我国功能拓展失业保险论文

【摘要】近年来，随着社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立，企业改革的进一步深化以及鼓励兼并、规范破产、减员增效、下岗分流等一系列政策的施行，使得我国失业人员的数量急剧攀升。大量的失业人员如果得不到应有的基本生活保障，必将成为社会的不安定因素，解决不好势必影响社会的和谐发展与国家的长治久安。以下是小编精心整理的《我国功能拓展失业保险论文 (精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

我国功能拓展失业保险论文 篇1：

农民工市民化与城市功能拓展的系统效应

[摘要]美国金融危机和世界经济的下滑,既对中国经济的稳定增长、金融安全、对外贸易及投资构成了挑战,又为中国调整经济结构,转向内需型发展模式提供了机遇,而农民工市民化是保证内需增长的核心问题。城市功能叠加式的拓展,与农民工市民化互相促动,具有良性互动的系统效应。在城市化进程中,要清除体制性障碍,致力于创造农民工与城市居民共生的发展模式与生活方式。

[关键词]农民工市民化;内需型发展模式;城市功能拓展;体制性障碍

美国是这次金融危机的原发地。金融危机纵深发展所引发的全球经济危机,一方面表现为金融体系的危机;另一方面表现为消费信心的危机。前者影响虚拟经济,后者影响实体经济,世界经济的两大领域都出了问题。当金融危机已经演变为实体经济危机之后,金融危机本身的过程还没有结束,还可能在继续引爆的过程中,这样就会出现金融危机与经济危机交替出现,而且呈现出互相加强的现象。世界经济从一个较为繁荣的时期,突然转向一个恐慌的危机时期,正面临着1929-1933年世界性经济大萧条以来最为严重的困难局面。

受全球性金融危机和世界经济下滑的波及,中国经济发展的外部环境与内部环境趋于严峻。这既对中国经济的稳定增长、金融安全和对外贸易及投资构成了挑战,又为中国调整经济结构,转向内需型发展模式,拓展海外战略投资,提高我国在国际政治、经济和国际金融体系中的地位提供了重大机遇。当前发达国家经济陷入衰退,国际需求大幅度收缩,而我国人口众多,正处于工业化、城市化进程中,国内市场广阔,需求潜力巨大。我们必须客观冷静地分析形势,加强和改善宏观调控,真正把经济增长的基本立足点放在扩大国内需求上,利用这一国际经济结构调整的时机,加快形成主要依靠内需,特别是消费需求拉动经济增长的格局。众所周知,城市化水平是衡量一个国家经济社会发展的重要指标,随着城市功能的拓展优化,城市综合竞争力提高,从而消解和弱化城乡二元对立的矛盾。在这一进程中,农民工市民化与之形成良性互动的发展趋势。

一、农民工市民化是保证内需增长的核心问题

城市化是一个国家现代化水平与文明程度的综合体现。在一个农村人口占绝大多数的国家不可能实现真正意义上的现代化,更不可能建成文明程度高度发达的现代化国家,因为现代化最基本的要求是由农业社会向工业社会转变,由乡土社会向市民社会转变。我国城市功能薄弱、单一,城市化水平之所以滞后于工业化与经济发展水平,主要原因是在发展机制上出现了障碍。长期以来,我国实行的高度集中封闭的计划经济体制窒息了城乡各种生产要素的活力与潜力,限制了它们的自由流动与优化配置,从而也严重影响了我国城市功能的拓展强化,影响了城市化进程的健康发展。从根本上说,主要是城乡分割的二元户籍制度为主的管理体制的制约,这种体制因素的制约,将城市与乡村人为地割裂为两大相互封闭的部分,将农村人口与城市人口人为地划分为两大不同的阶层。它不仅限制了农村劳动力资源向城市的流动,也限制了城市的资金、技术、信息向农村转移。城乡隔离的二元经济体制的主要问题首先是造成了内需增长的严重障碍。从20世纪80年代开始,农民大量涌入城市。由于改革的复杂性和历史性,原有身份体系只是弱化而非消失,所以导致农民工在城市处于一种十分尴尬的境地。对于城市而言,他们属于外来人口,他们中的绝大多数并不能在城市真正立足,城市只是他们挣钱的地方。相对农村而言,他们又完全脱离了农业生产,他们已不是传统意义上的农民,因此,他们是一群“边缘人”,是一种过渡性的群体。我国1.5亿农民工及其赡养人口实际收入水平大大低于城镇居民,农民工在提供了巨大的廉价劳动力的同时又很少分享城市化的成果和文明?熏这是我们依赖外部需求的最主要原因。由于农民工绝大部分是在第二产业就业,企业基本上不考虑劳动力的供给以及劳动力再生产、繁衍和教育培训的费用。廉价劳动力在一个相当长的时期尽乎无限的供给阻碍了企业和产业的技术更新与升级换代。第三产业的发展受到严重阻碍,而后者本来是随着现代化进程吸收劳动就业的主要领域。农民工及其家属不能市民化,从而进一步扭曲了我们的产业结构和人力资本结构。

从资源配置的角度来讲,城市作为最早的商品集散地,通过商品交换极大地促进了技术文明和商业文明的发展。法国经济学家佩属鲁把城市比作“发展极”,它像磁场一样,把生产要素聚集起来,为工商业的发展提供源源不断的动力。城市化的推进,城市功能的拓展,与产业结构调整相结合,形成与生产要素集聚相适应的产业空间分布体系,有利于规模效应的发挥。正是在这个意义上我们说,城市化有效地促进了要素集聚和资源合理配置。农民工的储蓄基本上是汇回原籍乡村,赡养父母抚育子女以及在乡村建房置业,已备失业还乡。这样,在亿万农民工已经、正在和必将会逐步离开的地方不断修好房建新村,而在他们已经就业和还会不断进入的城镇却无房可居,影响了农村土地资金的合理利用和规模经营,阻碍了减少农民、富裕农村的现代化正常进程。

由于城市发展并不考虑已经就业的农民及其家属,我国的城市化建设出现了围绕少数城市居民自我循环的高端化发展,脱离了我国土地等资源禀赋和人均实际负担能力。正是因为农民工及其家属并未真正离土从而放弃乡村的土地和其他的占用,从而造成城市供地制度性稀缺,进而大大推高了城市地价和房地产价格。城市的聚集引力,即劳动、资本、信息等生产要素的集约功能,势必产生了规模经济的乘数效益。城市对生产要素和社会资源的聚合效应,产生规模效益,规模效益产生更高层次的资源和要素聚合效应,这就是城市化聚集引力的表现,城市功能将呈叠加强化的发展趋势。现在进行突破二元经济结构即城乡隔绝体制的制度创新,平稳地疏导农民工市民化的过程,已经成为今后保证内需增长、矫正经济结构、缩小贫富差距、发展和振兴农村的核心问题。

二、在城市功能拓展进程中推进农民工市民化

人类的经济活动总是在一定的空间范围内进行的。社会生产力最终总是要落实到特定的地域空间及其周围的社会、经济、文化环境,而特定的地域空间及其周围的社会、经济、文化环境对经济发展与经济效益又有相当大的制约性,城市化是工业繁荣的必然结果。在农业社会,自给自足的生产方式在分散的地理条件下就可以维持和发展,有限的产出不需要大规模的交换。城市的根本特点是集中,城市化正好适应了工业化和经济市场化的要求,能够产生聚集效应和规模效应,形成先进发达的城市文明,极大地推动工业化和整个社会经济的发展,同时也带来了城市进一步扩大升级。关注西方发达城市功能演变的过程,我们可以看到,自18世纪以来,西方最发达城市的主导功能与技术创新、产业结构一同演进,经历了从生产功能——服务功能——管理功能——创新功能的转变。由此可知,城市功能呈现出叠加性发展趋势。随着21世纪信息时代的到来,信息的交流与沟通,教育的普及与完善,文化的积累与进步,金融、贸易的联系与发展,以及人际交往和社会创新活动,越来越成为衡量城市功能现代化发展的重要方面。城市功能经历了从单一功能到多元功能,从简单功能到复杂功能,从低级功能到高级功能的发展过程,原来没有的功能产生并发展起来,已有的功能进一步完善,使得现代城市成为多元功能的结合体,如政治中心、工业中心、交通中心、市场中心、金融中心、服务中心、教育中心、文化中心、生活中心等。这些功能的有机结合,使得现代城市具有一个完善的功能体系。

城市化水平的提高与城市功能的拓展,既是城市发展的轨迹和动态过程,又是城市和乡村相互运动的结果。它既包括了现代工业推动的城市数量的增加、城市规模的扩大、城市人口的增加、城市现代化水平的提高,也包括了传统农业向现代农业的转变及农村人口生产、生活方式的变化。在新型工业化的推动下,科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少,人力资源的优势得到充分发挥。

随着经济发展,城市主导产业不断升级,表现为各产业在城市中的经济地位和空间位置不断发生改变。与之同步,城市功能也在不断演化。一方面产业结构软化,即农业、工业产值比重降低,服务业比重不断升高,产业结构升级;另一方面,制造业开始扩展出市区以追求较低成本,服务业则因服务产品的消费特性(即时间、空间的不可分性)而日趋集中于城市。随着专业化分工的深化和专业服务外置化趋势的增强,现代工业和服务业相互融合的趋势越来越明显,产业竞争力越来越依赖于现代服务业,尤其是以现代物流和商务服务为代表的现代生产性服务业。同时现代消费性服务业也得到迅速发展。

现代消费性服务业是个宽泛的概念,指的是房地产、旅游、卫生、体育、教育、娱乐、文化等行业的总称。因此,要走新型工业化的道路,充分发挥现代服务业对新型工业化的促进作用,就要以市场化、产业化和社会化为方向,增加供给,优化结构,拓宽领域,加快发展现代服务业。新型工业化与城市化的相辅相成,互动促进,城市功能叠加式的拓展,为农民转入非农产业创造就业机会和生存条件,使长期进城务工的农民变成为产业工人和城市居民。城市能为农民提供更多的非农产业的就业机会,同时城市可以通过其公共服务资源重新分配和优化配置,以及通过户籍制度的改革等措施,保护农民工的权益和为农民工实现从农民向市民的转变提供条件。在城市拓展进程中,农村城市化与之同步,农民的自由度增加后,无论是亲缘还是地缘关系,在农村经济生活中的作用空间都得到了极大地扩展,并且在这种扩展中与经济资本相互转化而得到强化。农村群体会渐渐向城市群体过渡,农民的生活方式如劳动、闲暇、消费、交往、家庭生活会慢慢发生变化。在温饱未解决之前,人们更关注的是生活水平的提高,健康状况及人际关系等外延要素的发展。而在向小康社会迈进时期,人们的注意力、聚焦点便开始转向发展的内涵和质量。农村居民不再停留在要求少生病、吃饱饭的水平上,而是注重健康和自我价值的实现,要求有大容量的智力开发和更高层次的精神生活。城市功能叠加式的拓展,正是满足了这些要求,两者的相互促动,以结束二元结构,实现城乡经济社会一体化。因此,加速城市化对中国现阶段的发展有着异乎寻常的战略意义。

三、清除体制性障碍构建良性互动的发展格局

二元经济社会结构下的歧视性制度安排实际上将农民作为二等公民,无法享受起码的国民待遇,这是导致城乡对立、城乡分割、城乡差距拉大的根本原因。同时,也是导致我国城市化进程缓慢,城市功能单一、薄弱,城市化水平提高不快的重要原因。一是工农二元产业结构。我国工业借助于体制创新、科技创新,在市场化、城市化、信息化的带动下,正快速地向现代产业方向发展。而在农业发展上,为解决小规模分散经营格局而作出的推进集约化、专业化生产的种种劳动,受到人增地减和农业劳动力转移缓慢的严重制约。正在向技术密集型规模扩张的工业与小规模经营、生产效益低下的农业形成鲜明的反差,构成我国二元产业结构的主体特征。二是我国城乡二元区域结构。我国城市借助于政府力量和建设用地制度、投资体制的改革等获得巨额的城市建设资金,城市建设不断加速,城市范围不断扩大,基础设施日臻完善。由于社会经济体制和地理位置的制约,农村建设资源匮乏,政府财政和外资、社会资金的投入不足,面貌日新月异的城市与贫穷落后的农村形成了鲜明反差,构成了我国二元区域结构的主体特征。三是居民二元阶层结构。近些年来,我国城乡居民收入差距持续扩大,农民求生存、图发展,背井离乡外出打工,由于受到种种政策歧视,成了游离于城乡之间的“边缘人”。占我国总人口绝对数量的农民不能在国家工业化、城市化过程中分享城市居民已有的养老保险、医疗保障、工伤保险、社会福利与社会救济,更没有平等地分享城市居民在文化教育、科学技术方面正享受到的现代物质文明和精神文明。目前提出城乡经济社会一体化是有很深的寓意的,农民工市民化的发展趋势,为我国城市功能的叠加式拓展、城市化水平的提升、城市的聚集引力、城市的辐射张力以及乡村自身的裂变推力,提供了内在需求与强大的外部动力。而清除体制性的障碍与壁垒,则是二者良性互动发展的先决条件。

贯彻落实科学发展观、构建和谐社会,迫切需要我们在理解城市化和城市现代化的重要意义和发展规律的基础上,明确时代对城市化和城市现代化进程提出的新要求、赋予的新环境。正是在这样的大背景下,城市化被看作21世纪初期影响世界的最重要的事件之一。城市化作为一个复杂的经济社会过程,其发展、演化和效果必然受到种种制度、体制的深刻影响。中国在经历了改革开放30年的快速发展以后,各方面进一步发展的障碍已经越来越多地集中到了体制层面,城市化的发展也不例外。

农民工市民化的实施过程,在真正意义上使农民融入城市文明,由农民变为农民工,这体现了制度变迁的进步,但同时由于农民工保留了农民的身份,不能顺利转变为市民,也就不能彻底实现农村富余劳动力的转移和城市化的目标,这些都表明制度变迁仍然十分滞后。农民工要彻底摆脱农民身份成为市民尚需要进一步清除体制性的障碍。如前所述,城市功能的拓展、城市化水平的提高意味着有很发达的非农产业,能吸纳大多数人口,使他们脱离农村和农业领域,生活和工作在城市和非农产业;同时农业的生产水平之高也足以维持高水平的城市生活。城市由于教育较发达,信息量大,工作与生活的节奏快,竞争力强,这些都有利于人的能力培养,工作效率和文明水平的提高。一方面剩余的农村劳动力被城镇、非农产业部分吸纳后,减轻了土地的人口压力,提高了农业的集约化、产业化、现代化水平,农民的收入增加;另一方面又使农民进城居住,增加了城市人口,推动了城市基础设施建设,增加了投资需求,推动了房地产等相关产业的发展,由生产消费到生活消费,由物质需求到精神需求,最终增加了内需,拉动了经济增长。据未来学家称,城镇人口的比重每增加一个百分点,全社会消费品零售总额将相应上升1.4个百分点,可拉动房地产业投资1000亿元,拉动GDP增长1.5个百分点。

工业化之后,人类社会进入一个全新的发展阶段,城市的功能已经或正在发生巨大的变化。城市传统的功能在弱化,“柔性专业化”生产方式将更加突出组织管理、生产协调方面的要求,相应需要具备优良的生活和服务水平。此外,在后工业化时代,城市在文化、信息化创新方面的功能也越来越重要。在城市功能拓展的进程中,我们要迎难而上,进一步深化改革,从制度层面消除不利于农民向现代化市民转化的政策因素。在户籍制度上,让农民真正享有进城后自由迁徙的权利,把依附在户籍制度上的各种不合理的规定全部剥离出去,城乡都按照常住人口与暂住人口进行户籍登记,只要在城里有基本生存条件的农民,都能登记为常住居民。在劳动就业方面,打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限,以劳动力素质高低作为就业的主要标准,建立城乡统一就业制度,健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场。在社会保障方面,逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致、覆盖全社会的包括养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保险体系,为市场经济的顺利发展编织一张社会安全网。建立国家公共财政体制,加快财政与税收制度改革,为满足民众的公共需求,提供充裕的公共产品和优质的公共服务,让农民工在教育、卫生、文化等方面享受城市居民同等的待遇,全社会致力于创造农民工和城市居民共生的发展模式与生活方式,在更高层次上与多元互动的状态下拓展城市功能,提高城市化水平。

参考文献:

[1]李佐军.中国的根本问题——九亿农民何处去[M].北京:中国发展出版社,2000.

[2]秦甫.现代城市管理[M].上海:东华大学出版社,2004.

[3]城市化的关键是农民市民化[EB/OL].http://www.sina.com.cn.2005-01-15.

[4]胡俊.中国城市模式与演进[M].北京:中国建筑工业出版社,1995.

[5]勒纳.现代化[M].上海:上海译文出版社,1996.

责任编辑荀福文

作者：刘红娣

我国功能拓展失业保险论文 篇2：

失业保险制度的问题探讨

【摘要】近年来，随着社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立，企业改革的进一步深化以及鼓励兼并、规范破产、减员增效、下岗分流等一系列政策的施行，使得我国失业人员的数量急剧攀升。大量的失业人员如果得不到应有的基本生活保障，必将成为社会的不安定因素，解决不好势必影响社会的和谐发展与国家的长治久安。因此，进一步完善我国的失业保险制度成为当前及今后一段时期我国劳动保障工作乃至整个社会经济生活中的—件大事。

【关键词】保险制度;失业人员;经济生活

1.建立失业保险制度的重要性

失业,对劳动者而言,意味着失去职业,失去生计来源,生活水平降低，其社会地位也会下降。对社会而言,则是劳动生产力的极大浪费,还会给社会带来不安定的因素,影响社会的稳定及经济的发展速度。因此,我们就必须对之进行事先预防和事后救济以限制其带来的负面影响,这就需要有完善的失业保险制度作后盾。失业保险是解决失业问题的有效途径之一，更是构建和谐社会的重要内容之一，是社会保障体系的重要组成部分。建立健全失业保险制度，不仅是实现经济社会可持续发展的基础，更是维护改革发展稳定大局的一项重要工作，也是维护广大人民群众根本利益的体现。

2.当前我国失业保险制度主要面临以下问题

2.1从宏观角度看：失业保险立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任

《失业保险条例》仅仅是国务院颁布的一个行政法规，还没有上升到全国人大或常委会立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范，不是失业保险的基本法，这无疑影响它的法律效力。

2.2从微观角度看

2.2.1失业保险覆盖面较窄，保障功能较差

(1)失业保险覆盖面较窄。一是条例规定的适用范围窄，忽视了失业保险普遍性这一本职特征。我国失业保险条例的适用范围并非扩充到乡镇企业职工、城市农民打工族。二是实际参保的范围小，尚不能做到应保尽保。

(2)保障功能较差。覆盖范围窄和缴费率低使得筹集的资金难以应对失业的现实需要，导致部分人员难以享受失业保险待遇，使得失业保障功能难以充分发挥。

2.2.2失业保险基金管理方面缺位

(1)失业保险资金的筹措不到位。目前失业保险资金在筹集过程中仍存在一定的困难，如以各种方式拖欠、抵制失业保险费的缴纳,甚至故意少报职工人数或工资总额等“失业保险漏缴行为”普遍存在。

(2)失业保险金缴纳的标准过于笼统。失业保险金的缴费率由政府统一规定,无法体现企业失业率和其保险费缴纳之间的关系,无法区别不同行业的失业风险。

(3)失业保险基金支出结构不合理 。现行失业保险制度虽然规定了失业保险待遇中包括职业培训和职业介绍的费用，但是费用的多少并不明确，而是“由省、自治区、直辖市人民政府规定”。这一“自行规定”的结果就是从实施《失业保险条例》以来，提供给失业人员基本生活保障金的支付占了绝对的比重。

2.2.3失业保险基金监管体制不力

社保经办机构对应参保对象底数不清，存在大量企业漏保现象;失业保险金的发放拖欠、冒领现象仍然存在;管理方面缺乏有力的监督，监管的滞后造成制度运行成本较高。监管滞后既表现为缺乏相关法律法规的规范和约束，又表现为缺乏统一的由政府、工会、妇联、企业和职工代表等社会各界广泛参与的失业保险基金委员会的监督和管理。

3.如何走出我国失业保险面临的窘境

我国是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，要在这样一个具有12亿人口之多的发展中国家建立与社会主义市场经济相适应的失业保险制度，所面临的困难是可想而知的，但我们必须本着公平与效率兼顾，竞争与稳定并重的原则，坚持国家、单位、个人责任分担的做法，立足于本国国情，借鉴国际先进经验，建立健全适用我国的失业保险制度。笔者拟就以下三方面谈一谈自己的想法。

3.1实现失业保险制度创新

3.1.1加大宣传力度，加强立法工作

一方面劳动保障部门要提高对失业保险制度普遍性、强制性、互济性等特殊内涵的认识，多渠道、多层次、多形式地向全社会加大宣传失业保险政策的力度，努力营造失业保险扩面征缴的良好氛围，建立失业保险宣传的长效机制。

3.1.2进一步拓展失业保险的统筹范围

应逐步拓宽失业保险的统筹范围，引进保险金在省际间的调动和平衡机制，加强地区之间的调剂作用，使失业保险基金的使用效果得到更好的体现。

3.2完善失业保险基金的使用与管理

3.2.1加强基金管理，提高基金使用效益

要全面落实《失业保险金申领发放办法》，规范失业保险经办业务流程，严格审核失业人员享受失业保险待遇的条件，既做到应发尽发，又防止不合理支出、超支。要适当提高失业保险待遇水平，增加失业保险的吸引力。失业保险基金要在确保失业人员基本生活的基础上，进一步发挥促进再就业的作用。在职业培训、职业介绍经费的使用上，明确开支范围、采取预算管理、制定标准的办法鼓励培训和职介机构积极为失业人员提供再就业服务，帮助失业人员尽快实现再就业。由消极保险转化为积极就业保障，使失业保险金真正惠及失业者。

3.2.2建立健全失业保险监督机制，规范失业保险发放、管理工作

首先，建立保险基金的预算制度，通过预算的编制、审批、执行、监督等工作，增强基金收支的计划性，增加基金管理的约束力，这利于对基金进行全过程的管理和监督，严防随意挤占、挪用失业保险金，使其真正起到“救济”的作用。其次，建立失业保险基金预警制度，对其收、支、余额进行动态管理，适时监控，建立失业保险基金的警戒线和应急机制，当基金余额达到警戒线时，及时补充，使之恢复正常的保障能力。

3.2.3提高失业保险基金的自身增值能力

市场经济存在通货膨胀，这就使失业保险基金存在贬值的危险。如果这部分资金不进行自我增值，单依靠国家财政补贴或提高储畜率,不仅增加国家的财政负担,也抵消不了通货膨胀给资金造成贬值的负作用，并且国家的补贴也是很有限的。因此，应将这部分资金分成三大块，第一部分用于支付有关费用，并将费用的组成及相应比例作出明确规定，其费用总额应随信息监控数据而作出相应调整;第二部分用于购买国家特种债券，以加强失业保险基金的安全性，该部分基金应占基金总额的6%左右; 第三部分用于投资，主要是为了增强失业保险基金的增值性，该部分基金比重应占20%左右。在补充了投资经营机制后，需要特别注意资金的安全性，要以市场为依据，以国家法律法规及宏观调控目标为指导原则，促使失业保险基金进行规范运营，切实提高其使用效率。

3.3将失业保险与促进再就业工作联系起来，营造失业人员再就业的宽松环境

推动失业人员重新就业本身就是失业保险工作的一个有机组成部分，失业保险除了对失业人员进行救济外，另一项重要工作就是促进失业人员的再就业。提高失业人员的再就业能力是解决失业问题的根本。因此，要将失业保险与促进再就业工作密切联系起来，加强对失业人员的职业培训，做到失业培训工作经常化、有针对性，着力于全面提高失业人员的素质。另外，要营造失业人员再就业的宽松环境，做到一要适当降低创业的门槛，减少失业人员创办企业的资金限额和各种限制条件;二要为创业者提供适当的资金支持，包括实施放宽贷款条件、降低贷款利息等举措;三要对失业人员创办企业提供一定的税费减免，降低创业的负担;四要鼓励创办一些劳动密集型企业，以缓解就业的压力。　[科]

作者：姜军

我国功能拓展失业保险论文 篇3：

我国失业保险基金大量结余问题探析

摘要：我国失业保险基金存在着大量结余，这不仅是对社会资源的极大浪费，还会造成社会福利的损失，也面临着巨大的保值增值风险。究其根本原因，既包括制度具体设计的问题，也包括制度实施过程中的问题。文章通过对失业保险制度的调整改革，逐步减少失业保险基金结余，做到费尽其用、应保尽保，真正发挥失业保险保障失业、促进就业、预防失业的制度功能。

关键词：失业保险;失业保险基金;基金结余

一、失业保险基金大量结余现状分析

失业保险是社会保障制度的重要组成部分。自1986年失业保险建立以来，我国失业保险制度不断发展完善，覆盖范围不断扩大，保障水平不断提高，管理体制不断完善，现已建立了一套与社会主义市场经济相适应的、兼顾失业保障和职业帮扶的就业保障体系。然而，我国的失业保险在发展过程中仍存在诸多问题，失业保险基金结余过多就是其中之一。

我国失业保险结余始终保持高速增长，据人力资源和社会保障部失业保险司的数据显示：“1999年我国失业保险累积结余为160亿元，至2009年激增至1524亿元，短短10年增长了近10倍，年均增长率近20%”。而截至2016年年底，失業保险基金累计结存高达5333亿元，7年间又增长了近4倍。虽然近年来失业保险基金增长幅度有所减小(见表1)，但由于基数大，其结余总量仍然巨大。

按照国际惯例和我国实际国情，失业保险基金结余能够支付6个月的开支，便可以作为有结余的标准，但我国失业保险基金结余却大大高于这一标准。以2016年全国失业保险基金为例，全年失业保险支出为976亿元，基金结余却是5333亿元，结余为支出的5.46倍。失业保险基金是失业保险发挥作用的基础，然而，失业保险基金却未能物尽其用，并没有带来降低社会失业率、保障失业人员基本生活、提升失业人口就业能力等预期效果。失业保险基金大量结余呈现一种低效率、不经济、高风险的状态。

(一)失业保险未能降低失业

由表2可以看出，我国近5年的失业率稳定在4%左右，失业人数并没有过多减少，即失业保险基金并不存在因为失业保险帮扶人数减少而增加的情况。相反，失业保险没有起到降低失业率、促进就业的作用，失业保险存在着大量基金结余与就业预防保障功能弱化的矛盾，失业保险基金未能实现物尽其用。

(二)失业保险受益范围有限

随着失业保险基金的不断上涨，失业保险受益人数却呈现下降趋势，领取失业保险金的人数也仅是小幅上涨。统计数据表明，2004年我国失业保险的受益人数为 754万人，2005～2007年分别为678万 、598万和 539万人，在2008～2009年的金融危机期间，更是继续下降到543万人和484万人，创2002年以来的历史新低。失业保险受益人并没有因为制度覆盖面增大而增多，失业保险并没有使更多的失业者得到相应的帮助。此外，据《中国人力资源和社保障失业发展统计公报》显示(见表3)，我国失业保险领取人数增长十分缓慢，基本保持平稳状态。由此可见，失业保险基金的结余并非领取失业保险的人数减少所致，相反，失业保险基金给付范围却相当有限，其并没有让更多有需求的失业者享受更优质的保障，从而导致了社会福利的极大浪费，失业保险功能未能得到充分发挥。

(三)失业保险待遇水平十分有限

随着失业保险基金的大量结余，失业保险水平却并没有太大提高，甚至赶不上物价的上涨。一般而言，“失业保险给付水平通常在低于当地最低工资标准，而高于城市居民最低生活保障标准，实际水平通常在最低工资的60%～80%之间”(郑秉文，2010)。以北京市为例，在2017年北京市最新颁布的《关于调整失业保险金发放标准的通知》(京人社就发【2017】144号)中(见表4)，符合条件的非自愿失业人员可以每月领取1292元失业保险金，而北京市最低生活保障标准为900元，最低工资标准为2000元。失业保险金仅比最低生活保障标准高392元，为最低工资标准的64.6%(以缴费年限为1～5年为标准)。在高消费、高物价的北京，其保障水平十分有限。此外，失业保险给付标准并没有建立根据物价水平上涨而随之变动的灵活机制，实际替代水平十分有限，甚至难以支付失业者及其家人的日常基本生活开支，更不用说维持原来的生活水平和生活质量。

综合以上几点可以得出，我国失业保险基金的大量结余是一种非经济、不合理、反福利的状态，也是我国失业保险制度发展过程中亟待解决的重大问题。失业保险基金是失业保险制度顺利运作的物质保障，是失业保险功能发挥的关键所在。失业保险基金不同于养老保险基金，不需要有长期的资金积累来应对未来的失业风险。失业保险基金应该是现收现付制的运作模式，其给付标准也应该随着经济形势的发展和国内就业环境的不断变化而实时调整，真正发挥失业保险保障失业、促进就业，预防失业的功能。

二、失业保险基金积累过高后果分析

失业保险基金结余过多不仅是对社会资源的浪费，更存在着巨大的财务风险，它对缴费者、对失业保险制度本身、对社会经济发展都有着负面的影响。

(一)缴费者：公平缺失、效率低下

对于缴费者个人而言，过高的基金结余一定程度上意味着公平缺失和效率低下。对于持续缴费却不必享受失业保险待遇的稳定就业者来说，失业保障制度更多的是出于“社会道义”或“制度要求”，而大量的基金结余则是对自身所缴费用的浪费，是一种有失公平的行为。对于那些迫切需要失业保险保障，却不能够得到帮助，或者难以得到有效帮扶的人而言，过度的基金结余就是失业保险资源配置问题，是一种效率低下、有损福利的资源浪费。

(二)失业保险制度：功能障碍、难以持续

对于失业保险制度本身而言，过度的基金结余既不利于更好的发挥失业保险的作用，也不利于失业保险的持续发展。维护劳动力市场的活力与稳定，为社会经济的发展提供不竭动力是失业保险制度的设立初衷，大量的资金结余并不代表制度运作良好，而以失业保障功能弱化为代价的基金结余则更是一种低效无用的结余。此外，大量的失业保险基金结余将面临巨大的保值增值压力。我国失业保险基金的投资收益率不到2%，这就给失业保险基金不断增长带来了巨大的财务压力。而如果大量的失业保险基金结余投资运作不当，不仅会带来社会福利损失，还会波及资本市场的运作，造成市场经济的动荡。

(三)经济社会：有悖于社会和谐和经济发展

对于社会经济发展而言，失业保险基金作为国民共同财富，作为社会发展的“稳定器”和就业保障的“蓄水池”，理应发挥重大的积极作用。然而，大量的失业保险基金结余未能做到费尽其用，未能有效解决失业问题，必会造成一定程度的福利损失和社会动乱。一方面，失业保险基金结余与失业问题长期并存，严重影响劳动力市场的稳定，这將不利于我国人力资源的有效维护和市场经济的持续发展。另一方面，就业问题是事关国计民生的头等大事，若失业问题长期得不到很好解决，失业风险长期普遍存在，这无疑会引起民众的不满和社会的动荡，有悖构建和谐社会的时代要求。只有充分发挥失业保险基金“保障失业、促进就业、预防失业”的功能，才能够维护我国劳动力市场的稳定，才能够为社会主义市场经济的持续稳定发展提供充分的智力支撑，才能够让民众有更多的获得感和幸福感。

三、失业保险基金积累过高原因探析

失业保险基金积累过高的本质原因是“收入大于支出”，其中既有制度设计的问题，也有具体执行过程中的问题。理论设计与实践操作双方面的问题，让失业保险基金未能够真正做到费尽其用，从而难以实现保证就业市场繁荣稳定、促进市场经济蓬勃发展的功能。

(一)失业保险制度设计中的问题

1. 失业保险制度缴费“多”

失业保险制度缴费多，既指实际缴费金额多，也指缴费人群多。首先，虽然我国失业保险缴费率在不断下调，其中个人费率不超过0.5%，但城镇职工工资增速也异常迅速。而工资增长速度快于失业保险缴费率下调速度，这致使了缴费基数不断扩大，收缴金额不断增加，基金结余也会不断增多。其次，新增参保人员的数量快于新增失业人员的数量。参保人员总量和失业人员总量是动态变化的，随着我国经济发展状况的日趋稳定，劳动力市场的失业率相对而言非常稳定的，并没有失业人口的急剧上涨。而随着失业保险覆盖面的不断扩展，参加失业保险的人数逐渐增多，新增参保人数快于新增的失业人数，失业保险缴费增长速度快于支出增长速度，从而产生了大量的资金结余。最后，缴费人员与受益人群的不均衡，这使得失业保险支出小于收入，基金产生大量结余。一方面，大量“零失业”的事业单位形成了巨额的隐形转移支付，大大扩充了失业保险基金结余;另一方面，随着个人职业选择的多样性和灵活性，原有参保人员会因临时性的工作中断和职业转换，形成基金漏缴和脱保问题，原先缴纳的失业保险基金就会成为“死账”，继而增加基金结余。

2. 失业保险制度给付“少”

我国失业保险基金给付水平总体较低、覆盖范围十分有限，未能做到应保尽保，灵活保障。首先，我国失业保险水平较低，停留在最低生活保障标准和最低工资标准之间，基本接近社会救济水平，且实际替代率水平不高。其次，我国失业保险金待遇与失业保险的缴费水平脱钩，失业保险待遇只体现了缴费时间和领取时间长短的区别，每个符合条件的失业者只能在领取期限内得到等额的失业金，既没有考虑实际缴费金额，更没有考虑原有的生活水平，失业保险制度设计有失效率与公平。最后，失业保险并没有建立起与物价水平相应调整的机制，失业保险给付数额长期保持不变，失业保险保障水平没能赶上物价上涨水平，从而导致失业保险金难以真正帮到失业者，失业保险的大量结余有失效率、缺乏远见。

3. 失业保险功能“缺失”

失业保险的功能既包括提供失业保障，也包括积极促进就业、预防失业，但我国失业保险制度在后两者上却相当缺乏。失业保险基金并没有起到“标本兼治”的作用，而只是“消极的就业保障制度”。一方面，收缴的失业保险基金为失业人群提供基本的物质保障，并没有用于拓展失业者的就业渠道，提高就业能力，促使其重归劳动力市场中;另一方面，失业保险基金也没有用于预防失业，没有通过职业技能培训、职业平台搭建、职业帮扶政策等方式，帮助潜在失业者更好地处理就业问题。失业保险基金未能费尽其用，却存在大量结余，未能为我国劳动力市场的稳定、劳动力资源的优化配置和社会经济的稳定发展贡献其应有的作用。

(二)失业保险制度执行中的问题

失业保险制度设计中存在着大量的问题，导致了失业保险基金积累过多。而失业保险制度执行过程中的问题，则进一步加剧了基金积累增长的速度，使失业保险在保障功能弱化的前提下，基金结余总量无效增长。

1. 失业保险低估了实际失业人口数量，未做到应保尽保

失业保险的实际覆盖率大大低于制度覆盖率，大量理应受到保障的人未能享受失业保障。首先，失业登记率只考虑到了拥有当地户口，在一定年龄范围内，且有意愿到相关部门登记的失业人员，这就将大量符合领取条件，但没有当地户口，或者老年失业人口排除在外，没能够做到制度覆盖率与实际覆盖率的完全重合。人力资源和社会保障部公布的官方数据显示，我国失业率近十年来基本都维持在5%以下，2016年年末城镇登记失业人数为982万人，城镇登记失业率为4.02%，而在中国社科院发布的数据却显示我国城镇失业率维持在9%左右，两者之间存在着巨大的差距。城镇登记失业率仅体现了部分劳动力市场的失业状况，广大的灵活就业者、大学生群体、农民工群体并没有真正覆盖到制度保障之内。大量“应保未报”现象造成了失业保险支出的减少，从而加剧了失业保险基金的结余。

2. 失业保险未能根据劳动力市场的变化而与时俱进

随着市场经济的持续发展和人们择业观念的不断变化，我国劳动力市场也处于动态变化之中。就现阶段而言，我国的失业多为由于经济方式转变而引起的结构性失业，其失业周期长、持续时间久、再就业困难。而单靠以往简单的物质补助和技能培训难以真正解决这些顽固的失业问题。同时，随着就业方式的多样化、就业形式的灵活化、择业观念的多元化，很多失业人口，特别是年轻人，都是选择自愿失业，将这些群体排除在失业保险保障制度之外，往往会导致“应保不能尽保”。此外，市场化就业趋势下，存在大量灵活就业和弹性就业人口，如自由择业者、刚毕業的大学生群体、家政服务人员，他们的权益往往缺乏更好的保障。我国失业保险大量的基金不应盲目结余，而是需要应用到失业保险发展过程中的新问题中。

3. 失业保险申请方式复杂、信息获取有限

失业保险复杂的申请流程和有限的信息获取途径，一定程度上限制了对失业保险的需求。首先，失业保险金的申请需要众多材料，包括户口本、身份证、失业保险金申领登记表、终止或解除劳动合同证明书、毕业证、两张一寸照片、失业证等相关证件，各种资料准备费时费事。其次，申请流程复杂，等待时间较长，每月固定日期审验繁琐。严格的审核和审验能够有效减少失业陷阱，但同时也给失业者带来诸多不便，既占用了失业者重新寻找就业机会的时间，也在一定程度上制约了失业者的申请欲望，从而形成保障漏洞。最后，失业保险制度宣传途径有限，宣传力度不够，让很多有申请欲望的失业者因为不知到具体操作方式而未能享受应有的保障。

四、对策建议

失业保险是我国社会保障制度的重要组成部分，失业保险基金是失业保障制度顺利运行的物质保障，过多的失业保险基金结余不仅是对社会资源的极大浪费，会造成社会福利的损失，也会面临诸多的社会经济风险。针对失业保险基金结余过多的问题，有以下对策建议。

第一，失业保险基金要通过“减收增支”、“精准保障”来逐步减少结余，尽量做到费尽其用，最终达到收支平衡，略有结余。

第二，将结余基金更多地用于促进就业、预防失业上。充分考虑就业市场的发展变化，对大学生群体、农民工群体、自由职业者、新兴职业者等特定群体，给予更多的关注和帮扶，充分实现失业保险功能，增强制度的灵活性。

第三，区分失业保险与失业救济，区分失业保险功能与劳动力市场政策功能。即使失业保险基金大量结余，也不能过度延伸失业保险功能，将失业保险基金移作它用。失业保险只应保障缴费者，失业保险待遇水平也应充分考虑缴费水平的差异，不能用参保人的缴费来完成国家应该承担的稳定劳动力市场的任务，从而确保制度的公平性与合理性。

第四，对失业保险基金进行多样稳健投资，确保失业保险基金的保值增值，为失业保险的顺利运作提供资金支撑。

参考文献：

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[2]李珍.社会保障理论(第三版)[M].中国劳动社会保障出版社，2013.

[3]孙洁，高博.我国失业保险制度存在的问题和改革的思路[J].西北师大学报(社会科学版)，2011(01).

[4]陈丰元.失业保险基金大量结余问题分析[J].河南社会科学，2012(03).

(作者单位：上海工程技术大学管理学院)

作者：曾玉竹