空气环境资源是公共物品, 具有非排他性和共享性, 为全体公民所共有。而大气的流动性、扩散性等特点使得大气污染能够长距离传播, 大气污染的危害后果跨省市、跨区域传递难以避免。而以我国传统的“属地”标准的行政区域划分的环境保护监督管理体制已经不能有效解决跨区域大气污染问题。因此, 我国应当借鉴国内外先进经验, 建立健全跨区域大气污染联防联控机制, 统一规划、统一协调、统一监管、统一评价、统一方法, 以最低的成本, 实现环境保护效果最大化。同时, 根据空气流动理论, 大气流动虽然不遵守人为的行政区划单位, 但是大气污染物的传播并不是毫无规律可循的, 其一般只会对特定的空气流域造成污染且并不是无边界的。因此, 我们应当以空气流域为基础, 科学划分重点区域建立跨区域大气污染防治联防联控机制, 落实大气污染治理, 提高空气质量的目标。
我国环保部针对我国重点城市大气污染来源解析结果表明:机动车、工业生产、燃煤、扬尘等是当前我国大部分城市环境空气中颗粒物的主要污染来源, 约占85%-90%。其中北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车;石家庄、南京的首要污染源是燃煤;天津、上海、宁波的首要污染来源分别是扬尘、流动源、工业生产。 (1) 由此可见, 我国大气污染物来自于多方面, 污染源具有复杂性, 而且多种污染物相互叠加, 容易产生化学反应, 污染程度进一步加强。同时, 不同地区的污染来源又各有区别。因此, 大气污染防治是涉及到环保、交通、农业、水利、工商等多部门、多区域的综合工程。须通过建立各区域、多部门联合防控机制, 实现大气污染综合防治目标。
大气污染来源的复杂性、交叉性决定了我国大气污染防治不能只依靠环境管理部门, 而必须打破现有的部门管理模式实现多部门间的共同合作、联合防控。我们通过建立跨区域大气污染联防联控机制, 联合环境管理部门、经济、社会、科学研究等多部门, 采用行政、经济、技术、法律等多种防治手段, 共同实现雾霾治理目标。
2014年我国新修订的《环境保护法》中明确提出我国要建立跨行政区域的重点区域环境污染联合防治协调机制。这是我国首次从国家立法层面为我国跨区域大气污染联合防控工作提供了基本法律依据。2015年8月29日全国人大审议通过新修订的《大气污染防治法》中设立“重点区域大气污染联合防治”专章, 共6条规定, 分别从建立重点区域大气污染联防联控机制;制定重点区域大气污染联合防治行动计划;各部门联合制定实施产业准入标准, 对重点区域的用煤项目, 煤炭消费的等量或者减量替代制度;监理规划环评会商, 多部门跨区域信息共享, 联合执法, 交叉执法等区域协作机制等方面规范了我国区域间大气污染综合防控工作, 进一步细化、完善了我国跨区域大气污染治理联防联控机制。而在此之前, 我国相关部门已经以部门规章形式对此作了具体规定, 包括:2010年5月环保部等9部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》、2012年12月环保部、发改委、财政部共同发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、2013年6月出台的大气污染“国十条”、2014年发布的《大气污染防治行动计划实施情况考核办法 (试行) 》、《大气细颗粒物一次源排放清单编制技术指南 (试行) 》等。部门规章从实际操作层面, 详细规定了我国重点区域大气污染联合防控的评价标准、考核办法、协作机制等。初步形成了我国跨区域大气污染防治联防联控机制。
除了制定法律规定, 我国一些地区已经有了区域大气污染联防联控的成功案例。如北京奥运会、上海世博会期间的多区域、多部门大气污染联防联控行动, 大大减缓了该区域的雾霾状况, 切实保障了会议期间的空气质量。但这些案例都是具有强烈政治目的的、短期的、政府强制推动的临时行动, 缺乏制度保障, 不具有可持续性, 难以复制。
我国现行《环境保护法》、《大气污染防治法》缺乏与其他相关能源法律, 包括部门规章的衔接机制。新《环境保护法》仅设立了一条关于跨区域联防联控的原则性规定, 但并没有把大气污染的联合防控上升到保障大气环境安全的高度。但该法并没有设立专章规定, 都为原则性规定、缺乏操作性、权威性。而新修订的《大气污染防治法》虽然在新《环境保护法》的基础上, 设立了“重点区域大气污染联合防治”专章, 但立法中仍存在原则性规定过多, 未考虑区域间经济基础、自然条件、污染状况等客观条件差别, 具体操作制度尚未建立。同时, 我国现行的《节约能源法》等相关能源法律法规大多仍集中在污染点源控制方面, 并没有涉及跨区域大气污染综合防控的内容, 与现行环保立法脱节, 出现立法空白。如前所述, 我国已经发布了许多相关的部门规章, 规范了重点区域大气污染联合防控工作。而且, 其中《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》以及《大气污染防治行动计划实施情况考核办法 (试行) 》等规范, 内容符合我国大气污染治理实际, 措施操作性强且取得了较好的实施效果, 获得环保业界和社会公众的一致好评。但这些部门规章立法层级较低, 缺乏强制定规定, 作用效果大多集中在京津冀地区, 在我国其他长江、珠三角等其他区域并未发挥作用, 法规实施效果大打折扣。
我国现行的重点区域大气污染联合防治机制大多由国务院环保主管部门会同其他有关部门、相关地区省、自治区、直辖市人民政府主导。这样的规定虽然已经打破了传统的环境管理模式, 形成了多部门、多地区联合管理结构。但是, 联合管理主体过多也导致群龙无首、各自为政的问题。因此, 我国应当在现有多部门、跨区域联合管理的基础之上设立一个常设机构, 专门负责多主体间的统一协作。
跨区域大气污染联防联控机制涉及到环保、经济、社会、工业、农业等多部门以及重点区域内的多个地方政府。因此, 各部门间明晰职能、划分责任就能减少职责混乱、相互推诿的问题。同时, 我们应当在职责清晰的基础上, 进一步建立责任追究机制。有了健全的责任追究机制, 才能促使职能部门主动履行职责, 联合管理机制才能真正发挥作用。
虽然, 新的《大气污染防治法》明确了我国重点区域大气污染联合防治工作应当多部门联合执法、信息共享、相互协作。但有关部门间具体如何开展信息共享并没有进一步的规定。例如:空气质量信息监测、数据收集问题。包括:各地区各自监测信息、区域间流动监测信息的数据收集分享。明确大气污染信息的分享方式, 建立共享平台等问题, 都应当在法律机制中进一步细化。
大气污染范围广、污染源复杂, 如果单纯依靠政府, 依靠环保部门的监控, 大气污染工作很难达到预期效果。因此, 大气污染防治工作需要全社会的共同努力, 在政府、各部门、相关企业以外, 引入行业组织、社会团体, 包括广大社会公众。通过扩大环境信息公开程度, 提高公众参与环保意识, 扩大污染治理的社会参与面, 确立公众参与的渠道、方式。只有公众全面了解环境情况, 配合支持治理活动, 监督污染防治工作, 从产业结构、能源结构、法制结构、人们生产生活方式上共同作用, 齐抓共管, 大气污染防治才能真正起到实效。
新的《大气污染防治法》第92条规定:“国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。”而行政执法需要事实依据, 尤其是跨区域交叉执法就需要更权威、更客观的事实作为执法依据。而我国现行的立法却没有有关违法行为的评价体系。如:区域大气质量的评价标准、评价主体;区域大气污染治理效果的评价制度以及相关立法实施效果评价等等, 只有确立一个客观、科学、标准化的评价体系, 才能更好地完成污染执法, 保证执法效果的公平公正。
排污权交易和生态环境补偿机制是我国已经确立的运用经济手段, 平衡各方经济利益, 进行环境保护的重要法律制度之一。该制度在我国水污染治理等方面也已经有了成功的实践经验。同样, 在跨区域的大气污染中, 重点区域内各地区间经济发展状况、自然条件、污染程度等各有不同, 而统一规划、统一防治的大气污染治理工作中各地区付出的经济、社会文化成本当然不同。因此联合防控工作不应“一刀切”, 应当在完成综合治理目标的前提下, 建立更符合市场经济规律的区域间排污权交易以及生态环境补偿机制, 实现环保公平, 保障大气污染防控的效果。
摘要：近年来, 我国大范围、长时间的雾霾天气频繁出现, 我国大气污染状况日趋严重。但由于大气污染的流动性、扩散性等特点, 与我国“各自为政”的环境监管体制形成矛盾冲突, 使得我国大气污染防治效果大打折扣。因此, 我国现亟须建立跨区域大气污染防治联防联控机制, 走点源防治和区域联防联控相结合的路径。因此, 我国新修订的《大气污染防治法》在现行《环境保护法》的基础上, 设立“重点区域大气污染联合防治”专章, 进一步健全了我国跨区域大气污染防治联防联控机制。但该机制仍存在主体不清、可操作性差、公众参与度低等问题, 需要进一步完善。
关键词：大气污染,防治,联防联控
[1] 常纪文.修改<大气污染防治法>加强雾霾联防联控的思考[J].发展研究, 2015 (08) .
[2] 曹锦秋, 吕程.联防联控:跨行政区域大气污染防治的法律机制[J].辽宁大学学报 (哲学社会科学版) , 2014 (11) .
[3] 杨治坤.论跨行政区大气污染联合防治机制构建[J].资源开发与市场, 2014 (08) .
[4] 王伟全, 翁文阳.空气污染跨域治理的法律对策研究[J].生态经济, 2015 (09) .
[5] 常纪文.大气污染区域联防联控应实行共同但有区别责任原则[J].环境保护, 2014 (15) .
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