当前我国农村土地确权问题研究

当前我国农村土地确权问题研究（共8篇）

当前我国农村土地确权问题研究 篇1

导论

中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放30多年来，我国的政治、经济、文化和社会各项事业均发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，成为中国经济高度发展的引擎。经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现，致使“三农”问题积重难返。特别是2008年全球金融危机的来临，国家采取的经济刺激政策，使本来严重依赖土地的发展模式尤为深度固化，土地与经济发展模式更加紧密地捆绑在一起，从而使土地问题更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，不容忽视，更无法回避。

中国的农村土地制度改革已走过了34年历程，下一步如何改革或者将改革到什么状况，成为今后国家发展与社会和谐稳定的重要课题。十七届三中全会提出了健全严格规范的农村土地管理制度的原则——“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向。本文试图从农村土地权利确认入手，回溯总结30多年来土地制度改革的历程和发展变化的特点，阐述现行土地制度的弊端及其危害，通过勾画农村土地权利制度的构建设想，梳理出今后农村土地制度的发展路径和方向，为建立健全既适合我国国情又适应新形势发展需要的农村土地制度架构，加快我国“三农”问题的解决步伐，促进经济发展与社会和谐稳定而作出努力。

一、农村土地权利状况

（一）农村土地权利发展变化的历史演进

1、解放前后的农村土地权利状况——农民拥有完整的土地所有权。

解放前的农村土地属于土地私有制。大量的自耕农拥有自己完整产权的土地，而无地的农户也可以自由地租种他人的土地，进行耕种和收获。革命年代，中共领导广大农民“打土豪，分田地”，新中国成立后，无地、少地的农民都分得了大致平均数量的土地，实现了“耕者有其田”。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发了土地房屋所有权证书，他们可以自由地决定自己的种植、收获和营销，无论是土地还是农产品，既可以自己经营，也可以自由交易。在万一遇到紧急情况或家庭生活到了难关时，他们也可以自由处分其赖以生存的土地、房屋和宅基地，以度过危机。可见，在解放前后的土地私有制度下，农民均拥有完整的土地产权。

2.合作化、人民公社时期，农村土地的权利状况——从土地完整产权到基本失去土地权利的状态。

为了发展农村经济，国家自1953年起号召由农村互助组向农村初级合作社发展。社员入社将土地及主要生产资料归初级合作社统一经营，但土地所有权仍然归农民所有。农村初级合作社继而发展为高级合作社，1958年最终国家强制性地成立了人民公社。从此，农民祖祖辈辈享有的和土地改革分来的土地统统归公。1962年《人民公社工作条例》把宅基地、自留地也并归集体，实行“队为基础，三级所有”的高度垄断的计划经济体制，农民不仅失去了土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权，就连拥有所有权的房屋也因为宅基地禁止交易而成了残缺的产权。这一时期对于农民而言，一方面，既没有土地所有权也没有土地生产经营权；另一方面，由于户籍制度的捆绑，导致农民人身无自由，政治缺权利，经济受贫穷，相当数量的农民食不果腹，有的年份甚至出现了逃荒要饭的现象。人民公社制度走到了尽头，小岗村农民被逼上梁山，冒险搞起了包产到户。

3.改革开放后的农村土地权利状况——通过实行联产承包责任制，稳定家庭承包经营权，土地权利的经营权部分回归农民手中。

上世纪70年代末，包产到户的创新之举引发了土地制度变革。首先，农民为了吃饱饭而将原来实行了20多年的人民公社体制打破，将生产和经营的主体由生产队转为农户。1982年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地的部分产权，即农村土地承包经营权。1998年十五届三中全会的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年的《宪法》修正案再次明确确定了这一农村基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村社会的生产力。我国不但实现了粮食增产，农民生活改善，而且为城市的改革发展奠定了基础，引发了整个社会结构的巨大改变。

随着改革的不断深化，到今年为止中央已经下发了14个中央一号文件，大多数都涉及土地制度与农村改革发展。包产到户合法化以来，家庭联产承包责任制作为基本经营制度，具体表现为土地承包的面积和地块到户，承包经营权证书到户，承包期限延长至30年，再到确立家庭承包经营制度作为一个基本制度长期不变。近年，国家又提出农民可以依法有偿自愿地流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，让“土地流转更加充分而有保障”，更进一步丰富了农民的土地产权的内涵。

4.物权法时代农民土地权利的发展方向——从长久不变到确权发证，实现物权保护。

为落实“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，做到产权明晰，使农民土地权利更加充分而有保障，2010年的中央1号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，在国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》后，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部又联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题，为维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。

温家宝总理分别在中央农村经济工作会议讲话和十一届人大五次会议报告中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论何种情形，任何人都无权剥夺；深化农村改革，必须坚持农村基本经营制度不动摇，认真搞好土地确权登记发证工作；加强土地承包经营权的流转管理与服务，发展适度规模经营；推进征地制度改革，制定农村集体土地征收补偿条例，保障好农民的土地财产权利，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

综上所述，农村土地权利状况的演变，经历了解放初期农民对土地拥有完整产权的状态，过渡至合作化、人民公社时期，农民对土地权利的部分丧失到完全归公而丧失权利的状态，再到土地包产到户，继而确立了家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，部分土地权利回归到农民手中的状态。十七届三中全会的决定和《物权法》的实施，有利于农村土地制度改革逐步走向以权利保障为核心的制度转变，最终实现农民的完整土地产权。

（二）农村土地确权的目的和意义

为了贯彻落实《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度的原则，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利确权登记发证势在必行。

对农村土地全面确权登记发证，不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，将农民主体与土地物权紧密联系起来，从而有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益。此举有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

（三）土地确权的基本原则

第一，尊重历史、面对现实的原则。对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，不能轻易地改动和否定；对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待。适用这一原则时要做到：历史上已依政策、法律确权的，要坚决维护；因各种原因，土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，在确权时要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合。

第二，最大限度地保护农民合法权益的原则。一般来说，土地确权是国家行政机关，即人民政府依照相关法律法规对土地的产权归属进行认定的行政行为。也就是说，土地确权的主体是国家行政机关，其根本目的是为了更好地实现和保护农民的合法权益。

第三，依法依规有序登记的原则。确权登记颁证的法律法规依据包括：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律政策文件以及地方性法规的规定。应该按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，发证及时。

第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”的原则。按照乡（镇）、村和村民小组这三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个农民集体。

二、土地权利概述

（一）有关法律与技术规程对土地类型的分类

现行《土地管理法》对土地类型根据利用性质和状况划分为农用地、建设用地及未利用地。第二次全国土地调查技术规程规定了《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。

1、农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等。按照法律的界定，结合《土地利用现状分类》的规定可将农用地详细分为：耕地、园地、林地、草地、交通用地、水域及水利设施用地和其他土地。

2、建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据《土地利用现状分类》规定，与建设用地有关的土地类型包括：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

3、未利用地：是指农用地和建设用地以外的土地，包括水域及水利设施用地、草地和其他土地。

综上所述，无论依据用途还是依据属性划分，可以归纳出农村土地确权所针对的主要对象是：耕地（含园地）、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，重中之重是农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地。

（二）土地权利种类

1、土地所有权。我国《宪法》、《土地管理法》规定了实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有，劳动群众集体所有即农村土地集体所有。我国城市土地属于国有，城市劳动群众集体不拥有土地所有权。

农村集体土地所有权是特定历史条件下形成的一项具有歧视性的制度安排。它既不是国家所有权派生的，也不是隶属于国家所有权之下的权利，而是在农民土地私有的基础上，凭借国家意志收回农民个人所有权集合而成，并为高度垄断的计划经济体制服务的、相对不完整的所有权。因此，它具有浓厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剥夺和歧视农民的制度印痕。农村集体土地所有权的“不完整性”，具体表现在所有权主体的缺位和虚拟化、效力和权能上的欠缺与不平等。这种状况并非因所有权的社会化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是国家为了垄断土地一级市场，以法律形式为集体土地所有权中的处分权能加上了“紧箍咒”。集体所有土地只有被征收为国有，才能进入市场出让、转让，才能实现土地非农化的增值效益，而这一切都被政府控制着。

从物权平等保护原则来看，国家对集体土地所有权的限制不能排斥和剥夺本应属于农民集体的所有权权能，这种限制只能体现在建设规划和用途管制方面。此外，集体土地所有权和国家土地所有权应该平等。

2、土地使用权与土地用益物权。通常说的土地使用权，是指土地使用者依法享有的对土地的占有、使用、收益和有限处分的权利集合。土地用益物权是指在他人享有所有权的土地上设立的，对他人所有的土地享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》所指的土地使用权包含了土地用益物权。《物权法》设专编规定了用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等。

本文所言需要确权登记发证的各类土地权利类型见上图所示。

（三）土地权利主体分类及其代表

1、所有权主体。根据现行法律和政策，农村集体土地所有权主体包括乡（镇）、村、村民小组和农民集体成员四类平等的主体。具体表现为：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本村农民的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。

按法律规定，农民集体土地的所有者应是农民集体，由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组代表其行使所有权。但目前大多数农民集体都没有农村集体经济组织，因此在实践中农民集体土地基本上是由村民委员会或村民小组具体行使有关权利。而村民委员会、村民小组如何代表集体土地所有者，又享有哪些权利和义务却没有明确规定，村、组干部在行使集体土地的有关权利时侵害群众权益的现象时有发生，实际上农村集体土地所有权人缺位，产权主体不明的问题已相当严重。由谁作为主体来行使这个权利，已经是摆在我们面前不可回避而又必须做出明确回答的问题。

如果一部分村民不委托村委会行使所有权怎么办？现在农民群众自发维权抗争的大量群体事件足以证明，很多村民委员会已经失信于农民，农民怎么会授权委托村委会代表他们行使土地所有权呢？据调查，目前各省（区、市）还是重复着原有的法律规定的描述，陷入土地所有权主体虚拟的状态而不能自拔。

我们认为，如果在现有法律框架下无法确认集体成员的共有是共同共有还是按份共有，以及无法确定谁作为集体代表更为合适的情形下，每个集体成员自然而然地成为他所长久使用的部分土地的所有权主体代表更为合适。由于现行法律政策规定不承认私人土地使用权，那么在集体土地所有权的前提下，就应该把土地使用权证书注明具体的使用权人，即家庭承包户为所使用部分的土地所有权的代表。

2、使用权主体。使用权主体包括依法取得集体土地使用权的自然人、法人和非法人组织。根据使用现状依法确权登记发证后，土地登记簿记载应与土地使用证登记一致。

三、关于土地确权登记颁证的几个问题

（一）土地确权的重要性

土地确权，是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容的行为。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。按照西方产权经济学的理论，“确权”其实就是将原本属于集体的“非排他”的多种土地财产权利，逐项“排他性”地界定(“量化”)给农户的改革举措。

为什么要进行土地确权，确权为什么非常重要？可以从以下两个方面来论述。

首先，土地确权有利于明晰农村土地的产权归属，从而保护农民的土地财产权。我们常说，土地是农民的“命根子”，或者说土地是农民最重要的财产，但现有的农村集体土地所有权的制度安排，严重阻碍和束缚着农民土地财产权的实现，使得农民的土地不能获得市场经济下的最大收益。

这是因为，一方面，由于国家严禁土地所有权的买卖、出租、抵押或者其他形式的转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人——“农民集体”只是法律象征意义上的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换；另一方面，国家控制了农村集体土地的最终处分权。比如，就是一块农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国家，由国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有。而且，国家征用土地的补贴价格是由国家确定的，不是所有者意志的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的“三无人员”，也引发了许多群体性抗争事件。

因此，要想让农民通过合法途径获得土地财产权，必须对现有的农村土地制度进行改革。土地确权登记颁证就是改革的第一步，通过对农村的各种类型和权属的土地进行审核、测量，明晰土地的空间位置及权属，并以政府颁发证书的方式进行确认。这些证书代表的是政府对土地权利实体上的认定，属于实体法保障的范畴。正如蔡永飞博士所指出的，这些证书是政府依法承认农民土地权利的保证书，也是政府依法保护农民土地权利的承诺书。只要农民持有这些证书，就可以依法自主、自愿地处置自己土地并取得收益。在遇到政府征地时，这些证书可以成为农民依法依规与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，即可以通过诉讼以此证书捍卫自己的权利。

其次，土地确权有利于明晰农村土地的空间范围和权属信息，从而有效减少土地纠纷的发生。通过土地确权可以搞清楚农村每一宗土地的产权归属、实际面积、四至边界和具体用途，从而减少因土地权属和空间位置不清而引发的矛盾纠纷。也就是说，不管是农民集体的土地所有权，还是农民的土地承包经营权、宅基地使用权，都要经过法定机构的实际测量、审核调查并进行登记颁证。由土地确权登记颁发的证书是集体经济组织拥有土地所有权和农民拥有土地使用权的有效凭证，是受国家法律保护的，也是发生纠纷时法院判决的有效证据。这样，农民集体与农民之间，不同农民之间的土地权利关系渐趋明晰，由此引发的土地纠纷会逐渐减少。不过，由于国家政策变迁和历史遗留问题等原因，农村土地确权之前可能会出现矛盾纠纷集中爆发的问题。这需要在尊重历史和现实利益的基础上，查明争议土地形成的原因，解决这些问题，从而为完成农村范围内的每一宗土地的确权目标打下坚实的基础。

（二）关于土地确权登记颁证的核心问题

新中国成立以来，先后开展了三次针对农村集体土地的确权登记发证工作。第一次是1951年土地改革，涉及农村的所有土地，主要是宅基地、耕地和园地。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发土地房屋所有权证书，变解放前的地主土地私有制为农民土地私有制度，农民拥有完整的土地产权。

第二次是上世纪80年代中期，主要针对农村宅基地，大部分地区进行得不彻底。由于确权发证的政策不明确，组织措施不到位，各地情况不一，一般是由生产大队填发证书，导致了发证率较低，并且错误很多，社会反映不好，这次工作半途而废。

第三次是上世纪90年代早期，针对的是宅基地使用权、集体建设用地使用权和集体土地所有权。这次发证起源于1988年冬季开始的土地登记申报，由国有土地使用者、集体土地所有者和使用者在公告期限内自行申报，发证工作持续到1994年左右。有了《土地管理法》和国家土地管理局制定的《土地登记规则》、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》以及各地的地方法规的指导，除了有权属纠纷尚未解决的以外，这次发证率较高，达90%以上，基本上达到了确权登记发证的目的，但是确认的土地权能尚不完整。

从前三次发证情况来看，做得最好的是第一次，不仅发证率高，还明确了土地权利主体的权能，农民享有完整的土地产权。第二次最糟糕，不仅没有起到确权的作用，而且还造成了管理混乱。第三次发证率较高，由于意识形态的影响和市场经济框架尚未形成的原因，加上土地二元结构的制度束缚，土地证书是发了，但土地产权的权能受限制，没有形成以权利保护为核心的产权制度。这主要表现在集体建设用地使用权、宅基地使用权流转受到法律和政策的严格限制，农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面上看是保护农民利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但实质是对农民土地权益的侵犯。

为了适应我国土地管理新的形势需要，十七届三中全会对我国土地管理提出了新的要求，指明了农村土地制度改革的方向，建立以土地权利保护制度为核心且符合我国国情的现代土地权利体系成为可能。为落实十七届三中全会的决定，2010年中央1号文件和有关部委的文件，明确了相关工作的重大政策问题，为土地确权登记颁证，维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。

正在进行、即将完成的第四次发证工作自2010年初开始，还权赋能成为本次工作的核心。本次农村集体土地确权登记发证的目标是逐步走向以权利保障为核心的土地管理制度，最终实现农民的完整土地产权。其核心是：依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同权、同价，宅基地自由流转，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场创造条件。

（三）现行法律和政策关于土地确权登记颁证的内容和范围存在矛盾和冲突

现行《土地管理法》只规定了土地使用权概念，它既包括了物权性质的农用地使用权、建设用地使用权等权利，又包括了债权性质的土地使用权。土地使用权是指土地使用权人获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合。在《物权法》施行之后，“土地使用权”是一类权利的称谓，是囊括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。

但是《土地管理法》关于集体建设用地使用权的表述与《物权法》的规定不一致。《土地管理法》第11条第2款所称“建设用地使用权”实际上应称为“集体建设用地使用权”。

《物权法》实施后，国土资源部颁布的《土地登记办法》规定：本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。其中，集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。土地承包经营权被排除在土地登记的范围之外。

2010年中央1号文件要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。上述文件都排除了土地承包经营权属于本次土地登记的范围。

《物权法》第五条规定了物权法定原则，“物权的种类和内容，由法律规定”，理论上又叫做物权法定主义。这是物权法区别于合同法的重要标志，它要求物权只能依据法律设定，禁止当事人自由创设物权，也不得变更物权的种类、内容、效力和公示方法。《物权法》规定的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。《物权法》规定的“建设用地使用权”专门指利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利，而排除了利用集体土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利。集体农用地使用权究竟属于什么土地物权不得而知。

《土地管理法》对登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等问题均未作明确规定，直接造成实践中将登记仅仅理解为一种土地管理的方式，忽视了其在土地权利变动中的作用。《物权法》规定了不动产登记的效力、登记申请、登记机关的审查职责等基本规则，填补了《土地管理法》相关内容的缺失。土地物权变动原则上采取登记生效主义，例外地采取登记对抗主义。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不生效；土地承包经营权、地役权的设立未经登记，不得对抗善意第三人；土地承包经营权、地役权、宅基地使用权的变更、转让和消灭，未经登记，不发生物权变动效力。集体建设用地使用权、国有农用地使用权和集体农用地使用权在《物权法》当中并没有做出规定，这与物权法定原则相悖。如果将“农用地使用权”规定为一种新的物权类型，就应当明确规定这种新型用益物权的设定要件和效力范围。农用地使用权既属物权，则须以一定的公示方法周知于众人。我们认为，应该按照《物权法》的规定，对于土地物权的种类和内容作出规定，即用益物权包括国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权和地役权。虽然《物权法》没有规定集体建设用地使用权的物权类型，《土地管理法》的表述也不太严谨，但对于现实中大量存在的集体建设用地使用权还是应该予以确认。

《物权法》明确了建立统一的不动产登记制度的目标，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，不妨将土地房屋登记分离执行，而先将土地登记统一起来归口一个部门管理。《土地登记办法》是部门规章而不是法律法规，其效力等级受限，对土地登记的规定不符合《物权法》的规定要求。根据现行规定，土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书的核发机关是县级以上人民政府，土地他项权利证书的核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，并未统一。而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业行政部门负责，相应权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责。由此可见，现行法规的矛盾和冲突产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。为此，我们建议依据《物权法》的规定，突破行政管理权限的区分，统一由国土资源管理部门登记、填证，依照权限分别由县级以上人民政府和登记机构颁发证书。

（四）关于宅基地使用权人如何确认的建议

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》要求严格规范确认宅基地的使用权主体。它明确的主体包括：（1）本农民集体成员；（2）非本农民集体的农民；（3）因继承房屋占用农村宅基地的且已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员；（4）原在农村合法取得宅基地及房屋的非农业户口居民（含华侨）；（5）没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人。《意见》对上述主体进行确权登记颁证设定了不同的条件，我们认为上述主体的规定符合现实，但是对于设定的条件并不苟同。

首先，对于本农民集体成员按照当地省级人民政府规定的面积标准确认宅基地使用权的规定，过于狭窄而又偏颇。按规定的面积标准拥有宅基地使用权的情形仅仅限于通过行政审批获得的宅基地，而通过继承或者购买而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多数面积都会超过当地省级人民政府规定的面积标准。

其次，对于非本农民集体的农民仅仅规定其取得宅基地使用权的条件为因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，我们认为这些条件既以偏概全也过于苛刻，并不能囊括非本农民集体的农民取得其他农民集体宅基地使用权的所有情形。比如1998年曾有政策规定非本农民集体的农民和城镇居民也可以依法取得宅基地使用权，购买或者亲友赠与、互换等情形也可以取得宅基地。这些情形所使用的宅基地，一般都符合当地规划。经调查，在农村中未经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准而异地建房的现象普遍存在，其中大多属于政策性安置，特别是上世纪60-70年代安置的，现在确权登记再要求履行此程序，已经很不现实而且没有必要。

再次，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员因继承房屋占用农村宅基地的情形，在确权登记发证时应在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。不知这种规定出于何种目的，我们认为，只要是依法取得的宅基地使用权应该同权、同利、同益，不应该区别对待，以免有违反物权平等原则之嫌，或者埋下侵权纠纷的隐患。

第四，对于非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋进行确权登记颁证的条件为：房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的。我们认为非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋的条件就完全满足物权法的要求，房屋产权有无变化并不影响其合法性，再经该农民集体出具证明并公告实属不必要，而且在法理上也没有正当性。

最后，泛指的没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。这里如何查明是个问题，村委会的证明怎么避免随意性和违法现象出现，公告的形式如何？30天的期限是否合适？经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定是否有必要？因为历史形成的宅基地使用状况足以说明占有的合理性，也不排除其合法性，因为农村清理违法用地和登记确权已经进行了多次，确有遗漏的情形可以说是微乎其微。

《意见》第7条规定，按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证：（1）1982年以前的农民建房用地在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的依法按现有实际使用面积进行确权登记发证：（2）1987年《土地管理法》实施前，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；（3）1987年《土地管理法》实施后，农民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。我们认为第一、二种情形规定具有合理性和可操作性，而第三种情形的规定，在实践中很难落实。农村有不少规定新批宅基地后老宅基地退给集体统一安排使用的情形都难以落实，大量村内空闲地也难以统一规划安排使用，老百姓认为宅基地就归其所有，上述规定不过是纸上画饼而已。我们建议，应该借这次确权工作的契机，彻底解决遗留问题，依据土地利用现状予以确权登记颁证，千万不能再为今后留下产权不清的祸端。

（五）关于农村集体土地所有权主体资格和农民集体的问题

现行法律法规都规定了“农民集体”所有，它包括：一是村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；二是两个以上村内集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理；三是乡镇农民集体所有，由乡镇农村集体经济组织经营管理。这种权属结构基本沿袭了原人民公社体制下“三级所有”的框架，体现了对人民公社所有制关系的路径依赖。人民公社时的“生产大队”、“生产队”是农村基本的生产组织，但“村”、“队（组）”只是一个地域区划上的概念。在这种情况下，进行农村集体土地确权登记颁证时，对于农村集体土地所有权主体资格的问题，非常有必要理清。

我们认为，农村集体土地所有权主体虚置是由制度和现实多方面原因所致。我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践中，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化，使用权和所有权高度分割。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权的法律规定，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因为“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使权能的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。

“农民集体”的内涵和外延无法界定，极为模糊。从《民法通则》的规定来看，“农民集体”并不是一个独立的民事主体形态。有关法律所谓的农村土地“集体所有”是一种虚设，其实农村土地并没有真正的所有权主体。《村民委员会组织法》规定以村为单位实行村民自治，而村民小组并不是一级法定的自治组织，仅仅是村级社区便于管理的内部单位。“农民集体”是农村集体土地的所有权人，而农村集体经济组织仅行使经营管理职能，也就是说集体经济组织不是法律所规定的集体土地所有权人，而是经营管理者。二者的混淆也是造成集体土地所有权不清的原因之一。

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的第4条要求确定农村集体土地所有权主体时遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。这没有跳出既有规定的籓篱，对于真正还权于农民，确实保护农民利益起不到多少作用。

《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。因为农村集体经济组织、村民小组的设置没有法律予以规范，这里又陷入了土地所有权主体虚拟的状态。

《意见》规定，涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。实践中“绝大多数”村民认可的比例究竟是多少，履行集体土地所有权变更的法定程序是什么，无从得知也无法操作。《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证；调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。我们认为，关于“撤村建居”应该具体问题具体分析。现实中大量的“撤村建居”没有履行必要的法定程序，只凭地方政府的文件而为之。我们多次调查发现，在城乡结合部发展较快的地方，地方政府为了满足征收土地的需要，不顾现实经济发展状况是否符合“撤村建居”、撤乡镇改建街道办事处的条件，把乡镇改为办事处之后，其行政管理模式和财政收支方式仍然按照原有套路运作。“撤村建居”后的不少居民委员会换届选举还是按照《村民委员会组织法》进行，村民并没有享受到城市居民的各种社会待遇。我们认为，只要没有按照法定程序办理“撤村建居”和撤销乡镇改建办事处手续的，仍然需把集体土地确权归原村和乡镇。

四、土地确权登记发证详论与确权方案

（一）关于农村土地承包经营权

1、关于土地承包经营权的概念与土地承包制度和期限

《物权法》第124条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”；第125条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；第134条规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。土地承包经营权的主体不仅仅限于农村集体经济组织成员的范围，还应该将其外延扩大至所有依据《物权法》、《土地承包经营法》等相关法律和政策依法从事农业土地经营的自然人、法人和非法人组织。比如，集体经济组织成员以外的人通过招标、拍卖、公开协商和土地流转取得土地承包经营权的情形。根据上述规定，结合近期的政策，土地承包经营权可以界定为，依法从事农业用地的经营活动的自然人、法人和非法人组织，通过承包、流转等方式对所承包的土地进行占有、使用、受益和有限处分的用益物权。这里的有限处分是指在不改变土地所有性质、用途，不违背规划的前提下再流转的权利，包括转让、赠与、抵押和继承。

上世纪70年代末包产到户的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步确立了家庭联产承包、统分结合的经营体制，形成了农户、国家和集体之间的合约关系。农地制度的改革朝着不断强化农户使用权主体地位，继而向权利物权化的方向演进。农村土地家庭承包制度成为一个基本的经营制度，进一步强化农户和地块的对应关系。十七届三中全会又提出了“长久不变”的方针，将过去一个有期限的承包制度变成一个无期限的承包制度，并且提出建立健全严格规范的农村土地管理制度，保护农民的土地权益。

2、关于土地流转和适度规模经营

自1984年以来中央下发了多个文件，颁布了有关法律，特别是《农村土地承包法》和《物权法》，在法律层面上不仅允许承包权的自愿流转，而且形成了农地承包经营权流转的基本原则。国家始终强调土地流转的主体是农户，提出了依法自愿和有偿的原则，对集体经济组织在流转中的行为进行了很多限制。十七届三中全会在强调既定的流转基本原则以外，提出要搭建土地流转平台，建立土地流转的评估机构，完善流转市场的管理，实际上对于今后土地流转过程中，各级主体所扮演的角色和市场的形成机制作了很明确的规范。集体经济组织不能代农户签订转包合同，土地流转的地租包括未来上涨的收益应该归农户长期所有。集体经济组织只能充当中介服务的角色，不能收取地租，只能收取一定的服务费用。2009年中央1号文件强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转；按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。

坚持走农业现代化道路，就必须发展适度规模经营。我们认为，土地流转虽然推行多年，土地流转面积之所以未能按照政府的目标如愿扩大，一个重要的原因就是各级政府在推进土地流转和适度规模经营的同时，没有创造让农户离开土地的制度条件，没有设置让农民在城市永久落地的制度。目前，在农民无法主动割断与土地关系的情况下，土地流转的绝大部分只能以短期出租方式流转，无疑形成土地规模经营的高昂制度费用。中央农村工作领导小组副组长陈锡文强调：农地流转与集中的前提条件，是工业化、城镇化发展对农业劳动力和农村人口的吸纳。若缺乏这样的条件，不顾农民的意愿强制流转和集中土地，这样的所谓土地规模经营，与历史上的土地兼并没什么两样。我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化、城市化的地区，上述问题已经逐步得以解决，具备适度规模经营的条件，规模经营户或农业企业通过从事高价值作物的种植和加工，可以获得丰厚的回报。但是，应明确规定租地企业不得将所租土地用于非农开发，严禁企业囤地进行土地投机的行为。陈锡文概括道：“一要抓紧完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证，二要使工业化、城镇化能够稳定转移、吸纳农村人口，三要坚持依法自愿有偿的原则。如此，土地的流转、集中和规模经营就自会水到渠成、瓜熟蒂落地健康发展。”

3、农村土地承包经营权确权登记发证

2009年中央1号文件强调要稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系长久不变；强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。2010年中央1号文件强调要稳定和完善农村基本经营制度，完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变；全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围；加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营；严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加快构建农村土地承包经营纠纷的调解仲裁体系。

单就土地承包经营权确权登记发证而言，上述文件的规定要求，已经大大落后于农村经济发展的步伐。据国务院发展研究中心农村部研究员刘守英介绍，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、吉林和辽宁进行的调查发现，经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《农村土地承包法》的实施和落实，农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化；到2007年，各省市已颁发《农村土地承包经营权证》的户数占总农户数比例分别为：四川92%，重庆95%，湖南86%，湖北95%，黑龙江98%，辽宁98%，浙江93.5%，安徽绩溪99.6%。这么高的发证比例表明，农村土地承包经营权登记应该尽快完成而不是在试点范围内运作，以致成为农村改革发展的阻力。

4、农村土地承包经营权确认方案

大家都十分关心如何设计农村土地确权的最佳方案。是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状重新分配土地再确认权利，或者基本不打破土地占有现状，适当调整补充以确认土地权利？通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分（包括转让、赠与、抵押、继承）等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。除国家依照法律规定征收并给予补偿安置外，任何组织和个人不得收回农民享有永久使用权的土地。虽然有学者呼吁农村少地和无地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不适当调整人口与土地的关系，有可能引发社会不稳定现象的发生。但我们经过调查分析认为，按现有人口及土地占有状况确认土地权利，并不会出现社会动荡局面。

（二）宅基地使用权确权登记颁证及其流转问题

1、农村宅基地权利状态的历史演变过程。新中国成立以来，我国农村宅基地归属经历了一系列演变，可归纳为五个阶段：第一阶段，土地改革初期，实行农民私人所有的土地制度，县级政府为农民颁发了《土地房屋所有权证书》，农民拥有宅基地所有权。第二阶段，社会主义改造初期，农村土地仍然由农民私有。虽然土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营，但是农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，可以对其自由处分。第三阶段，高级合作社、人民公社化时期，确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也由私有转变为归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，不能出租、买卖。第四阶段，1980年代至1998年出台新的《土地管理法》。1986年颁布的第一部《土地管理法》第38条规定农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准，但不禁止宅基地使用权人对地上建筑物进行买卖、出租，第41条规定了非集体组织成员可以获得农村宅基地使用权。原国家土地管理局文件和《村庄和集镇规划建设管理条例》对此也有明确规定。上述各个阶段的农村宅基地并不拒绝非农村集体成员取得。第五阶段，1998年出台的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流转和拒绝非农村集体成员取得。1998年出台的新《土地管理法》将前述第41条完全删除，国务院文件也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。但是，农村宅基地的流转并没有因为法律的限制性规定而停下来，相反随着社会经济的发展，私下流转、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流转的法律困境。出于保护农民宅基地财产权的考虑，社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声十分强烈，一些地方适应潮流积极地进行了宅基地流转试点。实践证明，宅基地流转不仅有利于农村融资，有利于加快新农村建设，也有利于落实保护农民土地产权，实现财产增值。

农村宅基地与房屋买卖在现实生活中已大量发生，但由于缺少相应的法律政策支持，一直是一个“禁区”，也是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革的焦点。改革开放以来，农民出租、买卖宅基地之风曾一度盛行，宅基地自由交易一直是许多农民的期望。为此，国务院多次下发文件予以制止，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国高速工业化和城市化的发展，催生了宅基地交易隐形市场的形成和发展。

尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。据中央党校有关课题组的调查数据显示,全国各地农村宅基地流转已较为普遍，具体表现形式有：出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的宅基地买卖和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。

农村宅基地私下交易屡禁不止，说明其具有客观必然性和合理性，农民、交易人和政府都能获得利益，有助于实现土地资源财产化、资本化，体现了农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时，农村宅基地交易合法化也是破解城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径，是贯彻落实“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的必要措施。城镇居民商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农民合法拥有的农宅因宅基地不能流转而无法作为真正意义上的资产进入交易市场，明显体现出城乡差距与分割的歧视性。这也有违法律公平正义的初衷。我国法律规定农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能真正流转起来。这种限制，实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权，也违背了现代物权制度的价值观念。

现行的农村宅基地制度存在如下诸多弊端：第一，不断强化城乡二元格局，加剧了城乡不平等现象；第二，造成资产浪费，损害了农民的利益；第三，造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保护必引发大量纠纷，使社会矛盾更加突出。

当前我国农村土地确权问题研究 篇2

一、农村宅基地流转确权颁证的现实观察

根据成都市全域规划蓝图, 对农村集体土地先进行确权, 再经土地整理, 后推动集体土地有序流转, 特别是推动作为集体建设用地的宅基地的流转。从原有宅基地被流转后的实际用途的角度, 大致分3个类型:复耕、修建农民集中居住区、作为指标被调剂出去建设工业园区等。根据市总体发展规划, 有的村、社土地被规划为耕地区域, 有的村、社土地被规划为工业建设区域, 其发展路径不一样, 前者的宅基地指标被调剂出去, 后者购买外地调剂出来的宅基地指标, 把耕地置换为建设用地。土地确权、颁证是土地规范流转的前提, 根据现实观察, 土地确权、颁证中却有如下问题:

1.农民集中居住区建设的新房屋尚未合理及时办理产权证明

新房屋是集中修建, 占用的土地是村民原有宅基地的一部分, 新农民聚居区的房屋一般是按户分配的。新的房屋理应要办理产权证, 根据现有农村住房办理产权证的要求, 需要的手续有所占土地审批合法, 房屋修建质量过关, 验收合格。符合现在商品房屋颁证的基本或者主要条件, 才可以颁发新的房屋产权证。农民新居房屋产权证明是按照原来农民住房处理, 还是按照商品房对待, 或是作为新类型的房产并建立相应的管理规则, 都是一个新问题。

2.先确权颁发的宅基地权属证在土地整理、置换后失去部分功能

土地先确权, 后土地整理, 然后进行宅基地置换, 先确权的农村宅基地使用权证上记载的宅基地地形、地貌、东西南北四至全被改变:房屋拆除了, 土地平整了, 原来的地形地貌, 地理特征完全改变了。此时, 先颁发的宅基地使用权证的权属证明作用几乎作废, 唯一的功能是证明村集体、村民曾经拥有一块宅基地和一套住房。新房屋、地产证明一旦办理, 则原来的地产证明则无法独立使用, 无法独立抵押、置换、分红等。另一方面, 农民新居的地产 (宅基地) 证应颁发新宅基地使用权证, 并且新宅基地使用面积等于原先颁发的宅基地使用权证记载的面积扣除调剂或者余留的宅基地面积, 几块土地面积有个计算和置换后才得到新土地 (宅基地) 使用权证面积。

3.按农户房屋实际建筑面积确权, 忽视了原来审批宅基地的行政行为

成都市国土资源局印发[2008]127号文件《集体土地所有权和集体建设用地使用权登记有关问题实施意见》 (试行) 五项第3条中: (2) 权利人能够提供县级以上人民政府或同级建设、房管、国土行政主管部门等颁发的房屋土地权利证书或批准文件的, 按证书或者批准文件载明的占地面积和范围确定其农村宅基地使用权。 (3) 权利人无法提供上述证明材料的, 按其房屋建筑占地面积和各区 (市) 县现行的农村宅基地面积标准确定农村宅基地使用权。房屋建筑占地面积超出标准的, 超标准部分确认给集体经济组织或实际使用土地的农户, 土地分类为空闲宅基地。实际上, 农户房屋建筑占宅基地面积一般超过审批面积或者当时建设是按照审批面积进行, 后来有自行扩建、改建等情形, 超过审批面积。在这次确权过程中, 农户房屋一般没有灭失 (灭失的处理办法有规定) , 反正都超面积了, 还按照超面积确权, 提供审批证件就失去意义。宅基地和空闲宅基地区别不明显, 反正都是占得多的, 现在确认得多, 对原来的审批行为几乎忽略。

4.宅基地被置换后, 其所有权和使用权关系尚未厘清

宅基地所有权归村集体, 使用权归农户, 理论上说, 商品房屋地产证使用权最长70周年。而农民的宅基地使用权几乎是永久性的, 那么, 农民宅基地被置换出去或者指标被卖出去, 期限是70年, 那么农户宅基地使用权的永久性或者长期性怎么体现?期限满后, 所有权人要收回, 或者再次卖?收回后, 集体所有权是要重新分配;使用权是该农户合法继承人继承等方式处理。如果集体土地还有利可图, 可图的利益大, 农民就不愿意离开土地, 户口不愿意迁移走, 不利于人才培养和流动。如果把宅基地或者承包地直接分给现在的户口在本地的农民, 则做到“生不添, 死不减”, 就一次性的私有了。这实际是一个私有化运动。对农户宅基地使用权期限规定和调剂出去用作工业用地的宅基地使用权使用期限需要协调。

5.农地权证收益与集体经济分配之间有冲突

上个世纪90年代, 农民土地二轮承包, 期限是30年, 目前承包合同没有到期;实行土地整理, 确定各项权利, 今后, 土地流转收益是集体经济组织的主要部分, 而集体经济的分配主要是根据成员资格进行, 集体成员资格和土地流转中的原宅基地使用权证、耕地承包使用权证不完全对应;收入来源主要是使用权证流转, 而分配收益却主要按照成员资格, 二者之间有冲突, 各地做法不一样, 村民、村集体也各说其是, 需要规范。

二、农村土地流转确权颁证的问题检索

农村宅基地确权和颁证事情重大, 涉及面广, 影响深远, 是土地承包制度的发展和进步, 也是农民增收、发展农村经济, 实现集中化规模化经营的必要措施, 不同利益群体的立场和诉求有差异, 必须慎重考虑, 周密计划, 妥善应对。针对上述问题, 结合相关法律法规, 主要思考以下几个方面内容:

1.农户宅基地用益物权如何保护、规范

2008年10月12日, 中共中央通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定:“完善农村宅基地制度, 严格宅基地管理, 依法保障农户宅基地用益物权。”完全私有的土地, 可以继承, 可以买卖, 抵押、转让等。如果土地归集体所有, 集体具有完全的所有权, 同样一次性的具有上述功能, 可以继承, 可以买卖, 抵押、转让等, 则二者应该没有区别。但农村土地, 所有权归集体, 承包经营权和宅基地使用权归农户, 一个物, 所有权和使用权主体不是同一个对象, 二者的权利都要保护, 如果二者权能发生冲突时, 怎么处理和解决, 规则不明确, 一旦集体土地被征收, 农民和集体要求行使完全的物权, 根据市场交易规则办事, 则原来一直行使的土地征收制度应该要做修改, 在征收的土地是为商业使用还是为公共利益届定不清楚、规则不完善的情况下, 会冲突不断, 影响社会和谐发展。国家政策一直强调农村土地所有权归集体, 地方没有权力突破。宅基地使用权长期化, 还可以继承、转让、分割等自由处置, 则使用权权能已经等同于所有权, 还区分使用权和所有权有什么意义。一旦集体土地完全确定给农户并流转出去, 今后再根据集体经济成员的变化情况进行相应的调整, 涉及因素多, 就比较困难了。成都市新法规中, 制定了农户新旧宅基地使用权的分割、审批、交易、继承等规定, 为宅基地流转提供具体规则。

2.农民土地长期承包权如何行使

2008年10月12日, 中共中央通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。农户成员有分化, 有增减。就算是十年时间, 集体经济成员面貌全非。考虑生、死、进、出等情况, 把宅基地固化给农户, 但农户内部成员之间的分割和继承规则就需要完善。其中, “生不增加, 死不减少”规则是否可行, 需要论证和仔细考虑。每隔一定年限进行调整和确权前调整后一次性固定下来, 两种改革路径各有利弊, 前者的确考虑村集体新增人口要吃饭, 要生存等基本人权, 但不利于激发农民创业和自谋发展等积极性, 后者利弊与前者相反, 需要权衡后裁定。中央曾经反复强调的农村土地承包制度保持一定期限 (每一次领导人表态和文件规定农村土地承包经营期限要求增加) , 当时的意思是:中国的农村土地制度被反复改变过, 新中国成立后, 先分田到户, 后集体生产, 再划小块土地给农户自己经营, 最后承包到农户, 每一次改革和调整都的农民对党的政策的一次“怀疑”, 到底要怎么改革, 到底改革会不会剥夺农民已经获得的收益?农民、农户到底能否长期投资农村土地?但土地长期承包权的落实, 是每一户农户承包土地权利长期不变呢?还是一个集体中的农户承包土地权长期不变?如果是后者, 在集体内部, 土地要不断调整, 农户个体还是无法对自己承包的土地产生长期信赖而努力经营。如果是前者, 每一个集体经济成员或者非成员承包到集体的土地, 集体成员经济权利就无法实现, 农民接受不?这些都是集体土地确权和颁证中提出的严峻而急迫的现实课题。

3.农民新居办理房、地产权证迫在眉睫

农民新居的房、地价值大, 在成都市周边一套占地150平方米左右, 两层楼房屋, 大概300平方米的房屋, 居住使用价值大, 流转功能强, 自身修建价值不低于10万元, 完全可以通过独立抵押、买卖等方式流转。要流转, 要交易, 先得有证件, 也许, 先前的房屋、宅基地还没有农民新居房、地值钱, 农民生产需要借贷资金, 借贷资金需要抵押, 而抵押不完全在于政策, 而在于抵押物品本身价值。本身价值高, 可以直接抵押, 本身价值低, 再要求政策放开也无用。商业贷款要防控风险, 要求抵押物品有价值。

4.农民宅基地新旧房、地证件使用需要统一和衔接

为了确权颁发一个宅基地使用权证和房屋所有权证, 随后, 被确权的土地流转后, 原证中的房屋被拆除而导致房产证立即失效, 宅基地权证记载内容也随之发生变化。新的独立的权属证件需要颁发和独立使用, 如果新的房、地证颁发后, 如果形成农民手中有几个证, 每个证都无法独立行使, 并且都需要共同推理、解释后才可以行使的情况, 就增加了权属证件使用的麻烦, 是改革不彻底、不便民, 规则不完善的表现。

5.土地流转充分考虑政府、集体经济组织和村民个人的不同利益诉求

部分地方政府积极推进集体土地确权和流转, 原因在于希望利用宅基地建设工业园区, 在征用土地面临更大的困难和更大的经济压力时, 面向集体建设用地 (宅基地) 寻找出路是一个必然的选择。集体经济组织也希望推行集体土地流转, 增加集体收益和集体可支配经济量, 于公于私都应大力推进。村民个人更希望通过集体土地 (包括宅基地) 的确权、整理和流转得到更多的实惠, 得到比土地流转前更多的经济效益。不同利益主体对集体土地确权、颁证的愿望和期许不同, 在参与过程中有自己的想法和行为, 发生冲突时, 需要妥协和依法依规则解决。

三、完善农村土地流转确权颁证的对策探讨

在调研中, 农户和乡村组织都希望尽快完善政策, 促进集体建设用地有序、规范流转, 早制定规则, 避免私下各自为政, 减少多种纠纷和矛盾。

1.完善设计农户新旧房地产权证

农户宅基地和房屋在土地整理前后很快发生变化, 原来的农户宅基地使用权和房产证1个证需要分成3个证:新地房产证、新的宅基地使用权证、剩余宅基地使用权证。一般1、2年时间, 一个地方的土地整理可以完成, 法定证件颁发后立即更改、作废似乎影响官方信誉。可以在原宅基地使用权证中间增加记载项目:原宅基地所属集体经济组织既所有权归属、新居工程中农户房屋情况、宅基地使用情况、剩余宅基地数量和流转情况等内容。一个证件直接补充完善, 可以独立使用, 减少多个证件管理麻烦, 效率低, 使用不方便的问题, 也便于官方登记和管理。

2.宅基地流转需要警示风险

农村集体在土地整理后, 利益格局发生了巨大的变化, 农民财富增加, 经营能力和素质需要提高, 更需要宣传政策、法律、法规, 培育新的财富和经营观念。即使不是统一思想, 也是应该“迎”或“送”法进村。市场经济不是福利经济, 市场经济中风险巨大, 特别是土地等固定资产流转前后, 价值与期限关系巨大, 警惕资本或者资本家的设局牟利行为。有的村干部积极推行集体建设用地一次性全部流转, 想突出“政绩”或者增加本届组织的控制能力等, 但他们能够看准市场发展前景吗?能够承担市场风险吗?如果土地一次性流转, 期限长、价格低, 导致今后矛盾多, 村民意见大等冲突。“放厂马儿”, 完全由集体经济组织 (部分是少数代理人) 自己控制、管理, 风险大, 隐藏的矛盾也多, 在民主规范、共同体成员共同议事规则不明确的情况下, 需要政府加大程序控制力度。公开多次提醒风险也是政府对农民负责的一个表现。

3.制定地方法规规范集体建设用地整理、宅基地确权颁证及其收益分配

先制定政府规章, 取得经验后, 适当时候提请成都市人大制定法规。集体建设用地确权、土地整理、集体建设用地流转等问题是重要而有密切关系, 如果各个部门一直独立制定自己管辖范围内的规定, 效力低, 相互有冲突或矛盾, 需要统一衔接, 更需要权力部门参与, 以颁布法规的形式, 规范改革规则, 推进改革进程, 肯定和固化改革成果。确权、颁证、流转, 集体收益分配等需要更多的公权力关注。村民自治规则不完善, 对村、社干部的权利、义务界定不清楚, 村民对村自治权力行使不太满意, 现在形势下, 适当的公权关注、介入, 普遍的公权规则行使非常必要。

4.衔接新旧宅基地使用权证

行政行为有预测性和安定性, 村民和乡村的法治精神需要培养, 国家的法律制度需要不断地推向乡村, 民间的治理规则需要持续地提炼成社会认可的行为规范, 送法下乡和迎法进村是一个漫长的、需要不断规则对接的过程。宅基地审批是比较严格的, 特别是在成都市周边郊区, 宅基地收益, 未来价值越来越高, 争夺比较激烈。更多的是与家庭人口、经济付出成正比例, 集体土地确权, 既要注重公平, 不能让乡村势力强大的过分多占宅基地;也要尊重历史, 不能是一次平均化、均贫富活动。注重两个规则:一是人均宅基地量, 应该划一个最高和最低占有量, 如果人均是80—120平方米宅基地, 占有宅基地户均数量符合80或者120平方米乘以人口;二是适当考虑历史原因, 对已经花钱购买的宅基地的历史要认可, 不得一概重新按照人均分宅基地。

5.关注政府、集体和村民的利益诉求

政府已经制定了集体土地流转的收益分配规则和监督制度, 笔者认为应该制定更详细的各方利益均有保障的分配比例制度, 防止强势群体侵害弱势群体的利益。比如:规定集体土地 (特别是宅基地) 流转后的收益集体与农户 (集体经济成员) 的分配比例, 防止个别村集体因各种原因和理由给村民少分或者不分钱款, 预设界限, 明确规则, 减少纠纷。

6.宅基地使用权证等证件的管理电子化和宅基地利益分配的货币化

农村土地确权、整理、置换、交易等是连续的几个步骤, 当农村土地确权整理交易完毕后, 农民手中理论上应该有几个权证:原宅基地使用权证、耕地承包经营权证、林地等承包经营权证、新宅基地、流转出去土地收益证、新承包地使用权证 (或者村集体土地流转出去给有村民资格的权益分配证明) 等, 土地经过几次流转后, 村民保留的是新宅基地使用权证和分配集体经营土地的资格, 并且这种分配资格可能随年份变化比较大, 每个集体经济组织成员变动大, 分配范围有变化, 有的把流转出去的土地 (耕地、宅基地) 等都统一作为集体经济组织的收益进行分配;有的村集体又对耕地、宅基地、其他承包地等分项进行分配, 各个村民的愿望也不一致, 政府即使不做统一规定, 也应该有所控制和设置裁决机构进行裁决, 化解纠纷, 更重要的是采取现代的电子化管理, 保存数据、方便村民和集体经济组织运作。

7.给予农村弱者更多的社会保障考虑

根据中央的文件规定, 农户宅基地用益物权和农民土地长期承包权完全推行, 农户根据承包的土地和占有的宅基地占有集体经济组织资源量不同, 会比较快地拉大成员贫富差距。在这次农村土地确权、颁证过程中, 从首轮土地承包期限算起, 在70年期限的剩余期限内, 上述两权都不能中途动摇, 所有权利一次性固化, 如果客观情势发生比较大的变化, 村民个人利益可能导致比较大的损害, 例如:今后出生、迁移进一个集体的成员没有宅基地分, 可能没有土地可以承包耕种;有的农户现在占有的土地多, 人口减少或者人口迁移出去;不同农户在一定年限后, 占有集体经济组织资源发生很大差异, 导致贫富差距大, 弱者有其他谋生出路或者担当能力否?需要给予可能的弱者, 比如新出生的小孩, 文化素质比较差的村民等的更多的社会保障, 以稳定社会发展和促进农村宅基地流转。

摘要：农村宅基地、房屋、承包地确权、颁证, 既是农村土地流转的前提, 也是农民通过流转土地增加效益的基础, 更是农民从集体经济组织获得公平收益的依据;调研中发现, 农村土地确权颁证中存在诸多问题:新旧产权证部分没有颁发, 即使颁发了新旧权证, 配合利用难, 土地收益与权证少直接挂钩, 农民意见比较大;加强农村土地、房屋权证的衔接管理, 各项权证管理电子化, 土地权证收益对应货币化, 加强立法规范指导, 势在必行。

当前我国农村土地确权问题研究 篇3

【关键词】土地确权；土地流转；存在问题；对策建议

土地是农民最基本的生产资料，是农民获取收益和生活保障的工具。2016年的中央一号文件强调，如何促进农民收入稳定较快增长，加快缩小城乡差距，确保如期实现全面小康，是必须完成的历史任务。而继续深化农村土地确权和流转是农村改革的关键。因此，有必要对我国当前土地产权和流转的现状及问题进行分析，探索新的对策路径。

一、农村土地确权和流转的重要意义

农村土地确权和流转为深化农村改革释放了空间，土地确权是农村土地流转的基础，而土地流转后的农民就可以从土地中解放出来，为其从事其他行业、获得更高收入创造了条件。土地确权和流转的重要意义主要体现在4个方面：

首先，有利于保障农民的合法权益。进行确权登记颁证后，土地权属关系更加明晰，农民作为物权权利主体，在进行承包经营的过程中，财产性收入逐渐增加。其次，有利于规范土地管理。农村土地确权颁证推动土地在更大范围、更广领域内流转，促进了土地管理走上法制化、规范化轨道，土地流转机制更加健全。再次，有利于提高农业现代化水平。有利于催生更多的种植大户、家庭农场和农业龙头企业，引进先进的农业设备，带动农村经济发展。最后，有利于安定民心。农村土地确权通过丈量土地面积，减少农民心里的疑惑和争议，有利于维护社会和谐。土地确权和流转的重要意义敦促地方政府及相关部门严格落实国家政法法规，积极推动土地市场的发展。

二、农村土地确权与流转存在的主要问题

1.确权工作落实不到位

从2012年确权工作开展以来，各地的农村集体土地确权登记发证，宅基地和集体建设用地使用权登记确权工作正在紧张进行当中。伴随着大量的农民工进城务工，农村留守人员往往是老人、儿童等群体，他们对于与自身相关的利益问题比较关心，而有关权利与义务的法律性问题，由于文化浅、素质低，往往积极性不高。同时，对于一些“四荒”等难明确和历史遗留问题，由于工作容量大，比较耗时耗力，也无法带动地方政府的积极性，这些因素都直接影响农村土地确权工作的落实情况。

2.土地流转程序不健全

以往的土地流转往往发生在农民集体内部，主要是转包、出租、互换等形式，流转双方认识或者是亲戚，土地流转过程中存在流转无正式合同、无登记备案的情况，及时签订了书面合同，也不规范，没有法律效力。这样一方面会造成随着土地市值的不断抬升，农村集体经济组织、农民、经营主体之间会因为边界、价格等利益问题发生冲突。

3.缺乏合理的收益分配机制

在市场化高速发展的今天，农民作为农村土地的物权主体，由于生活环境的闭塞和文化程度较低，对相关政策和信息缺乏了解。当国家以“公共利益”的名义征收土地进入市场后，农民除了获取少量安置补偿外，并不能基础参与后续的市场化交易和收益。当被征土地进入到一级市场以后，农民不能够参与后续土地升值的利益分享，而当地政府及相关的房地产商可以按照比例划分收益，这对于农民来说显然是不公平的。

4.土地流转信息不畅

目前，我国有关的土地流转和交易平台并没有建立起来，相关资金、技术不到位，没有专门的土地流转中介机构，在流转双方之间就没有一个疏通的桥梁和保障，信息流转不畅通的现象时有发生，土地流转只能发生在小范围内，不能交易到更大平台和更广层次上，限制了农民的收益水平。农村的承包大户和龙头企业没有一个信息化的平台，信息沟通效率低下，也不利于土地交易市场的健康发展。

三、农村土地确权和流转的对策建议

针对上述土地确权和流转中存在的问题，笔者认为应该有序地从以下几方面进行：

1.完善相关法律法规

土地确权和流转工作不仅要落实法律相关规定，还要在各地的落实过程中发现问题、探寻规律、及时报告、积极应对。各地的情况不同，有许多问题在法律中没有明确规定，但也是亟待解决的，所以应该及时总结交流，促进土地确权和流转的法律进一步完善，为工作开展提供有说服力的指导和依据。

2.建立健全土地流转程序和市场机制

当前我国的土地流转程序和市场机制还比较混乱，存在很多不合规范的情况。地方政府及相关部门要积极引导流转双方签订规范的流转协议或合同，为流转双方提供法律服务、建立档案管理和备案审查。还要建立合法的纠纷解决机制，一旦流转双方因为利益冲突发生摩擦，能够通过纠纷解决机制化解矛盾，缓和双方关系。

3.建立合理的收益分配机制

国家征收土地时要对土地进行合理的市场估价，在估价时不仅要以当前土地的区位、面积、种植物等的市值为基础，还要考虑未来一段时间内土地的发展空间，在给予农民基本的补偿安置费后，建议根据土地用途，每隔一定时间调整收益，以保障农民的后续生活。土地流转双方在签订合同时要尽可能的完善收益分配比例，避免后期的矛盾。这样不经可以规范整个土地交易市场，还可以安置农民情绪，维护社会稳定和谐。

4.完善土地流转市场平台

探索建立完善的土地流转信息发布和交易平台，及时更新国家相关政策和流转信息，为流转双方建立档案信息，规范流转行为，以期规避风险。同时完善电子交易平台，有利于实现高效交易。培育和发展有实力的土地流转中介机构，为农民土地流转提供法律和政策援助，这样有利于土地流转高效进行。

5.加大宣传力度，培养农民维权意识

农民对于自身合法权益的认识还很欠缺，这需要政府和社会加大宣传力度，通过电视、网络、广播、报纸等媒体进行宣传报道，同时当地政府更应该尽到宣传教育的义务，通过开展政策学习活动的形式将土地确权与流转的政策解释给农民，化解疑问，提高农民意识。当农民的利益受到侵犯时，让农民通过法律武器维护其合法权益。

参考文献：

[1]卿秋艳.农村土地抛荒问题影响因素及对策探讨——基于湖南郴州龙海村的调查[J].山东农业大学学报（社会科学版），2010（2）：50-54.

当前我国农村土地确权问题研究 篇4

《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年）、《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年）、党的十八大、十八届三中全会《决定》和2013年、2014年中央1号文件精神以及《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）、《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（农办经〔2012〕19号）、《农村土地承包经营权调查规程》（农业部2014年）、《农村土地承包经营权要素编码规则》（农业部2014年）、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（农业部2014年）、《河南省农村土地承包经营权登记试点工作方案》（豫农经管〔2011〕2号）、《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》（豫政办〔2014〕111号）、《关于印发河南省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案的通知》（豫农确权办〔2014〕2号）、《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）

二、什么是农村土地承包经营权确权登记颁证？

农村土地承包经营权确权登记颁证，是指对家庭承包土地确权登记颁证和其他承包方式承包的土地确权登记颁证。

家庭承包土地的确权登记颁证，是依据《物权法》、《农村土地承包法》等法律规定，由县级农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位臵 等信息及其变动情况记载于登记簿，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。这是此次农村土地承包经营 权确权登记颁证工作的重点。

其他承包方式承包的土地确权登记颁证，是指根据《农村土地 承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规，对家庭承包以外的其他承包经营土地的地块、面积、空间位臵等信息及其变动情况记载于登记簿，经县 级农村土地承包管理部门审核，由县级人民政府颁发土地承包经营权证书予以确认土地承包的权益。其他承包方式承包的土地确权登记颁证需由当事人提出申请，经 县级农村土地承包管理部门根据法律法规审核后，符合法律规定的，可参照家庭承包经营方式予以登记颁证。对境外企业、组织和个人租赁农村集体土地的，暂时不 予登记。

三、为什么要开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作？

农 村土地承包经营权确权登记颁证是《农村土地承包法》、《物权法》等法律法规的法定要求，是中央关于“三农”工作的重大部署，是依法维护农民土地承包经营权 的重要举措，是推动土地规范流转、促进土地适度规模经营、发展现代农业的客观需要，是加快城乡发展一体化、促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配臵、形成 新型工农、城乡关系的基础性工程，是深化农村产权制度改革、征地制度改革、增加农民财产性收入的有效途径。

做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，有利于建立归属清晰、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，为健全农村市场经济体制提供强有力的物权保障；有利 于强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，为巩固农村基本经营制度提供强有力的制度保障；有利于明确农村土地承包经营权归属，为解决农村土 地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。

四、开展农村土地承包经营权登记颁证的工作要求是什么？

（一）坚持稳定土地承包关系。开展确权登记颁证工作，必须保持现有农村土地承包关系稳定。要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属，坚持原土地承包关 系不变，承包户承包地块、面积相对不变，二轮土地承包合同的起止年限不变，严禁借机违法调整、打乱重分或收回农户承包地。对个别村组部分群众要求调整地块 的，要按照法律和政策规定妥善处理。对确因自然灾害毁损等原因需要调整的地块，按照法定条件和程序调整后再予确权。

（二）坚持以确权确地为主。土 地承包经营权确权，要坚持以确权确地为主，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到 地。在经济发达地区、城市近郊区，因实行土地股份合作、纳入城市发展规划、土地很少且地界早已打乱等原因，不能确权确地到户的，要严格按照省有关部门制定 的确权确股不确地的条件和程序，在农民群众自愿的基础上作出决定，切实保障农民土地承包权益。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地。不得简单地以少 数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。

（三）坚持依法规范有序操作。严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）和《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014），开展确权登记颁证工作。要在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理疑难问题。权属争议未解决的，不进行确权登记颁证。

（四）坚持以农民群众为主体。确权登记颁证工作中的重大事项应经本集体经济组织成员民主讨论决定，做到内容、程序、方法和结果四公开，切实保障农民对确权登记颁证工作的知情权、参与权、监督权。村（组）集体的确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致。承包地块面积、四至等材料要经农户签字认可。对外出不在家的农户，要及时通知到户到人。鼓励各地在农民自愿的前提下，组织农户互换并地，解决承包地块细碎化问题。

（五）坚持分级负责。地方各级尤其是县、乡两级对本行政区域内的确权登记颁证工作全面负责。省级主要承担组织领导责任，省辖市主要承担组织协调责任，县、乡两级主要承担组织实施责任。各级都要明确专人，履行专责，做到上下联动，形成整体合力。

（六）坚持因地制宜鼓励创新。充分利用第二次全国土地调查成果和农村集体土地所有权确权登记成果，探索符合实际、科学简便、节俭实用的方式方法，妥善解决遗留问 题。对内容准确无误、手续完备、无任何遗留问题的农村土地承包经营权证书，可直接开展农村土地承包经营权确权登记。经济和群众思想基础好的村（组），可直 接进行股份制改造，发展土地股份合作社。鼓励以政府购买服务方式，将入户调查、公示、实际测量、打印经营权证书等工作交由社会承担。

五、开展农村土地承包经营权登记颁证工作的主要任务是什么？

开 展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块面积和空间位臵，建立健全土地 承包经营权登记簿。严格执行农村土地承包法律政策，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位臵不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权 属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。建立农村土地承包经营权登记管理系统，实现农村土地承包经营权登记管理信息化。

六、开展农村土地承包经营权登记颁证工作的重点内容是什么？

确权登记颁证工作核心是确权，重点在登记，关键在权属调查，各地要从实际出发，环环相扣地做好工作。

（一）清查土地承包档案资料。对农村土地承包相关权属档案资料进行清查、整理、组卷，按要求进行补建、修复和保全，摸清承包地现状，查清承包地块的名称、坐落、面积、四至、用途、流转情况等原始记载，重点解决土地承包方案、承包合同、承包台账种类不齐全、管理不规范等问题；摸清农户家庭承包状况，收集、整理、核 对承包方代表、家庭成员及其变动等信息。支持把档案清查、整理与土地承包管理信息化结合起来，推进土地承包原始档案管理数字化。

（二）调查土地承包经营权。开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。重点做好发包方、承包方和承包地块调查，如实准确填写发包方调查表、承包方调查表、承 包地块调查表，制作调查结果公示表和权属归户表。以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，充分利用现有的图件、影像等 数据，绘制工作底图、调查草图，按照《农村土地承包经营权调查规程（NY/T2537—2014）》要求，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位臵，制作承包地块分布图。调查结果经村（组）公示、乡镇确认后，作为确认、变更、解除、注销土地承包合同和土地承包经营权的依据。对公示内容有异议的，进行补测核实。

（三）完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。没有签订土地承包合同的农户，要重新签订土地承 包合同；承包合同丢失、残缺的农户，要补签、完善土地承包合同。实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体确权登记颁证方案 确权。属于原承包地块四至范围内的地块，原则上应确权给原承包农户。未经本集体成员协商同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。土地承包合同记载期限应以当地统一组织二轮延包的时点起算，承包期为30年，本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。

（四）建立健全土地承包经营权登记簿。县级农村土地承包管理部门要根据完善后的土地承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，建立健全统一规范的土地 承包经营权登记簿，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，作为今后不动产统一登记的基础依据。已经建立登记簿的承包农户，要补充完善相关登记信息。承包 农户自愿提出变更或注销登记，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。

（五）颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和建立健全后的土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书。农村土地承包经营权证书由各市、县按照统一式样印制。已发的土地承包经营权权属证书，由县级农村土地承包管理部门收回销毁。土地承包经营权证书载明的户主或共 有人，要体现男女平等的原则，在尊重家庭意愿的基础上，夫妻双方可共同作为承包方代表和共有人进行登记。实行确权确股不确地的，也要向承包方颁发土地承包 经营权证书，并注明确权方式为确权确股；承包方有意愿要求的，发包方可以向承包方颁发农村集体的土地股权证。在完善合同、颁发经营权证书过程中，本着自愿 原则，农户要求公证的，由县级司法行政部门公证机构集中统一办理公证。为与不动产统一登记工作衔接，今后承包农户可以自愿申请、免费换取与不动产统一登记 相衔接的证书。

（六）建设土地承包经营权信息应用平台。充分利用现有资源，完善、建立国家、省、市、县级互联互通的土地承包经营权信息应用平台。按照《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（NY/T2539-2014）要求，以县级为单位，在统一确权登记颁证软件的基础上，建立集影像、图形、权属为一体的确权登记颁证数据库和土地承包经营权登记业务系统，实现土地承包合 同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化。要以县级土地承包经营权确权登记结果和现有资源为基础，逐级汇总，完善、建立中央、省、市、县四级土地承包经营权确权登记颁证数据汇总和动态管理制度，实现与不动产登记信息平台信息共享。

（七）建立健全档案管理制度。要按照《农业部国家档案局关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（农经发〔2014〕12号），认真做好土地承包经营权确权档案的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作。档案管理工作要与确权登记颁证工作同步部署、实施、检查和验收，做到组织有序、种类齐全、保管安全，各类归档材料应符合长期保管的要求。

七、开展农村土地承包经营权登记颁证工作的主要程序是什么？

（一）宣传动员

1.成立机构。省辖市、县（市、区）、乡镇要成立由政府主要负责人任组长，农业、财政、国土资源、法制、档案、宣传、民族、民政、司法、水利、林业等部门和农办、妇联对单位负责人为成员的农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组和日常办事机构。村（组）成立由村党组织、村委会、村务监督委员会、村集体经济组织主要负责人以及集体经济组织成员代表等人员组成的确权登记颁证工作实施小组，具体负责村（组）确权登记颁证工作。

2.制定方案。各省辖市、县（市、区）要根据全省土地承包经营权确权登记颁证实施意见要求，制定本地具体实施方案，并报上级确权登记颁证工作领导小组办公室审核备案。

3.开展动员。采 取召开动员会和利用广播、电视、网络、印发宣传标语等办法，广泛宣传《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规和现行农村土地承包政策，讲清开展确权登 记颁证工作的意义、内容、方法和步骤，为确权登记颁证工作营造良好的社会氛围。对确权登记颁证过程中遇到的普遍性问题，要认真研究，集中宣传解答。

4.培训骨干。省、市、县级要分级组织开展确权登记颁证工作相关政策、规程和业务培训。省里主要负责培训市、县农村土地承包管理人员；市、县级主要负责培训乡镇有关人员、村（组）干部和具体参与的群众。要抽调熟悉农村工作、了解农村政策的县乡干部，组成工作组和督导组到开展工作的乡镇、村组服务指导，使相关政策法规、业务知 识以及工作程序和操作规程落实到基层。

（二）调查摸底

1.查清承包底数。以 第二次全国土地调查成果、农村集体土地所有权确权成果和二轮延包以来建立的现有农村土地承包关系为基础，结合农村土地承包台账、承包合同、经营权证等档案 资料，查清承包地块、面积、四至、权属性质、土地种类和经营方式，形成基础数据和矢量图表，作为确权登记颁证的原始资料，并将调查结果落实到户。

2.查清农户状况。对承包人、承包经营权共有人，承包地块、面积、四至、土地变动等各方面情况和信息进行收集、归纳、整理、核对。

3.梳理矛盾纠纷。注意发现、梳理已经存在和可能发生的土地承包纠纷等问题，充分发挥乡村调解和县级仲裁机构的作用，及时提出解决办法。

（三）测绘公示

1.勘测定界。以《农村土地承包经营权调查规程（NY/T2537—2014）》为基本的地籍调查勘测标准，聘用具有相应资质的专业测绘人员，采用与农村集体土地确权登记发证成果相一致的坐标系统，测量清查农户承包地块、面积、四至和空间位臵，测绘编制农户承包地空间位臵图。2.公示确认。将地籍草图对应户籍信息进行公示确认，在此基础上完善承包合同。对于权属存在争议的地块，先依法解决，再予以确权登记。经农户认可并确认无误后由乡镇政府汇总报县级政府。

（四）登记颁证

1.建立健全农村土地承包经营权登记簿。根据乡镇上报资料，县级土地承包管理部门编制并建立“一户一簿、一簿一号”的《农村土地承包经营权登记簿》，做到权属清楚、合同规范、权证齐全、账簿完善、责任明确。

2.颁发土地承包经营权证书。按照申请、审核、登记、发证的登记程序，以农村土地承包经营权登记簿为依据，由县级政府核发土地承包经营权证书。

3.建立确权登记颁证管理信息系统。按照《农村土地承包经营权确权登记数据库规范（NY/T2539—2014）》要求，将确权登记过程中形成的各种资料和农户承包土地的准确信息，录入农村土地承包经营权确权登记数据库，建立农村土地承包经营权确权登记管理信息系统。

4.归类存档。按照农经发〔2014〕12号文件，将在确权登记颁证过程中直接形成的、有价值的、各种载体形式的历史记录进行分类整理和归档，并妥善保存。

（五）总结验收

确权登记颁证工作结束后，省、市、县确权登记颁证工作领导小组将依据《农业部办公厅关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）的通知》（农办经〔2015〕5号），全面检查验收确权登记颁证工作。

八、农村土地承包经营权确权登记颁证以什么为基础？

1、土地承包合同。主要是指在一轮承包和二轮延包期间，依法依规取得的家庭承包合同；

2、土地台账。是集体经济组织管理农村土地的原始依据，是农户签订家庭承包合同的基础；

3、经营权证书。是二轮延包以后，各县（市、区）政府向农民发放的承包土地权利证明；

4、农村税费改革登记表。即2003年农村税费改革核定到户面积登记表；

5、地方制定的有关配套政策。各地在一轮承包和二轮延包过程中，根据国家和省里有关政策要求，制定的一些地方性规定；

6、法规政策没有明令禁止的村规民约。

九、开展农村土地承包经营权登记颁证工作的时间进度有何要求？

2013年中央1号文件要求，用五年左右的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年豫农确权办〔2014〕2号文件要求，2014年，河南省全面启动农村土地承包经营权登记颁证试点工作，济源市和通许县、永城市、民权县、信阳市平桥区力争2年内完成确权登记颁证工作任务。其他县(市)区选择1—3个村开展农村土地承包经营权登记颁证试点工作，年内完成试点任务，按照2015年《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办〔2015〕39号）总体要求，2015年全省完成4000万亩左右的确权登记颁证任务，2016年全省基本完成确权登记颁证任务，2017年完成扫尾工作。具体安排为：2015年济源、新乡、鹤壁、焦作、漯河、三门峡、商丘、信阳市和10个省直管县（市）以及通许县全面完成确权登记颁证工作。

十、土地承包经营权证书中记载的土地承包起止时间如何确定？

根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定，新颁发的农村土地承包经营权证书中，农村土地承包起止日期要与农村土地承包合同中签订的时间一致，家庭承包方式的承包期限以二轮承包合同约定时间为准，其他承包方式按照合同约定确定。

十一、农户家庭承包方代表如何确定？

家庭承包方的代表人是在承包合同上签字的人或原土地承包经营权证书上记载的农户代表人，也可以是作为夫妻双方的户主。前两项规定的代表人死亡、丧失民事行为能力或因为其他原因无法到场确认的，由农户成员共同推选。

十二、其他方式承包的承包方代表如何确定？

个人或单位以其他方式承包农村土地的，土地承包方代表是在承包合同上签字的自然人或承包单位的法人代表。在承包合同上签字的自然人死亡或丧失民事行为能力的，依照继承法的规定，由其法定继承人协商决定承包方代表

十三、外出务工未归承包户的土地承包经营权如何登记？

对 于二轮承包期间取得农村土地承包经营权的，不得以农民外出务工经商为由而影响土地承包经营权确权登记颁证。对于常年外出未归、未委托代理人又无法联系的外 出人员，可先查清二轮土地承包以来的土地承包状况，按现有承包合同登记的四至和面积预留出相应的土地，待联系到权利人后再按本次登记的相关规定进行确权登 记颁证。对预留期间权利人无法自行管理而又未委托他人管理的，其土地暂由村集体经济组织代为管理。十四、二轮延包不完善的如何确权登记？

根 据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，“农村土地承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，因此，确权登记颁证应以土 地承包合同为基础。二轮土地承包时签订土地承包合同的，以二轮土地承包合同为基础；对土地承包合同不完善的应补签承包合同后再确权登记颁证；补签承包合同 的起止时间要与当地二轮土地承包合同时间一致。

十五、对二轮延包后又调整了土地的如何确定家庭承包地的面积？

根 据《农村土地承包法》的有关规定，对二轮延包以后个别地方按照村规民约对承包地进行了调整的，按照尊重历史、正视现实的工作原则，在不违背法规政策的前提 下，实行民主协商、村民议决。只要群众认可无异议，在履行完善相关手续的前提下，可依据农村土地承包现状予以确权登记颁证。群众有异议的，按照法律程序解 决争议后，再行确权登记颁证。

十六、未经批准私自改变土地农业用途的如何开展确权登记？

根 据《农村土地承包法》、《农村土地管理法》等法律法规的有关规定，对于农户或其他组织未经国土部门批准，自行在承包土地上进行建房或建设其他建筑设施的，此次确权不予登记。对相关责任人擅自改变土地农业用途的行为，由国土部门依法处理。恢复农业用途后，再行确权登记颁证。

十七、经过统一规划整理的土地如何开展确权登记？ 按 照国家有关规定，统一规划整理了的承包土地和农村土地流转以后受让方统一规划整理了的土地，应按土地整理或流转以前涉及的农户承包关系，重新测量，经农村 集体经济组织成员或者成员代表大会讨论决定，可在整理后的地块图上合理确定相关农户的承包地面积和四至后进行登记，也可按确权确股不确地方式确权到户后登 记。此种情况的登记，既要尊重农民意愿，不得改变已形成的土地流转关系。

十八、对农户开垦的“四荒地”如何确权登记？

根据《农村土地承包法》和《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）等法律政策的有关规定，对于本集体经济组织农户新开垦的“四荒地”按照规定程序与农村集体经济组织建立承包关系的，按照其他承包方式确权，如承包、租赁或者拍卖对象是本集体经济组织以外的单位和个人，经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的按照其他承包方式进行确权登记，如果存有争议，按照法律程序解决争议后，再进行确权登记颁证。

十九、农户占用田间路、沟渠等耕种的能否确权？

根据国土资源部《关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》（〔1995〕国土（籍）字第26号）规定，乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地分别属于乡（镇）或村农民集体所有。因此，农户占用田间路、沟渠等耕种的土地不能确定为家庭承包面积，应当按照原承包地块测量的面积进行确权登记颁证。二十、二轮延包合同以外新增加的地块能否进行确权登记？

根据《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等法律法规的规定，对土地二轮承包合同以外新增加的地块，应由村民会议或村民代表会议讨论决定能否进行确权登记。

二轮延包时，村组干部和分田代表等人员留给自己的未签订家庭承包合同的地块不能登记为该户的家庭承包地，应作为集体机动地处理。二

十一、农户流转的家庭承包地如何确权登记？

根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规关于农户土地承包经营权流转的相关规定和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）等，区分不同情况进行确权登记颁证：

1、农户以互换的方式流转承包地的。流转双方有书面流转协议（合同），且无争议的，在办理有关承包合同变更手续后，依据变更后的合同确权登记颁证。未有书面协 议（合同）的，由双方达成书面土地流转协议（合同）向村集体备案，并办理有关承包合同变更手续后，再依据变更后的合同确权登记颁证；互换有争议的，待争议 解决后再进行确权登记颁证。

2、对于以转让方式流转土地的，经原承包方书面申请和发包方书面认可，且无争议的，按照流转协议（合同）办理有关承包合同变更手续后，再依据变更后的合同确权登记颁证。未经原承包方书面申请和发包方书面认可的，仍按原承包农户确权登记颁证。

3、以转包、出租、入股等方式流转承包地的，按原承包农户确权登记。对土地流转合同签订不完善的，相关部门要监督流转双方完善土地流转合同。

二十二、农户家庭承包土地被全部或部分征用的如何确权登记？

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规规定，此次承包土地确权登记颁证中，承包地全部被国家征用的应进行注销登记，被国家部分征用的，应从承包土地地块和面积中减除，并进行变更登记，未被征用部分则据实测量确权登记颁证。二

十三、因发展集体公益事业使用的家庭承包地如何确权登记？

根 据《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律法规及政策规定，此次承包土地确权登记颁证中，因发展集体公益事业全部或部分被使用的承包地，可进行注销和变 更登记，未被征用部分则据实测量确权登记颁证；也可根据承包方意愿，不予注销和变更登记，但要在登记薄和经营权证书上予以注明。

二十四、确权登记过程中农户因人口增减要求调整承包地怎么办？

1、《农村土地承包法》第一条规定“以家庭承包经营为基础”；第三条规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”。我国农村实行的是家庭承包 经营制度不是个人承包经营。农户家庭是集体经济组织中的土地承包方，农户家庭的户主是土地承包方的代表。农户家庭的户主代表家庭同集体经济组织形成土地承 包关系后，每一个家庭成员作为土地承包家庭中的一员可以享受土地承包经营权。

2、《农村土地承包法》第二十七条规定“承包期内，发包方不得调整承包地。”在承包期内，不能因为家庭成员的增减变化（婚丧嫁娶、添丁增口等），影响家庭承包户土地承包经营权的确定和承包土地的稳定。同样，也不能因为土地承包家庭中成员的增减变化而调整承包土地的数量。

3、这次是对农户家庭同农村集体经济组织形成的土地承包关系进行进一步确权登记颁证，不是也不能在农村进行集体土地的重新调整和分配。二

十五、机动地是否在这次确权登记时一并确权？

根据《农村土地承包法》的有关规定，集体预留的机动地，只登记不确权，对于农村集体经济组织采用公开发包、招标或拍卖经营权等形式流转土地经营权的，按“其他方式承包”予以登记。二

十六、自然灾害损毁的承包地如何开展确权登记？

承包期内，因自然灾害等原因毁损减少的承包地，无法恢复的，应核减承包地面积。部分恢复的，按恢复后的实际面积确权登记到户。

二十七、合并以后的村民小组如何开展确权登记？

对于二轮延包以后村民小组合并造成小组人均承包地面积不一致的，登记中不要求在合并后的村民小组范围内统一人均承包土地面积，应根据二轮延包时各村民小组的实际人均面积标准，按本次登记的相关规定进行确权登记颁证。

二十八、公职人员、现役军人、大学生等人员户口已经迁出，是否继续作为家庭成员参加登记？ 根据《农村土地承包法》规定，家庭承包经营户中个别人员的变化不影响家庭承包土地的权益和承包地确权登记颁证。参加土地二轮延包及延包后的上述人员，是否列为家庭成员由承包户家庭决定。

二十九、出嫁女和入赘男的农村土地承包经营权如何确权登记？

按照《农村土地承包法》规定，出嫁女和入赘男在新居住地未取得承包地的，其在原居住地的承包地不得收回。

三

十、家庭迁往城镇居住，但户口仍在农村的如何确权登记？

根据《农村土地承包法》有关规定，家庭迁入城镇居住但户口仍在农村的仍然是该集体经济组织内部的家庭承包户，应当进行承包地确权登记颁证。三

十一、对在城镇落户的家庭承包地如何确权登记？ 根 据《农村土地承包法》有关规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权 流转”。农村居民转入城镇户口后，原有土地承包经营权保持不变。农户家庭虽然已迁入城镇落户居住，但应当保留其土地承包经营权，按照承包方的意愿进行确权 登记颁证。三

十二、全家迁入设区的市并且户口随迁的承包地如何处理？

《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。2011年《 国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）提出将农民“申请登记常住户口”扩大到设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市），并规定“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿”。因此，从国办发〔2011〕9号文件下发后，承包方全家迁入设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）的，是否对其承包土地进行确权登记颁证，应当尊重承包方的意愿。三

十三、确权登记过程中，承包农户要求分户口或合户怎么办？

根据“农经发〔2011〕2号”文件，这次工作任务，是对已经签订土地承包合同的承包地进行确权登记颁证，不涉及、不包括承包户的分户与合户的内容，不进行承包户的分户和合户工作。三

十四、对确权登记前已经分户经营的承包地如何登记颁证？

按照农村土地承包法有关规定，对于确权登记以 前已经实行分户经营的承包地，承包期内，承包方家庭成员分户并申请分别签订承包合同的，发包方应当分别签订，并依照法定程序办理农村土地承包经营权证书的 变更手续。分户经营被当事人认可或接受的，可以按照分户后各户对土地的承包现状进行确权登记颁证。对分户存在争议的，先由当事人解决争议，再进行确权登记 颁证。

三

十五、如何确定承包方土地承包经营权共有人？

承 包方土地承包经营权共有人应以二轮土地承包时家庭实际人口为基础，已死亡或户口迁出的（如出嫁女、在校大学生、现役军人等）应在备注栏标注清楚。二轮承包 到现在，承包户依法享有土地承包经营权的新增家庭成员，一并作为共有人进行登记，并在备注栏标注。“与户主关系”栏按照国家规范填写，如本人、配偶、子 女、父母、祖父母、孙子女、兄弟、姐妹、其他等。

三

十六、退耕还林的如何确权登记？

对于退耕还林，农户如果领取了林权证的，不予土地承包经营权确权登记颁证。如果没有领取林权证的，但领取了退耕还林补贴，应尊重农户自己的选择。对既没有领取林权证，也没有领取补贴的，应当进行确权登记颁证。

三

十七、集体供养的“五保户”的承包地如何确权登记？ 根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规及相关政策规定，集体供养“五保户”的承包地应尊重“五保户”的意愿，确定是否进行确权登记颁证。农村集体经济组织不能强行收回“五保户”的承包地作为集体机动地。

三

十八、其他方式承包的土地如何确权登记颁证？

根 据《农村土地承包法》规定，以招标、拍卖、公开协商等其它方式承包的集体土地，当事人申请土地承包经营权登记的，要报经县级土地承包管理部门审核。经县级 土地承包管理部门根据法律法规进行严格审核后，符合法律规定的，可参照家庭承包经营方式予以登记颁证。颁证时应严格审查发包程序和承包合同，对于合同显失 公平或者未经公开民主讨论等非法取得承包经营权的，不予登记颁证。

三

十九、原颁发的土地承包经营权证书如何处理？

根据《农村土地承包经营权证管理办法》和《河南省关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办【2015】39号）规定，这次承包地确权登记颁证工作，将颁发农业部统一格式的土地承包经营权证书，原来的土地承包经营权证书，由县级农村土地承包管理部门收回销毁，确实无法收回或者丢失损毁的，自行失效。四

十、存在承包经营纠纷的如何确权？

对于承包地块、面积、边界及承包经营权存在争议和纠纷的，由乡村两级协调解决，协调解决不成的可通过仲裁、诉讼等法定程序依法解决，纠纷解决后再进行登记。承包纠纷一时难以解决的，可以暂缓登记。

四

十一、承包土地调查结果由谁签字确认？

按照《农村土地承包法》等法律法规确定的家庭承包方的代表签字确认。其他方式承包的土地由其他方式的承包方代表签字确认。

四

十二、因山体滑坡、洪水、地震等特殊原因毁损承包地的如何确权？

根据《农村土地承包法》规定，承包期内，耕地因自然灾害等原因毁损的，经村民会议或村民代表会议同意，可适当调整。本次确权中，因灾害减少的承包地，无法恢复的，应核减承包地面积。可部分恢复的，按恢复后的实际面积确权登记。

四

十三、实测面积是否与粮食直补等惠农补贴政策挂钩?

对以前使用标准亩折合面积、按产量折合面积等方式分配的承包地，由于档案记载面积与实际面积差异较大，本次确权登记只是据实掌握农户实际承包耕地面积，发放经营权证。惠农补贴面积仍以原上报面积为依据。待中央有新的政策后，再按照中央政策执行。四

十四、是否可以确权确股而不确地？

对 农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。在经济发达地区、城市近郊区、因实行土地股份合作、纳入城市发展规划、土地很少且地界早已打乱等原因不能确权 到地到户的，要严格按照省有关部门制定的确权确股不缺地的条件和程序，在农民群众自愿的基础上作出决定，切实保障农民土地承包权益。不得违背农民意愿，行 政推动确权确股不确地。不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。四

十五、同一地块，名称不统一怎么办？ 召开村民代表会议，明确地块“名称”，统一规范运用。

四

十六、在农村土地承包经营权证和登记簿上写上妇女名字有啥好处？

在农村土地承包经营权证和登记簿上写妇女的名字，就明确了家庭中妇女的土地权益。即使妇女出嫁、离婚、丧偶也不会失去土地。

四

十七、在农村土地承包经营权确权登记中妇女如何保护自己的权益？

一 是法律有保障。妇女与男性享有平等的土地承包权，在确权登记中夫妻双方可以共同作为承包方代表或者共有人进行登记。二是破除封建思想。有的妇女认为家里有 男人登记就可以了，自己不用登记，如果这样做就不能从源头上保障自己的土地权益。三是妇女要积极参与到农村土地承包经营权确权工作中，在土地承包经营权确 权登记中要求写上自己的名字，这样能够保障一辈子都有土地。万一将来家庭出现变故，妇女不至于因没有土地而被扫地出门，无法生活。四

十八、我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作有哪些阶段、步骤？

我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作坚持“6203”工作流程（6个阶段，20个步骤，3榜公示）。第一阶段即动员部署阶段包括成立组织、制定方案、宣传发动、培训骨干4个步骤；第二阶段即调查核实阶段包括查清承包底数、查清农户状况、梳理矛盾纠纷3个步骤；第三阶段即组织测绘阶段包括勘测定界、公示确认、信息录入、张榜公示、核实修正5个步骤；第四阶段即资料完善阶段包括农户确认、完善承包合同、上报资料3个步骤；第五阶段为登记颁证阶段包括建立健全农村土地承包经营权登记簿、颁发土地承包经营权证书、建立确权登记颁证管理信息系统、归类存档4个步骤；第六阶段即检查总结阶段。

四

十九、我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作“四五六”的目标要求是什么？

“四 相符”、“五到户”和“六个一”。即实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”；承包面积、承包地块位臵、承包合同、承包经营权证、基 本农田标注“五到户”；《农村土地承包经营权登记申请书》、《农户土地承包经营权核查确认表》、《农户承包土地空间位臵示意图》、《农村土地承包经营权登 记薄》、《农村土地承包经营权证》和确权登记管理系统，即“一书、一表、一图、一簿、一证、一系统”“六个一”。五

十、我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作要坚持哪些原则？

严格遵守确权登记颁证工作的六条原则：

1、坚持稳定土地承包关系。

2、坚持以确权确地为主。

3、坚持依法规范有序操作

4、坚持以农民群众为主体。

5、坚持分级负责。

农村土地确权有关政策 篇5

中央政府门户网站

2011年11月10日 17时08分

来源：国土资源部网站

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近日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）。就相关政策要点，记者采访了国土资源部地籍管理司有关负责人。

定位：面上推进势在必行，点上难题留有余地

2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”

加快农村集体土地登记确权发证工作，是中央从夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定的高度，作出的重要决策。这项工作涉及广大农民切身利益，对农村经济社会发展影响巨大而深远。为加快部署工作，2011年5月，国土资源部联合财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）文件。与此同时，对推进工作急需的政策措施，抓紧研究、论证，争取早日形成《意见》。

在60号文件的基础上，《意见》集中解决推进农村集体土地确权登记发证工作急需的有关政策和技术措施等问题。《意见》起草过程中，经反复商讨研究，吸收采纳了法学界及实践层面专家、学者的合理化建议，征求了财政部、农业部、中农办、国务院法制办等多部门意见，在充分修改完善基础上，最终形成《意见》。

部地籍司负责人指出，鉴于土地确权登记发证工作，全国各地情况千差万别，十分复杂，通过一个《意见》解决所有问题不现实，《意见》定位在“面上推进工作、点上留有余地”。《意见》主要就全国普遍存在的问题明确政策措施，把一些更具体的局部地区的问题留给地方解决，允许地方细化政策。同时，目前解决的主要是研究得比较成熟、看得比较准的问题，对一时还看不准的，留待下一步解决。

范围： 坚持“全覆盖”原则，“身份证”有别“工作证”

《意见》首先明确了农村集体土地确权登记发证的范围，即覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。

部地籍司负责人对“全覆盖”原则，作了着重强调。他说，由于目前林业部门、草原部门都有各自的法律依据，在实际工作中，落实集体土地确权登记发证全面覆盖，与林地、草地登记发证有效衔接确实存在管理上的协调难度。对此，他认为，应当坚持一点，土地证书与林权证在内的其他证书的关系，应当是“身份证”与“工作证”的关系，农村集体土地所有权确权登记发证应当包括全部农村范围内的集体土地。60号文明确强调了集体土地确权登记发证工作要坚持全覆盖的原则，《意见》也重申了这一原则。

主体：不作“一刀切”规定，“是谁的就发给谁”

集体土地所有权发证到村还是到组？对这个地方反映强烈的问题，《意见》依据法律和中发〔2010〕1号文件，没有作出“一刀切”规定，而是遵循了“是谁的就发给谁”的原则。

部地籍司负责人解释，根据《物权法》、《土地管理法》和中发〔2010〕1号文件要求，对农村集体土地确权登记发证，应当“是谁的就发给谁”，属于村一级农民集体所有的土地，应当确权发证给村一级农民集体；属于村民小组集体所有的土地，应当确权登记发证给村民小组一级农民集体；属于乡（镇）农民集体所有的土地，应当确权登记发证给乡（镇）一级的农民集体。实际中，属于村集体、村民小组和乡镇农民集体所有的土地，在实地也是比较清楚的。

这位负责人认为，这次集体土地确权登记发证，是对土地权利归属的确认而不是调整。任何“一刀切”规定集体土地所有权确权发证到村或到组的做法，都是与法律政策不相符的。考虑到历史原因、村民小组机构不健全等现实情况，《意见》规定以中央1号文件“把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织”为原则要求，同时允许对于属于村民小组集体所有的土地，而村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书，给地方留了空间。

焦点：“小产权房”不得登记发证，“撤村建居”把握“三个环节”

土地登记具有严肃性和权威性。开展农村集体土地确权登记发证工作，必须依法依规严格规范。这是《意见》贯穿始终的一条主线。

《意见》明确要求，严格禁止通过土地登记将违法违规用地合法化，对于违法宅基地和建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。对于没有权属来源证明的宅基地和集体建设用地，要求查明土地历史使用情况和使用现状，认定合法后，方可走程序并确权登记发证。对于违法违规登记发证或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。

对于城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治等重点工作中的集体土地确权登记问题，60号文件明确对开展综合整治和需要流转的农村土地，优先进行登记发证，为整治和流转提供条件。要尽快完成综合改革试验区、农村承包经营权登记试点地区、城乡结合部等土地确权登记发证，满足改革发展的需要。为此，《意见》对“合村并组”、城乡建设用地增减挂钩试点、农村土地整治以及“撤村建居”等工作涉及集体土地确权登记工作依据实事求是原则分类作出规定。

以“撤村建居”为例，部地籍司负责人解释，现实中，“撤村建居”涉及的集体土地权属问题十分复杂。有的“撤村建居”后，农民集体成员全部转为城镇居民；有的一部分转为城镇居民，一部分仍为农村居民；有的“撤村建居”后，集体土地全部依法征收为国有；有的一部分土地征收为国有，其余部分没有征收，仍然保留集体土地权属性质。按照现行土地管理的法律法规，对于“撤村建居”的情况，须把握三个环节。一是如果集体土地全部依法征收为国有的，其农民集体成员全部转为城镇居民；二是集体土地转为国有土地，只能通过征收这一合法渠道；三是集体土地所有权只能确权登记给农民集体，不能给城镇居民委员会。鉴于此，《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称，以给下一步国家出台相关法律政策后妥善处理该问题提供依据。他表示，关于未征收的原集体土地，如何经过依法征收的程序转为国有，是一个重大的法律政策问题，还须留待有关方面下一步研究解决。

农村土地确权会议简报 篇6

为进一步加快农村土地承包经营权确权登记工作，5月11日，湘潭市岳塘区荷塘街道召开农村土地确权工作安排部署会议。区农业局、街道及各村农业相关负责人，湖南博通技术公司工作人员参加会议。

会上，该街道相关负责人提出了图纸难以看懂、村民的解释工作存在困难、面积存在差异、技术力量需要加强等问题。湖南博通技术公司专业人员一一纪录并表示，下一步公司技术人员将会加强与街、村的联系，以通俗易懂的方式对图纸、面积等问题进行详细解答。

区农业局相关负责人强调，按照时间节点，必须在6月底完成土地确权登记工作;街、村在工作中要做到有序引导、正面引导、程序到位、资料齐全，从而顺利通过9月份省、市有关部门的调查。

当前我国农村土地确权问题研究 篇7

概括来讲, 土地确权就是确定土地的所有权、使用权的归属, 确权的过程包括土地的申报、权属、地籍的调查、土地的审核、登记以及证书发放等一系列环节, 以此来确定某块土地的所有权、使用权及其他相关权利的归属。但其中最重要的环节是土地权属的调查、审核、登记。土地确权的目的是为了明确土地的归属权, 明确国家、集体、个人在土地问题上的相互关系, 一旦发生矛盾, 可以通过土地确权来制止争议。

土地确权工作, 不仅是保障土地所有者合法权益的重要途径, 同时也是保证农村集体经济发展的重要措施, 是千千万万农民最为关注和关心的。目前在土地归属问题不明确的情况下, 农民的财产权利受到了极大的损害, 破坏了城乡一体化建设, 加剧了城乡居民的贫富差距, 如果土地权利得到明确, 农民们就合法拥有了自己的土地, 不仅可以增加收入, 还可以激活农村集体经济, 极大的激发农民群众的种粮积极性, 保障了粮食安全, 维护了社会稳定。

2 农村集体土地确权工作中存在的问题

农村土地确权工作涉及面广、涉及量大、消耗时长、利益攸关、要求严格, 整个确权过程要求每宗农村集体土地的每项基本情况, 例如位置、面积、地类、权属等一一搞清楚, 工作量之大, 任务之重不言而喻。这是一项艰巨且复杂的工作, 在实际的操作过程中, 必然会出现一系列的问题。

2.1 意识不足导致动力不足

目前, 农村的大多数青壮年走到城市打工, 而留在农村的很大一部分都是老弱病残, 他们知识有限, 他们普遍认为只要有土地, 能够种田就行, 并不关心土地的归属问题。由于对于土地确权的重要意义认识不足, 他们对于该项工作的参与度并不高, 甚至存在抵触情绪, 就这造成了政府相关部门在开展工作过程中出现了单方面努力的局限, 导致了工作动力不足, 许多需要从农民自身来了解、调查的问题就出现了困难, 严重影响了确权工作的进度。

2.2 政府部门工作人员业务素质不高

土地确权工作是一项巨大的工程, 需要相关工作人员具备良好的专业知识和业务素质, 而在实际的农村集体土地确权工作中, 各级国土资源部门以及县、乡 (镇) 、村相关政府部门等进行土地确权登记配合的工作人员专业素质不高、业务水平不够, 在确权工作过程中面对专业的问题无法及时解决, 不能很好地跟农民进行沟通, 甚至不了解确权登记的过程, 在登记过程中屡出现错登、漏记等问题, 不能很好的配合完成农村集体土地确权登记及证书发放的任务, 使得确权工作进行得被动缓慢。

2.3 工作机制不明确, 责任机制不到位

尽管国家多次强调农村集体土地确权工作的重要性, 但是县、乡 (镇) 、村等各级政府部门对于该项工作还是没有足够的重视。究其原因, 主要是工作机制不明确, 国家没有明确规定土地确权工作的工作流程、职能分配、工作任务等, 因此, 工作力度必然不足;与此同时, 责任机制的不到位也导致相关领导干部对确权工作的不重视, 做好了没有奖励, 做的不好或者不做也没有相应的惩罚, 这就导致很多时候国家国土部门的工作人员在县、乡 (镇) 、村奔走中消极配合, 事倍功半。

2.4 历史问题得不到解决, 最新问题得不到改善

农村土地问题由来已久, 归属问题得不到最终确认, 尽管相关工作人员在确权过程中会调阅很多历史资料、数据, 但是时间是不断发展的, 农村的土地归属情况也是不断变化的, 很多深层次的历史问题不能得到很好的解决, 部分隐蔽性问题很难发现并未得到妥善解决;旧的问题还没有得到解决, 新问题却不断出现, 一旦工作过程出现遗漏, 在遇到新情况新问题时不能及时处理, 就会埋下矛盾隐患, 阻碍了确权工作的进行。

2.5 土地权属界址不清晰, 权属纠纷得不到解决

在农村集体土地的确权工作汇总, 一个重要的环节就是权属界址问题。权属界址主要是指土地的界址点或界址线, 是确权工作的前提, 是确权登记的依据。这一问题如果处理不好, 就会影响确权工作的进度和质量。土地的权属界址与农民的切身利益息息相关, 同时也影响着农村集体经济组织经济发展。然而, 农村实际存在的问题是, 很多土地的界址不清晰, 存在权属纠纷的土地无法得到最终的确认。因此, 工作人员不能对这类土地进行审核、登记, 无法完成确权工作。

2.6 确权工作中存在敷衍, 甚至腐败现象

进行农村集体土地确权的政府工作人员很多时候敷衍了事, 不能够深入了解土地的历史状况和现实情况, 不严格按照法规政策办事, 甚至在确权过程中存在不公平、不公正的现象, 不能为农民办实事, 而是做表面工作, 甚至, 在确权实际操作过程中出现以权谋私、走后门等现象, 引起很多农民的不满, 从而影响了工作质量, 留下隐患。因此, 政府机关工作人员必须思想作风过硬, 切实保障农民权益, 积极地为农村集体土地进行确权登记发证。

3 农村集体土地确权工作的改善措施

农村集体土地确权工作的对象是农民集体的每一宗土地, 确权登记工作涉及到的是每一户农家的幸福和农民集体经济的发展, 因此, 必须要深入到每户农户, 每块土地。确权登记的工作要求对每宗土地的位置、面积、地类、权属、界址等搞清楚, 进行严格登记。针对此类情况, 必须要对确权工作中出现的问题进行及时处理, 寻找到改善措施, 确保确权工作的完成。

3.1 开展广泛宣传, 提高农民意识

国土资源部门、各省、市、县、乡 (镇) 、村等相关工作人员要深入农村, 广泛发动宣传, 鼓励广大农民群众积极参加、支持到农民集体土地确权工作中。相关工作人员可以深入农村, 宣传集体土地确权知识、各类型的学习资料, 以板报、宣传册、农民大会等形式, 讲解农民集体土地确权的重要意义, 让农民充分了解土地确权的作用。集体土地的确权工作不仅可以明确土地的归属, 保障农民的基本权利, 同时, 更是缩小城乡差距的基础性工作。“三农”问题得到解决, 就可以积极推进城乡一体化进程。但是, 很多农民对此并不十分了解, 认识不深刻, 相关工作人员的任务就是让农民认识到, 土地确权的目的是将土地权利转让给农民, 他们可以自己维护自身的土地权利, 这样, 就能最大限度地获得农民对确权工作的支持, 确权工作的开展就会拥有强大的群众基础。

3.2 扎实做好准备工作, 确保工作顺利开展

相关部门和工作人员要扎实做好农村集体土地确权登记工作的各项前期准备, 确保确权工作的顺利开展。首先, 要做好专业技术准备。负责确权工作的工作单位和工作人员要在工作开展之前参加技术培训, 了解确权工作的相关政策, 熟悉各个环节的技术知识, 以便更好地适应工作;同时, 相关部门要对进行土地勘测、审核的单位和队伍进行动员培训, 保障土地的勘测结果真实、有效。其次, 要做好资金筹备工作。各级要将开展确权工作所需要的经费提前筹措到位, 随支随拨, 避免在工作过程中因费用问题导致工作受阻。再次, 要做好相关工具的准备。在土地确权工作中, 一定会用到很多工具, 土地测量勘探的工具, 相关登记所需要的工作, 以及相关宣传资料的印刷等等, 这些都是促使工作顺利开展的保证。

3.3 建立责任机制, 多管齐下全面推进

各工作部门以及各级领导要强化自身的责任意识, 要建立严格的责任追究机制, 形成国家、省、市、县、乡 (镇) 、村多个层次的大网络大格局, 各相关单位要齐心协力, 多管齐下, 全面推进农村集体土地确权工作, 避免出现国土部门单独干, 其他各部门配合不力的情况出现。乡 (镇) 、村职能部门可以制定关于开展土地确权工作的实施方案, 严格按照方案开展工作, 方案中要明确规定各级部门的工作职责, 以及相应的奖励惩处制度, 使各项工作有法可依, 有章可循, 同时, 一旦出现渎职行为, 严肃惩处。只有将各项工作任务进行明确分工, 才能保证工作过程的完美配合和顺利进行, 在有任务、有压力的情况下, 多管齐下, 共同做好农村集体土地的确权登记工作, 保证工作进度。

4 建立土地权属纠纷仲裁机构

农村的集体土地确权工作存在一定的难度, 很大一部分是由于存在土地权属纠纷问题, 要想妥善解决这一问题, 就要建立由国土、农业、房建、公安、检察院、法院等联合组成的农村集体土地权属纠纷仲裁机构, 对农民群众中存在的土地权属争议, 包括土地所有、使用、经营、承包等各类纠纷进行仲裁, 要明确法律规定, 严格按照法律规定执行仲裁, 保证仲裁工作过程的公平、公正、公开, 真正解决农村土地纠纷, 切实保护农民的合法权益, 及时化解矛盾, 消除隐患。

5 严格监督检查机制, 减少矛盾争议

在完善农村集体土地确权工作的过程中, 要建立、实行严格的工作监督检查机制, 成立专门负责确权工作监督检查的领导小组, 负责前期、后期各个环节工作的跟踪监督以及审查工作, 发现问题, 及时处理, 尽最大努力确保每一次工作程序的完善, 确保相关的登记工作的完整、准确;与此同时, 要在确权登记后期及时跟踪检查, 不断整改, 对已经完成确权登记的每宗土地进行跟踪, 逐步完善后期工作, 确保每宗土地存在的问题能在第一时间得到整改修正, 确保确权工作的质量。

6 拓宽反馈渠道, 听取群众意见

反馈是农村集体土地确权工作的重要环节, 要拓宽反馈渠道, 积极听取群众的意见, 根据群众意见开展后期总结、整改工作, 以便于在未来的工作中采取更有利于农民群众、更方便更快捷的确权措施。

总之, 农村集体土地的确权共识是当前土地权利建设中的重要问题, 它的不断完善能帮助我国农村地区解决长期存在的土地归属问题, 同时保证我国最庞大的农民群众的财产权利, 各部门各单位要将此项工作的开展作为重中之重, 努力做好农村每宗土地的确权登记, 缓解我国耕地后备资源不足的矛盾, 既是解决国家“三农”问题的重要措施, 又是维护社会和谐稳定的重要途径。

摘要：土地是人类赖以生存的物质资源。在中国, 土地问题是农村工作中的关键问题, 农村集体土地的确权问题, 关系到现代农村的发展, 关系到农民切身权利, 而在如今的农村中, 集体土地的确权工作存在很多问题, 引发了一系列的矛盾, 为此, 我们必须在认识到确权工作的重要性基础上, 发现问题, 解决问题, 确保农村确权工作顺利开展。

关键词：农村集体土地,确权,问题,建议

参考文献

[1]黄莉.土地确权的农户感知价值理论与实证分析[D].四川农业大学, 2012.

[2]陈耀东, 张志坡.农村集体土地所有权之法律反思[J].贵州师范大学学报 (社会科学版) , 2005 (02) .

[3]张保红.论农村双层土地权利制度的重构[J].西北大学学报 (哲学社会科学版) , 2011 (01) .

当前我国农村土地确权问题研究 篇8

关键词：确权；农户；承包

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号： 1674-0432（2014）-14-05-1

农村土地承包经营权确权事关农村社会稳定，是增加农民财产性收入的制度保障。在土地确权中要处理和解决好下面几个问题：

1 分户和并户

户籍管理：我国现行的是1958年颁布的《户口登记条例》。二轮承包时农户的子女长大成人分别结婚、嫁人，一家分成了几户；二轮承包期的临近，承包户的老人年龄越来越大，担心户口独立的老人去世，从而失去承包地，农户为保证家庭利益，采取并户以延续老人的承包份额，几户合并为一家。

分户，涉及到房基地的审批、农机具的购置等惠农政策的实施；并户，涉及家庭承包土地面积变动、村集体利益分配等。然而现行的户籍管理制度没有明文规定分户、并户的细则，却因户口的差异影响利益分配，造成农村户口实行过程中人为的不公平，因无法可依，让一些人钻了法律的“空子”。

《农村土地承包法》第3条规定，农村家庭承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；第15条规定，家庭承包的承包方是本经济组织的农户。把家庭和农户混为一谈，实际上家庭和农户是两个不同的概念，家庭是指婚姻关系、血缘关系或收养关系基础上产生的，亲属之间所构成的社会生活单位。家庭有广义和狭义之分，狭义是指一夫一妻制构成的社会单元；广义的则泛指人类进化的不同阶段上的各种家庭利益集团即家族。农户是指户口在农村的常住户。户口，指住户和人口的总称，户有户主，户内每一成员（即人）称一口。人与住址相结合，经过户口登记机关的登记，才能在法律上被认定为户。二轮承包时家庭的概念是狭义的范畴，至今，因子女的长大分户，家庭有了广义的范畴。

正确区分家庭和农户法律性质之间的差别，以原承包关系确立时同一农户的家庭成员作为基础，依据变动的原因，把家庭成员之间法律关系的变动限制在以户为单位的范围内，以户作为基本单位，按各自应得的份额予以分配。

2 家庭承包的共有性质

共有分为按份共有和共同共有二种形式。家庭承包中每个成员对土地是按份共有还是共同共有，关系到土地权利的分配形式。在征占地时，如果是按份共有关系，那么家庭成员各自所使用的份额被征用，补偿款就应归使用人；如果是共同共有关系，那么在承包期限内，无论哪一个家庭成员使用的任何部分家庭承包地被征收、征用，除青苗等补偿费用归使用者个人外，其他因土地被征用而由集体分配的各种补偿款项，均属家庭成员共同共有，应平均分配。

家庭承包中的承包方是农村集体经济组织的农户，发包方将土地发包给农户经营时，按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额。也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，农户是承包经营权的唯一主体。根据《中华人民共和国物权法》第103条的规定，家庭共同财产为共同共有。农村土地承包经营权作为家庭共同财产的一种，除家庭成员明确约定外，为在成员内部共同共有。土地确权时要登记清楚共有状况、家庭成员变动及户籍变动情况。

3 边界确定

土地确权的边界争议是权属纠纷，主要有两种类型，第一种类型是集体与国有之间，主要是村组与水利、林业、交通、电力等部门之间的所有权纠纷，这些纠纷还与土地用途问题交织在一起，历史跨度长，成因复杂。第二类型是集体与集体之间，主要是乡与村组之间、村与村之间、村与组之间、组与组之间的所有权纠纷。

对土地承包纠纷，总体上要依据土地管理和农村土地承包的法律法规进行妥善解决。要充分考虑土地承包的历史沿革和政策演变，防止因解决现实问题而引发历史问题的纠葛。土地确权时解决纠纷，要尊重历史，保持政策连续性，遇到政策进行调整的，新政策从公布之日起执行，不能用现行政策追溯改变以前政策形成的事实。第一种类型纠纷《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称“六十条”）和确定土地所有权和使用权的若干规定（1995年3月11日国家土地管理局发布）等法规基本能解决历史问题，其后法律逐渐完善，有法可循，有法可依。第二种类型纠纷，可参考村组档案、税费档案等佐证，依法解决。国家级法规不足的，可以查看地方出台的条例、规定等。

4 开荒地面积

开展土地确权工作主要原由之一就是农村承包地面积不实，面积不实原因众多：有折等分地、划分“两田制”的原因，也有预留“树胁地”、磨牛地的原因，私开乱垦是主要原因之一。开荒有两种类型，一种是在原承包基础上拱地头、镶边接袖增加面积；另一种是开垦荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源，也就是通常所说的“四荒”地。

第一种类型的开荒隐蔽性较强，涉及农户多，很难界定。查看二轮承包台账，可分清每个村集体成员应得份额，基本可解决镶边接袖农户多开荒面积；拱地头面积可根据地块情形确定承包时地块位置。在采取措施上，这类形式的地块开多少是允许的，没有规定，地块的价值不同农户对此重视程度也不同，地块越值钱，矛盾越难解决，而且这类地块的界定尺度也影响第二种类型地块的认定。