城中村存在的问题及对策分析
[摘要]“城中村”是城市化发展过程的产物，是城市建设过程中遇到的新事物。“城中村”问题的存在影响了社会的和谐，制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，鉴于此，引起社会各方面的关注，特别是政府的高度重视。文章在分析“城中村”产生的原因、现状、主要存在的问题的基础上，提出可行的解决举措。只有把“城中村”纳入城市的管理范围，以人为本，维护弱势群体利益，才能统筹城乡协调发展，构建和谐社会。
[关键词]城中村;秀灵村;改造
[作者简介]甘灿业，广西师范学院管理科学学院2008级行政管理硕士研究生，广西南宁530001
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“城中村”在中国城市发展过程中普遍存在而又具有中国特色，是工业化和城市化发展时期的一个新事物，与中国城乡二元结构体制密切相关。其不仅是个社会问题，更是个政治问题，如果处理不好，会危及社会正常秩序，会导致社会矛盾的激化。我国正处在改革开放的深化阶段和关键时期，此时也是各种矛盾凸显的多发期，为创造一个和谐稳定的环境，缓解并解决各种社会矛盾，党中央提出了科学发展观，以统筹城乡发展，构建和谐社会。
一、“城中村”的定义
对于“城中村”的定义，众多学者从不同的角度作出了不同的阐述。吕宏芬、王积瑾认为：“城中村”是指在城镇中仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区，它是改革开放以来中国城镇化进程的产物，是城镇发展到一定阶段的特殊现象。高迎伏、黄仕伟和董平指出：“城中村”就是指原来是农村，由于城市的扩张成为社区，现已基本没有耕地，没有农业，也没有农民，但仍按村的行政管理体制来管理的城市中的特殊社区。笔者认为“城中村”是城市发展过程中，将城市周边的村庄列入城市规划管理范围，而又在特定的时期内存留城乡二元体制的状况。城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城市—农村一城市—农村”环形衍射的空间布局，也就是我们所说的农村包围着城市，城市又包围着农村，城村交替出现的现象。
二、“城中村”产生的原因
问题的产生，总有其原因。我们既要看到其产生的内在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客观地分析、把握它的本质，才能为解决“城中村”问题提供科学的方法。
(一)城乡分离的二元结构体制是“城中村”产生的本质原因
建国后优先发展城市，限制人口流动，制定严格的地籍和户籍制度，形成了城乡分治的二元体制，“城中村”就在这种城乡二元结构体制下产生了。而城乡二元土地制度是城乡二元结构制度的核心。所谓城乡二元土地制度就是农村土地实行集体所有制，城市土地实行国家所有制。在二元土地结构所有制的基础上，相应地形成了两种产权，即国有土地所有权和集体土地所有权。正因为两种所有权的差异，造成了国家可以征用农业生产的农用地，而很难征用作为农民生活的宅基地，特别是《物权法》颁布后，国家对村民宅基地的征用，未经村民同意是不能执行的，否则是违法，所以说这种二元土地结构制度是“城中村”产生的关键。由于制度的差异和条件的不成熟，地籍和户籍没有统一，就保留原来的村落，形成了所谓的“城中村”。
(二)可观的租金收益是“城中村”存在的经济根源 “城中村”交通便利，房租廉价，吸引很多外来打工的中低收入者，本地居民通过出租房屋获得很大的收入。在这些巨大利益驱动和诱惑下，村民想尽一切办法，甚至违章违规加建、扩建、改建，根本不会考虑房屋建设如何与环境相协调，是否可扩建等问题，这就使原来规划不合理的“城中村”更加密集拥挤、杂乱无章。当“城中村”的房屋加建或建成后，政府想整改或拆迁非常困难，改造的成本更高，涉及到复杂的产权和赔偿问题，在条件不允许的前提下，政府只能留存“城中村”，等待改造的时机。“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，主观上是原村民突破各种政策法律限制追求自身利益的结果，是城中村居民在房屋租金快速增值的驱动下，追求租金的后果;客观上是城市按照其经济规律以扭曲形式释放其应有价值的必然。
(三)村落的历史渊源、传统风俗是城中村存在的又一因素
“城中村”有自己特定的历史文化渊源，有着浓厚的传统观念和生活风俗，表现为乡土性很浓的血缘和地缘社会意识。村民都有一种依恋故土的情感，在村民传统意识观念中，村落就是他们生存的根，是世代相传繁衍的地盘，村落改造或整体性搬迁，就意味着失去生存的根，失去繁衍生存的窝，所以部分村民极力反对“城中村”改造或拆迁。人是情感的动物，村民很难摆脱根深蒂固传统教化和历史风俗的束缚，先进和文明作为一种软力量在短期内不能将其瓦解同化。“城中村”在这种特有的历史文化、传统风俗的内在意念的力量框架下，暂时留存下来。
三、“城中村”存在的问题
“城中村”的问题，是一个社会问题，表现出利益性和复杂性。“城中村”在城市的发展过程中，像雨后春笋般冒出，各地城市的发展情况不同，其具体现状也不一样，但都存在共同的特征。
(一)管理体制和政治选举还保留农村模式
“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边界之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。笔者所调查的南宁市西乡塘区秀灵村就是一个典型，在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的村治管理，按《中华人民共和国村民委员会组织法》实行自我管理，自我服务，自我监督。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为村治的公共权力机构。“城中村”两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届，村党支部委员会和村民委员会是三年进行一次选举，两者同步进行，两委的换届都表现出宗族式、大姓氏的选举，一般来说村支书和村主任都是由人口多的姓氏的人来担任。秀灵村本土人口1700人左右，张、梁、卢、陈、黄五姓氏的人口占总人口的百分比分别为30%、28%、27%、8%、7%，这么多年来，两委委员大多数是由张、梁两姓来担任。
(二)租金是村集体组织和居民的主要收入
村党支部委员会和村民委员会都属于非营利性组织，是没有经济来源的，主要是靠出租土地、房屋等集体资产和上级政府的补助来维持两委的正常运转及两委委员工资的发放，很多“城中村”都充分利用土地、房屋等有偿使用的集体资源。秀灵
村把靠近街道的两栋大楼出租给友爱医院和水电工程学校，每年的租金收入大概有几十万元，这些钱大部分投入村公共基础设施建设6村民的收入来源主要是租金、土地征用后的赔偿、集体资产出租后的分红和从事第三产业的收入。由于城市的发展状况不一样，这个赔偿金和租金是有所差异的，由于土地赔偿金低和房屋租金廉价，秀灵村村民的生活还是很困难。总体来说，以上两种主体很大程度上都是依赖租金收入维持生存与发展，有些学者称之为新型的租金食利阶层。
(三)道德价值的差异性和村民思想观念落后
“城中村”的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。“城中村”村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体;小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神;思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。没有文化，没有技术，没有追求，“城中村”的本土居民都是从事一些脏、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日。
(四)社会治安欠佳
“城中村”管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，赌博、吸毒、卖淫、打群架、超生等行为时有发生，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。根据相关调查发现“城中村”的案发率和犯罪率比城市的其他地区偏高。鉴于“城中村”社会环境复杂，治安欠佳，西乡塘区公安分局在秀灵村设立民警值勤点，打击各种非法行为。面对有着1万流动人口的复杂群体，村里成立了由民兵组成的护村队，不定时地在村落范围内巡逻，对各种违法行为在一定程度上起着震慑作用。
(五)身份没有明确，地位尴尬
“城中村”无法与城市同步协调发展，很多的城市专门为“城中村”的管理出台规章条例，把它们列为所谓的城市“特区”，这就使“城中村”更加难以融入大都市。“城中村”处在城市管理的边缘，由于政策、制度、条件的不成熟，管理的滞后，不能完全按照城市的管理模式，在一定程度上介于城市的管理范畴和农村管理行列之间。这样尴尬的管理定位，造成许多村民享受不到城市就业、养老、低保等相应的待遇，也享受不到农村的优惠政策。“城中村”的村民对自己的身份界定很困惑，有时办理有关手续、证明等相当麻烦。秀灵村的秀灵小学的学生，如果他们属于农村的，又享受不到九年义务教育学杂费的减免;如果属于城市的，又享受不到城市教育的待遇和保障。
(六)建筑混乱，卫生条件差
村民不规范建筑，形成了“握手楼”、“接吻楼”、“贴面楼”、“一线天”等这样的“城中村”典型的建筑景观，而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比，有人把“城中村”称为都市的“疤痕”。
四、“城中村”改造的建议
从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和国民的利益;从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。
(一)加强政府宏观调控。对“城中村”实行综合管理
政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率;防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的经济、文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。
(二)改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造
从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有：才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。
(三)加强立法。依法推进改造
由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。
(四)妥善安置村民，给予合理的补偿
“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳定地推进“城中村”改造。
(五)转变村民思想观念，提高素质，培养技能
村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。
(六)对城市的空间发展进行科学规划
“城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”泛滥，问题恶化，这给我们后人很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，不能让“城中村”在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。
“城中村”是城市发展过程中普遍的产物，是城乡发展不协调的代名词，制约了我国城市经济健康发展，影响了社会的和谐发展，其问题的利益性和复杂性使我们面临很大的挑战，需要政府加强宏观管理，采取强有力的措施，让“城中村”真正融入都市之中。
作者：甘灿业
【摘要】城中村流动人口数量多、素质低、就业不稳定、收入少、流动性大,城中村流动人口是城市发展中不可忽视的边缘群体和弱势群体。城中村流动人口的生活环境差、安全隐患多,加之我国对城中村流动人口的管理缺位。因此在我国构建和谐社会的进程中,各方面要高度重视城中村流动人口问题,加强对城中村流动人口的管理,逐步改善城中村流动人口的生活环境,消除安全隐患,加快廉租公寓建设,为城中村流动人口的生存创造良好的环境。
【关键词】城中村流动人口 基本情况 主要问题 对策建议
山西省太原市现有151个城中村,人口约25万人。随着经济的快速发展,太原市城中村改造步伐加快,城中村面貌有了很大改观,但集聚在城中村的流动人口也在迅速膨胀,成为影响城中村发展的一个因素。笔者参与的课题组于2009年对山西省太原市小店区坞城村流动人口的有关情况进行了调查,本文在此次调查的基础上,拟对城中村流动人口的基本状况及存在的主要问题进行简要分析,并提出解决问题的对策建议。
一、城中村流动人口的基本情况
太原市小店区坞城村位于太原市南部,靠近城市中心区域,地理位置优越,道路交汇贯通,周边高校林立,科研单位聚集,有山西大学、山西省委党校、山西省建筑职业技术学院、山西省交通科学研究院等,是典型的城中村。坞城村全村登记人口为2413人,其优越的地理位置吸引了众多的外来流动人口,在该村长期或短期居住。
1.城中村流动人口的规模
影响城中村流动人口数量的主要因素有城中村的地理位置、周遍环境及村内出租房的情况。一般来讲,地理位置优越、交通便利、周边环境好、村内出租房数量多且质量好的城中村,能吸引来较多的流动人口。太原市小店区坞城村现有500多户居民家庭,90%以上的居民家庭有3-5层的楼房出租。课题组调查的几户家庭,每户有出租房屋15-28间,平均是21间,每间平均居住外来流动人口1.8人,按此比例计算,该村居住外来流动人口近3万人,几乎是当地村民人数的近10倍。在课题组调查的100人中,52%的流动人口来自本省山西,48%来自其他省份,主要是河南省、河北省等。
从流动人口来城中村居住的途径来看,一人独自来太原的占44%,跟朋友一起来太原的占33%,与家人一起来太原的占23%。正由于相当一部分城中村外来居住人口是独自一人出来打工挣钱,举目无亲,在工作不固定、劳动收入不高的情况下,难以长期居住,稳定性较差,流动性较大。
2.城中村流动人口的结构
从性别来看,根据课题组的调查,城中村流动人口的男性占55.5%,女性占到44.4%,男性比女性略多一些,这表明在当今社会,人们的思想得到解放,女性已参与到市场经济大潮中,在外出创业挣钱维持生计方面并不亚于男性,与男性起着同样的重要作用。
从年龄来看,在课题组调查的城中村流动人口中,最小岁数的是18岁,最大岁数的是54岁,30岁以下的年轻人是城中村流动人口的主体。从不同年龄段来看,18-20岁的外来流动人口占12.5%,21-30岁的占56.3%,31-40岁的占20.8%,41-60岁的占10.4%。笔者认为,56.3%的外来流动人口为21-30岁的人口,达到半数以上,主要原因是:第一,这一年龄阶段为成人自立和独立生活的开始,还有许多高校毕业生,多数人开始寻找工作,在本地家乡找不到工作的情况下,必然到外地寻找就业的机会;第二,这一年龄阶段的群体没有结婚或没有孩子上学等后顾之忧,在目前城镇劳动就业体制和农村富裕劳动力较多的情况下,外出打工挣钱的可能性大大高于其他年龄阶段的群体。
从学历来看,城中村流动人口的学历层次偏低,本科及以上学历偏少。根据课题组的调查,初中水平的流动人口占38.2%,高中文凭的占24.5%,大专学历的占27.5%,本科学历的占9.8%,研究生学历的占2%,学历由低到高基本呈现出金字塔型。学历状况表明,城中村流动人口的整体素质不很理想,高素质人口比例偏小。特别值得关注的是,具有大专和本科文凭的流动人口占到37.3%,比重较大,这种状况说明,大专院校学生毕业后难以找到稳定的工作,或是找到工作后,没有合适的居住条件,在经济实力不强和流动性较大的情况下,选择了到条件较差、生活费用较低的城中村居住,或者是把城中村当作暂时的归宿或过渡的跳板。
3.城中村流动人口的就业与收入
城中村流动人口基本上属于打工群体,做临时工的比较多,按照所占比重高低的排序是:做临时工的占31.2%,经商人员为19.3%,还没有找到工作的占16.5%,饭店打工者为13.8%,学生为8.3%,在信息业工作的人员为6.4%,在娱乐业工作的占4.6%。其中,值得关注的问题有两个:一是没有找到工作的人员所占比重较大,达到16.5%,这部分人员没有工作,生计难以得到保障,流动性比较大,管理难度也大,是社会不稳定的因素;二是在城中村居住的高校学生也有一定的数量,本来学校给学生提供了较好的住宿条件,但少数学生选择了到条件较差的城中村居住,有些学生是为了考研究生,需要比较安静的学习场所,有些学生是在外打工,为了工作方便居住在城中村,还有些学生是为了躲避学校各方面严格的管理等等。
城中村流动人口的收入水平比较低,根据课题组的调查,月收入在600-1000元的占43.4%,1000-1400元的占26.1%,1400-2000元的占13%,2000-3000元的占10.9%,3000元以上的占6.5%,月收入由低到高基本呈金字塔形状,低收入人口所占比重大,高收入人口数量比较少。2009年我国城镇居民人均可支配月收入为1431元,而多数城中村流动人口的收入达不到这一水平。
在收入水平比较低的情况下,城中村流动人口还必须交纳一定的房租。在课题组调查的城中村流动人口中,月房租在200元以内的占41%,200-400元之间的占34.4%,400-600元之间的占15.6%,月房租在600元以上的占8.9%,扣除掉必须交纳的房租,城中村流动人口的人均可支配收入更低。
4.城中村流动人口的搬迁情况
由于城中村流动人口多数是做临时工的,工作变动比较频繁,日常生活中大件用品比较少,加上环境差、房租不合适等因素,城中村流动人口的搬迁次数比较多。在课题组调查的外来流动人口中,居住在城中村的时间为数月或1-3年,没有换过住房的仅占26%,换过1次房子的占20%,调换过2次房子的占38%,调整过3次及以上的占16%,平均是5个月调换1次住房,因此,城中村外来居住人口的流动性比较大,管理难度也大。
二、存在的主要问题
城中村流动人口是适应我国市场经济的发展、城市建设以及城市化进程的需要而出现的一種社会经济现象,它的出现,一方面促进了城市建设的发展,为经济发展起到了不可替代的作用,另一方面,也存在着一些不可忽视的问题。
1.对城中村流动人口的管理不到位
一是城中村流动人口的登记手续没有得到落实。按照地方暂住人口治安管理条例的有关规定,城中村流动人口在租住房子之前要出示身份证,并进行登记,而城中村居民为了尽快把房子租出去,避免房子没有人租住,在出租房子时并不询问有关承租人的情况,不查看身份证,也不进行身份证有关事项的登记,只要掏钱,什么人都可以租住房子。因此,城中村流动人口除了数量比较多以外,还比较杂乱,流动人口的基本情况摸不清。
二是对城中村流动人口的管理缺位。当地派出所负责所辖区域的社会治安,有责任对所辖区域的流动人口进行管理,在暂住人口较多的城中村,公安派出所应设立暂住人口登记站(点),派专人负责暂住登记和暂住证的发放工作,但由于城中村外来流动人口数量多和流动性大,多数派出所没有力量设立暂住人口登记站,所做的工作只是在发生了治安案件时进行相关的处理,或根据上级要求偶尔对城中村流动人口进行某些专项检查,除此之外,其他方面的管理谈不上,也无能为力。
三是当地村委会没有把流动人口的管理纳入职责范围。当地村委会的主要职责是为本村村民服务,对本村村民进行有关管理,至于村里的外来流动人口,不是村委会管辖的范围,就是村委会想管,由于村委会人员少、管理能力和经验不足等原因,也管不了或管不好。
2.城中村流动人口的生活设施不完善,引发安全隐患的可能性大
根据课题组的调查,34.7%的城中村流动人口平时是自己做饭吃,24.5%的流动人口是在饭店吃,22.4%的是瞎凑合,18.4%的是不一定。因此,自己做饭吃或在饭店吃是城中村流动人口解决吃饭问题的两种基本途径。
在城中村,尽管村民出租的都是楼房,但生活设施简陋,基本上都是一间的房间,有客厅和厨房的套间比较少,就是有厨房,多数也是凉台改造的,屋内没有煤气设施,就是租房人自己做饭吃,由于居住的时间比较短,很少人购买煤气灶做饭,大多数人是用电器,就连平时喝的热水也是用电器,因此,生活设施不完善,引发火灾的隐患比较大。
除自己做饭吃以外,大约25%的城中村流动人口是在村里或附近的饭店吃饭,由于收入比较低,多数人是在比较小的饭店吃饭,而这些小饭店多数开设在村内小巷中,许多没有营业执照和卫生许可证,因此,饮食安全也成为城中村流动人口面临的一个问题。
城中村流动人口数量多,流动性比较大,居住人群之间彼此来往比较少,相互不认识;房屋承租人与房东的接触也比较少,有些房屋承租人早出晚归,连房东都不知道他们是做什么工作的,也不知道他们的具体通信联系方式。因此,城中村流动人口出现了突发疾病、室内出现失盗等意外或紧急情况,不能及时得到救助,或求助及帮助解决的途径比较少。
3.城中村流动人口没有受到社会应有的重视
随着我国社会建设事业的推进,弱势群体逐步受到全社会的关注,如农民工、失地农民等。就城中村来说,城中村居民是失地农民,是种田无地、上班无岗、社保无份的“三无农民”,随着全社会对失地农民、对城中村改造的关注,城中村居民在就业、社会保障、医療等方面享受到了城市居民的待遇。而城中村的流动人口,规模比较大,职业不稳定,收入微薄,属于城市中的边缘群体和弱势群体,还没有得到社会各方面应有的关注,其主要原因是:不像城中村居民是失地农民,农民工是从农村到城市务工的农民,城中村流动人口来源多元化,既有来自农村的,也有来自其他城市的,还有学生,流动性非常大,组织性差,所从事的职业比较分散,目前还属于没有形成某些特定属性的社会群体,客观上给社会管理、社会救助等工作带来了较大的困难。
4.城中村流动人口的业余生活比较单调
从城中村流动人口的业余生活来看,由于城中村娱乐设施比较少,加上城中村流动人口对当地情况不是十分了解,因此,娱乐方式比较单调,看电视、逛街、打牌(或玩麻将)是主要的打发业余时间的方式,根据课题组的调查,看电视、逛街、打牌(或玩麻将)的人所占的比例分别为24.7%、22.2%、8.6%,除少数学生和准备考研究生的以外,在被调查的城中村流动人口中看书看报的比较少。
三、解决问题的对策建议
城中村流动人口是我国现阶段存在的一种客观的社会经济现象,既不能禁止,也不能很快消除,只能按照构建社会主义和谐社会的总体目标和要求,采取相应的对策和措施,逐步改善城中村流动人口的生存环境,加强城中村流动人口的管理,排除不稳定因素,加快廉租公寓建设,为城中村流动人口向城市居民过渡逐步创造必要的条件。
1.充分认识到城中村流动人口问题的重要性
城中村已成为城市外来流动人口的聚居区,在城市中起着非正规廉租公寓的作用。城中村流动人口数量比较多,居住相对集中,以成为城市中不可忽视的一个社会群体。由于城中村流动人口工作岗位不稳定,收入比较少,流动性比较大,整体素质偏低,属于城市中的边缘群体和弱势群体,这一社会群体的生存状况与我国现阶段经济的快速发展、人民生活逐步改善的宏观背景不相适应,因此,在我国构建和谐社会进程中,必须引起各级政府的高度重视,并采取相应的措施,逐步改善城中村流动人口的生存状况。
2.进一步加强城中村流动人口的管理
首先,当地派出所应把城中村流动人口管理作为一项重要工作做细做好。按照暂住人口治安管理条例的规定,当地派出所应在派出所内设立暂住人口登记办公室,责成专人负责城中村流动人口的管理工作,在暂住流动人口较多的城中村设立暂住人口登记站(点),派专人负责暂住登记和暂住证的发放工作。在目前派出所人力和财力比较紧张的条件下,应充分发挥村民委员会的作用,做好组织工作,建立城中村流动人口管理网络体系,利用村民进行管理,派出所责成专人进行必要的指导和检查。
其次,村委会要把村里外来流动人口管理作为一项常规工作来抓。外来流动人口不仅是村民出租房屋的主要收入来源,而且外来流动人口的总体状况关系到村里的稳定,因此,村委会要充分认识到外来流动人口对村民的重要性,认真研究有关情况,成立外来流动人口管理办公室,积极配合公安等部门,加强外来流动人口的管理。同时要加大宣传的力度,形成群防群治的局面,只有每一位村民都树立起协助管理的意识,城中村流动人口的管理工作才能有坚实的群众基础。
最后,村民要履行自己的职责。根据有关规定,暂住人员拟在暂住地居住30日以上的,应当在到达暂住地10日内凭本人身份证或者其他有效身份证明到暂住地公安派出所进行暂住登记并领取暂住证。因此,城中村居民要明确自己在出租房屋时应履行的义务和相关程序,在外来流动人口入住时做好相关证件的登记及申报工作,暂住人员入住后应及时督促房屋承租人到有关部门办理和领取暂住证。在外来流动人口居住期间,村民要多观察和了解居住人员的有关情况,有特殊情况及时向村委会和有关部门报告,形成“以房管人”的机制。
3.改善城中村流动人口的生活环境,消除安全隐患
首先,加快城中村改造步伐,整治城中村村内生活环境。目前多数城中村内饭店林立,小吃摊点多而乱,私人门诊、按摩服务等也不少见,非法经营、无照经营现象比较多,因此,在加快城中村改造步伐的同时,城市管理、工商管理等部门应把整治城中村村内生活环境作为一项重要工作,加大管理力度,净化城中村生活环境,为外来流动人口提供安全、放心、有序的生活环境。
其次,加强社会治安与消防工作。城中村流动人口多而杂,无业人员较多,不便于管理,是和谐社会建设中的不和谐之音;城中村流动人口居住的环境是“握手楼”、“一线天”,消防设施不完备,因此,当地公安和消防部门要把城中村及其外来流动人口当作工作重点,采取相应和有效的防范措施,定期进行专项检查,建立起确保城中村及其外来流动人口平安的运行机制。村委会在组织治安队和消防队进行自查的基础上,要建立起村民联防机制,做到信息畅通、反映迅速、处置及时,确保一方平安。
4.改善城中村流动人口的居住条件
出租房屋是城中村居民的主要收入来源,只有出租房屋条件好,才能引来较多的房屋承租人,才能增加租金收入,因此,城中村居民在居住条件方面要舍得投资,改善居住条件。
第一,完善城中村流动人口的生活设施。现在许多城中村出租房没有卫生间和厨房,生活不便,因此,城中村居民可以在现有的出租房间内进行隔断处理,增设卫生间区域和厨房区域,便于房屋承租人居住,同时还有利于消除用电器做饭等带来的安全隐患。
第二,增设网络宽带设施。在城中村居民出租的房间内,多数都有数字电视线接口,但基本没有网络宽带接口,就是有网络宽带接口的,也是一个用户带十几个接口,运行速度比较慢,经常掉线。电视机不便于携带,除长期居住以外,城中村流动人口很少购买,而电脑笔记本便于携带,已成为生活中不可缺少的必需品,因此,城中村居民要适应信息时代和当今社会发展的潮流,改善网络宽带设施的现状,为城中村流动人口提供掌握信息、了解社会的窗口,也可以丰富城中村流动人口的业余生活。
5.加快廉租公寓建设
城中村流动人口多,市场需求大,而目前多数城市的廉租公寓建设都是空白,因此,政府有关部门要制定相关规划,出台相关政策,鼓励在城中村及其附近地区建设廉租公寓,满足社会发展和市场的需要。城中村要利用自身及目前城中村在吸引外来流动人口方面已形成的优势条件,通过村集体经济组织或与开发公司联合,建设村内廉租公寓,为村民增收和就业开辟新的途径。
(本文系山西省哲学社会科学规划课题2009年度项目“太原市城中村改造系列专题研究”的部分研究成果。)
参考文献:
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[5]马光红.大都市流动人口居住问题研究[J].江西社会科学,2008,(11).
作者：赵满华
摘 要:根据目前农村集体资产管理中存在的主要问题,提出建立村公有资产监督管理中心,推行公有资产代管制度,并根据资产用途,实行分类核算,动态监管。
关键词:农村集体资产 资产管理 问题 对策
农村集体资产管理是农民群众普遍关心的一个焦点问题,集体资产管理的好坏直接影响到广大农民群众的切身利益,关系到党群干群关系的融洽和农村社会稳定。加强村级资产管理,是构建社会主义和谐社会的重要内容,是推进社会主义新农村建设的重要举措,对促进农村经济社会又好又快发展具有重要意义。
1.村级集体资产管理中存在的主要问题及原因分析
20世纪70年代末,我国农村开始推行家庭联产承包责任制,农村经济社会发生了历史性变化。到1984年底,大部分土地分包到户以后,剩余集体资产出现了一系列问题。尽管此后国家在加强农村财务管理中采取了一系列措施,但村级集体资产管理依然薄弱,长期处于产权不清、使用和管理混乱状态。
1.1种类繁多、产权不明
农村集体资产和资源是由其成员入股和长期劳动积累所形成的共有资产,属于集体性质,归全体成员共同所有,项目多、涉及面广,具有复杂性和多样性等特点。在实际工村集体资产管理存在问题及对策思考
黄永军
(河南省驻马店农业学校 河南 驻马店 463000)
摘 要:根据目前农村集体资产管理中存在的主要问题,提出建立村公有资产监督管理中心,推行公有资产代管制度,并根据资产用途,实行分类核算,动态监管。
关键词:农村集体资产 资产管理 问题 对策作中,很多村大都没有对集体资产进行有效登记,更没有办理任何产权证明,使村集体资产产权不明,导致大量资产闲置,甚至被人无偿占用。特别是一些资源性资产,一般都是天然形成的,平时疏于管理,更谈不上进行产权登记,久而久之导致界限不清,存在权属争议,难以界定。
1.2管理混乱、账目不清
很多村对实物资产管理重视不够,没有统一的管理规定,没有建立完整的资产账簿记录,资产台账的登记和管理很不完善,特别是对土地、四荒(荒山、荒地、荒水、荒滩)等资源性资产,普遍没有账簿记录。导致村集体资产总账、明细账不符,有账无物、有物无账现象普遍存在。另外,长期分散的家庭经营也淡化了村民的集体观念和民主管理的意识,导致对集体资产监管不到位。
1.3长期闲置、流失严重
大部分村集体资产经营无考核指标,在集体资产管理中只重视数量管理,忽视了价值管理,没有意识到集体资产管理的主要目标和任务是保值和增值,导致村级集体资产利用率低,经营效益不高,固定资产普遍闲置。从调查中发现,目前农村集体资产的流失情况主要有以下几种,一是资产管理制度不健全,随意性大,责任不明确,使资产无人管理而流失;二是部分资产不入账,使一些资产不能纳入管理之中,只有实物而无价值,造成了资产无法管理而流失;三是未处理的呆账和死账,使该清理的资产不能及时清理,常年挂账,虚增资产,导致事实上已形成了流失。
1.4承包出租、缺乏透明
国家法律法规明确规定,集体资产发生产权转移时,必须经有关部门按照程序科学评估;集体资产出租时,出租方案必须经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过;集体建设项目、购置大型或大批设备,必须公开招标。但是很多村在集体资产和资源对外实行承包、出租和出售过程中,由于监督管理机制的不完善,村民监督作用发挥不明显等原因,存在着程序不合法、方式不规范、手续不完整、缺乏责任追究机制等现象。
1.5村级财务管理与实物资产管理严重脱节
目前,各乡镇普遍采取“委托代理”的财务管理模式,该模式虽然规范了各村的财务行为,加强了各村的财务管理,但对村级实物资产管理则相对薄弱,村级财务管理与实物资产管理严重脱节。主要原因有两点,一是村会计的监督管理不到位。实行“村账乡管”后,村会计不再记总分类账,再加上村会计变动频繁,固定资产和材料等实物资产的购置、保管和领用不履行手续,导致资产管理混乱。二是村干部的思想认识不到位。很多村干部认为在“村账乡管”模式下,资产管理是乡镇领导和代理服务中心的事,与自己的关系不大,对实物资产疏于管理,甚至随意处置,造成大量集体资产流失。
2.加强和完善农村集体资产管理的对策
为解决村级集体资产存在的产权不明、管理混乱、账目不清、长期闲置、浪费严重等问题,应建立村公有资产监督管理中心(以下简称公有资产监管中心),推行公有资产代管制度, 把资产、资源管理也纳入委托代理范围,由公有资产监管中心,对各村资产、资源进行有效管理。村公有资产监管中心隶属于村级财务委托代理服务中心,没有成立委托代理服务中心的乡镇,可由乡镇政府单独设立,由乡镇财政部门管理,接受县级财政部门的垂直领导,对县级财政部门负责并报告工作,机构性质和经费保障采用与委托代理服务中心相同的形式。
2.1摸清实有家底,做好资产公开
公有资产监管中心对各村的固定资产、集體资源进行清理盘点。盘点时应制定产权界定标准、价值评估办法、具体登记方法等配套制度,分别填写固定资产、集体资源和经济合同等清查登记表。通过盘点,摸清村级资产的家底。然后,各村应对集体资产、资源等情况按照经营性资产和非经营性资产等类别进行登记造册,向村民公示,真实、全面地向群众公开,接受监督。
2.2建立资产台账,实行动态管理
各村经过公示的资产、资源登记表,报公有资产监管中心备案。公有资产监管中心对登记表核实后,建立资产和资源台账,详细登记每一项资产、资源的数量、价值和当前的管理、使用情况。公有资产监管中心将各村组资产、资源台账输入微机,实行动态管理。各村集体资产、资源的日常经营管理统一纳入村民代表大会议事内容,在开发、出租、出售集体资产、资源或发生使资产、资源产权主体和数量变动的事项时,应先由村两委会和村务监督委员会共同讨论提出意见,按相关程序进行民主决策后,报公有资产监管中心备案并履行有关手续。资产、资源变动情况入账时,应当留存会议记录和相关合同等资料。公有资产监管中心对各村资产、资源台账应及时进行更新,并定期盘点,做到账物相符、账卡相符、账账相符,出具书面材料并加盖监管中心印章后交由各村向群众公布。
2.3按照资产用途,进行分类核算
从资产用途上来说,农村集体资产大致分为两种,一种是生产经营性资产,另一种是非生产经营性资产。其中,村基层组织为实现其社区管理职能需要的资产,可以称为农村社区管理性资产,如各项公共基础设施等。把村集体资产划分为生产经营性资产和社区管理性资产。对于生产经营性资产以村集体经济组织作为会计主体,采用企业会计制度进行核算,计提固定资产折旧,同时计入各项成本费用;对于社区管理性资产以村委会作为会计主体,采用政府和非营利组织会计制度进行核算,不计提折旧。
2.4完善土地承包,实行有序流转
土地是农民生活的最基本保证,是农村稳定和发展的基础,对农民来说十分重要。必须加强土地监管,创新管理机制,实行有序流转,增加农民收益,维护农村的和谐、稳定。首先应建立土地承包台账,逐户登记加强管理。其次要规范土地承包,保持现有土地承包关系稳定并长久不变,形成农民与村集体之间在土地管理上的永佃关系,土地使用权可以继承,可以经营权流转。第三实行土地有序流转。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下,根据国家有关法律法规规定,按照自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营权,发展多种形式的适度规模经营。
2.5健全规章制度,强化责任追究
公有资产监管中心应该按照实际、实用、有效的原则,结合农村民主管理、民主决策程序,建立健全资产管理的各项规章制度,做到有章可寻,强化制度约束,不断规范和完善集体资产、资源管理的运作程序,逐步建立起民主决策、依法管理、规范化运作的农村公有资产管理机制。对公有资产在生产经营管理过程中出现的各种违规、违纪和违法事件,实行责任追究制度。造成经济损失的,按规定予以赔偿;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
3.结语
建立村公有资产监管中心,推行公有资产代管制度,是对村会计委托代理模式的拓展和深化。随着农村经济体改革的逐步深入、农村社区性管理职能的加强、和国家财政资金对农村投资的不断增加,应当对农村集体资产进行分类核算,加强社区管理性公共资产管理,为下一步建立覆盖城乡的公共财政体系打下基础。同时,通过现代信息技术和计算机网络,促进村级资产管理的规范化、信息化和专业化,为统筹城乡发展,为社会主义新农村建设提供有力保障。
参考文献:
[1]刘甜.村委会应执行民间非营利组织会计制度[J].财会月刊(理论),2006,5.
[2]村集体经济组织会计制度及相关法规.编辑组.村集体经济组织会计制度及相关法规[M].中国物资出版社,2005,1.□
作者：黄永军
城中村是我国城市化进程中较普遍现象，撤村建居社区在近几年中因周边土地大量征用开发，成为四周都是被城市居民住宅所包围的“城中村”，通过撤村建居已从村变为社区，村民变为居民，在组织形式上初步完成了城市化接轨。目前撤村建居社区从行政关系讲是隶属于街道，但其财政基本独立，在加强基础设施建设以及公用设施管理等方面，仍有赖于原村经济合作社，因而在建设管理、基础设施、环境卫生等方面出现了与城市建设脱节，严重影响城市形象，阻碍了城市的发展。定海目前共有小石契、洞桥、长岗山、胜利、义桥、茅岭、庆丰等七个城中村和沈岭、甬兴、洋岙、东湾、城北五个农村社区(每个社区由两个城中村组成)，面积约31.2平方公里，总人口大概42000多人，其中流动人口与外来人口约3万。
由于城中村的特殊性，目前都不同程度地存在着各类问题。
一、基础设施陈旧、落后、不完善。
在过去很长一段时间内，城中村的排污管道、垃圾箱、公共厕所等各种环卫基础设施的规划及配套建设都未列入城建统一规划，加之各村财政投入不均，各城中村环卫基础建设标准不一致，投入不平衡，总体基础设施普遍落后。造成目前公厕建造布局不合理、路灯亮化率未达标、垃圾箱破损严重、道路坑洼不平、市政管网不到位、绿化覆盖率明显不足等现状。据不完全统计，上述城中村当前急需新造公厕22座、安装路灯646盏、道路硬化修补面积达50000平方米、明沟污水管道铺设近30000平方米、绿化补种20000平方米。特别是因为市政管线不配套，城中村很大部分地区排水设施不全，居民生活污水很多往房前屋后一倒了之，一到雨天，污水横溢，或者截污纳管不到位，雨污合流，社区的生活污水和化粪池粪水直排就近河道、溪沟，造成环境污染。
二、环境卫生治理不尽如人意。
城中村的整治工作年年开展，但年年需要整治，反潮现象明显。租住在城中村的众多外来务工人员多是低收入者，卫生意识较差，乱扔、乱倒垃圾和随地大小便现象比比皆是;当地居民虽已从村民转变成居民，但思想上仍保留着农村环境意识，往往只注意自家保洁而忽视公共卫生，因而城中村的卫生死角仍随处可见，农村尤其城区周边水库溢洪道附近居住的市民及部分店铺垃圾不按规定投放垃圾，习惯倒入溢洪道，至此产生死角垃圾。一旦遇到下雨天垃圾随着水流顺势而下，污染了城区河道，给河道整治工作带来影响。
三、出租房未能有序规范管理。
由于城中村地区大量土地被征用，农民失去赖以生存的生产资料，同时又因为城市化进程的推进和城区土地资源的日益短缺，城郊土地价值大幅上升，在自身经济利益的驱动下，农民利用其自有多余的住房和想尽办法“见缝插针”式的乱搭建，以较低廉的房租租赁给大量流入城市的外来人口，租房手续简单，出租房管理松懈，对出租面积又没有标准要求，一幢3至4层的农民房住上二三十人是司空见惯的事。此外由于这些违章建筑既没有统一规划，也没有必要的卫生设施，租住的外来人员随地吐痰、乱扔垃圾、随地大小便、占用公共通道堆放杂物等现象普遍存在，且存在较大的安全隐患，防火间距不足，有些房与房之间触手可及，无消防车通道，一旦发生火灾，极易“火烧连营”蔓延成势，附近群众对此意见较大。城中村出租房管理存在着较大的漏洞，逐渐成为影响环境卫生和谐发展的一大因素。
四、居住在城中村人员的环境卫生意识不到位。
为彻底改变城中村的环境面貌，市区两级政府都开展了城中村城乡接合部的专项创卫整治，但众多居住在城中村的外来人口平时忙于生计，对创卫的知晓率、认知度不高，参与的热情不足，普遍认为创卫是政府的事情，与自己无关，只求自己的经济收入，诸如乱扔垃圾、随地吐痰、随处小便等一些生活陋习、不文明的生活习惯普遍存在。
鉴于上述情况，我们认为，加强城中村的管理已迫在眉睫，要有针对性地解决目前存在的问题：
一、统一规划，进一步加快基础设施建设。
当前市与定海区的一些体制与机制还处于磨合期，我市的城市规划、建设与管理分工比较复杂，排污管道、道路修补、公共厕所等环卫基础设施规划、新建和经费投入属市属职能。但作为定海区的相关职能部门要主动做好调查统计，掌握第一手资料，做好有关部门的参谋，积极要求在统一标准的基础上进行统一归口建设管理，同时加大财政投入，实现城中村基础设施与城区基本接轨。
二、加强环卫保洁工作监督管理。
区政府清醒地看到城中村环境卫生治理中的不足之处，已经将定海城区17个城中村(除三官堂、黄土岭等偏远村外)中的11个城中村的保洁纳入了城区保洁一体化的范围。为提升保洁质量、确保保洁到位，区政府已经在2007年9月1日实行“两把扫帚并一把”的基础上，于去年6月1日进行调整，实行新的“两把扫帚并一把”保洁机制，并明文规定：街道社区履行第一责任人职责，加强保洁人员的管理，教育村民养成良好的卫生习惯;环卫部门加大监管考核力度，严格控制、杜绝死角垃圾的产生。在此基础上进一步制订长效管理机制，明确奖罚措施，确保各项工作落到实处，不是仅仅停留在方案制度上。
对城中村已经初步整治完成的卫生死角问题，建议园林、执法局、街道、社区、环卫等各有关单位要在长效管理机制与属地管理机制落实的前提下，对整治改造完成的地段及时采取措施，如改种上绿化树，设立宣传牌，加强管理督促，防止卷土重来。
三、妥善安置外来务工人员。
一是加大对违章建筑的拆迁力度，特别是对严重影响环境卫生乱搭乱建的廉价出租房，坚决清除掉;二是对外来人口较多的城中村，建议建造民工公寓，出租给企业单位，用于安置外来务工者;三是加强对出租房的管理，对城中村的出租房管理设定前置条件，如对出租房的面积与人员租住数量进行限制，对车棚车库出租及出租房出租没有基本的卫生设施的坚决取缔;四是要求将出租房消防安全工作纳入社会治安综合治理的一项重要内容，普及消防知识，提高自防自救和规范消防安全行为的能力。
四、加强宣传和素质教育并举，提高综合素质。
一是贯彻以人为本的指导思想，大力宣传，通过广播、电视、黑板报、宣传、标语等形式加以宣传教育，把乡规民约融入外来务工人员的思想之中;二是加强对外来人口的管理，可通过建立社区流动人口登记管理办公室和“暂住人口之家”、“新居民委员会”、“流动党支部”将流动人口纳入社区管理的范围，在外来人口较多的社区村可建立流动人口学校，定期不定期地开展有关法律法规、各项创建的学习教育，增强流动人口的法律意识和环境知识，并按外来人口的不同阶层，制订不同的管理措施，做到有的放矢;三是通过开展特色社区创建等多种活动载体，使村民从职业上、文化上、思想观念与行为方式上真正成为现代市民，推动城市文明的传播，不断提高居民及外来务工人员的综合素质。
城中村建设步伐是否跟进，直接影响着我区创卫工作的开展，是我区创卫的瓶颈。管理好、建设好城中村，不仅直接为百姓改善生产生活环境，提高生活质量，而且也是我区城市化进程中一项举足轻重的民心工程。重视城中村所凸现的问题，积极应对，势在必行。
李高乡南宋村长期以来，基层组织涣散，经济基础薄弱，部分道路出行不便，是我县出了名的不好管理的村子。近年来南宋村在新一届支村两委领导班子的带领下，经过很长一段时间的磨合，支村两委团结一心，拧成一股绳，在保证村内生活有序进行的前提下，在乡党委政府的正确领导下，我村各项工作都在有效有序的进展中。但是，其中仍有一部分遗留问题、突出问题，迫切需要我们抓紧解决!现将我村近期涌现出的问题做出如下汇报：
1. 关于2017年南宋村岗上(村东南方向)100多亩耕地，因租赁方违约导致耕地闲置问题需要尽快处理。
2. 关于洼地(村西)及鸡鸣河两岸水淹地问题急需处理。 3. 关于圪了针耕地塌陷问题急需处理。
4. 村里户户通工程问题，即我村部分巷道未硬化处理的问题。 5. 关于天然气占地补偿问题急需解决。
6. 关于在开展“五道五治”工作中，资金解决的问题。
我村目前迫切需要解决的就是以上6个问题，在今后开展工作中我们支村两委将会围绕以上展开工作，部分问题已经在解决的过程中，我们将会对每一个问题都进行跟踪记录，做好问题的善后工作。现在对以上6个问题，将我村村支两委商讨暂定的处理方案，汇报如下：
1. 对南宋村岗上100多亩耕地，涉及到占地的农户已经通过法律程序对甲方提起诉讼，其中有5户以上的耕地在甲方建设过程中做根基及扩路建设造成被损坏，耕地急需修复。对于损坏耕地的修复费用及甲方欠村集体7000元一事，我村已经积极联系甲方负责人沟通交流，但被甲方一口回绝称走法律途径来解决，我村支村两委经过商讨后一致同意，将在短时间内、在春种之前用法律武器解决这件事情，维护村民和集体的利益。
2. 对洼地和鸡鸣河两岸水淹地的处理，我们已经积极上报到乡政府，在此期间并多次联系相关部门协调处理。
3. 对圪了针耕地塌陷问题，我们在第一时间集中涉及到塌陷耕地的村民进行统计，统计塌陷面积及涉及到多少户;并积极上报上级部门。
4. 村村通工程，有效促进了我村村民的经济发展，为社会主义新农村建设打下了坚实的基础，但是，截止到目前，我村仍遗留有未硬化的巷道，对村民出行十分不便，对此我村已积极上报乡政府及有关部门，寻求解决方案。
5. 天然气勘测期间占地补偿问题，我村已上报乡政府及有关职能部门，对天然气勘测时期承诺的补偿期限正在核实中，努力完成好善后问题。
6. 在开展“五道五治”活动中，我村村民积极参与，涉及人数多、车辆使用次数多，但苦于我村村集体资金来源几乎为零，难以支付“五道五治”期间花费的人力、物力的资金，已上报乡政府予以帮助。
以上就是南宋村目前存在的问题以及简单的应对方案，如有不到之处还请多多批评指正!
关于城中村改造中存在问题的思考
摘要：青年人才论坛
为了集约节约土地，改善人居环境，提升城市整体形象和品位，推进襄阳市的城市化进程，建设文明、生态、和谐、宜居城市。本文是通过笔者进行了深入调查研究，全面认真分析后，从襄州区城中城改造的现状和实际出发，从城中村问题成因、城中村改造的现状、改造的重要意义、改造中存在问题等方面进行了综合分析，并提出了个人的建议，以期推动城中村改造工作的顺利进行。
关键词：襄阳 青年 人才 论坛 城中城改造 问题
近年来，随着城市化进程的不断加快和城市建设用地的供需紧张，政府将旧城改造作为加快城市建设和发展的一项非常重要的工作来抓。但随着城市拆迁改造工作的不断深入，拆迁改造诱发的矛盾和纠纷也日益增多，拆迁改造也已成为城市建设的聚点，社会关注的焦点，工作中的难点，媒体关注的热点。拆迁改造工作涉及面广，法律、政策性强，关系着广大群众的切身利益，关系着经济发展和社会稳定。为此，我们在工作中急需寻找一条推动旧城改造和城中村改造工作顺利进行的新路子。作为一名基层城市规划管理人员，对当前襄州区城中村拆迁改造工作中存在的一些问题进行了一些探讨和思考。
一、城中村问题成因
城中村问题是在快速城市化进程中产生的，是我国城乡二元化的管 1 理体制对基于集体土地产权和集体经济属性的城中村地区，在户籍、土地、规划、建设、融资、就业、医疗、教育和社会保障等方面管理不到位而造成的。分析城中村问题的原因，具体表现为四个方面：城市政府为节省开发建设成本，只征用农用地，绕开现有农村居民点;城乡发展缺乏统筹安排，未考虑外来人口的居住需求;城市规划编制不完善，造成城中村建设无据可依;管理部门执法不严，对违法建设行为查处不力。
二、目前襄州区城中村改造的现状
襄州区辖1个办事处8个社区5个行政村，村(居)民总人数27485人，总户数6534户，村庄占地面积5483亩，耕地面积5916亩，其中:云湾、西湾、张湾、金华、航运、红星、潘台、洪山头等8个社区和朱庄村
三、
七、九组属襄阳市市区中心城区范围内的一级控制区，其它4个行政村和朱庄村部分组属襄阳市市区中心城区范围内的三级控制区。2008年9月，襄州区启动了城中城改造的第一个试点——云湾国际新城建设项目，该项目涉及到云湾社区
八、
九、十组拆迁的307户居民已全部拆除完毕，拆迁面积12万平方米，在还建小区内投资8000万元，新建了23栋7层安臵房，总面积约7.84万平方米，目前有90%拆迁户已搬入新居;2008年10月，民发世界城项目启动，该项目涉及到西湾社区
一、
二、
三、
四、五组900多户居民，目前已拆迁200 多户，并投资4亿元，新建了10栋高层安臵房，总面积约20万平方米;2010年8月，因襄阳火车东站建设的需要，按照市政府要求，襄州区启动了襄阳火车东站广场建设项目，该项目涉及到洪山头社区
一、二组353户居民的搬 2 迁，目前已拆迁173户，园林大道还建小区的11栋高层安臵房正在建设中，东站广场及周边道路设计方案也已确定;2010年10月，连山湖开发项目启动，该项目涉及到红星社区十一 、十二组和潘台社区八组 450多户居民，目前所有拆迁户的房屋已锁定，并完成了200多户的房屋评估工作，相关工作也在进行中;2011年4月启动了朱庄物流园建设项目，该项目涉及到朱庄村三 、七组300多户村民，目前完成了拆迁户房屋评估工作，相关工作也在进行中;2011年5月又启动了襄东滨河新区建设项目，该项目由襄阳嘉华融通有限公司开发建设，目前开发商已与区政府签订了项目的框架协议，正式协议还在商谈之中。
面对工作实际，区政府以科学发展观为指导，本着尊重历史，面对现实的原则，在强化法律法规和政策宣传的同时，按照“政府引导、规划先行、市场运作”的思路，坚持“以人为本、因地制宜、分步实施、稳妥安臵”的原则，积极动员和落实各级各有关部门的工作责任，努力形成强大的拆迁改造合力，推动拆迁改造工作稳步顺利开展，确保城市建设步入良性发展轨道。主要做法：一是成立机构，加强组织领导。区委、区政府成立了城中村改造指挥部，以区主要领导为指挥长，规划局、建设局、土地局、房管局、城管局等有关部门指派专人协助开展工作，做到了机构、人员、职责、经费四到位，为城中村改造工作提供了组织保证;二是出台政策，提供改造依据。区委、区政府按照相关法律法规和市委、市政府要求，并结合实际，制定出台了城中村改造拆迁补偿的文件，对城中村改造的条件、步骤、要求及奖励办法做出了比较详细的 3 规定。年终对城中村改造工作成效明显的主要干部给予一定奖励。各城中城指挥部也按照上级文件精神，结合实际制定了城中村改造实施方案、工作台帐、拆迁安臵补偿方案等配套政策，为城中村改造打下了基础。
三、城中村改造的重要意义
近年来，随着城市化进程的加快，城中村带来的负面影响越来越突出。由于城市建设牵动城中村土地升值，致使“征地难、规划难、拆迁安臵难”的情况不断出现，影响了城市经济的科学、全面、协调和可持续发展，在整体上延缓了中心城区经济开发和发展的步伐。所以，改造城中村是实现农村城市化和推进城市现代化的需要，是社会发展的要求，是提升城市整体形象和品位需要。
(一)城中村改造有利于推进城市化进程。城市对周边地区有较强的区域中心带动作用，也是现代文明向农村辐射的源头。城市化水平代表了一个国家和地区的综合实力，是社会发达进步的重要标志。推进城市化建设，要求农村剩余劳动力尽快向城市转移。如果农民仅仅实现地域转移，而没有实现户籍、组织和管理体制、思想观念以及生活方式等的更新转移，就不算真正意义上的城市化;如果城中村不进行彻底的改造,城市规划建设管理就难以适应经济发展和居民生活水平的提高。其次，改造城中村是建设现代化城市、营造良好发展环境的迫切需要。现代城市必须要求物质文明和精神文明高度发达、城市功能齐全、环境优美。搞好城市规划，目的是要营造经济发展、法治文明、生态平衡的良好环境。但是，城中村杂乱无章的建筑，脏乱差的生活环境，在很大程度上 4 影响了城市的形象，拉低了城市的品位，成为城市现代化进程的一大障碍。目前襄阳市正处于城市化快速发展的阶段，城中村问题必将成为政府面对的主要热点难点问题之一。因此，要建设现代化城市，提高城市的品位和竞争力，就必须改造好城中村。
(二)城中村改造有利于加强社会主义精神文明建设。城中村的农民虽然变成了城市居民，但其小农的意识形态、生活方式很难一下子转变过来。失去土地后，他们一般会把生存和发展的希望寄托于房屋之上，以期从房屋出租中谋求生活保障。这是造成“城中村”建筑密集无序、外来人口聚居和城市治安问题高发的根本原因。更为严重的是，城中村缺乏配套基础设施，居民受教育程度普遍偏低，就业困难，不能适应城市发展的要求。因此，改造提升城中村的基础设施，加强社区建设，更新居民的思想观念和提升文明素质，已成为维护社会治安和加强城市精神文明建设的当务之急。
(三)城中村改造有利于提高人民群众的居住质量。由于历史原因，绝大多数城中村的住宅配套设施不全、环境卫生较差，主要表现是住宅成套率低、道路坑洼不平、排水不畅、缺乏固定的垃圾存放场所，群众生活非常不便，虽然生活在城市，但与城市居民的生活环境和质量不可同日而语。相关部门经常收到人民群众通过各种途径反映的意见和建议，要求尽快出台有关政策，进行城中村改造。因此，加快城中村改造是改善人民群众生活环境、提高人民群众生活质量的客观要求，直接关系到人民群众的切身利益。
(四)城中村改造有利于拉动经济增长。城中村改造对于有效带动城市基础设施和房地产业的发展，扩大投资需求，尤其是吸引社会资本参与城市建设，对于扩大内需，增加对住宅、耐用消费品和服务业的需求，拉动相关产业发展等都具有十分重要的意义。与此同时，由于城中村改造能够集约、节约利用土地，盘活土地使用效益，拓宽经济发展空间，带来城市环境的优化升级，推动城市经济的健康发展。
(五)城中村改造有利于推动社会进步。城中村的居民虽然生活在城市，但受长期以来固有观念的影响，一直保持着农村、农民的传统生活习俗和方式，始终没有在真正意义上融入现代城市生活之中。实施城中村改造，势必有利于打破传统农村的固有格局，促进城中村居民生活方式的根本性转变。
四、当前城中村改造存在的问题
城中村是城市经济社会发展中出现的现象，也给城市的发展提供了宝贵的空间，但是，城中村改造中面临的一些突出矛盾和问题，一定程度上影响和制约了改造工作的顺利推进，主要表现在以下几个方面：
(一)违法建设成风，加大了拆迁改造的难度。特别是近几年，随着城市基础设施建设的不断完善及城市房地产开发项目、物流园区、工业园区建设快速推进，土地房屋也随之大大升值，村集体组织和村民受利益的驱动，纷纷加建、抢建房屋。拆迁范围内一些村民一旦得到拆迁的信息，一夜之间两层甚至多层房屋拔地而起，水井、苗木等各类地面附属物也随之密集出现，城中村内的个人和小产权开发等违法建设现象十 6 分普遍。管理部门执法不严、疏于管理、“以罚代法”，致使违法建设愈演愈烈，呈蔓延态势，这大大加重了城中村改造的难度。
(二)部分被征收房屋拆迁人对拆迁的期望过高。一是对补偿标准要求过高，不能正确客观地看待和把握有资质的房产评估机构对征收房屋的评估价值，往往以周边发达地区拆迁补偿价格为标准和参照，看待和高估自己的房屋价值，当拆迁补偿低于自己的期望时，就认为房产机构评估价低、拆迁补偿费少，就对拆迁工作不配合、不支持;二是对拆迁改造的种种期盼远高于优惠的让利于民的政策规定，当被征收房屋拆迁人的期盼同制订的优惠政策发生碰撞时，他们就立即认为自己的切身利益受到损害，然后采取各种办法阻碍拆迁工作的开展;三是在坚持政策和原则的前提下，有些被征收房屋拆迁人因其居住面积小，家庭收入低，获取的房屋拆迁补偿少，家庭承受能力低而在支付购买安臵房能力不足的情况下，也认为损害了他们的利益，进而不讲道理、拒绝拆迁;四是那些始终认为多闹多得、不闹少得的被征收房屋拆迁人，对房屋拆迁补偿漫天要价，甚至不合情理地要求解决与房屋拆迁无关的其他问题，更甚者纠集被征收房屋拆迁人集体上访、越级上访。
(三)被征收房屋拆迁人对入住安置小区不感兴趣。一是他们的出租房屋为其获得了高额租金，这是城市拆迁改造中被征收房屋拆迁人极不愿意拆迁的关键所在。生活只能因拆迁变得越来越好，不能因拆迁改造而变差，当其眼前的利益受到损失而得不到期望的补偿时，他们就拒不配合、阻挠施工、集体上访;二是他们认为入住小区邻里关系就淡漠了， 7 让他们把农具、做小生意的工具带进单元房别扭、不方便，住着不自在，甚至拿单元房居住与社会传统的行为模式、人际关系是不相适应的道理说教工作干部而不配合拆迁。
(四)拆迁过渡时间较长。由于先拆后建，致使被征收房屋拆迁人居住条件较为艰苦，不利于生产、生活。加之整村拆迁时，被征收房屋拆迁人过渡困难很大，一方面是难以找到合适的出租房源，另一方面是集中临时过渡不利其越冬。同时过渡期内，被征收房屋拆迁人无法正常经商、外出务工，导致其收入下降。这些都是影响拆迁改造的一个因素，更是容易引起上访的一个原因。
(五)安置小区建设缓慢，社会保障政策落实不力。一是安臵小区规划及用地审批的协调落实，对区级部门和单位来讲难度较大，在拆迁时，我们给询问或质问的被征收房屋拆迁人一时难以回答安臵和搬入的时间，容易让被征收房屋拆迁人产生疑惑而影响拆迁。在拆迁完后，迟迟看不到安臵规划和征收安臵地后又容易引起被拆迁人上访;二是被征地拆迁农民的社会保障问题。相对远离市区的被征地农民在土地被征收后，丧失了一部分农耕收入，使农民的收入水平有所下降。在城市繁华地带的被征收房屋拆迁人的房屋出租收益因拆迁而失去，这些都不同程度地影响了被征地或拆迁农户的收入，自然也就成为了阻挠征地拆迁工作的重要因素，也必然使农户提出生活保障的问题。
(六)拆迁工作人员对拆迁工作存在畏难情绪。随着拆迁工作难度的不断加大，参与拆迁工作的一些单位和干部职工畏难情绪也越来越严重， 8 表现出缺乏主动工作的精神，一是对安排的拆迁任务不乐意接受，始终以维护社会稳定或拆迁群众情绪不稳定等为借口，拖延工作的开展;二是对拆迁工作中可能遇到的困难和问题估计不足、准备不足，在反复做被征收房屋拆迁人工作无果的情况下，丧失信心，难以采取有效的应对措施对待工作;三是有的基层组织对拆迁工作缺乏统领驾驭全局的能力，在面对群众利益和集体利益、国家利益时，坚持原则、政策不够坚决，不能站在客观公正公平的高度思考问题;四是宣传引导不到位，没有营造出和谐拆迁的工作氛围。
五、对策和建议
城中村是在城市化建设高速发展过程中遗留下来的问题。凡是遗留的问题大多都会产生后遗症，解决起来都有一定的难度，花费的精力和付出的代价可能要更多一点。所以对城中村改造需要多费一点心思，以实事求是的态度制定科学的政策思路和建设规划。通过调查和分析，借鉴其他城市的成功经验，提出如下思考和建议：
(一)加大政策和法制的宣传力度。一是要充分考虑到拆迁工作直接关乎广大被征收房屋拆迁人的切身利益，在制订完善拆迁补偿政策时应广泛征求被拆迁人的意见，并多层次全方位的利用媒体等形式宣传拆迁安臵政策，让被征收房屋拆迁人了解其内容，理解其合理性;二是要加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”和相关法律法规的宣传力度，使与被征收房屋拆迁人切身利益息息相关的法律法规深入民心，家喻户晓，使被征收房屋拆迁人在突发性事件中能明大理顾大局识 9 大体;三是参与拆迁的工作人员要熟悉拆迁的有关法律法规和政策规定，在帮助群众算清算好拆迁补偿账，算细货币安臵与迁建安臵、调房安臵的对比账的同时，给群众讲些法律法规知识，以便达到说服、动员的目的。
(二)政府要提高城中村改造规划和建设方案的科学性，不搞“一刀切”，有序地推进城中村改造工程。城中村与老城区一样，人口密度高、人均收入低、人居环境差，“城中村”还有历史遗留问题、经济利益问题、生活方式问题，因此改造起来难度较大。建议政府将城中村改造规划与“十二五”规划、土地供应计划和建设用地计划等相衔接，协调城市存量土地的开发进度，保障城中村改造有一个稳定的房地产市场环境。深入研究不同城中村的位臵、特点和问题，针对不同地区、不同类型城中村的具体情况，制定不同的改造策略，以多种改造模式对城中村进行改造。例如：有大项目投资的即整体拆迁;有小项目投资的即局部拆建;暂时无项目投资的可适度进行市政设施建设和环境整治，改善城中村环境;政府如有资金，也可对重点地块先行投入资金进行拆迁。总之，城中村的改造思路不宜局限于某一种模式，且不能操之过急，要采取积极、稳妥、有序的方法推进，尽量减少对城市社会、经济的消极影响。
(三)合理调整政策，兼顾国家、企业、拆迁户三者利益，保证城中村改造资金的投入，维护社会稳定和谐。城中村改造的关键也是最实际的焦点是改造资金的筹集渠道、投资方向和实施办法。政府应通过政 10 策、规划和计划的适时调控，保证城中村改造符合公共利益，维护改造过程中的社会公平。同时，要坚持政府主导下的市场化运作，努力提高改造项目的经济效益，尽可能利用有限的资源达到最好的工作目标，将好事做好。一是合理调整现有的相关政策，正确指导城中村改造工程的实施。对城中村改造以来各项措施的贯彻实施情况进行调研，实事求是地提出今后城中村改造的政策思路;根据市场行情修订市区房屋拆迁管理办法，对拆迁补偿的形式和标准作相应的调整，及时对广大村民进行公示。二是排除继续从城中村改造中获取土地差价好处的思想。用区财政拨付的专门资金和城中村改造收取的地价收入设立“城中村改造专项资金”，对拆迁户进行合理补偿，补贴经济效益差而社会效益高的改造项目，改善城中村的市政基础设施和公共服务设施。三是区政府和有关部门领导要充分认识城中村改造的重要意义和实际难度，高度重视改造工作的组织协调和稳步推进，将城中村改造工作纳入经济社会发展的总体规划，纳入相关领导和分管部门工作绩效的考核指标体系。四是在今后的城市化建设过程中，要避免新的城中村的产生。同时，学习借鉴外地好的经验，将一个或几个城中村改造项目采用“统一打包”的模式，将人、房、地一并臵换，由一家开发企业一包到底、统一负责，这样可以预防新的城中村形成。
(四)要按照“先安置后拆迁”的原则，规范拆迁程序。对列入改造计划的城中村，要提前做好前期调查、入户测量和房产确权等基础工作，并建立档案。对即将改造的城中村，要将总体安臵方案和分户安臵方案 11 予以公告，并广泛听取被征收房屋拆迁人的意见，无论是原地安臵还是就近安臵，都应采取先建房后拆迁的程序安排，这样有利于消除被征收拆迁人的疑虑，节约拆迁安臵过渡的成本，加快安臵进度。同时，要提前加强安臵区域的交通道路、社会服务等配套设施建设，增强公共配套服务，让搬迁户感受到搬迁地段随城市面貌的进一步改善，也有较大的增值空间。
(五)政府在政策思路上要以人为本，保障城中村村(居)民的合法权益，切实解决群众的后顾之忧。要对集体资产进行全面清产核资和产权登记，并把集体资产优先用于解决村居民的生活保障问题上。要从解决被拆迁人生活出路的深层次问题入手，在扶持发展集体经济、提供劳动就业和社会保障等方面多做文章，确保被征地集体经济组织的合法权益及时得到有力落实，真正解决好被拆迁人和集体经济组织的后顾之忧。只有从根本上改变依靠单一房租为主要家庭收入的经济生活模式，多渠道多来源多途径增加拆迁村民居民收入才能使被拆迁村民居民成为拆迁真正的受益者，才能杜绝违建，利于拆迁。
(六)加强对城中村建房的监督和管理。目前，城中村内违法违建户较多，城中村的村(居)民在宅基地抢盖、加盖的现象较为突出，对违建和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题，在具体工作上难以把握，赔偿了违建、抢建之风会越演越烈，也有违背政策之嫌;不赔偿拆迁工作难以开展，甚至上访。这就要督促相关部门切实加强对建房的监督和管理，夯实管理工作责任，打消村(居)民套取拆迁补偿资金的念头， 12 做到补偿公平、群众不受损失，同时也能为拆迁改造创造有利的条件。
(七)加强基层组织建设，严格考核办法，建立问责制度。对参与征地拆迁的各有关部门、单位要制定严格的考核办法，明确各级各部门的工作职责和工作责任，并限期按时办结。要夯实项目涉及街道办事处征地拆迁的主体责任，使其在工作中逐渐整顿基层组织，在整顿中配好村两委班子。对工作不力的单位部门要问责主要领导，不断增强其工作的主动性和创造性。同时，要严厉打击阻碍城中村改造的不法势力，努力为拆迁改造营造良好的工作氛围。
相信在不久的将来，襄州区的城中村改造将会在区委区政府、各有关职能部门和城中村居民的共同努力下，建设成“安乐、文明、优美、舒适”的新型社区。通过社区优质服务、优质管理、全面提升新型市民的整体素质，把我们襄州的城市文明程度提升到一个更新、更高的层次，使城市的经济、社会得到更快、更好的发展，真正将我市打造成为“产业襄阳”、“都市襄阳”、“文化襄阳”、“绿色襄阳”。
村“两委”换届选举存在“七难” 建议采取“三重”
措施保证换届选举工作顺利进行
村“两委”换届选举工作即将拉开序幕，在前几届的实践中，我们发现村“两委”换届选举出现了新情况、发生了新变化、产生了新动向、暴露出新问题，需要在今年的选举过程中加以解决克服。
一是历史遗留问题难解决。有的村债务复杂、财务管理混乱;有的村计划生育审批、低保申报、惠农政策落实等政策兑现方面，积累了矛盾和问题。有的村土地承包、宅基地划分等群众关心的热点难点问题没有得到妥善解决等，群众对村“两委”出现信任危机，为极少数人借换届之机闹事提供了可乘之机。
二是宗族派别斗争难防范。“亲戚亲三代，宗族亲世代”。由于历史的原因，宗族派性在农村一些地方一时还难以消除，特别是在村级“两委” 换届选举时表现得尤为突出。不同家族、派性之间的矛盾在选举时集中暴露出来。各自为政，互相攻击，把村级组织换届视作宗族、宗派势力的比拼。有的表现为暗地里采取不正当手段拉选票;有的表现为不同派别之间的联合或争斗，相互诋毁，相互告状;有的对现任村干部进行人身攻击，上访事件增多，给农村带来不稳定因素。
三是候选人竞选动机难单纯。以往换届选举中，大多数
1参选者是为了为村民、百姓干点实事，但也有少数人出于“私利”而参与竟选。有的是为了“名”，光宗耀祖;有的为了“利”，认为村干部可支配的资金增多，当上村干部有利可图;有的认为可以利用当上村干部的便利，在本村土地审批、村内建设等项目上求“近水楼台”，牟取私利;有的是为“保护既得利益”;有的是为混熟人，找上级好办事;有的是为了“气”，与其他村干部争高低，树己威，求认同。竟选目的不同，使一些村干部当选后，方法简单，纪律松驰，作风飘浮，脱离群众，损害党群干群关系。
四是贿选现象难处理。非组织行为难防范，贿选、腐败和暴力选举等不正当或非法行为进一步增多。最近几年来，请客送礼拉选票，送钱送物买选票等案例不断出现。主要原因在于：一是查证难，贿选拉票、不公正竞选等往往是暗地活动，操作人不露面，知情人不愿作证;二是认定难，现行的法律法规对贿选等非组织行为没有明确规定，缺乏可操作性;三是处理难，缺乏具体的处理程序和方法，处罚单位不明确，处罚措施难落实。
五是妇女当选难保证。几届来当选村干部和村民代表中女性比例有所增加，但不明显。在相当一部分村，村“两委”成员清一色是男性，与有关政策和法规要求还有较大的差距。
六是外出选民参选热情难调动。部分外出村民认为：“我一个人不能决定选举结果”、“反正人不在村里，选举谁都无
所谓”。因此，外出务工的农民不愿意回家参选的人数愈来愈多，如何确保选举人数过半数，如何保证外出选民依法进行委托投票，成为村级组织换届选举工作中出现的新难题。有的村因为怕麻烦，没有印制书面“委托书”，有的外出选民只采用口头委托方式，造成在家的父母、兄妹、夫妻之间争着委托填写选票，致使委托失控。有的村对外出选民所在地不知道，如果既不找落实，又无解决办法，就会造成外出选民返家索要自己的“选举权”而造成被动。
七是好领导班子难选出。一是一些“能人”不愿当“村官”;二是个别村长期不发展新党员，不愿使用有能力的年轻人，致使党员队伍年龄老化，党员文化素质偏低，合适当村支部书记的人难找;三是少数原任村干部虽然经验丰富，能力强，也曾办过不少实事、好事，但由于在平时的工作中，得罪了一些人，出力不讨好，失去了一部分群众的拥护和支持，选不进村级领导班子;四是一些优秀的后备干部由于锻炼的机会少，又没有任过村干部，群众了解不多，再加上在选举时，对群众宣传不够，不能获得大多数群众的支持。
针对以上这些新情况和新问题，建议采取“三重”措施，切实为换届选举工作保驾护航。
一是重整顿，优化换届环境。对难点村后进村及早开展集中整顿。突出重点，突破难点，对那些问题多、矛盾深、班子软、群众散、工作难的重点村的换届选举工作重点抓，多渠道、多形式地化解各类矛盾，解决各类问题，一个乡镇
一个计划、一个村一个具体方案，通过卓有成效地工作，逐步把党委的意图变成群众的意愿，保证换届选举工作有序进行。
二是重化解，营造良好的社会氛围。对各村存在的问题，要逐一建立台帐。针对财务、宅基地等群众反映强烈的问题，由包村干部与相关职能部门成立工作组进行检查和审计，对一些违法违纪严重的村，移交有关执法部门进行处理;针对党员和群众宗族派性严重的，选派人员成立党建工作队，抓住关键人物，做深入细致的工作，重点瓦解，做到头绪上理辫子，思路上顺路子，恩怨上解扣子，引导他们从群众利益出发，从大局出发，化解私怨，为换届选举工作奠定扎实的群众基础。
三是重谋划，保证换届选举工作顺利进行。对宗族家族势力较强、村民法制观念淡薄、干群关系紧张、问题较多的极个别村，先做好村民的培训教育等准备工作，待条件成熟后再进行换届选举;对于软弱涣散、缺乏战斗力的村党组织，先进行党组织的集中整顿，再进行换届选举;对于比较稳定的村，按照组织程序和要求直接进行换届。同时，引导村党组织加强与党员、群众的沟通联系，认真传达上级党组织的各项决定，推动换届选举工作顺利进行。
(襄阳市 襄州区)
城中村土地管理政策存在的问题
与对策研究
摘要：中国在城市化进程中，城中村集体土地被大量征用，大量农民成为失地农民，城中村的土地问题及土地政策总是成为城中村村民及管理者关注的焦点。本文分析了城中村土地管理存在的问题，并就解决这些问题提出了自己的构想。
关键词：城中村;土地管理;对策
中国在城市化进程中，城中村集体土地大量被征用，大量农民成为失地农民，城中村的土地问题及土地政策问题成为城中村村民及管理者关注的焦点，现行的征地安置政策标准不一且方式单一，由此引发的矛盾及干群关系的恶化越来越明显，其结果必然会影响到社会的安定;而城中村土地政策的研究又相当薄弱这样一个现实，科学合理制定和评估城中村土地政策，是我国政策科学研究者和政府不容忽视的一个问题。
1 现存的城中村土地管理政策存在的主要问题
1.1 政策两难：效率与公平难以兼顾
在现行的土地制度下，由于有些社区的以工补农政策补贴按承包面积发放，导致有些村民不必要地承包土地，将承包土地作为领取补贴的手段不仅使城中村企业不堪重负，也造成社区间的收入水平难以趋同。虽然现行的土地制度兼顾了公平和效率，但是所谓公平和效率只限于每个社区之内而言的。中国各个社区的特点和现有发展程度千差万别，各个社区之间的收入水平也参差不齐。但是现行的土地制度规定土地所有权的主体为社区，并赋予社区干部以极大的土地分配和管理权力。如男女平权为宪法所规定，但在分享村益权利上却常常反映出对妇女的歧视与不平等。在这种情况下，现行土地制度必然会阻碍各个社区收入水平的趋同。
不少政府官员学者都承认，现行的土地制度在效率上仍然有很大的改进空间。但是他们往往津津乐道现行土地制度的公平性。殊不知现行土地制度的公平性是十分有限和狭隘的。由于社区之间的土地察赋、自然条件、人口等十分不同，社区之间的人均土地和人均收入是十分不同的。但是现行的土地制度会使这些不同趋于长期化。①为了社区小范围之内的公平，现行土地制度则不得不减缓中国的城市化过程，排斥社区外的农村剩余劳动与土地的结合，既而加剧了中国城中村村民的就业问题，牺牲了土地的效率。然而在现行土地制度下，土地资源极其稀缺的中国，走的却是城中村企业遍地开花，大小城市星罗棋布，新的有一定规模的城市却迟迟不能出现的少、慢、差的独特道路。这既加重了己有大中城市吸纳农村人口的压力和提供基础设施服务的压力，又极大地浪费了生产力最高的那部分土地，陷入了“一收就死，一放就乱”及效率与公平难以兼顾的困境。
1.2 政策缺位：土地产权制度不清晰
土地制度的基本内核是土地产权制度，构成土地制度的各类政策，能够使土地的利用效益内部化，其产权的最基本功能有二：一是内部激励，促进产权主体在土地资源的利用和保护上进行长期投入;一是外部交易，为土地在不同主体之间进行交易提供产权载体，从而在更大范围和空间里实现土地资源的优化配置。并在稳定和强化土地权利的同时，树立土地利用的社会性和公益性观念以及社区意识。
由于城中村的村落特征显示出了我们忽视的体制因素，这些因素一是土地制度的差异。根据规定，城市所有土地的产权归国家所有，在城市化的过程中，国家可以征用作为村民生产资料的用地，但难以征用作为村民生活资料的宅基地;二是社会管理制度差异。根据规定，城市社区中作为基层政府派出结构的“街道办事处”管理，管理费用由政府承担，而村落社
区则由村民委员会管理，一切费用由村集体承担，这是形成我们分析村落单位制的根本因素;三是土地制度和管理制度相联系的“村籍”制度，由于具有“村籍”的村民是强大的村集体经济的股东，从这一点来说，城中村村民宁可为“村民”而不愿为“市民”。
1.3 政策疏漏：村民自发土地流转
在土地流转中，城中村村民间私下自由流转占有相当大的比例，这是因为私下自由流转比较灵活方便，完全出于城中村村民自愿，思想阻力小，对外部条件要求低，具有普遍性。然而，这种形式也存在相应的问题，即由于土地转让关系不稳定、期限短、缺乏制度保障，土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于土地的有效利用。据调查反映，黄州市城中村占85.2%的耕地包进户实际承包期限与期望转包期限不一致，其中56.5%的包进户实际承包期比期望转包期短。有的地方土地转包仅以口头方式达成协议，没有书面合同;有的即便签订合同也存在着手续不规范、条款不完备、缺乏法律保障、隐患较多的问题，一旦发生纠纷就很难操作。
2 完善城中村土地管理政策的具体思路
2.1 发挥政策主体的积极因素
政策创新是政策主体(人)对客观世界认识的质的飞跃。要使这种飞跃成功，政策主体自身所具有的素质、主观能动性、能力和方法等无疑最具有决定性。尤其是政策主体中的决断者，他们主导公共政策系统的运行，享有对政策方案拍板定案的最终决定权，在政策创新过程中更是居于核心地位。要不断优化决断者的知识结构。包括决断者在内的政策主体拥有的信息资源，特别是社会科学的知识多少直接影响政策创新的成本。同时，要不断提升决断者的创新能力。培养决断者坚强的意志与无畏的勇气，在土地管理政策这一领域更应提升政策决断者的创新能力。
2.2 调整中央与地方的土地管理政策
在不与中央政策相冲突的前提下，鼓励集体经济组织对那些新纳入承包的土地实行对外开放式的土地承包，具备经营资格城中村人和法人，都应有权参与土地承包并成为土地使用的主体，因地制宜地进行产权制度安排，对于公益性和生态性较强的城中村土地，应允许集体经济组织根据当地的土地资源察赋，土地收益水平及社区公共需要，自主选择适应的土地承包方式，明确限制集体经济组织设立期限在30年以内的各种形式的土地承包或租赁，以免形成混乱，确保中央与地方土地管理政策的连续性，在条件成熟时适当放宽城中村土地开发利用，综合配置，制定合理土地置换政策。
2.3 加强城中村土地管理制度建设
完善土地规划管理和土地用途管制制度，按照经济发展的客观规律完善各级土地利用总体规划体系，区分公共目的和私人目的，把土地征用严格限定在公共目的的范围之内;在土地征用补偿上，依照市场价格，实行针对被征地农户的全额、对等补偿办法，改革土地征用和农地转用制度，建立城中村村民参与利益分享的农地发展权转让制度;重视土地整理，建立农地重划制度;促进土地集约化利用，优化土地资源配置，合理进行土地整理;在城中村土地保有量的调节和控制上，一方面要对城中村农户的土地转让行为在法律上进行必要的调节和引导，防止因土地、分割等使土地过分细碎化;另一方面要防止因土地兼并、囤积等使一些土地保有者的土地保有规模过大。
2.4 明晰土地权属
尽早制定和完善农地整理的相关法规，在土地权属管理上，建立起尊重城中村农户农地使用权的土地权属重划制度;在资金支持上，利用我国工业化、城镇化进程中不断增值的土地收益建立起土地整理专项基金制度，从而为更好地发挥政府组织的作用，引导公众积极参与开展大面积的农地整理和成片农地综合开发，以及利用非市场机制优化土地资源配置，
搭建相应的制度平台。同时，依法调节和控制土地的保有、利用和经营行为。
参考文献
[1] 黄凯. 城市土地经营的战略思考[J]理论月刊， 2004，(05).
[2] 韩秀茹，刘志成. “城中村”问题及其改造措施探析[J]现代城市研究， 2005，(11).
[3] 赵新海. 经营好“城中村”土地[J]中国土地， 2003，(11).
近年来，我们村虽然在加强农村党员队伍建设方面做了一些工作，取得了一定成效，但是，随着社会主义市场经济的不断发展和农村改革的日益深化，农村工作出现了许多新情况、新问题，为农村基层党员、干部队伍建设提出了新的课题。
一、存在的问题
当前，我们村的党员干部队伍总体上是好的，素质较高，作风扎实，是一支靠得住的过硬队伍，但是用新形势、新任务的要求来衡量，还存在一些问题，主要表现在：
一是结构不合理，缺乏干事创业的朝气。我们村现有的党员中存在着年龄偏老、文化偏低、数量偏少的 “三偏”现象。据据我了解，我们村有党员21人，其中35岁以下的3人，55岁以上农民党员14人，年龄上普遍偏大，老党员人数较多，年轻党员人数少。从文化程度看，初中以下的文化程度人数较多，高中以上文化水平人数较少。从数量上看，全村党员从事直接农业生产的有13人，占全体党员总数的一半还多。结构不合理问题的存在，使我们村党员队伍缺乏应有的生机和活力。
二是党性观念淡薄，政治素质不高。主要反映在：(1)理想信念动摇。一些党员在市场经济大潮的冲击下，理想失落了，信念动摇了，不管“主义”，只管利益;不相信唯物主义，而信奉宗尚拜金主义、利己主义，政治信仰荡然无存。(2)思想道德滑坡。个别党员在脑子里完全淡忘了党员意识，基本上成了“党员不像党员”，丧失了一个共产党员应有的品质。(3)责任感、使命感衰退。有的忘记了自己肩负的历史使命，丧失了以强村富民为己任的责任感，只要照顾，不履行党员义务，行动上的先进性日益减退，甚至在执行政策方面起反作用，造成坏影响。(4)组织纪律观念淡薄。个别党员，不愿参加党的组织生活，甚至参加组织活动讲价钱，不交纳党费，不做党组织所分配的工作，对国家、集体和社会公益事业漠不关心。
三是带领群众致富能力差，缺乏致富本领。不少党员与农村市场经济很不适应，想问题、做事情习惯于老一套，满足于“三餐一宿”，小富即安，不富也安，安贫守穷;有的虽有致富的愿望，但缺乏新知识、新技术，苦于无门路，显得无能为力;有的面对农业结构调整、激烈的市场竞争，束手无策，无所适从。我们村相当一部分党员仍处于不前不后状态，甚至有的还是“扶贫”对象。我们村的一些党员因受年龄、文化、自然条件等的制约，经济生活水平还不如我们村的群众，根本谈不上带领群众致富的问题，基本上失去了感召力，党员在致富中的“带头”和“带领”作用成了空谈，严重影响了党的先进性。
四是优秀青年数量少，后备资源短缺。我们村现有的优秀村民中，不少人要求入党的政治热情不高，年轻人要求入党的热情更为不高。就目前情况看，优秀村民要求入党的形势不容乐观，有下滑的趋势，发展青年党员选人难的情况已成为一种不良现象。
二、存在问题的主要原因
造成上述问题的原因是多方面的，既有主观因素，也有客观的影响，主要有三个方面：
(一)客观环境的因素。一是历史原因所致。我们村的党员中，大部分是
六、七十年代入党，而现在这批党员正趋于高龄化。解放后至八十年代前期，发展党员主要看重成份好、政治纯，文化程度普遍偏低，致使这一时期入党的农民党员年龄老化和文化低有着明显的历史痕迹。二是大量人才外流。我们村的优秀青年都不愿留家守业务农，我们村的干部也反映，现在农村好“苗子”难找，大量有文化的年轻人外流严重，读书升学考出去一批，外出打工走出去一批，投亲靠友挂出去一批，客观上造成了我们发展党员后继乏人的状况，直接影响了党员队伍结构的改善。三是集体经济薄弱。我们村的党组织由于缺乏经济实力，既不能有效地带领群众发展经济，又不能为群众办实实在在的好事，致使不少村民尤其是青年村民向往党组织的热情大为减退。四是不良风气的影响。个别村民尤其是青年村民的人生观、价值观发生了扭曲，讲实惠，不讲政治，想赚钱，不想入党，在政治追求上存在一些消极心态，认为“入党吃亏”，“入党无用”，“入党不自由”等。
(二)组织管理的因素。一是思想认识偏差。我们村党支部对加强党员队伍建设的重要性认识不足，片面认为农村以农为主，只要把农村经济搞上去，其他一切问题均迎刃而解，因此重工作轻党建，对党员的工作很少过问，无暇顾及。二是教育和管理滞后。我们村党支部无论是对党员、入党积极分子，还是对普通群众的教育引导，普遍存在层次不分、方式方法单调、内容缺乏针对性的状况。在方式方法上，习惯于“集中上大课，开大会听报告”，读读报纸，念念文件，以个人自学为主。在内容上，大都是“统一食谱”，千篇一律，不因人、因时、因需施教，出现供求不对路，学用脱节。管理上，对如何根据变化了的新情况，及时研究制订新的、分层分类的管理措施十分欠缺。三是个别党员人为设阻。我们的个别村干部和党员私心杂念重，嫉贤妒能，故意压制人才，害怕“培养了苗子，失去了位子”，不愿发展年轻有为的村民入党，有意设置重重障碍，采取“拖、卡、压”等手段，将优秀青年村民拒之门外，堵塞了我们村党员队伍的源头，制约了整个队伍的优化。
(三)党员自身的因素。一些党员放松或忽视理论知识和文化科技知识的学习。有的认为，农民天生就是种田打工，学习既学不来粮食，又学不来经济，更学不饱肚子，视学习无用。有的自知文化水平低，但又认为年龄大，没有学习的必要。有的对学农业科技知识还有点兴趣，而对政治理论根本打不起精神，长期“失学”。由于不重视学习，致使我们村的党员队伍普遍存在“觉悟低、观念老、知识少、技术缺”的现象，面对发展市场经济的新形势步履维艰，甚至行为失范，做出种种违法违纪行为，害人害己。
三、加强农村党员队伍建设的对策
针对我们村党员队伍建设存在的诸多问题，切实改进队伍状况已刻不容缓。从当前的情况看，应着重抓好几个方面：
第一，改善结构，建立健全严格的吐故纳新机制。严格党员入口关，拓宽视野和渠道，把素质较高的青年村民吸收到党内来。制定规划，通过开展对村民尤其是年轻村民的培养教育，利用职业教育学校开展技能培训，鼓励参加自学考试等方式解决党员文化偏低问题。同时，强化民主评议党员制度，不走形式，对不合格的党员，及时作出严肃的处置，疏通出口将其淘汰出党，使我们村的党员队伍始终保持肌体健康。
第二，提高素质，加强农民党员的学习教育。教育要突出重点，讲求方法，注重实效。教育内容上，着力解决好部分党员理想信念动摇、党性观念淡薄、先进性不足的问题;着力解决好一些党员政策法律水平低、应对市场经济的基本功差、缺乏致富能力和本领问题。要丰富学习教育载体，一是坚持“三会一课”制度,坚持和完善28号党员群众活动日制度，使党员学习制度化;二是学习镇政府教育大讲堂模式，大规模、分期、分批地对党员进行轮训;三是提高党员科学技术水平教育，购进、制作实用技术片，把好的实用技术片送到群众手中。建立党员电教科技示范点，学习齐鲁先锋网上的先进知识，辐射、带动村民致富、快富;四是延伸教育载体到互联网，精选党课、实用技术资料，党员可足不出户上网浏览、查询、下载所需信息。登录政府门户网站，学习大政方针和党的最新理论，加强党员党性修养和理论水平。
第三，激励与约束手段并举，塑造党员的新形象。在激励方面，建立奉献与报酬相一致的激励机制。努力提高党员的在村民心目中的优秀形象和政治地位，积极帮助他们寻找致富门路，给予老党员和贫困党员更多的帮助和关怀。约束方面，要建立以制度约束为基础、管理约束为重点、监督约束为保障的约束机制。要明确村党支部和支部委员在党员队伍建设中的职责;建立定期督查考核制度，实行定期对党员队伍建设工作进行检查，并将检查的结果作为评定支部是否称职合格的主要依据。
第四，构筑党支部坚强的堡垒，增强优化党员队伍结构的原动力。一要建设一个好的支部班子;二要充分发挥党员的模范作用;三要大力发展壮大集体经济。
第五，建设高素质入党积极分子队伍，从根本上解决我们村入党积极分子数量下降问题。我们村支部和全体党员要紧密联系我们村青年的思想实际，利用党员活动阵地，集中进行爱国主义、集体主义和革命传统教育，进行党的基本知识和科学文化知识教育。要充分发挥积极分子在农村工作中的典型示范和引路作用，在工作中给他们交任务、压担子、进行培养锻炼，使他们在实际工作中体会党的先进性，加强对党的宗旨、党员标准的认识，经常与他们谈心，交流思想，帮助他们早日加入党组织，壮大党员队伍。
农村党员队伍建设关系到党的事业兴衰成败、生死存亡。我们深入学习贯彻落实党的十八大会议精神，认真研究新形势下党员队伍存在的问题，把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定贯穿农村基层党组织活动始终，发挥党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作用，加强领导，强化措施，用发展的眼光，不断探求和创新党员队伍建设新途径、新措施，使党员队伍永远充满生机和活力，为全面建设小康社会打下坚实的组织基础。
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