促进农村人口城镇化机制建设的思考

农村人口城镇化的演进过程是从未城镇化状态向半城镇化状态演进, 再向完全城镇化状态演进, 实现农村人口的完全城镇化是新型城镇化的最终目标。要实现这个目标需要建立和创新促进农村人口向完全城镇化转化的机制, 即建立全面退出机制和全面融入机制。

1 建立农村进城人口的农村全面退出机制

农村进城人口的全面退出机制主要内容是农户的土地经营权、宅基地及房屋长期性或永久性的流转, 使进城农村人口能全面退出农村, 而其权益不受到损害。

1.1 深化农村土地制度改革, 实行“三权分置”

“三权分置”指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。在这一框架下, 农村土地集体所有权是土地承包权的前提, 农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式。在土地流转中, 农户承包经营权派生出土地经营权。农户可将土地的经营权短期或长期地转让出去, 进入城镇化后其权益不受到损害。

1.2 推行房屋资产和宅基地的流转

农村房屋是农民在农村的重要资产之一, 由于农村房屋与宅基地是紧连一体, 且农村实行一户一处宅基地制度, 城市人口不得到农村购置宅基地及农房, 宅基地只能转让给本集体经济组织成员, 因而农村房屋转让有其特殊性, 可从以下两个方面途径转让农房资产。一是转让给集体经济组织内无房的农户。目前, 《土地管理法》等相关法律法规允许农村房屋在集体经济组织内成员转让, 并仅限于转让给无宅基地的农户。根据笔者调查, 这种转让也有少量在村民之间进行, 这种流转既充分利用了一些闲置的房屋, 又能通过宅基地和房屋的转让增加进城农村人口的资金进行城市资产建设, 应当鼓励和引导[1]。二是转让给贫困山区的移民。我国许多地区农村既存在着条件较好的城镇周边地区、平原地区、坝子地区、浅丘地区等, 同时也存在着生产生活条件较差的贫困山区 (包括高寒山区、深山区等) 。一些条件较好地区农户迁移进城之后, 出现较多的房屋空置, 而一些生产生活条件较差的贫困山区的村民有搬迁至条件较好的坝子地区、浅丘地区、平原地区居住的愿望, 进城居住的村民可将空闲房屋转让给那些愿意迁入条件较好地区农村居住的贫困山区的移民, 这样既使得目前农村人口进城居住后空置的房屋得以充分利用, 同时又能解决贫困地区农村居民向条件较好地区农村搬迁的住房问题。

2 建立农村进城人口的城镇融入机制

农村进城人口完全融入城镇的基本条件是社会经济的充分发展, 特别是第二、三产业的充分发展和产业的转型升级, 以提供足够的就业岗位和就业收入使其融入城镇生活。同时, 还要建立完全融入机制包括改革户籍制度、完善社会保障制度、建立完善公共服务体系及相应住房保障制度等。

2.1 贯彻和完善户籍制度改革方案

目前, 许多省份出台了户籍制度改革政策, 其内容包括实施城乡统一的户口登记制度, 取消农业户口和非农业户口性质区分, 统一登记为居民户口[2]。在“户别”一栏不再登记“农业”或“非农业”, 统一登记为“家庭户”或“集体户”。调整放宽户口迁移政策, 全面放开中、小城市和建制镇落户限制。在中小城市和建制镇有合法稳定住所 (含租赁) 的人员, 本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等, 可以在当地申请登记常住户口。同时, 合理确定大城市落户条件, 健全完善居住证制度。目前, 要使户籍制度改革方案得到更好贯彻和完善, 以便使广大进城农村人口更好融入城镇。

2.2 统筹城乡社会保障制度

我国社会保障呈现城乡二元性的格局, 在一定程度上阻碍了农村人口的城镇化。因此促进农村人口市民化, 必须要统筹城乡社会保障制度, 其任务包括两个方面:一是统筹城乡医疗保险;二是实现城乡养老社会保险的接轨。统筹城乡医疗保险, 逐步使城镇居民医疗保险和农村居民医疗保险管理机制实现一致, 待遇一致, 并逐步将两者整合统一。统筹城乡社会养老保险的主要任务是实现城乡养老保险接轨, 目前一些省份已出台了城乡养老保险制度衔接实施办法, 目的是做好城乡养老保险制度衔接工作, 保障城乡参保人员的合法权益, 促进劳动力的合理流动, 健全和完善城乡统筹的社会保障体系。当前主要任务是更进一步细化相关的城乡养老保障衔接方案。

2.3 完善公共服务体系

农村进城人口完全融入城镇, 意味着对公共服务需求增加, 目前主要体现在子女义务教育方面。根据笔者调查, 一部分城镇区域的公立教育资源还难以满足接纳进城人员子女全部进入公立学校的需求。目前, 要在加大教育经费投入的基础上, 积极发展公办学校教育, 按照“两为主”的原则, 即以流入地政府管理为主, 以全日制公办小学为主, 大力发展公办学校, 在一些进城人口子女较为集中的地方增加一些公办学校, 在学校布局、课程设置、教学方式等各方面要针对性地适应农村进城人口子女入学的需要, 保证师资力量和办学条件, 进一步降低农村人口子女入学的门槛, 充分接纳所有进城人口子女入学[3]。其次, 要提升民办教育质量, 在发展公办学校接进城人口子女入学的同时, 继续鼓励民办教育的发展接受进城人口子女入学。要通过各种手段支持那些有发展潜力和达到标准的学校提升其办学条件和教学水平, 要通过安排专项经费及生均公用经费等支持其改善办学条件, 如图书资料、教学仪器及场地等, 通过培训等提高教师水平, 加强师资队伍建设, 提高民办教育水平。

2.4 着力解决进城人口的住房问题

住房是农村进城人口融城镇的一个重要障碍, 按城镇居民解决住房的两种方法, 一是帮助有条件的人口购买实现自有住房。制定相关的税费政策、金融政策支持进城人口购置住房资产, 政府要制定相关的税费优惠政策和金融政策支持农民工资产建设, 如对于农村进城人口首次购置一定面积经济适用房者免征收契税, 尤其是农村人口进城购置积压的库存房产的营业税等也可适当减免。二是将符合条件的进城人口统筹纳入公租房和廉租住房范围内。应将已办理迁入户籍的人口, 以及办理了居住证达到一定时限的人口但不具备购房能力的纳入公租房和廉租住房范围, 按照其住房申请意愿、家庭成员及居住状况、家庭收入状况、选择住房的地址等情况纳入廉租住房和公共租赁住房房源统筹调配范围。

摘要：促进农村人口城镇化的机制包括农村人口的退出机制和城镇的融入机制, 退出机制包括长期退出机制, 主要是农户的土地经营权、农户的宅基地及房屋长期性或永久性的流转;融入机制包括完善户籍制度改革方案, 统筹城乡社会保障制度, 完善公共服务体系, 解决进城人口的住房问题等。

关键词：农村人口,城镇化,机制建设

参考文献

[1] 韩长赋.中国农民工的发展与终结[M].北京:中国人民大学出版社, 2007.

[2] 简新华, 黄锟.中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究[M].北京:人民出版社, 2008.

[3] 贺雪峰.城市化的中国道路[M].北京:东方出版社, 2014.