浅谈政府投资项目代建制的现状及政策分析（精选7篇）
工程项目代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。是由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。其特点是由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。2004年，国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，这样代建制才在我国逐步推行。目前，各地、各部门加快推行政府投资项目代建制，并取得了积极的成效，但同时也暴露出了许多问题。为保证政府投资项目代建制的健康发展，我们应予高度重视和认真研究。对此，结合工作实际，就代建制面临的问题与对策谈一点个人浅见，供参考。
一、代建制度中存在的问题
（一）法规不全。《国务院关于投资体制改革的决定》虽然规定对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，但目前，国家尚未建立项目代建制配套的法律、法规，相关部门亦未制定相应的操作细则。实际操作过程中遇到很多困难,致使项目代建实施过程中出现问题较多，甚至处于无序状态。如没有对代建人授予相应的法律地位,代建合同的主体和主体之间的关系不清晰,代建人在履行代建职能时,难以正确地把握工作的范畴和职责，代建人在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。再如代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系尚未有明确的说明，合作双方背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。等等这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。
（二）机制不活。目前代建企业大都隶属于政府部门，有些由一些行政富余人员，这个明显带有垄断色彩的行为对于企业的发展有着得天独厚的效果，但由于他们的存在，公司的人事制度、工资制度改革因无规定而迟迟无法开展，且长期的机关作风使得他们的思想观念与现代企业的发展、创新精神格格不入。虽然根据政府体制改革的要求，代建企业正在准备改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，这种机制自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，限制了竞争。代建市场处
于发育期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。这将极大的阻碍代建企业的市场竞争，影响代建企业的长远发展。
（三）管理不严。应该说，代建制是政府将政府非经营性投资项目的全部管理职能通过委托转交给以市场竞争方式确定的代建企业来执行，代建企业向政府业主负责，各项目承包企业向代建企业负责，两者均以合同方式确定各方权利义务关系。这就使得行政权力寻租的难度加大。对“代建制”项目，政府主要把握产业政策和宏观决策，项目具体执行实施依靠市场机制管理，有助于规范政府投资项目管理行为，减少“三超”现象。代建制下，政府不直接与建设项目的其他当事人如设计单位、监理单位、咨询单位、施工承包商等打交道，与之打交道的是接受政府授权作为一个实体的工程项目管理公司，它代理政府对项目进行协调和管理。政府的作用主要是培育代建市场、制定规则和维护良好的市场秩序，而不是直接参与政府投资项目的管理活动。实际上并非如此。目前,项目的业主看似政府，而实际就是今后的使用单位,使用单位充当业主。代建企业与项目使用单位的经济利益也未完全割断，这些致使投资失控,“三超”现象大量存在。同时，在项目代建实施过程中，相关部门对代建企业也缺乏应有的监督。如笔者最近对一代建项目进行审计时发现，该项目代建单位--某工程项目管理公司存在对工程项目监管不力，施工单位非法转包、层层分包、违规承包工程，项目招标、代建、监理单位同属一个主管部门等问题，给工程质量造成安全隐患。还存在项目资金管理不严，挤占业主建设资金、施工单位大量使用虚假发票、白条及无发票支付货款等。违规金额占工程概算总额的39%。
（四）素质不高。目前的代建行业准入门槛较低，代建没有明确的代建资质，有的以其他建筑类资质代替代建资质，代建人、代建资质的选择具有任意性。如笔者审计一代建公司，注册资金500万元中，有300万元是为申报咨询甲级资质而虚增的，直接影响到代建工程管理质量。同时，项目管理人员知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、复合型人才。并且代建企业的人员组织结构不合理，考核机制也尚未健全，而且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。
二、完善代建制度的几点建议
一是完善法律制度。抓紧制定、修改和清理政府投资建设管理的有关法律、法规及行政规章、文件，改革项目审批制度。明确代建制的概念、定位、适用范围、管理办法，要将代建制项目纳入我国《政府采购法》轨道，确定代建项目服务应具备的管理能力或业绩、注册资本金、技术力量、企业资质等标准。确立“投、建、管、用”四方主体，特别是代建主体的法律地位、权利、义务和责任范围，规范各方行为和相互关系，统一政府管理职责，并且应得到严格执行。对于现阶段由于代建制度出现而产生的风险转移问题，应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。同时制定合理的代建取费标准，采取相应的措施，解决责权利不对等的现象。如规定在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中详细列示费用明细及取费标准，并请评标专家就代建费作出专项评审。
二是转变经营机制。深化体制改革，建立现代企业制度。我们应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业内部管理、人事制度和分配制度改革，增强企业的活力和员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。代建制也不应只停留在国内或政府投资的范围和领域内。近年来随着投资数量的增加，投资主体结构也发生了很大的变化，那就是民间投资和境外投资所占的比重越来越大。所以应该立足现在，面向未来，扩大服务范围，将其延伸至民营、外资领域；提高服务层次，除了提供一般性的管理服务外，还有后续人员的遴选、企业文化的建立等。
三是强化管理。代建制的主要作用之一，就是利用代建企业独立的、强大的专业化项目咨询管理力量，强化和完善项目可行性研究、评估及其决策的民主化、科学化；科学合理地优化工程设计方案；自初步设计开始实施工程设计监理，按照工程实施计划要求，保证工程设计图纸的质量和交付时间；根据投资控制目标、设计与施工的最佳结合要求，限额和优化工程设计，同时优化和制约施工方案，从而解决工程设计与施工长期相互脱节、磨擦而产生工程质量、工期、投资失控等诸多问题。这就是工程项目要实行全过程、全方位整体化、系统化代建管理的主要原因。因此，代建企业应当在工程项目建议书批准后开始，直至工程项目建成移交及责任期满为止都要负起自已的义务和责任，强化管理，别使代建制误入
歧路，影响自身发展。在项目代建实施过程中，相关部门也要加强对代建企业和项目的监督。
关键词：政府项目投资,代建制,佟沟立交
1 政府投资项目代建制的含义、意义
1.1“代建制”含义
“代建制”作为目前政府项目投资建设模式之一, 是指政府通过招标方式选择一些具有相应资质的专业化工程管理单位代为建设, 直到建设完成后交付使用单位的制度。
1.2 推行“代建制”之前的政策以及“代建制”的意义
根据以往情况判断, 政府投资项目的建设模式比较单一, 即以政府的建设资金为中心, 建设、管理、使用等各方为一体, 而限于项目建设单位管理人员的技术、经验等的不足以及在项目实施过程中资源浪费而导致项目超出预算、不符合设计标准、工期延后等现象发生。而实行代建制后, 政府建设投资更加趋于科学化, 一方面, 代建单位得不到项目建成后使用的利益, 因而基本不存在扩大建设规模的可能性;另一方面在项目建设过程中, 若项目投资超出了已经批准的投资部分, 代建单位要承担一定的赔偿责任;同时, 由于代建单位是通过社会公开招标方式选定的, 因而在项目建设过程中, 市场将对使用资金、项目管理水平及项目工程质量等方面进行监督, 因此, 多方面原因迫使代建单位在项目设计、工程造价、施工质量等方面进行更加细致、科学的控制。
2 代建制单位的选择
目前, 各省对代建制单位的选择基本上是采用招标和直接委托两种方式, 而且各省对代建单位的准入条件也不尽相同, 多选用甲级咨询企业或设计企业或甲级监理企业, 但没有统一的标准, 比如江苏省政府规定的代建单位范围:具有独立的法人资格;具有与代建项目管理相应要求的组织机构、管理人员和技术人员;具有与代建项目规模相适应的设计、施工总承包、工程咨询、监理等其中的一项或多项资质。
3 代建制方式的选择
建设部《建设工程项目管理试行办法》的通知 (建市[2004]200号) “第二条[适用范围]本办法所称建设工程项目管理, 是指从事工程项目管理的企业 (以下简称项目管理企业) , 受工程项目业主方委托, 对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。”代建制一般有两种方式, 一种是全程代建, 另一种是阶段代建。全程代建指从批复项目建议书开始至竣工验收, 对项目进行全过程代建管理;阶段代建是指从初步设计批复开始至竣工验收, 对项目进行阶段性代建管理, 或者在项目初步设计完成后选定代建单位实施代建。
4 项目代建制合同类型
目前, 国内项目代建制有三种合同类型:
(1) “委托代理合同”模式, 指在政府投资主管部门之下设立具有法人资格的建设工程“项目法人”, 或指定某一个部门作为“项目业主”, 通过采用公开招标方式选择一个具有一定资质的工程管理公司作为“代建单位”, 再由“项目法人”或“项目业主”与“代建单位”签订“代建合同”。
(2) “指定代理合同”模式, 指政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个具有一定资质的项目管理公司作为代建单位, 由作为“代理人”的代建单位, 与作为“被代理人”的建设项目使用单位签订“代建合同”。
(3) “三方代建合同”模式, 指政府投资管理部门与使用单位、代建单位签订“三方代建合同”。
5 代建项目实施程序
(1) 项目使用单位提出项目建设需求, 编制项目建议书并上报至省发展改革委审批;
(2) 省发展改革委批复项目建议书, 并在已批复的项目建议书中确定该项目采用代建制模式, 并明确提出具体代建方式;
(3) 省发展改革委作为招标人, 委托具有相应资质的招标代理机构, 按照有关规定, 通过招标方式确定具有条件的项目前期工作代理单位, 省发展改革委与项目前期工作代理单位、项目使用单位签订三方书面《前期工作委托合同》;
(4) 项目前期工作代理单位按照国家和地方有关规定, 对项目的勘察单位、设计单位进行社会公开招标, 严格遵照《前期工作委托合同》开展项目前期工作;
(5) 省发展改革委联合建设、规划等部门, 对代建项目的初步设计及概算投资进行审核;
(6) 省发展改革委委托具有相应资质的社会招标代理机构, 依据已经批准的初步设计及概算投资编制招标文件, 并组织项目代建单位的招标工作;
(7) 省发展改革委与项目代建单位、项目使用单位三方签订书面《项目代建合同》;
(8) 项目代建单位严格按照项目招标的有关规定, 对项目施工、监理和重要材料设备的采购进行社会公开招标, 并严格按照已批准的项目建设规模、内容、标准和概算投资, 进行项目管理, 确保项目工程质量, 并按期交工;
(9) 代建制项目建成后, 必须按国家有关规定和《项目代建合同》进行竣工验收, 并办理决算审批手续, 当工程竣工验收合格以后, 方可交付使用。
6 代建制在佟沟立交项目的应用
6.1 项目概况
佟沟互通式立交位于沈阳市苏家屯区佟沟乡, 是当地的重要出口之一, 其主要功能是通过连接佟白一级公路, 以满足当地通往沈阳和本溪方向车辆通行的要求, 立交区主线范围为丹阜高速公路K202+060~K203+290, 主线交叉点桩号为K202+600。佟沟互通式立交共设主要匝道5条, 全长3150m。立交主线及匝道填挖土方总量为160901m3, 其中填方134675m3, 挖方26226m3。设公公分离式立交桥 (匝道上跨) 1座 (97m) , 上部结构为预应力混凝土预制箱梁, 下部结构为柱式墩;中桥2座 (98m) , 上部结构为预应力空心板, 下部结构为柱式墩、肋板台;通道桥2座 (60m) ;圆管涵3道。
本项目工程施工采用BT施工承包的模式, 共1个合同段, 由辽宁五洲公路工程有限责任公司中标承建, 中标价格:74, 487, 600元。
本项目于2012年6月开工建设, 计划2013年6月交工通车。
6.2 佟沟立交项目代建单位、方式以及合同的选择
(1) 本项目采取阶段代建的方式, 工程初步设计完后, 选定代建单位, 签订委托代理合同。
(2) 通过国内公开招标, 具备交通运输部审定的公路工程专业甲级监理资质的辽宁驰通公路工程监理事务所中标, 中标价格:2, 292, 689元。
6.3 代建单位管理机构设置
(1) 项目管理机构:
项目管理办公室主任 (全面管理、兼任项目总监)
项目管理办公室副主任 (进度、变更、协调管理)
计划合同部长 (合同、资金管理)
综合办公室主任 (日常统计报表及综合管理)
(2) 监理机构:
项目总监
中心试验室主任
监理工程师:路基、桥梁、试验、路面、房建、绿化、机电监理
6.4 代建单位的权利和义务
(1) 项目管理人在不违反佟沟立交项目管理委托合同书的前提下, 按照《建设工程项目管理规范》 (GB/T50326-2006) 和《公路工程施工监理规范》等的内容, 履行相应的职责。
(2) 按照目前政府行政事务办理和审批的要求, 需要委托人出具相关证明材料的, 项目管理人拥有要求委托人在双方约定的时间内提供的权利。
(3) 项目管理人负责组织开展房建、绿化、机电等专业分包工程合同的洽谈、签订等事项。
(4) 在工程施工阶段, 项目管理人可以向施工单位提出工程进度、质量要求、成本控制和现场管理等各方面的具体要求。
(5) 当项目的参与方因自身的原因没有履行相关的合同, 造成损失时, 项目管理人可以代表委托方直接提出索赔要求。
(6) 在竣工阶段, 负责竣工验收的前期准备工作。
6.5 代建单位的责任
(1) 若项目管理人未能完全履行本合同、擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准, 致使投资增加或工程质量不合格, 所造成的损失或投资增加额一律将从履约保证金 (银行保函或现金方式, 下同) 中补偿;履约保证金中金额不足的, 相应扣减项目管理服务费。
(2) 在本项目的设计 (含变更) 、建设、安装和采购等过程中, 若发现项目管理人存在违纪违规行为, 如情况属实, 委托人可中止有关合同的执行。由此造成的损失由项目管理人负责赔偿。
(3) 如果因项目管理人单方原因对第三方造成影响包括但不限于侵权、违约责任的, 项目管理人应自行承担赔偿责任, 与委托人无关;由此, 给委托人造成不利影响或损失的, 委托人有权要求项目管理人赔偿。
7 总结分析
针对高速局工程养护处技术人员不足、地方管理处项目管理经验缺乏的特点, 厅党组确定了丹阜高速公路佟沟互通式立交项目作为试点采取招标委托第三方实施项目管理工作的新模式 (代建制) 。经过一年多的实践摸索, 总结工作经验如下:
(1) 佟沟项目代建单位能够正常履行管理职责, 在办理施工许可申请、政府监督申请等前期手续报批的工作中积极协助项目委托人, 承担了编制材料、胶装文本、报送材料等具体工作, 使局工程养护处从繁杂的工作中解脱出来。
(2) 佟沟项目代建单位能够发挥企业内部优势, 组织管理人员积极推动佟沟立交A匝道桥设计方案变更调整, 在较短时间内完成变更图纸出版并顺利组织实施, 为完成2012年佟沟立交项目的投资计划奠定了良好的基础。
(3) 施工过程中遇到征迁问题, 佟沟项目代建单位能够与地方政府进行沟通并及时向局工程养护处汇报, 承担了一定程度的工作任务。
(4) 受项目法人等条件的制约, 施工许可、政府监督申请等材料仍须由我局与省交通厅、质安局等单位沟通审批事宜, 项目代建单位无法替代;项目代建制度在辽宁仍属起步阶段, 项目代建单位不被重视和认可, 导致项目代建单位与地方政府协调征迁问题时, 工作质量不高、效果不好。
(5) 从总监办到项目代建单位的职能转变观念有待进一步提高, 辽宁驰通公路工程监理事务所作为省内优秀的监理单位, 对佟沟项目的监理工作驾轻就熟, 总监办能够较好地完成本职工作;但受管理经验所限, 项目代建单位的日常工作也偏重于旁站监理, 不能统筹把握项目质量、进度、投资的控制, 尤其是对“十一黄金周”期间的施工组织计划准备不充分, 增加了后续阶段的施工管理难度。
参考文献
[1]韦芳.我国政府投资项目推行代建制的发展对策研究[J].北方经济.2008 (2) .
关键词：政府投资；工程项目管理；代建制
中图分类号：F284
文献标识码：A
文章编号：1006－8937(2009)16－0104－01
政府投资工程一般资金额巨大，目前，我国仅政府投资项目每年约为2500亿元，并且专业性和综合性都非常强，政府投资工程能否顺利完成，发挥预期的投资效益，对经济和社会发展具有重要影响。而代建制正是在我国建筑业迅速发展的背景下产生的，它作为国内政府投资项目新引入的一种管理方式，也引起社会各界的广泛关注，因此，探讨代建制并推动其实施具有积极作用。
1“代建制”的内涵与背景
①“代建制”的内涵。国家出台的很多文件都提出要在政府投资项目中实施代建制，同时也对“代建制”的含义进行了详细阐述，指出代建制是由专业化的项目管理单位通过招标等方式来对中个项目的建设和实施进行负责，而且在建设和实施过程中要严格控制施工项目的质量、实施工期以及项目投资等，最后在竣工验收后再将项目移交给使用单位。在代建制的含义中包含“代建”和“制度”两层意思。其中，代建是指建设项目由投资人委托给专业化的项目管理公司，由专业公司建设项目直到交付使用。而制度是政府规定公益性建设项目要采用委托专门机构管理项目的方式的一种模式。试行代建制是我国社会主义市场经济发展的必然要求。②“代建制”的提出背景。上世纪八九十年代，我国政府投资管理的项目包括各委、办、局系统等领域工程建设及大型基础设施项目都主要采取以专门的工程指挥部和各自的基建处为建设单位的模式。在这种模式中，项目批准立项后，要由组建项目的法人来负责包括项目资金的筹措、项目策划、建设施工及项目建成后运营等有关内容的整个工程建设过程。但以一次性完成任务为特点的建设工程项目来说，项目负责人要自己进行项目管理工作，需要有管理、技术等方面的专业力量相配套，而现实中这些配套力量很难保证，况且就算管理人员齐全，由于工程任务不连续也会给项目管理带来困难。再者，由于政府主管部门在工程项目策划、实施和运营等环节的指令方式缺乏比较和竞争，建设单位容易受利益驱使，会带来项目投资的失控。为了解决这些问题，上海、深圳等一些国内大城市引入了代建制，实行代建制后工程项目问题减少，其他很多省市也相继实施。国家政府还出台了相应的法律法规，更加明确了代建制在政府投资项目管理中的作用。
2推行“代建制”的作用
①转变政府职能，实现了政府工程管理的社会化分工。政府投资项目以前是由政府工程的投资部门和使用单位l临时组建的项目管理机构负责管理，工程管理机构与政府部门有不可分割的隶属关系，对建设管理没有必要的经验和能力。而采取代建制后，依靠有经验的专业的人员队伍进行社会化管理，精简了政府机构，提高了政府工作效率；有利于政府遵循市场规则，规范其投资行为，并接受市场的监督；规范了政府投资项目建设的程序。使项目实施透明化；充分发挥政府及主管部门对项目的指导监督等职能，提高了项目管理水平，获得更大的投资收益。
②积累项目管理经验，提高项目管理水平。代建制使得项目企业负责人在获得专业项目管理知识和经验的同时，规避了诸多项目风险。代建制也使项目管理企业有规范的管理程序，在实践中主动积累相关的经验和技能，使后续的项目获得益处。
③创造公平的市场竞争环境。项目代建制为政府投资项目创造了公平竞争的环境，政府与代建企业之间，代建企业与建设实施单位之间都是通过招投标来选择的，通过合同来管理的，互相按照规则接受监督，可有效防范暗箱操作和腐败的产生，也促使代建单位对代建工程实行完全市场化管理，提高了工程建设质量和政府投资效益。
3“代建制”现存的问题及解决方案
我国政府投资工程项目管理采取代建制，适合我国国情的需要，推动政府投资工程项目管理的发展，但由于它在我国实行不久，很多方面还没有完全成熟，因此在实际工作中经常会出现影响社会发展的问题，需要找到合适的解决方案。
3.1“代建制”现存的问题
①项目管理前期工作存在风险。政府投资工程项目管理中，在前期准备阶段会出现大量的房屋拆迁和土地征用问题，而这些难点过去只是靠政府的行政推动，而实行代建制后，由专业管理公司完成这些工作，而作为企业在这些问题上经常遇到困难，运行艰难。而且房屋搬迁方面的费用也大大超过政府管理花费，增加了工程的总投资。
②风险转移问题尚未解决，纠纷时有发生。代建制在实践中普遍存在一个问题：实行代建制后，国家法律法规赋予的建设单位在建设工程项目上的义务与责任，并没有因此而转移，因此在委托代建的房屋建成后，相关的各级政府会经常受到关于工程质量等方面的投诉。此外，采取代建制本来是希望建设单位不必承担其无力承担的责任与义务，但当遇到不清晰的代建行为法律关系时，就可能会出现工程的民事责任风险转移了，但其行政责任和刑事责任的风险却没有转移，进而使得授权建设单位由于风险没有完全被转移，而怀疑担心委托代建，代建单位也会因为其代建费用有限，而不愿承担过多责任，双方的行为会使工程项目的建设运行不利。
③企业现行体制的阻碍。我国目前有代建制资质的企业，几乎都隶属于政府机关，有的代建制企业人员甚至就是政府机关的工作人员。虽然很多代建制企业正逐步在改制，但政企不分、产权不明、责权不清的现象并没有消除，政府与代建制企业间的裙带关系必然会影响代建制企业间的公平竞争，进而严重阻碍企业的长远发展。
④急需提高从业人员的素质。我国当前的代建制行业中，其管理人员普遍具有的特点是：有丰富的实践经验，较高水平的专业知识，但其综合管理及协调能力比较薄弱，知识面相对较窄，尤其是法律、经济、管理等方面的知识严重缺乏，不能熟练运用国际规则来进行国际工程的管理和咨询。再加上很多代建制企业人员结构本身不合理，对员工的培训缺乏，更加重了这种困境。
3.2现存问题的解决方案
首先，应完善法律、法规和制度的建设，确立代建制的法律地位。要解决项目管理前期工作存在风险以及风险转移问题，就必须尽快建立健全关于委托代建的法律法规，明确代建单位的法律地位和准入条件，转移委托代建后的行政责任。其次，要促进代建企业体制的尽快改革。由于现阶段企业和政府的关系紧密，虽然有些情况下，政府的扶持对企业有利，但在企业的长期发展是相当不利的，而且也不利于调动员工的积极性，企业应该尽快建立现代企业制度。现代企业制度才能促进全体员工的团结，使企业适应未来发展的需要。
3.3培训从业人员。提高从业人员素质
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04行政管理院系远程与继续教育学院 同组姓名无指导教导☆☆ 课题内容
农村社会保障制度是社会保障体系的一个重要组成部分,而农村经济结构的调整,人口老龄化的到来,使中国农村社会保障面临严重的挑战,加快农村社会保障制度的建设是确保农村经济可持续发展的重要保证。本文针对我国目前农村社会保障面临的挑战进行了分析,就如何建立农村社会保障体系提出了对策建议。课题任务要求
观点正确，论证充分。结构合理，逻辑严密。满足一定的阅读量。同组设计者 无
五、主要参考文献
蔡仁华.中国医疗保障制度改革实用全书[Ｍ] 北京:中国人事出版社,1998 ； 国务院新闻办公室.中国的劳动和社会保障状况[Ｊ].社会保障制度,2002(7)； 刘书鹤.农村社会保障的若干问题[Ｊ] 北京:人口研究,2001(5)；
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摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„Ⅰ 引言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 我国政府投资项目管理体制现状„„„„„„„„„„„„„„„„„2 1.项目法人型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2 2.工程指挥部型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.基建处型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 4.代建型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
二、我国政府投资项目管理体制存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„5 1.混淆管理主体和项目业主„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 2.管理方式不明确„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 3.管理制度不健全„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7
三、代建制是政府投资项目的发展方向„„„„„„„„„„„„„„„„„9 1.代建制是政府投资体制改革的必由之路„„„„„„„„„„„„„„„„9 2.实行代建制初步的效果„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 3.政府投资项目代建制的意义和作用„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 4.代建制运作中存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 5.各地代建制模式„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 6.关于代建制模式的完善与推广„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13 结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15 致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17 结构还可以:1 1.1
1.1.1 2.2 2.2.2 3.3 3.3.3 要求收入目录的必须是两级目录 附件标页码用罗马数字 摘要(3号黑体)2004年7月16日，国务院正式批准《关于投资体制改革的决定》，明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此举，对各地正在进行的政府投资项目代建制试点，无疑具有显著的推动作用。
本文在分析政府投资项目管理方式改革和代建制的研究现状的基础上，对代建制的优势以及对政府投资项目管理模式进行研究，分析比较我国各地代建制模式的异同。介绍了国内学者专家对政府投资项目管理方式的研究成果以及对目前的政府投资项目代建制的研究现状。分析了我国政府投资项目管理制度的现状和存在的问题，提出政府投资项目实行代建制的相关措施，分析代建制的发展趋势。结合某防震减灾中心大楼项目试行代建管理工程和上海市大连路越江隧道建设工程项目实例论证了代建制的好处。本文的研究结论对政府如何进一步加强代理行业的管理具有一定的参考意义；对如何建立代理协会有叫好的借鉴作用；为未来建设项目管理模式普遍实行代建制提出了应注意的若干问题。关键词：代建制;
政府投资;项目（国贸，工程管理关键词需中英文对照,专科2-4个,本科3-5个关键词）,摘要字数要求300-500字, 引言（3号黑体）
政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段。政府投资项目对经济活动起着非常重要的作用，这是由于我国每年的社会固定资产投资中，政府投资项目所占的比重很大。近年来，我国实施积极的财政政策以扩大内需，政府投资数额急剧增长。但是，我国政府投资项目管理体制和管理方式还存在薄弱环节，因而出现诸如效率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等问题。因此，对政府投资项目的管理方式亟需实行改革。作为政府投资项目管理方式改革的产物一代建制，自其推出之同起，就引起了各方的广泛关注并成为热烈讨论的课题。在实践中，许多政府投资项目也己经或正在以代建制的方式操作，不少省市甚至已在法律层面上对其进行了定义和规范。但是，无论在理论的层面上，还是在经验的层面上，目前各有关方面对代建制的实行在认识上仍存在分歧，不少代建单位对自身的定位及改革方向并不清晰。因此，进行代建制的进一步研究、推进代建制的完善和发展已经成为我国政府投资领域的重要议题。引言（300—500字）
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一、我国政府投资项目管理体制现状（3号黑体）
我国政府投资项目的管理方式的变革与我国项目的投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。
在第一阶段的不同时期，项目的管理方式分别采取过建设单位自营、甲乙方承发包、投资包干、项目指挥部方式等管理方式。
目前我国政府投资项目管理体制的总的现状可用一句话来概括，即“各自为政，多头管理”。政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部系统负责资金拨付、财务结(决)算，支付审核等；建设行政主管部门负责建设过程中具体施工问题的协调和监管；审计机关负责建设资金审计，重点检查各地政府及计划、财政等投资管理部门和项目主管部门是否按国家投资计划和项目进度拨付、使用资金，资金投向是否符’合规定的用途，专款专用，有无截留、挤占、挪用、损失浪费等问题。
项目使用部门作为建设单位又分为两类，一类是专业性很强的部门行政主管单位，如铁道、水利和交通部门等，它们往往长年有建设项目，其在各自行业系统内包揽计划、财政、建设等全部职能；另一类大多是“一次性业主”的房屋建筑项目的建设单位，如文化、教育和卫生等部门。这些单位由于缺少工程建设的专业经验，致使许多业主行为不规范，导致工程质量低劣、腐败滋生、建筑市场秩序混乱等问题。另外，政府投资项目绝大多数属于无收益或非盈利的公共项目，没有增殖保值、还本付息的压力，建设单位往往因为缺少投资约束机制而有无限增大投资的倾向，从部门利益和个人政绩等出发，也是投资越多越好。使用单位对投资项目的企盼往往会导致“钓鱼工程”、“三超工程”的出现。下面简要介绍一下我国目前采用的几种政府投资项目的管理方式。目前，国内各地对政府投资项目的主要管理方式有：项目法人型、工程指挥部型、基建处型和代建型等。1．项目法人型（（二级标题4号黑体）
按照国家计委计建设(1996)673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、上海浦东自来水厂、青岛麦岛污水处理厂、地铁工程以及各地的高速公路建设等。我国现行的项目法人制有两种模式，一种是完全按照一计建设(1996)673号规定含义而组建的项目法人，由政府发起，吸引外来资本或民营资本共同组建，项目建成后由项目法人自主经营，自负盈亏，自担风险，如上海浦东自来水厂、青岛麦岛污水处理厂；还有一种仅仅是各级政府为了完成一个项目并确保运营而采取的一种企业化运作形式，这些项目法人往往是由政府某个部门为项目而专门组建，所有费用从项目管理费中列支，项目建成后的运营也依靠政府拨款解决，如高速公路项目、青岛浮山绿化项目。
2．工程指挥部型
该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与工程指挥部基本相同。工程指挥部的运转费用通常在项目管理费中列支。3．基建处型
各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些项目较多的单位均设有基建处，其编制及职能通常由人事部门在三定方案中予以明确，经费由财政部门核拨。在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。4．代建型
这是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资项目的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。
（1）政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省在政府投资项目要统一采购、统一核算、统一建设的改革思想指导下，于1998年4月设立了“陕西省统一建设理办公室”，现有公务员21人，已完成投资30个亿。统建办统一做政府投资的非经营性重点工程的业主，任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局(除水利、交通等行业外1的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。统建办不经手资金，工程图纸经审查、投资总量经批准后，施工单位报工作量，监理单位现场代表审查签字，报财政厅，财政厅直接拨给施工单位。工程的质量评定省质量监督站进行，质监站进行全过程质量监督。工程完工后，统建办向使用方交钥匙。
（2）事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设项目的管理，如上海市浦东新区建设局下设专门的项目建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。九十年代中后期以来，北京市政府投资项目也逐渐减少临时指挥部的形式，成立了一个重大工程建设办公室，负责北京市几十项重大项目建设的管理工作。
（3）企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托或招标选择一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，青岛市的城市建设发展有限公司、上海按照国家法律法规管理，又是由专业人员管理，也得到了很好的保证。
二、我国政府投资项目管理体制存在的问题 1．混淆管理主体和项目业主 虽然在改革开放之后，对政府投资项目的管理方式出现了一些专业性集中实施的机种组织形式在对政府投资项目的管理方式上没有什么区别，有着共同的弊病：（1）缺乏专业性
与国外政府投资项目管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，造成对政府投资项目的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。①业主的专业人才力量欠缺。许多政府投资项目，如学校、医院、自来水厂、污水产生大量的质量、安全问题。
②管理机构重复设置。目前，大量政府投资项目是由使用单位组建项目管理班子，方式同益显见其弊端，在政府投资项目上实施专业化管理己经势在必行。（2）存在同位一体化现象
我国目前大量政府投资项目是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和项目使用单位四位一体的现象。①建设的组织实施与项目成果使用单位分不清。目前，项目的业主就是今后的使用单不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。②建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。由于政府投资项目的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任于一身，其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。对政府投资项目的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资项目缺乏约束力。业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资项目的效果与质量难以控制，这种现象主要是由于政府的政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。
通过分析目前我国政府投资项目管理方式所存在的问题，可以得出这样的结论：我国政府投资项目管理体制往往行政手段过多，权力过于集中，也就是说，政府投资项目的业主虚位，政府投资、建设、财政、审计、国资等部门或使用单位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，是市场与法规的管理者，如果担当业主，又直接管理项目，角色不清，既是裁判员，又当运动员，混淆了项目的管理主体和业主，造成角色错位。2．管理方式不明确
长期以来，我国政府投资项目存在着花钱大敞口，投资无底洞，工期马拉松的重大实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增殖，实行全过程负责。目前，我国政府投资项目的管理方式中，项目法人制是主要形式之一，但项目法人如何组建，采取何种形式，没有明确规定。非经营性政府投资项目是否适用项目法制，是建设单位、建设管理部门、还是财政部门来充当业主，各地都各有做法。3．管理制度不健全 长期以来，政府投资过分追求经济增长目标，政府投资项目的效益和效率缺少一套严格和健全的制度来进行保护及约束。同时造成由于政府投资项目管理的“制度缺失”而失去监督约束机制。
（1）尚未建立科学的决策机制
政府投资项目的评价决策与一般的民间投资项目的评价有根本性区别。一般民间投的办法，搞好政府投资项目的决策管理。这一点对我国这样的经济较落后，财政建设资金较紧张的情况下尤为重要。
（2）建设程序管理不严
建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序；这个先后顺序是指建设审一遍，给项目业主带来了不必要的负担，也增加了整个政府的行政成本。（3）财政资金分散支付 对于政府投资项目的支付，过去我国实行的是分散支付的体制，即由财政部门将资市场严重的腐败行为有关，但与政府投资项目的支付制度不尽完善也不无关系。（4）政府采购尚未完全涵盖政府投资项目领域
服务机构)，设计的采购大多由项目建设单位直接指定，项目管理的采购还未开展。（5）缺少项目后评价体系
随着我国社会主义市场经济和投资体制改革的发展，市场机制对企业投资行为的约束也同益强化，而对政府进行的投资项目，仍缺乏有效的评价约束机制。为了提高财政经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资项目有关。这与我国政府投资项目管理体制的不健全不无关系，因此改革我国现行的政府投资项目的管理体制已经迫在眉睫。代建制是政府投资项目的发展方向
1．代建制是政府投资体制改革的必由之路
1998年朱镕基总理明确提出要对财税、粮食流通、住房、医疗和投融资体制进行改工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资保险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。” 2．实行代建制初步的效果
目前，全国各地纷纷掀起了“代建制”试点热潮，实际上是与一些地方己经取得的办法解决超出款的现象，是以往政府投资工程所无法做到的。3．政府投资项目代建制的意义和作用
代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理显优势：（1）规范政府行为。将政府行为纳入法治范围，对建立健全更加完善的市场机制少腐败，减少可能的寻租环节，促进廉政建设，创造良好市场环境，树立政府良好形象。
（2）有助于政府职能转变，转变政府管理社会事务的手段方式。在基本建设项目管理领域引入市场机制，将投资与建设管理分开已在理论上基本形成共识，新公共管理和委托代理理论就这个问题的解决也提出了如何将职能分解的理论治理机制，但我国的改革实践进行了二十多年，公共建设领域的管理模式依然落后，改革困难重重。加入“WTO”和市场经济的发展对政府管理权限和行为规范提出新的挑战，政府在经济管理中常常表现出的“越位”、“错位”和“缺位”现象也到了非改革不可的地步。
（3）有助于遏制腐败，提高项目实施质量。政府对工程项目的管理，具有出资人如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。因此，代建制的设计和研究对于推动工程建设领域乃至政府行政手段的改革都具有重要意义。（4）抑制了“三超”
(超投资、超规模、超标准)痼疾。实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。因此建设者必须考虑好如何在现有预算内保证建设质量。
（5）克制了拖欠工程款现象。政府投资项目工程款的拖欠，很大程度上来自于工程进一步探索。
4．代建制运作中存在的问题
虽然代建制的施行在相关地区都取得了一定程度的成功，但是，由于它毕竟还不是很完善，缺乏足够成熟的理论依据和实践经验，因此客观上还存在一些问题。
(1)在代建制的实施过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真J下的项目的顺利实施。
(2)在许多地方，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，因此就无实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实施埋下隐患。
(3)绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格水平上。
(4)代建单位的项目管理水平还需要进一步提高。一方面表现在代建单位在项目上较突出。5．各地代建制模式 目前，我国许多城市己经意识到对现行政府投资项目管理方式进行改革的必要性和府投资项目管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平引。本文就三地试点城市上海、重庆和深圳三种模式作一比较。（1）上海模式
上海模式主要由政府主管部门、业主(投资方)、代建单位、设计和施工承建商四个投资者(业主)，通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。
上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。（2）重庆模式
重庆市政府主要对项目立项、投资、建设、使用、资产管理各环节推行专业化分工，的资产运营和使用管理。
重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，提出一整套改革思路。主程实施“专业化集中管理”的道路。（3）深圳模式
深圳市政府主要借鉴香港等地的做法设立工务局，作为负责政府投资工程和其他重投资和工期三大控制，保证政府投资工程效益。
深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行“交钥匙工程”，由政府财政拨款；工象。6．关于代建制模式的完善与推广
通过综合分析与研究，结合《建设工程项目管理试行办法》，笔者认为，在代建制定是代建制实施的基础，代理合同的完善是代建制管理的保障。
（正文部分本科不少于10000字、专科不少于7000字，正文结构不少于3个部分）结束语
代建制在我国是市场经济条件下优化政府投资项目管理的重要举措和尝试，现在刚处于起步阶段，实施中还存在很多亟待解决的问题，比如配套的法律、法规及具体实施办法尚不完善、代建单位的培育尚不成熟等等，但代建制在我国政府投资项目管理领域的确是一个显著的进步，其前景是光明的。
本文在分析政府投资项目管理方式改革和代建制的研究现状的基础上，对代建制的优势以及发达国家和地区政府投资项目管理模式进行了研究，并对我国各地代建制模式进行了分析比较，主要得出如下结论：
1．结合国内学者专家对政府投资项目管理方式的研究成果对目前的政府投资项目代建制的研究现状进行了分析，意识到代建制的设计和研究对于推动工程建设领域乃至政府行政手段的改革都具有重要意义。
2．分析了我国政府投资项目管理制度的现状，并对其存在的问题进行了详细阐述，主要存在的问题有：(1)混淆管理主体和项目业主；(2)管理方式不明确；(3)管理制度不健全。
3．提出政府投资项目代建制的优势主要在于：(1)规范政府行为；(2)有助于政府职能转变；(3)有助于遏制腐败，提高项目实施质量；(4)抑制了“三超”(超投资、超规模、超标准)痼疾；
(5)克制了拖欠工程款现象。同时就上海、重庆和深圳三种模式进行简单阐述并进行分析比较研究，分析了代建制的发展趋势。鉴于笔者的水平有限和时问仓促，关于政府投资项目代建制模式的诸多问题还有待进一步研究：
1．从现代企业制度等方面研究如何建立代建单位的相关企业制度，指导有资质、有实力的房地产开发企业、工程总承发包公司等企业积极地参与到代建制项目巾来，在壮大代建单位队伍的同时提升企业的综合实力。
2．从产权理论、寻租理论等方面进一步研究政府部门人员的行为，加以相应监督机制的设计，减少违规行为的发生，更好地发挥其委托主体的作用。
3．从项目管理的角度研究代建项目的全过程管理，引入科学的决策方法，指导代建单位的管理工作，加快其与国际惯例的接轨。（结束语300—500字）致谢
本论文是在导师☆☆教授的指导下完成的。从论文的选题、结构到资料的整理等工作都得到了导师的悉心指导。在撰写论文的过程中，导师渊博的学识，严谨的治学态度，丰富的实践经验，循循善诱的指导方式，令学生终生受益，谨此表示学生最衷心的感谢。
在攻读本科的这几年时间内，不可避免地存在着工作、家庭、学习的矛盾，但得到了单位领导、同事、家人、同学的大力支持和帮助，为此向他们致谢。
最后向本论文的评阅人和参加答辩工作的各位老师致以诚挚的谢意。参考文献
[3] 张乃华．推进政府投资体制改革应注意的问题．宏观经济管理，2002.12, 39—40;
自治区主席：努尔·白克力
二○○九年四月八日
第一条 为深化投资体制改革，提高政府投资建设项目管理水平和投资效益，根据国务院有关规定，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 国家补助以及自治区本级政府投资500万元以上或者占项目总投资80％以上的下列建设项目，按照本办法规定实行代建制：
（一）国家机关、事业单位、社会团体的办公建筑物及附属设施；
（二）教育、科技、文化、医疗卫生、人口和计划生育、体育、消防、广播电视、民政、社会保障等建设项目；
（三）拘留所、看守所、劳教所、监狱等；
（四）国家和自治区规定实行代建制的其他项目。
前款所列项目涉及国家安全、国家秘密、应对突发事件或者具有特殊专业技术要求的，经自治区发展和改革主管部门批准，可以不实行代建制。
第三条 本办法所称代建制，是指采取招标方式选择专业化管理单位（以下简称代建单位），负责建设项目组织实施和管理工作，项目竣工验收后交付使用单位的制度。
第四条 实行代建制应当坚持下列原则：
（一）分类实施，逐步推广；
（二）公开、公平、公正；
（三）专业化、市场化；
（四）强化投资监督和责任追究。
第五条 自治区发展和改革主管部门负责代建制的组织实施和监督管理工作。财政、建设、审计、监察等主管部门按照各自职责，负责代建制的相关管理和监督工作。第六条 自治区发展和改革主管部门应当根据本办法第二条规定，在项目建议书、可行性研究报告、项目初步设计或者在下达的政府投资计划批准文件中，确定该项目是否实行代建制；实行代建制的，应当根据本办法第十条规定明确代建组织形式。批准文件应当抄送同级财政、建设等有关主管部门。
第七条 代建单位由自治区发展和改革主管部门通过招标确定；本办法第二条第二款所列项目实行代建制的，可以采取直接委托方式确定代建单位。确定代建单位前，自治区发展和改革主管部门应当要求其出具符合本办法第八条规定条件的相关资料。
第八条 代建单位应当具备下列条件：
（一）具有法人资格；
（二）具有甲级工程咨询、甲级工程设计、甲级监理、一级以上施工总承包等资质之一；
（三）具有与承担代建责任相适应的资金、组织机构和项目管理能力；
（四）法律、法规、规章规定的其他条件。
第九条 自治区发展和改革主管部门应当会同有关主管部门，对代建单位的信誉、业绩等情况进行评价，并向社会公布。
第十条 代建项目可以采取全过程代建的组织形式实施，也可以采取前期工作代理或者建设实施代建的组织形式实施。
采取全过程代建的，代建责任自项目建议书获得批准之日开始至项目保修期终结；采取前期工作代理的，代理责任为承担项目可行性研究报告、初步设计的编制；采取建设实施代建的，代建责任自初步设计的组织实施开始至项目保修期终结。代建单位在代建责任期间，应当承担相应的法律责任。
第十一条 建设项目使用单位、代建单位应当签订代建合同，明确双方权利、义务。代建合同应当向自治区发展和改革主管部门备案。
第十二条 建设项目使用单位应当履行下列责任：
（一）组织编报项目建议书，并根据批准的建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置和建设标准；
（二）组织编报项目可行性研究报告、项目初步设计文件；
（三）负责自筹资金的筹措，并按照代建合同约定存入项目专项资金账户；
（四）代建合同约定以及本办法规定的其他责任。
第十三条 代建单位应当履行下列责任：
（一）会同使用单位组织编报项目可行性研究报告、项目初步设计文件；
（二）办理项目规划许可、施工图设计文件审查、施工许可、质量监督、竣工验收备案等手续；
（三）组织实施项目勘察、设计、监理、施工单位和主要材料、设备采购等招标工作，并将招标文件、招投标情况书面报告以及中标合同报送自治区发展和改革、建设等主管部门备案；
（四）负责项目施工、采购等合同的签订和管理工作；
（五）根据批准的建设规模和总投资额，编制基建支出预算，按规定程序报批后，向财政主管部门申请拨款；
（六）按规定向有关主管部门报送项目进度、工程质量、资金使用等报表、资料；
（七）编制项目竣工财务决算，报送财政主管部门；
（八）整理、汇编并向使用单位移交工程建设资料、档案；
（九）代建合同约定以及本办法规定的其他责任。
第十四条 代建单位不得与投标单位有隶属关系或者其他利害关系；不得将代建工作转由其他单位承担。
第十五条 代建项目实行履约保证金制度。具体事宜由使用单位、代建单位在代建合同中约定。
代建单位应当按照代建合同约定的建设规模、建设标准、建设内容和概算投资进行建设管理，控制项目总投资额，确保工程质量和工期。
第十六条 代建单位应当根据所实施的代建组织形式，每月向自治区发展和改革主管部门、财政主管部门报送《项目前期工作进度月报》或者《项目进度月报》。
第十七条 代建项目建成后，应当按照国家有关规定和代建合同约定进行竣工验收；经验收合格的，方可交付使用。
建设项目使用单位应当对代建项目进度、工程质量、资金使用等实施监督，并参与工程竣工验收。
第十八条 代建单位应当按照下列规定向使用单位履行代建项目交付责任：
（一）实行前期工作代理的，自项目初步设计获得批准之日起30日内，移交项目前期代理工作全部资料；
（二）实行全过程代建或者建设实施代建的，自项目竣工验收合格之日起90日内，按照核准的资产价值办理资产移交手续和代建工作全部资料。
第十九条 代建单位应当对项目筹划、建设等各个环节的文件资料进行收集、分类、整理、归档，并在办理项目资产移交手续时，一并向使用单位或者有关部门移交工程档案、财务档案及相关资料。
第二十条 代建管理费按照不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准核定，计入项目建设成本，并按照工程进度和代建合同约定向代建单位拨付。
第二十一条 代建单位应当严格执行国家和自治区建设项目财务会计制度；项目资金应当按照国家和自治区政府投资项目代建制财务管理规定实行专款专用。
第二十二条 代建项目建设规模、建设标准、建设内容、工程质量符合代建合同约定，并通过财务决算审批和竣工验收后，决算投资比代建合同约定投资有节余的，可以从节余资金中提取不超过20％的资金奖励代建单位，但是最高不得超过200万元。具体事宜根据代建项目总投资额、建设施工条件等综合因素，在代建项目招投标文件或者代建合同中确定。
因代建单位管理原因造成投资增加的，增加的投资由代建单位负责承担。
第二十三条 代建单位违反本办法第十五条第二款规定，擅自变更建设规模、建设标准、建设内容和概算投资的，造成的损失或者增加的投资由代建单位以履约保证金补偿；履约保证金不足的，扣减代建项目管理费；代建项目管理费不足的，以代建单位自有资金支付。
代建单位构成前款所列情形之一的，三年内不得参与政府投资项目代建活动。
第二十四条 自治区发展和改革、财政、建设等主管部门及其工作人员在代建项目管理和监督工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由本部门或者行政监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 违反本办法规定的其他行为，依照有关法律、法规、规章的规定追究责任。
第二十六条 本办法第二条规定以外的建设项目，可以参照本办法实行代建制。
第二十七条 本办法自2009年9月1日起施行。新疆维吾尔自治区人民政府令第160号
则（试行）
一、总则
第一条为深化《武汉市政府投资项目管理办法（试行）》（武政
[2005]6号）、《武汉市非经营性政府投资项目实行代建制管理办法（试行）》（武政[2005]7号）等规定，提高全市非经营性政府投资城市市政基础设施建设项目（以下简称建设项目）代建制实施的效率和水平，根据相关法律、法规，结合本市实际，制定本细则。本细则所指建设项目包括城市道路、桥梁、园林绿化、垃圾和污水处理、城市排水、环境卫生和城市景观建设等。
第二条武汉市建设委员会（以下简称市建委）负责建设项目代建制的管理、监督与协调。
第三条武汉市城市建设投资开发集团有限公司（以下简称市城投公司）受市人民政府委托，作为建设项目的责任单位，行使建设项目出资人权利和职责，具体组织实施代建制。市城投公司设立资金结算中心，负责建设资金的收支结算和日常管理。
第四条本细则所称的代建单位，是指依照《中华人民共和国公司法》成立的，具有独立法人地位，能以全部资产承担债务有限责任，接受政府或其授权的机构委托，依据有关工程建设的规定和委托代建
合同，对建设项目进行专业化管理的企业。
第五条根据我市的实际情况，暂对建设项目的实施阶段实行代建制，即由代建单位根据批准的初步设计及工程概算，对项目施工图编制、施工管理直至竣工验收实行代理。
二、项目前期管理
第六条建设项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算按照项目分类分别由市城管局、市水务局、市园林局、东湖风景区管理局、市城投公司和各区建设局等单位负责组织编制并按规定程序向市建委报批，其审批程序由市建委按照武政[2005]6号文第十条和第十一条规定进行。
第七条项目建议书、可行性研究报告（5000万元以下项目可以将项目建议书与可行性研究报告合并）、初步设计和概算，凡需省和国家审批的，报市建委审核后，报市计委审查并报批；其它项目报市建委审批后，送市计委备案。经过审批并立项后的建设项目，由市建委列入城市建设计划。
第八条责任单位依据城市建设计划，制定该建设项目的实施时序及资金使用计划，并报送市建委备案。
第九条责任单位依据批准的项目初步设计和工程概算投资，按《武汉市非经营性政府投资项目代建单位招标投标办法（试行）》选择代建单位。市建委及相关部门按照职责分工对招投标工作实施监管。
第十条项目代建单位按照有关程序和规定完成各项工作，符合开工条件的，由市建委颁发《市政公用基础设施工程施工许可证》，并纳入日常项目管理和监督。
三、项目建设实施管理
第十一条市建委依法对建设项目的质量、安全和文明施工进行监督、检查和处罚，同时推行红黑榜公示制度，原则上红黑榜每季度公示一次，分为质量、安全和文明施工三个方面，针对勘察设计单位、代建单位、施工单位和监理单位进行红榜奖励和黑榜曝光。有关红黑榜的规定另行制定。
第十二条代建单位及责任单位应在工程完工后3个月内编制完成竣工财务决算，向建设行政主管部门和财政主管部门申请办理竣工财务决算审批手续，接受审计监督。在财政部门批复竣工财务决算1个月内（其中绿化建设项目养护1年后）完成项目移交工作。
第十三条项目前期工作单位和项目实施阶段代建单位应按照《中华人民共和国档案法》和《武汉市城市建设档案管理办法》（145号令）等有关规定，建立健全有关档案，对项目建设各环节的文件资料进行收集、整理、归档；在办理项目移交手续时，一并将工程档案、财务档案及相关资料移交设施管理单位和有关部门。
四、项目资金管理
第十四条建设项目的进度款拨付按照武政办[2005]10号文第四款的规定进行。
第十五条施工中出现设计变更、项目实施环境变化等情况，确需调整项目概算的，由项目代建单位向责任单位提出调整意见，并按规定报批。
第十六条项目概算中的建设单位管理费是项目前期工作费用和项目实施阶段代建单位项目管理费的费用基础。建设单位管理费以工程总投资为基数按比例计算，具体费率按国家和省规定的标准，在项目代建合同中约定。项目实施阶段代建单位的管理费由各投标单位自行报价，通过招投标确定。
五、代建单位管理
第十七条代建单位需向市建委提出代建业务申请，经审核合格并确认代建业务资格后，可以参加建设项目的代建业务投标。市建委对代建单位每年进行一次资格审查，其资格要求参照建设部《关于印发《建设工程项目管理试行办法》的通知》（建市[2004]200号）等有关文件的规定执行。
第十八条代建单位应按照《中华人民共和国招标投标法》、国家建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标管理办法》（建设部令第89号）及省、市等有关规定对代建项目的设计、施工、监理、重要设备和材料采购等进行公开招标。未经批准擅自邀请招标或不招标的，由有关部门依法进行查处。
第十九条市建委依法对代建单位及其从业人员的市场行为进行监
督管理，对违法违规等不良行为进行查处，并对代建单位及其人员积极推行信用评价体系。
第二十条代建单位在实施代建管理时要和责任单位签订项目代建合同。代建合同中责任单位的职责按照武政[2005]7号文第十条的规定进行约定，代建单位的职责按照武政[2005]7号文第六条中“建设实施代建主要业务内容”的规定进行约定。
第二十一条代建单位应当根据委托项目管理合同约定，选派具有相应执业资格的专业人员担任项目经理，组建项目管理机构，建立与管理业务相适应的管理体系，配备满足工程项目管理需要的专业技术管理人员，制定各专业项目管理人员的岗位职责，严格履行委托项目合同义务。
第二十二条责任单位应与代建单位签订项目代建合同，并向市建委备案。项目代建合同生效前，代建单位应向责任单位提供银行履约保函。具体保函金额，根据项目特点，在招标文件中确定。
第二十三条代建单位应严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和工程概算，进行施工组织管理，严格控制项目概算，确保工程质量，按期交付使用。严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其它协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额。因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，代建单位应按有关规定报审。第二十四条代建单位不得与受托工程项目的施工单位、监理单位以及建筑材料、构配件和设备供应企业等有隶属关系或者其它利害关系。
第二十五条代建单位应每月向责任单位报送《建设项目进度报表》，责任单位应于每月10日前将截止上月底的城市建设项目筹融资情况和项目完成投资情况及建设进度情况上报市建委及有关部门。
六、其它
第二十六条本市武汉新区开发建设指挥部、武汉东湖新技术开发区管委会、武汉经济技术开发区管委会以及王家墩商务区建设指挥部的建设项目可参照本细则执行。
第二十七条本细则由市建委负责解释。
代建制的引入改变了政府投资项目投资、建设、管理、使用集于一身的传统管理模式,出现了投资人、使用人、代建人相互分离、相互制约的三个主体。这种改变对为保证政府投资项目的资金用得真实、合法并有效率的政府审计提出了一系列挑战。
一、代建制模式下被审计单位的确定
代建制模式下,建设项目的投资、建设、管理、使用相互分离,投资人、使用人、代建人三个主体共存。这里的投资人是政府(职能部门通常为发改委),使用人是指项目建成后实际接受、使用、管理并拥有项目产权的法人,代建人是指按照代建合同约定承担政府投资建设项目组织管理实施工作的法人。三个主体的职责划分如下:
(一)投资人
(二)使用人
(三)代建人
作为代建方的项目管理公司是政府委托的项目建设阶段的管理主体。在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。代建的项目管理公司对政府负责,利用自己的专业技术力量和丰富的管理经验,在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中,对项目的投资、质量和工期进行专业化控制和管理,确保项目建设顺利地实现合同目标。负责对建设资金进行管理,保证建设资金专款专用。
从三个主体所承担的职责可以看出,使用人即在传统建设项目管理模式下的建设单位在代建制模式下仅仅具有提出功能要求及协助配合代建人建设并监督代建人的作用,而代建人掌握了诸如对建设资金进行管理、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等工程建设方面的主要权力。虽然《审计法实施条例》限于当时的历史现状,没有规定代建单位作为政府审计的被审计单位,但鉴于其在工程项目建设中所承担的职责及所处的地位,必须将其确定为被审计单位,只有这样审计才能对国家投资建设项目进行更好的监督,促使国家资金用得真实、合法、有效率。因此代建制模式下的被审计单位应该且必须是代建单位,并根据需要依法延伸至投资方、使用单位以及勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位。
二、代建制模式下审计的重点
在代建制模式下,由于代建单位所承担的职责及所处的地位,理所当然,代建单位是项目建设的核心主体和审计监督的主要对象。所以,一切审计监督应当围绕代建单位而展开。因此,代建制模式下代建单位的招投标、代建单位资金使用的合规性、代建单位的变更、代建收费、以及代建项目的工程质量等应当成为审计监督的重点。
(一)代建单位的招投标审计
在代建制模式下,通过招投标能否选择一家称职的代建单位是代建制实施成败的关键。因为我们采用“代建”而非“自建”的目的本身就是基于代建单位是从事基本建设项目管理的专业机构,有长期从事项目建设管理工作的专业技术人才,比使用单位“自建”更能保证项目设计水平、工程质量和造价的控制,且由于代建单位不享受项目使用的利益,在控制建设规模等方面比使用单位更有积极性。而如果选择的代建单位专业方面有所欠缺或者与使用单位不独立,就没有达到采用“代建制”的初衷。所以,为确保整个招投标的公平、公正而不受某些利益部门的影响,政府审计机关要对代建单位的招投标进行全程跟踪审计。
(二)代建单位资金使用合规性审计
财政部在《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》中指出,财政部门根据项目代建单位的资金申请及代建合同的规定向代建单位拨付资金。代建单位应严格按照国家规定的基建支出预算、基建财务会计制度、建设资金帐户管理制度等进行管理,并按工程进度、年度计划、年度基建支出预算、施工合同请领资金。不过代建单位作为市场主体,其虽然受到代建合同及法律法规的约束,仍然有可能在某些特殊情况下,挪用转移建设专用资金以至影响工程建设项目的质量及工期。所以审计部门应当对建设资金从拨付到使用的全过程进行跟踪审计,以确保建设资金专款专用。在审计过程中要特别注意对资金申请、帐户管理、资金使用、财务报表等的审查。
(三)代建单位的变更审计
代建单位是市场主体,其以利益为导向,在代建单位的招投标过程中某些代建单位为了中标可能会压低报价以获得较高的评分。但又为了追求利润最大化,利用工程建设的复杂性或与使用单位串谋对诸如建设项目的设计方案等进行变更,从而申请追加投资。因此,国家审计机关要对代建单位变更的真实性和准确性进行详细审查,必须审核变更所引起追加投资的依据和批准程序,看有无擅自提高或降低标准等问题,防止越权审批、虚增工程量等人为因素的干扰。
(四)代建收费审计
代建制采取经济合同监督制,代建人的收益体现在两方面:一是在招投标中确定代建单位管理费,一般不超过财务规定的建设单位管理费的70%;二是项目建成竣工验收,经竣工财务决算审核批准后,如决算投资比合同约定投资有节余,其中不低于30%的政府投资节余资金作为对代建单位的奖励。审计应特别关注“节余奖励”,审查与合同约定是否一致。
(五)建设项目质量审计
政府投资建设的项目大部分都是与广大老百姓生活息息相关的公共性建设项目,如博物馆、道路、桥梁等等。如果这些项目的质量出现问题,会直接危害到老百姓的生命财产安全。所以无论是“代建”还是“自建”,建设项目的质量应该一直是审计的重点。不能因为采取了“代建”,就把建设项目的质量完全交由代建单位来控制,而应该比“自建”模式下更加重视建设项目质量审计。因为在“代建制”模式下代建单位有做差建设项目质量,提高“节余资金”以增加收益的动机。
建设项目质量审计的重中之重是施工质量审计,在进行施工质量审计时,主要关注施工内容与设计图要求是否一致、施工方法是否与施工说明书相吻合、设计内容是否安全以及质量管理体系是否健全等相关内容,并通过工程检查的方法确认建设过程的真实性、合法性和有效性。
三、代建制模式下建设项目效益审计
效益审计是指政府审计机关对政府部门及相关组织的期望功能或公共资金、项目、政策的期望目标的实现是否达到或超过既定标准或要求,以及实现的手段和方式方法是否经济、有效所进行的检查、监督和评价。所以,从理论上分析,建设项目效益审计是对建设项目的经济性(Ecomomy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)即“三E”进行全过程的监督和评价。但在我国政府审计所开展的建设项目效益审计实践中,主要以事后审计为主,在项目竣工决算时对建设项目的经济效益、社会效益、环境效益进行评价,以落实经济责任。这种“马后炮”式的审计无法对既成事实加以补救,难以发挥审计的真正作用。曹慧明(2005)提出要对建设项目进行跟踪效益审计。所谓建设项目跟踪效益审计是指采取跟踪审计模式进行的建设项目效益审计,是促进提高项目建设经济性、效率性、和效果性的审计。在代建制模式下,对建设项目的事前把关和事后评价与“自建”模式下并无区别,本文着眼于建设项目代建阶段的跟踪效益审计。
代建单位作为市场经济中的理性经济人,在合同签定后投资总额确定的情况下,有控制成本,以提高“节余资金”,获得更多收益的动力。因此,在这种情况下,审计机关是否有必要对整个代建阶段进行跟踪效益审计?目前,在代建制实践中,代建管理模式主要有两种:一种是全过程代建,从项目建议书批复后开始,经可行性研究、设计、施工、竣工验收,直至保修期结束;另一种是分阶段代建,即分为前期工作代建和建设实施代建两个阶段,前期工作代建从项目建议书批复后开始至初步设计为止,建设实施代建则由施工图设计开始直至竣工验收。本文认为,不管建设项目采取何种代建管理模式,都应对代建单位进行跟踪效益审计。因为对于代建代建单位的“节余资金”,不是全部作为对代建单位的奖励,国家是参与分成的。而且,在目前代建制的实践中,在保证代建单位积极性的前提下,国家拿的往往是大头,也就是说在50%以上。所以就这点上来说,在代建制模式下跟踪效益审计是能产生经济效益的。况且审计机关在跟踪效益审计过程中对代建单位有关环保、社会利益方面的举措进行一定程度的监督,促使作为市场主体的代建人在追求自身利益的同时兼顾环境效益和社会效益。代建单位对审计机关的跟踪效益审计也应当是有欢迎之诚,而无排斥之意。因为如上分析,跟踪效益审计也能为代建单位带来效益。
参考文献
〔1〕辽宁立杰咨询有限公司组编.项目代建制的制度、管理与实践,机械工业出版社,2006.
〔2〕时现等.建设项目审计〔M〕.北京大学出版社,2002.
〔3〕彭华彰等.政府效益审计论〔M〕.中国时代经济出版社,2006.
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