托投资公司和中国平安保险海外(控股)公司成立，使公司形成以产险为基础，寿险为重点，证券和信托为两翼，海外业务为补充的集团化架构。
1995年
公司募集定向法人股工作获中国人民银行总行批复，公司资本金扩大到15亿元。全国推选产险、寿险、证券业务的营销体制改革，其中寿险营销业务成果显著。按《保险法》和中国人民银行的规定，实行了产险、寿险、证券、投资四大业务的统一管理、分业经营。完成了资产一体化改造工作，实现二级法人向一级法人的平稳过渡。经中国人民银行总行批准，平安证券有限责任公司成立。总公司成立财务工作委员会和电脑工作委员会，加上已有的保险业务审定委员会和投资贷款审查委员会，四大专业委员会已全部形成。
1994年
整个平安系统实施人寿业务与产物险业务分业经营、管理和核算的举措，推动了平安人寿险乃至整个平安保险的大发展。证券业务实施经营机制改革，大大增强了平安证券业务的竞争实力。经中国人民银行总行批准，世界两大财团摩根财团和高盛财团参股平安，进一步增强了平安的经济实力，平安的管理水平上升到国际化水准。
1988-1993年
1988年3月21日中国人民银行总行发文(银复〈1998〉113)批准成立平安保险公司，同时颁发“经营金融业务许可证”。这是我国第一家股份制、地方性的保险企业。
1988年4月15日平安保险公司批准成立后，承保了第一笔业务，保户是深圳特区招商局蛇口工业区房地产公司，保额为3072.1万元人民币，收入保费43998元人民币。
1988年11月21日中国人民银行总行批复深圳人行(88)深人融管字75号文《关于对平安保险公司在海南设立分支机构的意见的函》，同意设立分公司，这是平安保险公司在特区外设立的第一家分公司。
1992年9月29日国务院办公厅正式发文(国办函[1992]93号)批准平安保险公司更名为中国平安保险公司，并同意中国平安保险公司办理法定保险和国营企业、三资企业的保险业务以及各种外币保险和国际再保险业务。
今天的平安：
中国三大综合金融服务集团之一，以保险为核心的，涵盖证券、信托、银行的高度紧密的综合金融服务集团;
中国第二大保险集团，3000万优质个人客户，300万企业客户，2005年保险业务收入707亿人民币，2005税后利润42亿人民币，2005公司总资产3100亿人民币，2005公司股东权益380亿人民币;
平安业务：综合金融业务体系。
拥有中国金融企业中真正整合的、独一无二的综合金融服务平台，集团实现品牌、IT、HR、计划和风险管理的集中统一;
为企业及个人客户提供一站式综合金融服务(保险、信托投资、证券、银行)创造更多的便利和更高的效率。
其中：
平安信托投资公司
平安信托投资有限责任公司成立于1996年7月2日，是中国平安保险(集团)股份有限公司的控股子公司;2002年2月，经中国人民银行批准重新注册登记，成为全国第一批获准重新登记的信托投资公司之一;2005年10月，平安信托进行增资扩股，注册资本增加到42亿元人民币，成为国内注册资本最大的信托公司;为客户提供基于下列本外币信托业务的产品：资金信托业务;动产、不动产及其他财产的信托业务;投资基金业务;公益信托业务;租赁信托业务;企业资产的重组、购并及项目融资;公司理财、财务顾问等中介业务;目前，平安信托代管理资产超过90亿元。
平安证券公司
1995年10月正式成立，总部设在深圳，注册资本金为18亿元人民币，获得国家创新级券商资格;2005年，在中国股市结构性调整的背景下，平安证券积极开发新产品，改善服务手段，降低经营风险，公司盈利能力显著提高，正向提供多元化金融服务的券商方向迈进;随着资本市场的不断完善，客户对金融服务全方位需求愈加迫切，客户已不满足于单纯或者品种单一的投资渠道，因此对券商提出了更高的专业服务要求;平安证券将充分发挥中国平安的集团品牌优势，进一步打造先进的综合金融服务平台，不断开发新的业务品种，完善服务手段，以专业的体系、专业的产品、专业的服务，为客户创造最大的价值。
平安银行
经中国银行业监督管理委员会批准，平安银行有限责任公司于2004年2月19日正式成立。平安银行将采用国际先进的商业银行管理、运作模式，引进国际先进的银行电脑操作程序，努力建设成为一家具有独特竞争能力、规范、稳健发展的商业银行。由中国平安与汇丰银行携手合作的平安银行，中国平安持有73%股份，汇丰银行持有27%股份。十年规划将成为中国第五大行。目前平安银行开办对外商投资企业、外国驻华机构、香港、澳门、台湾在内地代表机构，外国人及香港、澳门、台湾同胞的人民币业务;吸收公众存款、发放短期和中长期贷款;办理票据承兑与贴现、买卖政府债券、金融债券、买卖股票以外的其它外币有价证券;提供信用证服务及担保;办理国内外结算;买卖、代理买卖外汇;从事外币兑换;从事同业拆借;从事银行卡业务;提供保管箱服务;提供资信调查和咨询服务;经中国银行业监督管理委员会批准的其它业务。
中国平安荣获福布斯顶尖非国有企业第一
近日，著名商业杂志《福布斯》中文版发布针对中国大型非国有企业的2008 “中国顶尖企业榜”，中国平安首次入榜即荣列第一，这也是平安继入选《财富》“世界500强”并成为入选的中国非国有企业第一名之后，在非国有企业领域获得的又一个骄人荣誉。
2008年“中国顶尖企业榜”是福布斯连续第三年针对中国大型非国有企业进行的调查，并向读者推出了兼顾规模与效率的100家大型企业典范。其调研范围包括2007年销售额超过30亿元、主营业务在中国大陆的非国有企业。
“中国顶尖企业榜”排名根据候选企业在2005-2007三年间的回报率指标(总资产回报率、净资产回报率)、增长性指标(销售增长率、利润增长率)和赢利性指标(销售利润率)进行加权计算，并根据企业过去3年的销售规模进行调整。此番入选福布斯“中国顶尖企业榜”是对中国平安三年来稳健经营和快速成长的充分肯定，也是继连续两年上榜《福布斯》上市公司前500强并蝉联该奖项中国非国有企业第一之后，中国平安获得的又一殊荣。
榜单方面有关负责人在总结今年的调研时指出，许多大型企业在发展到一定程度之后都开始走多元化和国际化的道路，而中国平安国际化的综合金融战略正是走在众多企业前端的典范。目前，中国平安正积极推进全球化的资产配置战略，并将继续加大海外资产管理业务的拓展力度，力求打造“以保险、银行、投资为三大业务支柱的国际领先的综合金融集团”。
另外，联想控股和日照钢铁也分别位列榜单第
二、三位。
这也是中国平安在中国非国有企业排名中获得的多项荣誉之一。今年7月，继两度入选《福布斯》全球500强，并蝉联中国非国有企业第一之后，中国平安首次进入《财富》世界500强，并成为入选该榜单的中国非国有企业第一名。
内容摘要：
中国梦，记录着中华民族一步步发展起来的历程，从古自今，中华民族都有一个共同的梦，那就是实现中华民族的伟大复兴。国家富强、民族振兴、人民幸福，这不仅是国家的梦，更是每个中华儿女的梦。中国梦归根到底就是全国各族人民的梦，要想实现这个中国梦，光靠国家的努力、政府的宏观调控是远远不够的，还需要每个人踏踏实实地足印。回顾历史，有许多的事件、许多朝代的发展，都体现了对实现中国梦的努力和奋斗。 关键词：中国梦 发展历程
“中国梦”--实现伟大复兴就是中华民族近代以来最伟大梦想，而且满怀信心地表示这个梦想“一定能实现”。这是中共中央总书记、中央军委主席习近平发表了重要讲话。 以下就是中国梦发展的历程;
一、秦始皇的统一六国。始皇是对中国历史发展有巨大贡献的杰出的历史人物。他是中国第一位皇帝，也是皇帝尊号的创立者，同时也是中国皇帝制度创立者，使中国进入了多民族中央集权帝制时代的人。他也使中国第一次完成了政治上的统一，形成了“车同轨，书同文”的局面，为其后各朝代谋求统一奠定了基础。
1建立了中国历史上第一个统一的封建王朝.这主要表现在他统一六国上面.战国末年,从诸侯割据向全国统一的趋势已日益明显.当时,秦国实力最强,已具备统一东方六国的条件。先后灭韩,魏,楚,燕,赵,齐六国,终于建立了中国历史上第一个统一的,多民族的,专制主义中央集权制国家——秦朝.
2秦始皇建立了封建君主专制制度,被延续到清朝末期.在皇帝的直接控制下,建立自中央直至郡县的一整套官僚机构;以秦国原有的法律令为基础,吸收六国法律的某些条文,制定和颁行统一的法律。
3他在经济和文化思想方面推行了一系列巩固统一的中央集权国家的措施.这进一步巩固了统一的局势.
4秦始皇为维护国家疆域统一,稳定,采取了一系列措施.秦始皇即位后,派蒙恬率兵出击匈奴,收复河南地,迫使其退往阴山以北;为防其进一步侵扰,还把战国时秦,赵,燕三国北边的长城连结起来,修筑西起临洮(今甘肃岷县)东至辽东的万里长城.在征服百越地区后,设置桂林,象郡,南海等郡.
统一中国，结束战国的战乱，有利于生产力的发展，统一文字，奠定了中国大一统的文化基础，从此，中国人不论说何种语言，但均可借助统一的文字进行交流。统一度量衡及货币，在全中国奠定了交易的标准，促进了南北交流，有利商业的发展。统一驿道，要想福，先修路，纵横全国的规范道路，有利于国内的物资交流。立郡县，先进的行政区划，避免了藩国制征战不休的弊端。这些都为中国梦的实现提供了强有力的基础。
二、贞观之治。唐太宗引隋之苛政为戒，调整统治政策，纠正前朝之弊端，认识到皇帝要勤于政事，大臣要廉洁奉公，政府要轻徭薄赋。唐太宗是我国封建社会时期杰出的地主阶级政治家，他善于用人，勇于纳谏，不断调整统治政策，他的个人作用也是“贞观之治”局面形成的重要因素。由于唐太宗能任人为贤，知人善用;开言路，虚心纳谏,重用魏征等;并采取了一些以农为本，减轻徭赋，休养生息，厉行节约，完善科举制度等政策，使得社会出现了安宁的局面。
1.政治清明。贞观王朝是中国历史上唯一没有贪污的王朝，这也许是李世民最值得称道的政绩。在李世民统治下的中国，皇帝率先垂范，官员一心为公，吏佐各安本分，滥用职权和贪污渎职的现象降到了历史上的最低点。尤为可贵的是：李世民并没有用残酷的刑罚来檠告贪污，主要是以身示范和制定一套尽可能科学的政治体制来预防贪污。在一个精明自律的统治者面前，官吏贪污的动机很小，贪官污吏也不容易找到藏身之地。
2.经济发展。贞观王朝是不歧视商业的封建王朝，不但不歧视，还给商业发展提供了许多便利条件，这进一步地体现了李世民的高瞻远瞩之处。在李世民政府的倡导下，贞观王朝的商业经济有了迅速和长足地进展，新兴的商业城市象雨后春笋般地兴起。当时世界出名的商业城市，有一半以上集中在中国。除了沿海的交州、广州、明州、福州外，还有内陆的洪州(江西南昌)、扬州、益州(成都)和西北的沙州(甘肃敦煌)、凉州(甘肃武威)。首都长安和东都洛阳则是世界性的大都会。
3.社会安定。贞观王朝的社会秩序好得令人难以置信，全国判处死刑的囚犯只有二十九人。六三二年，死刑犯增至二百九十 人。这一年的岁末，李世民准许他们回家办理后事，明年秋天再回来就死(古时秋天行刑)。次年九月，二百九十个囚犯全部回还，无一逃亡。那时的中国政治修明，官吏各司其职，人民安居乐业，不公平的现象少之又少，国人心中没有多少怨气。丰衣足食的人不会为生存铤而走险;心气平和的人也不易走极揣，因此犯罪的概率也就少之又少。
贞观之治把中国建设成一个政治清明、经济快速发展、社会空前稳定的国家，把中国梦的实现又推进了一大步。
三、改革开放。改革开放使我国经济社会发生了巨大变化。1978年末，中国共产党十一届三中全会决定实行改革开放政策，解放了被束缚的生产力，有力地推动了经济发展和社会进步，取得了举世瞩目的巨大成就。主要表现在：
1.综合国力大大增强。1980年～1996 年国内生产总值翻了两番多，平均每年增长约10.1%，粮食、棉花、煤炭、钢铁等工农业产品的产量已位居世界各国之首，人民生活水平普遍提高，通货膨胀得到有效控制。
2.产业结构得到很大改善。 长期困扰经济发展的“短缺”现象基本消除，能源、交通、通讯、重要原材料等基础产业和基础设施得到快速发展，农业持续稳定增长，“瓶颈”制约得到缓解，
一、
二、三次产业发展比例协调。
3.科学技术快速发展。科技进步对经济增长的贡献显著提高，据我所课题组的测算，1978年～1995年，生产率增长对中国经济增长的贡献份额已由改革前的负值上升到占39.85%， 仅次于资本投入增长的贡献(46.84%)，产业装备水平不断提高。
4.社会主义市场经济体制的框架初步形成。 市场开始发挥对资源配置的基础作用，国家对宏观经济的调控方式与手段得到加强与改善，各个经济领域的改革取得很大进展，金融、劳力、技术、信息等市场正在发展与完善，养老、医疗、保险等社会保障体系正逐步形成。
5.对外开放日益广泛深入。1996年我国进出口总额已达2899亿美元，相当于1980年的7.6倍，从1978年的世界第32位跃升到第11 位，为进一步提高我国在世界政治经济中的地位打下了坚实的基础。
6. 就业形式的变化。过去国家实行的是分配制，不管是中学生还是大学生，毕业后都由国家统一分配。到了“文化大革命”时期，随着国民经济的衰退和人口的急剧增加，就业矛盾日益突出，政府也不堪重负，不得已采取“上山下乡”的方式来缓解就业压力。尽管如此，人们宁肯呆在家里无所事事，也不愿意自己去想办法。改革开放后，随着各项改革开放措施的实施和经济状况的日益好转，人们就业的渠道呈现出多元化的趋势。在取消分配制的同时，政府逐步建立和完善就业指导体系，设立劳动力市场、就业中心等，各种民办就业中介机构也应运而生，通过报刊、电视、因特网发布招聘信息，网上就业已成为一种时尚。现在的人们足不出户就可以和用人单位签定劳动合同，真是世界变得越来越小。自谋职业形式已被广泛接受，人们承受失业压力的能力也不断增强。
改革是实现社会主义现代化的必由之路、是社会主义发展的动力极大改善人民生活、是我国走向富强的必由之路。 从现实上来说，改革开放目的就是要解放和发展社会生产力、发展和完善社会主义制度、在引领当代中国发展进步中确保党始终走在时代前列。改革开放坚持解放思想、实事求是、与时俱进，全面贯彻落实科学发展观，使中国特色社会主义道路越走越宽广，中国特色社会主义建设事业取得更加伟大的成就。
“中国梦”为探索人类文明多样化发展道路开辟了更加光明的前景。成就“中国梦”，既是实现民族复兴的伟大历程，也是中国人民开拓、坚持和发展中国特色社会主义发展道路的伟大历程。中国特色社会主义道路是人类文明发展进程中具有中国风格、中国气派的一条康庄大道，不同于其他国家的现代化道路，是中华民族的“人间正道”。中国既成功抵御国际金融危机冲击，又在推动世界经济摆脱危机、走出低谷中发挥了重要作用。事实证明，实现“中国梦”也是世界的重大“利好”。在我们实现“中国梦”的过程中，已经与国际社会互利共赢和平发展的崭新实践，为人类社会向更高级的文明形式演进提供了新范式。
参考资料： 《中国古代史》 《中国近现代史》 《史记》
引言:作为四大文学体裁的小说，在今天已呈现多样化发展趋势，网络小说，奇幻小说等等的兴起，给小说带来了一片崭新的天地，然而随着新派小说的兴起，古典小说却逐渐被人们遗忘，而中国小说之发展历程，需要更多人们去关注。对古代小说发展历程的研究，已经有很多大家下了苦功夫，其中鲁迅先生的《中国小说史略》无疑具有很大的影响力，鲁迅先生以严谨的笔墨写出了中国古代小说曲折的发展趋势，本文也参考引用了鲁迅先生的很多观点，再加入自己一些独到的见解，希望以此来展现另一个方面的古代小说的发展历程。
小说,作为四大文学体裁之一，它没有诗歌的高雅，没有散文的韵味，没有戏剧的复杂，然而它却以通俗易懂的故事情节赢得了广大读者的热爱。究其原因，实在是与小说的本质大有关系。
“小说”一词来源于《庄子》，这种带有故事性的说理被庄子认为不可取，小说即小道理之意，事实上，这是小说的本意和本源。小说是以刻画人物为中心，通过完整的故事情节和具体的环境描写来反映社会生活的一种文学体裁。小说有三个要素：人物、故事情节、环境。(环境则包括自然环境和社会环境)。小说反映社会生活的主要手段是塑造人物形象。小说中的人物，我们称为典型人物。这个人物往往是作者根据现实生活创作出来的，源于生活高于生活，多数情况是作者心目中几个人的集合体，通过这样典型的人物形象反映生活，更集中、更有普遍的代表性。
小说的主体是故事，虚构性是它的本质，新奇是它的防腐剂，通过故事反应组综合创作思想是它继续发展下去的动力。中国古代小说经过几千年曲折漫长的发展，才逐渐有了后来辉煌的成就，它比诗歌散文晚熟，略早于戏曲。古代小说坎坷的发展，它强大的生命力终于使得它有了成就辉煌的那一天。古代小说的发展，可以分为以下几个部分分别叙述。
一、先秦两汉时期-------萌芽期
古时，人类思想蒙昧，巫术盛行，神话鬼怪由此而生，开始了古代小说的萌芽。中国神话自成体系，如盘古开天，女娲造人，精卫填海，夸父逐日，都有简单的故事情节，同时也表达出了一些简单的思想意识，已经初步具备了小说的基础要素。如果说神话是人们迷信思想的产品，那寓言的产生则是人类的自主创作的杰作，相对于神话，寓言主要是用来说明事理的，用生动的故事来向人们说理，如刻舟求剑，揠苗助长等。
寓言短小精悍又富有讽刺力量，他夸张的写法，讽刺的艺术，均作为后世小说发展的营养而被汲取。萌芽时期小说的高级形式，就是传记文学和野史，如《史记》，它改变了以往以编年体或国别体记叙史事的传统，而以人物为中心，通过人物的历史性的活动来说明历史。就其对小说的影响而论，除现实主义的创作方法外，还细致地描写妙趣横生的故事场面，惟妙惟肖地表现人物的身份、性格。故事生动、人物逼真，富于戏剧性和小说意味，特别是其列传部分更是纯粹以突出人物性格为主，本纪里面如项羽本纪也把书中人物刻画得栩栩如生，脱出了历史的枯燥。这种创作方式不仅为后来的小说提供了丰富的题材，更重要的是为小说文体的形成直接提供了编写故事情节和塑造人物形象的艺术经验。
二、魏晋南北朝--------童年期
这个时期小说的发展走上了两条路，志怪和志人，志怪以干宝《搜神记》为代表，志人以刘义庆《世说新语》为代表。
志怪小说产生的原因，一方面是传承古代神话及思想，一方面是这一时期社会发展缓慢，战乱频繁，人们对生活充满恐惧紧张感，希望通过怪力乱神来缓解自己的压力和得到自己精神的寄托。而志人小说则是在当时注重清谈的风气上形成的，这种被称为笔记体小说的个人创作，其实从根本上来说没有作者主观的创作因素，和志怪小说一样，两者都是单纯的搜集并记录听到的一些事，而没有自己进行再创作。
这个时期小说虽然已经被人们公认为一种文体，不再是小说家言那样的待遇，然而这个时候小说的发展却非常缓慢，童年时期的小说，只是一些文人搜集整理记录不属于自己创作的故事、不可否认的是，这个时期的小说也有一定的优点，就是他搜集的故事为以后的小说家创作提供了素材。
三、唐五代时期-----成熟期
唐代是一个繁荣的时代，它创造出的不论是物质文明还是精神文明都为人们津津乐道，唐诗发展到了它的辉煌时期，散文也是登峰造极，在小说方面也是焕然一新，唐人开始了有意识的创作小说。虽然粗涩然其中也不乏精品。唐代小说的成就，在唐代传奇上集中体现。《李娃传》《莺莺传》《柳毅传》《霍小玉传》等作品，无不看出作者已经是有意识的的在创作小说了。这时候的小说，从结构上来说已经成为真正的小说了，从鬼怪奇人轶事转向了现实生活，使得小说更加具有吸引力，更加接近人们的生活，作者在创作时候就更能表达出自己的思想内涵，小说家的创作空间得到了扩大，思想意识更加开阔。唐代传奇也有他本身的缺陷，简单列举如下。
1、文言文小说文言文苦涩难懂，下层百姓难以理解，因此流通性受到了很大的限制。
2、篇幅短小，很多小说是一人一事，只不过是详细的叙述了一个身上发生的很多事情的结合，篇幅普遍短小。
3、虽有精品然不乏许多滥作，唐传奇中很大一部分故事千篇一律，很多小说看开篇就知道了结局。
四、宋元时期---发展转折期
小说发展到宋代，产生了根本性的变化，这就是话本的产生。从此，以文言短篇小说为主流的宋以前小说史，从宋代开始，逐渐转为以白话小说为主流的小说史;同时文言短篇小说的沿着它的轨迹发展。这样中国小说史自此由文言、白话两条线索交互发展，它们既有各自的特点，又相互吸收、相互渗透，在中国文学史上小说所占的分量越来越重，地位也越来越高。
从文言短篇小说发展的这一条线来看，至宋，文言短篇小说大体分为三种类型：一是传记体，这是唐人小说的延续;二是笔记体短篇，它是童年期志人小说的演化;三是志怪体，这是童年期志怪小说的延续。宋代传奇多写历史题材，总体成就不高，但也不乏散金碎玉之作，如奏醇的《谭意歌伟》等。北宋初期，多记唐五代事，如孙光宽的北梦琐言;北宋中期以后，多记本朝事，如司马光的《涑水纪闻》;而南宋人则多记北宋旧年，如周辉的《清波杂志》等。宋代的志怪小说，其成就还不如记历史琐闻的笔记，但也有几部颇有影响的作品，如洪迈的《夷坚志》、吴淑的《江淮异闻录》等。宋人的文言短篇小说的成就虽不甚高，然数量与种类繁多，在小说史上应占有一席之地。而宋人对文言小说的最大贡献，在于编辑了一部卷帙浩繁的《太平广记》，北宋初年以前的许多文言短篇小说，多赖以保存下来。
金元时期的文言短篇小说，无论数量或质量都未超过宋代水平。但发展线索未断。
从白话文小说发展历程看，白话小说无疑是在宋朝开始发端的，话本就是说书人的底本。最初是以讲故事的形式流传，也就是一人讲，大家听，如此自然只能是白话文了。今天我们经常听到说书的开篇就说“话说„„”“欲知后事如何，且听下回分解”就是当时的情况。 话本是民间说话人的创作﹐既具有口头文学清新活泼的特色﹐又发扬了志怪传奇等古代小说的优良传统﹐在思想性和艺术性上都有突出的成就。宋代话本分两类，一类是讲故事。多是短篇=，称为话本。一类是讲史，篇幅较长，称为平话。
五、明清时期---高潮期
明代是白话小说谎蓬勃发展的时代。就白话短篇小说而言，明人从三个方面作出了贡献：一是加工润色宋代的话本，二是搜集整理话本小说集，三是创作了大量的拟话本。而冯梦龙更是在收集整理的基础上，创作出了拟话本，两者合起来称为“三言””(《喻世明言》、《醒世通言》、《醒世恒言》)。与之几乎同时期的凌濛初的“二拍”(《初刻拍案惊奇》、《二刻拍案惊奇》)相比，“三言”无论是在思想上还是内涵上都比“二拍”进步的多。然“二拍”也有它的优点，一方面它是属于个人创作的拟话本，另一方面是它里面的抒情写景颇有新意，读来让人耳目一新。
明末清初，在 “三言”、“二拍”的影响下，出现了拟话本创作热潮。它们的思想与艺术性虽不及“三言”、“二拍”，也还有些作品值得一读，如“天然知叟” 《石点头》、李渔的《十二楼》等。
明代，是小说史上的伟大时代，那就是长篇小说的诞生。《三国演义》和《水浒传》相继问世，标志着中国小说史又进入到了一个崭新的历史发展阶段。从此，中国小说史以短篇小说为主转而进入到了以长篇小说为主的新时期。虽然短篇文言、白话小说一直在按照自身的规律发展前进，并且时有佳作，时有高潮，但总体说来，其成就与规模则无法与长篇小说相比拟。“四大奇书”在所属各类题材中独占鳌头：《三国演义》既是历史上第一部长篇小说也是一部历史小说的典范;《水浒传》既是第一部全面描写农民起义的巨著，也是一部英雄传奇的典范。它们各自开创了一个长篇小说的创作领域。“四大奇书”的巨大成就深刻地影响着长篇小说的创作，以至形成了长篇小说创作的几个系列：《三国》系列、《水浒》系列，也影响着整个社会、影响着文化思想影响着人们的精神生活。这种巨大的潜移默化的力量是难以估量的。
清代把中国古代小说推向了最高潮，在短篇文言方面，蒲松龄《聊斋志异》是文言短篇小说的结晶。它题材广泛，内容丰富，具有很高的艺术成就。它成功地塑造了众多的艺术典型，人物形象鲜明生动，故事情节曲折离奇，结构布局严谨巧妙，文笔简练，描写细腻，堪称中国古典短篇小说之巅峰。其中最为出彩的是人与狐妖，人与鬼神，人与人之间最纯真的爱情故事。同时书中的批判讽刺因素也占据很大比
的重。
《儒林外史》的问世，把讽刺小说推向了巅峰。在此以前，虽不乏有讽刺的文章，然而却都是欲说还休，没有一部称得上是讽刺小说的样板。而《儒林外史》，恰恰弥补了这一方面的不足。它的创作，在“四大奇书”另辟了一条蹊径。它直接影响了晚期谴责小说的发展，他的艺术成就，直到今天都还在为人们津津乐道。与《儒林外史》不同，《红楼梦》的问世，有着更深远的影响和成就。无论其思想性和艺术性，都是中国小说史和文学史上的巅峰，也是世界文学中的名著。它的巨大成就，可视为中国古代长篇小说现实主义创作艺术的光辉总结。与以往的小说不一样，它在民间及士大夫间都产生了很深远的影响。以致当时评论红楼蔚然成风。更甚的是，因为两个文人对里面人物形象的观念有偏差而几乎反目，遂相约终生不对谈红楼梦而传为佳话。可见其创作艺术性的深远宏大。 “红学”不仅是中国的，也是世界的，它是中国的骄傲、作为中国古典小说最杰出的作品，它当之无愧。
晚清基于社会现实，小说出现了多元化的发展。黑暗的社会现实加上求变图存的社会风气，小说中出现了很多新因素，体现了变革时期的特点，但总的说来，晚清小说比起明代和清初期都显得很薄弱。
综上所述，中国古典小说的发展，以宋代为分水岭，宋以前，文言短篇小说缓慢发展。宋代以后，文言、白话、短篇、长篇多线发展，交相辉映，迅速发展，并把中国古典小说推到了巅峰，使得中国古典小说在世界文化史上占据一席之地
推荐阅读：
中国期货的发展历程07-03
中国文学发展历程06-12
中国农村改革发展历程07-03
中国数字电视发展历程05-31
中国军事思想发展历程06-09
中国汽车保险发展历程07-05
中国教育事业30年改革开放发展历程10-01
中国科技的发展作文05-30
中国经济发展的变化06-12
中国旅游业的发展07-06
