中西政府职能转变的对比分析
[摘要]西方政府随着社会统治组织方式的变化大致经历了四次职能转变，政府职能不断适应社会环境的变化并推动社会整体的发展;而我国自建国以来，政府职能变迁大都围绕机构改革展开。我国共进行了七次政府机构改革，结果是不断陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，政府职能始终没有出现质的转变，究其原因，长期的路径依赖使得政府职能难以走出既定的轨迹。
[关键词]政府职能转变;路径依赖
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对于政府及其职能的界定，《布莱克维尔政治学百科全书》中的阐释如下：“政府是国家的权威性表现形式，其正式功能包括制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律。这些功能在广义上相当于立法、行政和司法功能。这些功能同特定机构的权限的吻合程度，在某种程度上取决于社会统治的组织方式。”[1]可以看出，政府职能是随着社会统治的组织方式变化而不断转变的，也是与所在国政治体制相适应的。
一、国外政府职能转变简述
纵观西方政府职能的起源与变迁，大致可分为四个阶段：
第一，政府及其职能的起源
古希腊时期，城邦兴起，随着社会的发展，政府也同步形成。这个时期城邦势力交错，并且可用于管理的资源不多，任何人只要认为自己能够担任城邦管理事务，都可以尝试接管城邦，并谋得利益，否则就遵守强者制定的规则。[2]此时正处于自然经济占据统治地位的时期，政府的政治统治职能更为突出，社会管理职能弱化，与后期政府相比，这一时期政府的形态及其职能都处于起步阶段。
第二，政府只是“守夜人”
随着生产力的发展，自给自足的自然经济逐渐被以市场交换为目的商品经济所取代，同时，伴随着西方社会的工业化进程不断加快，自由资本主义也迅速发展起来。洛克在《政府论》中将政府职能界定为“只是为了人民的和平、安全和公众福利” 。[3]资本主义发展初期，亚当·斯密也提出了“市场是一只看不见的手”，市场自身能够对市场经济秩序以及个人利益和社会公共利益做出有效调节，无需政府对市场经济秩序做出干预，政府只需要为经济活动提供有利的社会环境。因此政府的基本职能只有三项：维护本国社会的安全;保护人民，主持正义;建立并维护私人不愿或无力承担的基本公共设施和公共工程。同时，亚当·斯密“管的最少的政府就是好政府”的观点逐渐成为自由资本主义时期的社会信条，并由此产生了以政府不干预经济活动为中心思想的“守夜人”之角色。
第三，市场失败，政府管理职能强化
二十世纪三十年代，资本主义世界进入大萧条时期，人们对放任自由的政府管理模式产生了质疑，英国学者阿瑟·塞西尔·庇古在《福利经济学》中认为在社会福利方面存在“市场失败”，政府应当采取相应的措施进行干预。在市场失败理论的基础之上，人们纷纷提出政府应当转变职能，对经济活动进行必要的干预和管理。在凯恩斯主义学派、新制度学派等的影响下，政府干预理论逐渐被肯定，此时的政府强化了经济和社会管理职能，由此前的不干预经济活动转变为承认政府经济管理职能的必要性并对经济活动加以干预，政府管理职能不断强化。
第四，政府有限干预
从二十世纪三十年代到七十年代，政府干预模式一直占据主导地位，但七十年代之后，西方国家出现经济低速增长与通货膨胀并存的现象，各国政府纷纷开始对政府全面干预模式进行反思和改革，催生了新自由主义学派的产生，他们要求限制甚至取消政府干预职能，让市场机制充分发挥作用，但实践后发现，新自由主义理论依然存在各种问题，如政府监管职能缺失导致经济结构失衡、经济投机盛行等，促使着学者不断探索政府职能理论，其间出现新凯恩斯主义以及新自由主义与新凯恩斯主义的理论融合，最终发展至合理政府干预理论。这种改革方向强调发挥政府与市场、政府与公民的协作关系，以互动的形式实现政府的经济和社会职能，其中最具代表性的就是兴起于上个世纪八十年代的新公共管理运动，实践中的新公共管理运动可以粗略归于两种模式：一种是以新西兰和英国为代表的威斯敏斯特改革，即议会改革，这种模式的核心目标在于精简政府的规模，给政府活动施加一个市场化的原则;另一种是以美国为代表的重塑政府模式，这种模式在短时间内触动了更多的政府部门，极大地改变了官僚行为。[4]与传统的行政管理模式相比，这无疑是一种先进的事物，为政府职能的定位指明了新的方向。
二、中国政府职能转变简述
纵观我国政府职能变迁的历史轨迹，大都围绕政府的机构改革展开。自建国以来，我国共进行了七次政府机构改革，前六次改革都侧重于对政府自身的机构调整，使政府不断陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，而对政府运转过程中的体制和职能问题几乎没有涉及，因此 1998 年开始的以转变政府职能为核心的政府机构改革被学者们称为“第七次革命”。第七次政府机构改革的目标是以政府机构重构的方式，建设高效协调、与市场经济制度相适应的政府模式。但现实中，政府管理经济和社会的方式从过去直接管企业改为以行政审批为主，政府职能没有发生本质上的变化，职能转变步履艰难。
2008年3月正式启动的大部门制改革在三年后的今天来看，并未彻底实现预设的“大部门”目标。大部门制改革正是通过政府部门的结构变革，通过对部委的合并或分拆，建立较少数量的大部门以促进职能整合，强化政府的宏观调控，突出公共服务能力，打造“小政府、大服务”的服务型政府。然而三年来，大部门制改革试点进展缓慢，这正是政府改革和政府职能转变滞后的反映。
三、路径依赖导致我国政府职能转变不力
通过以上对比可以看出，我国并未像西方政府的职能转变那样，随着社会统治组织方式的变化而转变，更未实现通过转变政府职能来适应社会环境的变化并最终推动社会整体的发展，究其原因，可以用“路径依赖”理论来解释我国政府职能为何数次转变不力。
“路径依赖”首先由生物学家提出，用来描述生物进化路径，经济学家Arthur和Paul David (1985)提出了关于技术演进中路径依赖的系统思想，Douglas Nourse(1990)将这方面关于技术演进过程中自我强化现象的论证推广到制度变迁方面，建立了制度变迁的路径依赖理论，他认为：路径依赖是理解长期制度变迁的关键，制度变迁和技术变迁一样存在着自增强或正反馈机制，这种机制使制度变迁一旦走上某条路径，它就会在以后的发展中得到自我强化，从而形成对此种制度变迁轨迹的依赖。也可以通俗解释为：一旦人们做了某种选择，就好比走上了一条不归之路，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并使人不能轻易走出去。
制约我国政府职能转变的因素主要体现在思想观念的束缚、体制的制约以及组织行为的影响。
首先，思想观念方面，长期君主制度和计划经济产生的官僚主义思想，使我国公民缺乏政治参与意识和自主权。
路径依赖理论认为，思想观念在制度变迁过程中起到关键的制约作用，在某种历史背景下产生的思想观念会长期存在并深刻地影响人们的行为方式。我国有着漫长的君主制度的历史，官僚机构庞大，官僚主义盛行，这种“大政府、小社会”的模式持续了几千年，在这种模式的长期影响下，我国公民缺乏政治参与意识和自主权。“随着旧政治体制的崩溃而来的权威断层，对多种社会关系都有破坏效应。而中国人在其重建政治制度时通常也会采用精英统治和等级权威的结构”，[5]由此，政府逐渐成为管制型、全能型政府，一切皆由政府说了算，当社会统治组织方式发生变化进而需要政府职能随之转变的时候，失去了外界的参与和体制外的压力，政府不仅是职能转变这场“游戏”的参与者，也是“游戏”规则的制定者，这就很容易导致政府职能转变半途而废。
其次，体制上，不完善的市场经济体制和相对滞后的政治制度，使得我国政府职能难以得到实质性转变。
路径依赖理论认为，最初的制度安排在报酬递增和自我强化之下会影响制度的变迁，使制度沿着既定的方向一直发展下去。同时，一项制度会因为一些获利机会而产生其他相应的制度，逐渐发展成为一个制度网络，这种制度网络使得制度变迁的成本非常高，从而陷入“锁定”状态。当前，我国的经济制度和政治制度都对政府职能的转变产生了影响。我国的市场经济体制还不完善，许多领域都保留着计划经济体制的痕迹，政府在经济领域还存在着过多的干预，而在社会管理和公共服务领域却远未能及。同时，政府职能的转变必然引起权力的重组，如果没有配套的的政治体制消除各种“官场潜规则”，政府职能转变很难走出路径依赖的“锁定”状态。
最后，组织行为方面，我国政府部门长期以来形成的利益集团极大地阻碍了政府职能转变的进行。
路径依赖理论认为，初始的制度选择会提供强化现存制度的刺激和惯性，这种刺激和惯性所带来的机会和激励，会让初试者维护其自身的生存。“制度也同时按照维持现状的方式根据参与人赋有维持现状的资源和技能赋值。从现存制度获较多的参与人赋有维持现状的资源和能力。” [6]
我国政府中长期存在着“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的现象，政府职能转变引起的权力重组，会遭到既得利益集团的阻挠和干涉。同时，让这些政府部门去推动政府的职能转变，放弃已有的势力范围和既得的利益，无异于让他们把刀架在自己的脖子上革自己的命。这也是我国历次机构改革都不断陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的一个重要原因。
〔参考文献〕
〔1〕〔英〕戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书〔M〕.中国问题研究，南亚发展研究中心，中国农村发展信托投资公司，译.北京：中国政法大学出版社，1992：295.
〔2〕〔美〕约翰·麦克里兰.西方政治思想史〔M〕.彭淮栋，译.海口：海南出版社，2003：21-27.
〔3〕〔英〕洛克.政府论(篇)〔M〕.叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1964：77-80.
〔4〕杜晓溪，赵鲲鹏.国内外政府职能转变研究述评及当代走向〔J〕.辽宁行政学院学报,2010,(12).
〔5〕〔美〕詹姆斯·R·汤森.中国政治〔M〕.南京：江苏人民出版社， 2003：26-31，28.
〔6〕〔日〕青木昌彦.比较制度分析〔M〕.上海：上海远东出版社，2001：236.
〔责任编辑：许长革〕
作者：陈琦
摘要：中国与国际接轨得深入和中国发展所面对的问题必然要求中国经济体制的逐步转变，即加强市场在资源配置中的作用。鉴于我国政府在经济发展中的地位，处理好政府与市场的关系至关重要。本文通过探讨政府与市场关系和分析现阶段我国政府职能不足所在，得出了我国转变政府职能的必要性，并以此为基础提出了转变政府职能定位、优化政府组织结构、适当扩大地方政府权利等相应的转变政府职能的建议。
关键词：政府职能；市场；资源配置
一、政府与市场关系浅析
1、西方经济学家关于政府与市场关系探讨
关于政府与市场关系的探讨，最早可以追溯到18世纪的亚当·斯密时期。亚当·斯密曾在《国富论》中指出：市场会在自己的运行机制下趋于稳定，因此政府应该是少管或者是不管市场的运行，政府只需要起到一个“守夜人”的作用；而被称为“宏观经济学之父”的著名经济学家凯恩斯则认为只靠市场本身并不能避免经济的剧烈波动，他提倡政府积极的运用财政政策和货币政策对经济进行干预和调节，以避免经济危机的发生；凯恩斯的观点曾风行一时，但之后出现的滞涨问题使经济学家认识到了过分政府干预的缺陷，于是便出现了以弗里德曼为代表的“新自由主义经济理论”，“新自由主义经济理论”提倡经济自由，反对政府过多的干预，即所谓的“小政府，大市场”；至如今，关于政府是充当市场运动的“裁判员”还是“运动员”，仍然在经济学界中引发着激烈的讨论。
2、我国政府与市场关系转变
自新中国成立以来，有关政府职能和市场关系的探索也一直伴随在中国社会主义的建设中。新中国成立之初，中国实行计划经济，政府职能完全凌驾于市场经济之上，到改革开放时期，这种现象才开始渐渐得到改变。2002年的十六大明确指出了社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出政府职能转变的目标，即“通过改革，实现政府职能向创新良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。第一次并列提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好的发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”，并明确中央政府和地方政府各自履行职能的重点。[1]随着改革的进一步深化，到十八届三中全会，让市场在资源配置中起决定性作用第一次被提出。至此，新中国成立60多年来，我国政府在经济中的地位发生了颠覆性的变化。政府在经济中的身影慢慢淡化，市场的作用则慢慢增强。
纵观西方经济学发展史和我国社会经济发展历程，我们不难认识到：政府管的太多，资源不能有效配置；政府撒手不管，市场不能有效避免经济波动。因此政府和市场是一个不可分割的整体，维持经济稳定持续发展的必须处理好政府与市场两者之间的关系。
二、现阶段我国政府职能的不足所在
1、政府职能存在越位现象
受社会主义计划经济体制的影响，同时过度的追求经济的增长速度，我国政府对我国经济的干预一直存在着越位现象，如：政府可以作为市场主体直接招商引资，可以在一定程度上直接干预企业的经营活动。我们不能否认政府的干预对经济环境相对落后的新中国时期的重要性，但随着我国加入WTO和经济全球化不可逆转的到来，中国经济不断地与国际接轨，政府对经济的过多干预便会不可避免的造成市场的不透明，资源不能合理的配置，如行政审批的过多过滥不仅降低了经济发展效率，还在一定程度上促进了寻租和腐败的发生。
2、政府行政机构设置不合理
我国存在各级政府部门数量偏多，种类繁杂，规模偏大的问题，经常出现各部门之间职能交叉、重叠的现象。这不仅降低经济运行效率，同时激化了各部门之间的冲突与矛盾。职权的划分不清也为一些部门为谋取自己利益发生越权，同时对出现问题相互推诿创造了条件。这样便使政府面对复杂的经济环境有一种无处着力的感觉，严重降低了政府的工作效率。
3、高度中央集权
受我国传统文化和行政体制的影响，我国地方政府的政策一直受制于中央的意志。中央制定经济政策，地方政府紧紧跟随是我国行政体制的现状。但我国是一个土地面积广阔，多少数民族的国家，各地的经济、文化、地理环境千差万别，不同的经济环境需要不同的政策来支持，这样一直遵循中央的意志便可能使地方政府的政策指引与现实经济状况存在偏差，在一定程度上错误的引导经济发展方向。
三、如何更好发挥政府职能
考虑到我国经济社会的发展现状，处理好政府职能与市场经济的关系，促进我国政府职能的转变，已经成为继续保持我国经济快速稳定发展的亟需解决的问题。政府已经意识到这个问题的重要性。十八大报告明确指出：“经济改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”鉴于此，笔者认为政府可以从以下几点出发来处理政府与市场的关系。
1、正确定位政府职能——降低政府的主导，加强政府的监管
政府与市场在经济运行中相互影响，相辅相成，通力合作，经济系统才能运作有序。[2]如果把市场的自我调节机制看成调节经济的看不见的手，那么政府对宏观经济的调控便是调节经济的看不见的手。看不见的手可以再一定程度上自发的调节经济，促进资源的有效配置，但并不能避免垄断，外部影响，公共物品等市场失灵的发生。这时，加强政府的监管，如制定反托拉斯法等，便会对市场失灵的规避和治理产生积极作用。政府的宏观调控这只看得见的手由此弥补了看不见的手的缺陷。但政府过度的干预经济，引导经济的走向，便会使市场的调节机制失效，资源得不到有效配置，而且促进了权力腐败的发生，因此又必须断开政府的权利与经济利益的链接，降低政府对经济的主导，从根本上避免政府职能定位的不正确对经济发展的不利影响。
2、优化政府组织机构，明确各政府部门职能
政府机构的繁杂和工作人员数量的庞大是我国政府效率低下的主要原因，优化政府的组织机构，进一步明确各个部门的职能，理清工作规程既可以在一定程度上避免政府各部门之间额矛盾和冲突又可以提高政府工作效率。同时，优化政府组织机构又是减少政府对资源直接配置的前提，是使市场在资源配置中发挥决定性作用的必然要求。
优化政府组织机构、深化行政体制改革是建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的重要举措，也是全面深化改革的重要内容。
3、适当扩大地方政府权利，减少中央集权
毛泽东曾经指出：“认清中国社会的性质，就是说，认清中国的国情，乃是认清一切革命问题的根本依据。”毛泽东的至理名言同样适用于经济领域：认清一个国家的基本经济情况，乃是政府制定经济政策即根本依据；认清一个地方的基本经济情况，也是地方政府正定本地经济政策的根本依据。
现代社会最显著的特点之一在于其开放性和多元性，这不仅是高度中央集权的体制面临着挑战，而且，用多元化的权利来适应多元性的特点，解决多元化的社会问题也就成了必然。[3]我国是一个地广物博，多民族的国家，各个地区经济发展极不平衡，即各个地方之间存在多元性。适当的扩大地方政府的权利，不仅可以调动地方政府的积极性，又可以保证各地方政府在中央政府大政策的引导下，根据本地基本经济情况，因地适宜，正确且有制定相关经济政策，保证本地经济高效运转、经济高速稳定发展。
四、总结
自改革开放以来，我国不断推进政府职能转变，改变计划经济体制下的全能政府职能，大力推进社会主义市场经济建设。但政府职能转变仍然艰难，转变政府职能仍然是现代社会全面深化改革核心议题。在提倡市场在资源配置中起决定性作用的今天，着眼我国基本国情，准确把握市场规律，继续推进政府职能转变，是建立高效政府与良性市场的关键所在，是实现中华民族伟大复兴这一中国梦的必然要求。（作者单位：吉林财经大学经济学院）
参考文献：
[1]韩长赋.关于推进政府职能转变的几个问题[J].理论前沿，2007（05）.
[2]夏伟.对市场经济条件下政府职能转变的若干思考[J].经济视角，2014（01）.
[3]林子英.“大市场、强政府”与“小政府、大服务”[J].岭南学刊，1996（03）.
作者：连新凯
摘 要：加快乡镇政府职能转变不但是农村改革发展的客观需要，而且是提高党在农村执政能力的内在要求。但我国乡镇政府在其职能转变过程中存在的一些问题，使其已经与提高党在农村执政能力的内在要求相违背。所以本文主要针对我国乡镇政府在其职能转变过程中存在的一些问题进行分析。
关键词：乡镇政府；政府职能；乡镇政府职能转变
一、乡镇政府责权不对等
乡镇政府作为最基层的一级政权机构，其治理结构应是完整的，法定职权的行使应是自主的。但实际运作过程中，《地方组织法》规定，乡镇政府就是乡镇人民代表大会及其的执行机关，乡镇人民代表大会没有属于它的常设机关，乡镇政权也没有独立的检察机关和审判机关，这些都说明了乡镇政府的机构设置并不健全。并且在乡级政权存在和运转的有些职能部门只是上级政府某些职能部门的派出机构，所以乡镇政府的机构设置的整体性遭到了破坏。因此乡镇政府的职能发挥受到制约。乡镇政府相应的职能转变进程也变更加缓慢。并且，虽然乡镇政府的一些职能部门受到上级政府的垂直领导，职能权力从乡镇政府中剥离，但责任仍属乡镇政府，权责严重不对。
二、乡镇财政实权缺失
一是财政上的权责利仍然不一致。目前的县乡两级政府的财政分配体制是乡镇政府主掌事权，财权由县级政府主掌，但财权控制事权，事权影响财权，二者相互影响，两者的正常运转都受到了一定的制约。乡镇政府没有独立的财权，也就缺乏了相应的施政能力，乡镇政府的职能转变进程便受到了制约。二是乡镇财政运转压力大。现阶段我国采用的财政收支方式是收入上缴支出下拨。但乡镇政府财政收支严重不平衡，支出远大于收入，乡镇政府的实际支出和上级政府核定的支出基数存在很大的缺口。三是财税机构设置分离。乡镇实行行政乡镇管理的财政所建制，属于乡镇政府的职能部门，而在乡镇一级的税务建制方面，以经济区来划分，是县税务局的派出机构。所以乡镇政府税制功能不完整，财税管理不统一，未成为一级独立的财政实体。
三、农村公共产品供给主体单一
现阶段的农村社会公共产品供给太过于依赖乡镇政府。由于现阶段农村公共产品的需求主体的分散化、需求主体的层次化和主体需求的差异化，加之乡镇政府财力和能力的有限性，乡镇政府公共服务职能的履行总是力不从心，而且由于受到原有经济计划体制的影响，乡镇政府大包大揽的观念也未彻底转变，所以乡镇政府职能转变很是缓慢。此外，乡镇政府提供公共产品的资金来源太过于单一，主要依靠上级的政府的财政拨付，不能很好的利用宣传来吸引个体的资助。另外，乡镇政府公共产品资金的使用率并不高，决策机制总是自上而下，总是单向去决定公共产品的选择，乡镇政府太过于自主，民主氛围不浓厚，民众不能很好的表达自己的意见和建议，供给的公共产品并不能如民所愿，造成资源的浪费。
四、行政体制制约乡镇政府职能转变
一是我国的行政体制导致各级政府将事权下移，乡镇政府作为行政链条的最低端，必然是各项任务的完成者，但是在这个过程中就会出现完成任务和实现本级所管辖地区经济发展相矛盾的局面。乡镇政府必须找到一个平衡点，但在实际生活中乡镇政府很难找到这个平衡点。二是当前的行政体制要求机构的设置应该上下对应，但要实现机构的上下对应，机构编制必然会膨胀，人员必会过多。所以乡镇政府行政机构的设置过于林立，政府职能不能得到有效的发挥。三是目前的体制必然使乡镇政府为了面子做一些看似漂亮实则空虚的无用功。乡镇政府为了在短时间内实现经济的快速发展，加快城镇建设的进展脚步，赢得一个好名声，乡镇政府往往会大搞一些面子工程，过于重视所谓的政绩，增加了乡镇财政压力，影响乡镇正常发展，乡镇政府的职能转变也不能更好地实现。
五、乡镇政府工作人员观念转变不到位
一是乡镇工作人员长期处于安逸的工作环境，在学习接触新知识、新理论等方面的积极性不高，适应不了新形势发展的要求，视野狭窄，缺乏转变的思想动力和敢想敢干的勇气。二是乡镇工作人员的民主政治意识不强。在新形势下，乡镇政府基层工作人员的官僚主义作风还是很严重，权力观念错误，对乡镇政府的服务职能还是不能明确理解，不能设身处地的站在农民的角度思考问题。
总之，乡镇政府作为国家政权体系的末端，是推动国家各项方针政策在农村得以实现的重要力量。乡镇政府职能转变是一场持久战，乡镇政府要有足够的决心和耐心解决职能转变过程中出现的各种问题，推动社会主义新农村建设。
参考文献：
[1] 孟凡华.新形势下乡镇政府职能转变研究[D]，中国海洋大学硕士论文，2011
作者：吴姗姗
案例：
高碑店乡位于北京市朝阳区的东部，素有长安街东第一乡的美誉。上世纪70年代末以前，高碑店乡主要以种植业为主，是北京的蔬菜供应地之一。80年代后期，农村工业化进程加快，工业迅速发展。90年代末期以来，随着北京整体规划调整和城市建设东移，该乡城市化进程加快，使这里成为典型的城乡结合部。人民政府和地区办事处两套体制并存，成为典型的城乡结合部行政管理模式。随着大量国家和市级重点工程的实施，大量农民土地被征占，产业发展空间被挤占，社会矛盾激化，群体性事件频发，高碑店乡成为北京集体上访第一乡。近年来，高碑店乡不仅解决了大量社会矛盾，而且综合经济实力不断增强，区域整体环境发生根本性变化，进入人民生活水平显著改善与社会和谐良性轨道。 分析：
高碑店乡在短短几年时间内，从一个“叫农村无农业，称农民无土地，农转居无工作”的三无乡，转变为北京的“十富乡镇”和“最美丽乡村”，从一个“上访大户”转变为和谐乡村，其关键在于地方政府的职能转变，即地方政府和基层组织真正将工作重心转向民生，并采取了切实有效的举措。
上级政府将土地征用、出让给其他用地者以后，给城乡结合部留下了大量问题，包括失地农民的就业、基本生存保障、征地带来的生活水平下降和不满等等，只能由地方政府和基层组织来解决。在城乡结合部，地方政府和基层组织的职能如果不进行真正转变，继续以招商引资和追求GDP为中心，只会加剧这些区域的不稳定。高碑店乡在严峻的形势下，变被动为主动，花大力气帮助失地农民解决就业、培育与城市接轨的附加值更高的产业、健全失地农民社会保障和救助体系、建立社会矛盾预警和调处机制等等。将政府职能转变落到了实处。
在土地资源紧缺的情况下，高碑店乡的地方政府召集当地村民把散落在街巷、居民内的几十家销售制作古家具户组织起来，培育出北京市特色商业街——高碑店古典家具一条街。在此基础上，大力发展传统文化产业项目，完成了传媒产业一期项目和时尚文化产业园区的整体规划。充分体现了该乡的富民工作目
标，同时也为农民提供了更多的就业机会。
除此之外，该乡通过实施“千人就业行动计划”、“双六百工程”，就业保障工作不断取得实质性进展，6000多人通过就业指导，获得稳定的岗位，4000多名农转工自谋职业人员通过学习获得技能证书，500多名农转工自谋人源通过劳务派遣组织和社区灵活就业得到了就业保险援助。当地政府支持成立的“爱心超市”，基层残疾人俱乐部，康复工作站，积极解决全乡困难群众的生活问题。
政府还将城乡结合部纳入城市统一的基础设施及社保、养老、医疗体系，消除城乡分治。也就是说，城乡结合部的基础设施建设和原住民的社会保障、养老保障等，应该作为公共服务由政府财政统一支付,让城乡结合部原住民享有其他城市居民一样均等化的公共服务。
强化政府公共服务职能、建设公共服务型政府，是政府近些年深化行政管理体制改革的重要任务，也是其职能转变的理想目标。高碑店乡政府基于这个目标，强化政府的公共服务职能，采取一系列有效措施有效改善当地的问题，真正做到想群众之所想，急群众之所急。在行政管理体制改革和政府职能转变的过程中，政府的社会管理和公共服务职能得到了明显改善。
【政府决策案例分析】政府重大决策需要经过哪些程序?
国务院发布的关于加强法治政府建设的意见指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。
“这是近年来加强法治政府建设进程中，一个非常具体的很有见地的进步。”中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学教授应松年指出，公开、参与是提高决策民主化科学化水平，提高政府工作透明度与公信力的基本程序要求。如果能够按照意见规定的“五大程序”进行，政府决策就能做到基本正确、避免失误。
依法科学民主决策是政府工作的基本准则。当前，一些行政机关违法决策、随意决策、拍脑袋决策问题仍然存在。针对此，意见在坚持依法科学民主决策方面提出了新要求。
意见指出，作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。
意见要求，完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。
意见强调，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对
决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。
案例分析：
政府购买公共服务，
广州市政府目前在20个街道办进行购买社会服务试点，政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。
第一家进社区的社工机构是广州阳光社会事务中心，设在越秀区建设街。它是广东工业大学社会工作系的5个教师发起成立的，理事成员全都是老师，理事长朱静君是系主任、副教授。
2009年年初，建设街在区委、区政府的支持下，在市、区民政部门的指导下，大胆创新，以居民自治为切入点，向广州市阳光社会工作事务中心购买服务，建立了“建设街阳光社会工作站”， 率先引入专业社会工作人才，开展专业的社会服务。 建设街阳光社会工作站成立后，在街党工委、办事处的指导下，接收、发展了多名社工党员，并于2010年6月正式成立了“建设街阳光社会工作站党支部”，深入开展了“自律诚信比贡献，服务社会当先锋”行动。阳光社工站党组织和党员以低保低收入家庭、边缘困难家庭、失业人员、残疾人员和独居老人为重点服务对象，以促进社区和谐与发展为服务目标，通过采取“四种方式”，推进“四个培育”，实现“三个转变”， 并取得了可喜成效：社情民意表达渠道畅通了，社区的服务品质提升了，居民的社区归属感增强了，自治意识和能力也提高了。
2009年阳光社会事务中心刚成立时，越秀区政府尝试性付给它28万元，用于购买建设街的社区自治服务。随后两年，中心获得了市、区两级财政超过500万元购买项目，专业社工由5人发展到40多人。2009年在30多个社工机构评估中获得第一名。
广州市民政局一位处长说，在购买服务之前，政府社会服务的具体事务，基本上都是交给社区居委会做，如果不将这些社会服务"外包"出去，居委会实际上是做不好的。一是居委会承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计生等130多项管理和服务工作，居委会工作人员根本无暇开展有效服务;二是社区的专职社工缺乏专业的处理问题的手段和能力，有"专职"，而无"专业";三是居委会被群众认为是"衙门"，专职社工被认为是政府工作人员，他们的工作无论好坏都经常受指责。而社工都是社会问题处理专家，同样的问题，他们的处理手法截然不同。
日前，湖南省邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将县城城区夜间治安防控承包给了保安公司。这在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。
如今，公共服务购买模式已是大势所趋，政府也由公共服务的直接提供者向公共资源协调者的角色转变。而摆在这个协调者面前的第一个问题是：“究竟什么样的公共服务可以购买，什么样的不能?”
从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。
但现实中，情况却并非如此。最重要的因素之一，就是公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。
这个市场主体可以是非营利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多。
例如人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。而人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。
中山大学政务学院教授倪星曾向记者表示，一些政府官员常向他抱怨，没有合适的、值得信赖的社会中介组织参与公共服务购买。政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。
阻力：与既有利益格局的冲突
一般来说，经济越发达，公共服务需求的多样化和精细化要求就越高，公共服务购买的需求就越强烈。从全国来看，市场化程度较高的广东在政府购买公共服务方面可谓走在前列。但和一些发达国家和地区相比，还存在不小的差距，仍然处于起步阶段。
以深圳市罗湖区为例，目前全区政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%，规模还不大，覆盖面也不广。
造成这种现象除了上述提到的原因之外，还有一个与其他一切改革一样不可忽略的因素，就是与既有利益格局的冲突。
公共服务购买时遭遇利益冲突是一种常态。因为我国大部分公共服务曾由政府部门或者事业单位垄断提供，制度的变革必然引起既得利益者受损或者不安。
西乡街道向物业公司购买服务，委托它们代行城市管理之后，公众和原有的管理服务机构居委会接触的几率大大减少。“现在来居委会办事的人少了许多。”居委会工作人员率先感受到了这种“冷落”。这不仅仅是感情上的难以适应，在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。
深圳的情况并非个别。在江西省乐安、兴国、宁都三县实施的非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目，也曾因为分流了三县原有政府扶贫部门掌握的扶贫资金而受到三县扶贫办的抵制。
自选角度，展开无领导小组讨论，形成关于如何进一步做好政府购买公共服务工作的见解和看法，在全班进行汇报。
第二章政府采购的发展与演变
案例分析：
政府采购不完全是“买方市场”
某县人民医院采购一台锅炉设备，采购预算55万元，采购方式是竞争性谈判。谈判文件中规定的付款方式为，全套锅炉设备安装调试完毕，经验收合格后支付合同总金额的50%，自首付之日起一年后若无重大质量问题，再支付总金额的30%，自首付之日起两年后仍无重大质量问题，付清余款。
采购代理机构按规定在政府采购信息指定发布媒体上发布了“竞争性谈判资格预审公告”，共有12家供应商参加了资格预审，采购当日共有5家锅炉制造商参加了竞争性谈判活动。谈判进行得异常艰难，供应商觉得采购方提出的付款方式过于苛刻，均表示无法接受。供应商认为锅炉设备价值较大，但本次采购的数量仅有一台，何况能够获准制造锅炉必须取得质监、环保等权威部门颁发的许可证，制造商的产品质量内控体系还是相当完善的，通过分期付款这种方式来控制锅炉质量就显得有些画蛇添足。而若按上述付款方式，成交供应商未来将承受较大的资金利息成本和机会成本。因此，出现了供应商集体“罢谈”现象。采购人的代表一下子慌了神，医院可是极为特殊的单位，锅炉采购时间不能拖延，否则谁都吃罪不起。该代表赶紧向院领导请示，院领导指示将首付比例提高到60%，众供应商仍“罢谈”。采购人代表再度请示，首付提高70%，供应商依然眉头紧锁，经过几番较量，采购人亮出底线：“调试运转正常后首付80%，无重大质量问题，6个月后再付15%，余款12个月后付清。”供应商表示可以接受。采购人代表感言“看来政府采购也不是‘买方市场’，供应商也‘不好对付”’。
另，某县属中学采购一批硅晶背投电视机，采购方式是公开招标。招标文件中合同条款部分所列付款方式为，货到验收合格后付全部合同金额的40%，自首付之日起第24个月末若无重大质量问题再付总金额的40%，自首付之日起第36个月末若无重大质量问题付清余款。共有12家供应商购买了招标文件，开标当日仅有一家供应商在投标截止时间前投标，公开招标活动宣布失败。在此前，就有多家供应商、采购人及采购代理机构就付款方式问题进行沟通，有的还提出了书面质疑，但采购人始终未做任何让步，最终导致废标。事后供应商坦言，其实他们很想参加这个项目，在市场竞争日趋白热化的情况下能挣到一笔“大单”很不容易，但电器行业残酷的价格战已使业内供应商望而却步，面对上述付款方式只能无奈放弃。采购人不解：怎么，政府采购也不灵了?
试分析：政府采购对政府而言到底是不是“买方市场”?为什么?
政府债务风险分析最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。
一、债务现状从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面：
1、负债数额大。截止2004年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从债务来源看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%;从债务主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占21.67%;公益事业部门(企业)负债20.25亿元，占16.61%;从债务层次看，市本级负债34.51亿元，占28.30%;区县(市)负债87.43亿元，占71.70%。2.逾期债务多。截止2004年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%;从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业单位债务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门(企业)债务逾期7.24亿元，占5.94%。
3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。
4、还债压力重。2004年，我市一般预算收入只有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中2005-2009年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元，财政偿债压力非常大。
二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因：
1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于收不敷出，为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门就难以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月累形成恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。
2、各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：①粮食企业政策性亏损挂账。从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元，多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元，5.40亿元，其中1998年以前政策性亏损挂帐16.72亿元，1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金融风险，维护社会稳定，1999年至2001年，我们共向上级财政部门申请清理信托投资公司借款16514万元，申请清理城市信用社借款2778万元，申请清理农村合作基金会贷款38300万元，到2004年底，已偿还11110万元，尚欠本金46482万元。③国有企业改制兜底。为了完成国有企业改制任务，这些年来，全市财政先后筹资25亿元支持企业破产、改组、改造和安置下岗职工，其中，形成财政负债有7.3亿元。象临澧县是我市一个只有40多万人口的小县，为安置下岗职工，财政捡帐的企业基本养老金拖欠资金就有8404万元。④义务教育投入负债。1996年至1999年，为了确保义务教育达标验收，我市各乡镇由于财政无力投入资金，普遍采取了负债搞学校建设的做法，但实行农村税费改革后，农村教育集资和农村教育费附加相继取消，使得原定的“三年普
九、九年还债”的计划落空，遗留下来的高达7.92亿元的义务教育负债最终成为地方政府的负担。
3、基本建设举债累积。近些年来，在国家加快城镇化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大额负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到25.41亿元，交通建设负债达到3.93亿元。教育系统在“两基”达标负债还没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中建设就负债7个多亿，其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债很大，很多学校都是制定的10年以上的还款计划，一旦国家教育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免地落到财政头上。
4、财政支出增长过快。在现行体制空间内普遍缺失“收支紧张—支出节减”的良性传导机制，受种种条件的制约，一些地方和部门收支压力并没有转化成减人、减事、减支出的动力，有些支出项目甚至逆势而上，不降反增，
——从公众突发事件出发看政府如何应对信誉危机 案例： “7·23”动车事件的反思
案情简述 2011年7月23日20时30分05秒，甬温线温州境内，北京南开往福州的D301次动车与杭州开往福州南的D3115次动车发生追尾，具体情况是雷击破坏了D3115列车的信号释放系统，导致铁路无法检测有车停在路轨，后车D301列动车，在没有接到任何报警的情况下，未收到停车信号，与前车追尾正常运行，迎头与前车追尾。这次事故共导致40人死亡、172人受伤。事发后，政府紧急组织抢险救援工作，并表示要尽快查明事故原因，做好善后处理等工作。事故调查组聘请了铁路运输、电力、自动化、通信、信号、安全管理、建筑等专业领域的12名专家组成专家组，其中全国人大代表2名、全国政协委员1名、“两院院士”2名。邀请最高人民检察院派员参加了事故调查工作，最终公布的事故原因是技术上的设计缺陷，同时铁道部在招投标、技术审查、上道使用等方面违规操作、把关不严，最终共有54名责任人受到不同程度的严肃追究。
视点聚焦 在本例中，甬温列车事故在受到举国关注的同时，政府行为及其信誉危机也被广大人民群众重新审视。争议主要表现在：(1)准确权威信息缺失导致的猜测和惶恐。由于政府未能及时对事故情况作出详细或满意的回应，各种片面信息及谣言纷至沓来，而无论是传统媒体还是新媒体，在无法得到官方权威发布信息的情况下都会被质疑甚至谣言的声音所左右。因此突发事件信息发布的及时准确与否对政府信誉的建设有着重要作用;(2)对政府行为的质疑与不信任。事故发生后，虽然官方给出了回应，但是各种来源不明、似是而非、彼此矛盾的信息，如“撤销处分”“官方死亡数据不实”“为何急于掩埋被毁车厢”等，仍在网络上四处游走，导致家属情绪激动，网民批评声铺天盖地，直接反映出国民对于政府的不信任，此外，不少民众对于政府的最终调查报告和处理方案也表示不满;(3)政府应对媒体不当引发的负面影响。铁道部在次日召开新闻发布会时，面对记者的提问除了反复说“一旦如何如何，就如何如何”之外，执意宣称“不管你们信不信，反正我信”，这样的举动不仅没有起到回应社会、安抚民众的作用，而且增加了民众的反感和对政府行为的不满。
问题思考 这三点表现归根结底还是反映出政府在应对公共突发事件的不
足及引发的信誉危机。从单纯的信息发布上看：在突发事件发生的第一时间里，主要的信息通过简短的新闻或者微博来发布，其中微博还涵盖了大量来自前线记者或目击者、当事人的信息发布，不可否认其间不少破碎片面的消息对舆论带来了负面影响，在这样的情形下，政府依旧未给出满意的答复，因而舆论的反感更加强烈，信誉危机在所难免; 从政府整体行为的角度上看：一是政府调查处理过程公开透明度不够，二是有关部门(本例中是铁道部)应对媒体时举措失当。在整个善后过程中，民众一直处于被动接受的一方，即使是在新闻发布会现场，发言人给出的答复依旧没有考虑社会大众的感受，仅单方面带有强制意味的灌输信息，在舆论的追问下不知所措，没有起到缓和社会负面情绪、回应社会关切的作用，最终导致民众不理解也不信任政府及有关部门的行为。
政府为什么不能及时通过官方平台发布准确信息、正面回应社会舆论?政府为什么不能“公开透明”?政府为什么不能及时听取民众的意见建议?事故的处理仅靠处分官员、经济赔偿能解决根本问题吗?为什么民众对于来自政府渠道的信息不信任?„„通过一系列发问，更加深层次的思考这个问题，政府信誉危机发生的原因与政府公共权力使用不当，政府公共角色不够人性化，公职人员责任心薄弱等导致的公信力降低离不开。因此在信誉建设过程中，政府应该正确使用公共权力，完善监督与制约机制，严肃对待失职人员，真正做到权力取之于民用之于民，处理问题有依有据，同时有更多人性化的考虑和措施。当然不可否认，社会上也存在着一批道德心低下、以煽动民众负面情绪为目的的不法分子，这也要求政府加强监管。
视角拓展 今年三月初发生的马航失联事件无疑又是对政府信誉的一次调战。2014年3月8日北京时间1点40分，马来西亚航空公司一架载有239人的波音777 - 200飞机与管制中心失去联系，该飞机航班号为MH370，原定由吉隆坡飞往北京。在这趟充满问号的迷航之中，各方传来的碎片化信息让人们不禁揪心追问：MH370到底去哪了?飞机上究竟发生了什么?而2014年3月24日晚10点，马来西亚总理确认MH370航班飞机在印度洋南部坠毁，机上无一人生还。
此次事件在国内乃至全世界都掀起了舆论巨浪，马来西亚政府的态度和回应无疑成了舆论的中心。
马来西亚政府在处理危机的过程中的态度和做法直接加剧了舆论的负面情绪。由于事发的突然性，马政府和军方显得有些无措，与此同时和其他国家的协调机制不够顺畅，最终采用掩盖事实的方法来拖延时间制定策略，其代价是显而易见的;在之后的新闻发布会中，马方也并未做出明确回复，依旧存在拖延时间之嫌，导致家属情绪失控。而在整个搜救进程中也出现了奇怪的现象：不断有声称可靠的新消息新进展发布，但很快又会被证实为不属实。这样的畸形回应极大的破坏了社会的稳定性，以致出现民众谩骂政府、家属打人的恶性事件。马来西亚政府的形象也被损坏，受国际谴责，可以说是由一国企业一国政府的信誉危机上升到整个国家在国际上的信誉危机。 比较和思考 对比马来西亚政府(包括马航)和中国政府(包括铁道部)在7.23甬温事件中的行为，两国政府在应对危机时有相似之处：(1)都是在谣言满天飞并难以控制的情况下被动应对危机，作出解释;(2)信息不畅通直接导致社会反感度上升。新闻发布会作为官方与社会交流信息的平台，备受关注，而两国政府及有关组织(中方包括铁道部，马来西亚方包括马来西亚航空公司)在发布会上并未从人民利益出发以合适的方式公布信息;(3)政府行为不公开不透明导致民众不理解不信任。民众对于两国政府在善后工作中采取的措施持质疑态度，并由此引发网络舆论战，带来社会反面情绪高涨。
对比中国政府前后两次(指甬温事件和马航事件)的危机应对，中国政府在马航事件的表现有一定的可圈可点之处：(1)反应及时有力，时刻关注马方关于失联航班的信息。中国政府一直从外交、主流媒体等多方面向马方试施压，紧跟最新动向，迫使马方加快调查进程，始终与广大人民群众保持统一战线;(2)充分利用新媒体时代的信息传播方式，第一时间联合主流媒体通过各大平台，如微信、微博、网页等，滚动播报最新消息，并设立专门版块，供网友交流信息、评论和提问;(3)通过滚动播报、及时更新等方式，使事件进程透明化公开化。虽然不排除由于马航吸引了大多数网友的关注，因而对国内政府的关注下降这一原因，但我们的确可以感受在本次(指马航)危机的处理中，中国政府作为公共管理者、作为公共权利使用者的行为是有进步的。
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