地方政府债务审计的作用分析
摘 要: 我国地方政府债务规模逐年增长，偿债风险也随之加剧。地方政府债务问题关系到国家的经济安全和社会稳定，审计作为国家经济社会的免疫系统，在防范地方政府债务风险、维护国家财政安全、保证经济可持续性发展方面必须发挥其应有的作用。本文就地方政府债务审计的作用做一粗浅的分析，笔者认为地方政府债务审计的作用主要体现在五个方面，即预警地方政府债务风险、揭示政府债务管理问题、提高债务资金使用效益、制约地方政府行政权力、促进债务管理机制完善。
关键词:地方政府债务；审计；作用
2010年6月23日，在第十一届全国人大常委会第十五次会议上，审计署详细披露了有关地方政府债务的审计调查数据以及地方政府债务管理的审计情况，使由来已久的地方政府债务问题再次成为各界关注和讨论的热点。根据我国目前的法律，地方政府不能在预算中列赤字，也不得发行地方政府债券，但事实上，地方政府债务是客观存在的，且随着地方经济社会的不断发展，地方政府债务规模呈逐年增长趋势，偿债风险也随之加剧。地方政府债务问题关系到国家的经济安全和社会稳定，审计作为国家经济社会的免疫系统，在防范地方政府债务风险、维护国家财政安全、保证经济可持续性发展方面必须发挥其应有的作用。笔者认为地方政府债务审计的作用主要体现在以下五个方面：
一、强化监督检查，预警地方政府债务风险。
根据“审计免疫系统论”，预防保护功能是审计的基本功能，审计部门通过审计监督，及时发现国家经济社会运行过程中存在的各种隐患，预防危害的发生，保护国民经济健康持续的发展。就地方政府债务而言，审计发挥的首要作用就是防范预警地方政府债务风险。
目前，我国地方政府债务统一管理机制尚未形成，多头管理的局面导致地方政府无法对债务进行统筹规划，同时也加大了债务的统计难度，地方政府难以准确掌握债务的总体情况并及时预警债务风险。通过进行地方政府债务审计，可以获取较为全面而且真实的数据，彻底摸清地方政府债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等情况，并在此基础上，对地方政府偿债能力进行分析，客观评估偿债风险，及早地提出风险预警。比如2010年6月审计署披露了地方政府债务总体规模较大、融资平台公司债务占比较高、部分地方政府偿债压力较大等问题，引起了相关部门的重视。
地方政府债务风险不可低估，要预防地方政府债务风险，审计部门还应进一步强化监督检查，对地方政府债务进行全面、连续、动态的审计，及时识别、评估、预警债务风险，从而促使地方政府牢固树立防范风险意识，及时采取措施化解旧债，在举借新债时，权衡地方经济社会发展的需要和地方财政的可承受能力，制定科学的政府债务举借规划或债务收支计划，做到审慎举债，严格控制债务规模，增强政府举债的可行性和安全性。
二、严格查错纠弊，揭示政府债务管理问题。
政府部门和金融监管机构是地方政府债务的主要监管部门，但出于自身利益驱动以及信息不对称等因素，两者均不可避免的存在监管缺位或监管失灵。审计部门作为第三方，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，依照法律独立行使审计监督权。兼具独立性和强制性的审计监督能够更为客观和公正的行使审计监督职权，更为全面深入地反映和揭露地方政府债务管理中存在的问题，对重大违法犯罪问题予以严厉查处，从而对地方政府债务形成有效的监督。
地方政府债务审计主要关注地方政府债务管理制度建立、资金使用及管理、政府融资平台管理等方面存在的问题。一是审查地方政府债务监管制度的建立和执行情况，看地方政府是否建立了归口管理制度，是否出台地方政府债务管理办法，是否建立了严格的审批程序，是否建立了财政预算管理约束机制，是否建立了政府债务报告制度，是否建立了政府性债务风险预警和风险控制机制，是否建立了偿债（还贷）准备金制度等；还要看相关部门在实际工作中是否按制定的制度、管理办法和各项规定执行。二是审查债务资金投向、使用及管理情况，看债务资金投向是否符合国家产业政策规定，是否按照核准用途使用，是否有截留、挤占、挪用，是否存在资金结余或闲置、使用效率低等情况；三是审查融资平台公司管理情况，看融资平台公司是否存在虚报注册资本、虚假出资、虚报收入等问题，是否存在资产负债率高、缺乏收入来源、利润率低等问题，是否存在虚假或不合法贷款等情况；四是审查贷款担保情况，看地方政府、人大或有关部门有无违规以承诺函、宽慰函等形式为企业（包括融资平台公司）提供贷款担保的情况。
从近年审计的结果来看，我国地方政府债务管理还不够严格和规范，上述提到的问题均有涉及。审计部门揭露的地方政府债务管理中存在的问题，引起相关部门的重视，并促使其及时整改，进一步加强管理，较好的起到了防范地方政府债务风险的作用。
三、注重绩效审计，提高债务资金使用效益。
地方政府债务资金是地方建设的主要资金来源，在一定程度上缓解了地方政府投资需求与自身财力不足的矛盾。债务资金的使用范围相当广泛，涉及基础设施建设、农业、教育等方面，但债务就如同一把“双刃剑”，倘若使用的好，则会加快地方经济社会的发展，产生良好的经济效益、政治效益和社会效益；倘若使用不当，不仅不会带来效益，相反还会造成地方政府债台高筑，引发财政危机、金融危机，进而影响国家安全和社会稳定。
为了提高债务资金的使用效益，审计部门开展地方政府债务绩效审计十分必要。地方政府债务绩效审计主要是从债务资金的支出投向入手，重点审查使用债务资金的项目，看项目建设是否符合地方经济社会发展需要，项目举债是否合理，债务资金的投向是否与最初举借债务的目的相一致，项目债务资金管理是否规范，是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套而出现资金沉淀或逾期情况等。此外，还要对竣工项目的经济效益、社会效益、功能作用以及偿债能力等进行绩效评价。通过绩效审计，促进地方政府建立政府债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，同时也促进地方政府加强对项目建设的监管，确保项目建设的质量，保证债务资金使用的安全性和有效性。
四、融入经责审计，制约地方政府行政权力。
地方性政府债务, 就是政府为了支持地方经济社会的发展而直接举借、拖欠或者由担保而形成的债务。地方性政府债务在支持建设、改善民生、应对金融风暴和自然灾害等方面发挥重要作用, 债务的发生与否以及债务水平都由政府自身决定。具体来说, 地方性政府债务可以分为三类:地方政府因直接举借或者拖欠形成负有偿还责任的显性债务、因担保形成的或有债务, 因承担相关救助责任或其他社会义务而承担的其他相关隐性债务。自分税制改革以后, 财权分离, 地方政府需要自给自足, 这就带来了地方融资压力, 此外, 国内外频发的自然灾害以及金融危机, 都需要地方政府提供一臂之力。所以, 地方政府性债务成为了地方重要财政支撑。国家审计署于分别于2011年和2013年对全国范围内的地方性政府债务进行全面审计, 目的是为了考察债务的问题现状并加强管理, 审计结果发现我国地方政府性债务主要存在以下四种风险。
1.1 地方政府性债务的结构风险
结构风险主要是指各类地方政府性债务结构不合理、比例不科学所带来的隐患。地方政府债务风险包括国债转贷资金、外债等导致的直接显性债务风险、担保无法偿付等或有债务风险和社会保障资金不足等带来在隐性债务风险。一般而言, 显性风险具有可预测性和可控性, 不会给政府带来突发性偿还困难, 但是或有风险和隐性风险使得不可控因素加大, 增加结构风险, 加大了地方政府陷入偿还困境的概率。从2011年的审计摸底情况可以看出, 我国地方性债务结构不合理情况突出, 担保性债务和隐性债务分别占21.8%和15.58% (图1) , 这两种债务比例过高会增加不确定性风险。
1.2 地方政府性债务的规模风险
规模风险是指地方政府性债务到期因为债务规模太大而没有足够资金偿还的风险, 由图2可以看出, 我国2004年债务总额只有4千万元, 而到2010年就猛增到11万亿元, 随后两年间又急剧增长4亿元, 过大的债务规模甚至超过了当地政府的财政承受能力, 这给到期债务支付带来巨大压力。
1.3 地方政府性债务的效率风险
效率风险是指由于地方政府在债务融资后没有充分利用, 造成资金浪费或者管理不善造成使用效率低下的风险。如果这些债务资金没有发挥应有的作用, 那么募资的最初意图难以实现, 并且资金流动不畅将导致新增资本减少, 融资成本增加。两次审计均表明我国地方政府性债务资金使用效率低下, 存在较多闲置资金, 2010年底就有11044.47亿元货币形式的债务资金没有支出, 占所有债务资金的10.31%。由于缺乏科学的管理方法和使用监督计划, 国内地方政府性债务面临较高的效率风险。
1.4 地方政府性债务的外在风险
外在风险是指地方政府不能按期完成偿债义务所带来的相关风险。比如, 地方政府在面临偿债压力时可能会进一步举债、提高税收标准或者增加税收种类、向上级政府转嫁偿债义务、挪用其他资金甚至违规募集资金等。从表1可以看出在2010年底地方政府性债务未来偿还方面, 2011年、2012年到期偿还债务额占24.49%和17.17%, 2013年至2015年到期偿还额分别占11.37%、9.28%和7.48%, 2016年以后需要到期偿还的占30.21%, 每年都有较高数额的偿债量, 这会给地方政府带来极大压力, 导致较高外在风险。
2 我国地方政府性债务风险的成因
关于我国地方政府性债务风险的成因, 主要体现为以下几个方面。
2.1 分税制改革后地方财权和事权不平衡
1994年我国建立起分税制财政体制, 中央和地方政府财权与事权的分布不均, 成为地方政府负债的直接诱因。在改革过程中, 财权上移, 事权下放, 这就意味着地方政府收入来源缩减, 所需支出项目增加, 这一增一减带来的就是收支的不平衡和债务的产生。从改革后的税种机构来看, 小税种的大部分和大税种的小部分归地方政府, 地方所分得的税种规模小、税源零散、征收难度大。这就导致了地方财政占国家财政总收入的比重不断下降。与财权减少对应的是事权的扩大、支出增加, 地方政府不但要承担基础设施建设和经济发展责任, 还要负责科教文卫、农业等方面的支出责任。事权和财权的严重不平衡导致债务困境。
2.2 政府绩效评价体系不合理
一方面, 现有的政府约束和激励机制容易产生财政机会主义, 导致主动举债增加。目前, 中国在以GDP为考核升迁标准的情况下, 地方政府有采取财政机会主义的主观动机。地方官员的仕途与当地生产总值增长速度、基础设施建设、招商引资情况等密切相关, 在管理缺位监管不利和地方政府权力限制较少的情况下, 地方官员又具有客观条件来获得足够资源来制造政绩工程。另一方面, 约束机制不完善, 我国《预算法》和《担保法》对地方政府举债及提供担保都做了明确约束, 但是尚未建立专门的法律法规来约束地方政府举债的规模和方法及对其的管理。这样, 财政机会主义驱使地方政府官员通过各种手段规避《预算法》和《担保法》的约束, 以化解事权和财权的不均衡, 从而提高政绩。
2.3 地方债务管理体制改革滞后
我国对地方性债务管理不够, 突出的问题有:债务收支没有纳入预算管理, 获得的债务资金没有及时使用, 融资平台多而杂乱, 缺乏统一的管理规范等。2011年审计结果显示的地方政府负有担保责任的债务多是指通过政府融资平台来举借的, 而现阶段我国对融资平台公司融资管理体系还不规范, 部分公司法人治理结构不完善, 内部管理级次多、链条长, 资本金到位率低等使得部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱, 偿债风险较大。
2.4 审计对地方政府债务监督力度不够
首先, 我国还没有建立专门的审计相关法律法规来规范和约束地方政府债务, 更没有制定专门的审计程序和方法, 因此对地方性政府债务审计的依据还不完善。其次, 我国针对地方政府债务的审计工作和次数还不多, 缺少审计经验。审计署从2011年3月开始对全国地方政府性债务情况进行全面审计, 而此前很少有过对地方政府债务的全面系统审计, 对地方政府债务的规模和结构及存在的风险没有一个整体的把握。再次, 鉴于目前我国的审计体制仍然是隶属政府的“行政模式”体制, 审计机关对政府负责, 其活动受政府影响, 审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作, 这样, 在审计机关审查政府资金时, 政府实际是在审计活动中充当着领导者的角色, 无法有效地保障审计机关和审计人员的独立性及审计结果的的客观性。
3 降低地方政府性债务风险的对策
基于我国地方政府性债务的风险突出, 采取有效措施降低风险势在必行。
3.1 建立科学的地方政府绩效评价体系
政府过度举债, 重借轻还的根源在于以GDP增长为主的考评方式。政府官员们过分关注“政绩工程”和“形象工程”, 把还贷负担转给了后几届政府。因此, 现阶段, 我国要建立对地方政府官员的科学评价和激励机制, 除了以往的经济指标外, 要加入环境保护、就业保障、社会福利等多种评价标准。同时, 在业绩考评方面, 要考察资金的使用效率, 考察已建立在固定资产在使用率避免只注重GDP, 忽视资源利用率的问题。
3.2 健全地方政府债务管理机制
首先, 要规范地方政府债务预算管理。将地方政府债务纳入预算管理, 合理规划地方举债的规模和结构, 加强对地方举债手段的监督, 特别是要规范地方政府通过融资平台公司举债的程序、限制其举债规模比, 科学安排和使用各项债务, 提高地方政府性债务的使用效率。然后, 要加强对地方政府融资平台举债的管理。现阶段我国对融资平台公司融资管理体系还不规范, 内部管理级次多、链条长。因此在实践中要建立科学的管理方法, 严格审核其设立标准, 对其项目合理性、项目资金需求和融资计划的合理性、融资成本的构成、资金管理等要进行全面的检查和监督, 综合考虑其风险性, 防范虚假出资、抽逃资本等不合法现象, 规范其运作流程, 防范和降低运营风险, 提高资金的使用效率。其次, 要加快地方政府投融资体制改革。一是规范政府投资范围;二是统一政府融资管理;三是建立针对公益性项目和营利性项目两种不同的偿债机制;四是制定法律法规规范融资和投资行为。
3.3 构建地方政府性债务风险预警体系
首先是风险识别层面, 地方政府性债务风险包括结构风险、规模风险、效率风险、外在风险。从审计结果可以看出, 我国地方政府性债务中政府负担保责任的债务比重较大, 这些债务的发生和偿还则取决于一些不确定事项的发生与否, 因此对其进行量化也比较困难, 实际中对各项债务的风险识别主要从债务的规模、结构、成本和使用效益四类指标进行。其次是风险评估层面:风险评估主要结合客观实际数据资料, 选择一定的指标体系来预测风险度的大小, 主要指标体系有:地方政府债务规模指标、结构指标、成本指标、债务使用效益指标等。最后是要构建地方政府性债务风险预警模型, 选取指标与确定指标是预警指标体系的设计的最重要的两个方面, 在实际中, 可以根据已经获得的数据资料, 构建一个包含以上四个方面指标的全因素分析模型, 考虑整体中的各项可能风险, 从而更好的预测风险, 达到风险预警的作用。
3.4 加大对地方政府性债务的审计力度
当今, 各国都越来越关注政府债务在经济发展的重要作用, 管理和使用得当则会极大地促进经济发展, 否则会对经济增长带来不利影响, 甚至引起局部乃至更广范围的经济危机, 而加大对地方政府性债务的审计监督则可以很好地掌握其现存现状, 对预防和防范债务风险具有重要意义。首先完善相关审计法律法规, 要根据《审计法》及其实施条例的具体规定, 结合地方政府负债的具体情况, 制定专门的审计相关法律法规, 保证地方政府债务审计中审计机关和审计人员的独立性, 对相关的审计程序和方法做出指导性的规定, 从而使得债务审计工作中有法可依, 有据可查, 充分发挥审计的防范和监督作用。其次要在规定在年度区间进行一次全国范围内在审计调查, 全面了解地方性债务的管理现状和变化情况, 最后要改进审计方法, 提高审计工作创新水平, 实现审计工作的科学性和有效性, 如将债务审计与投资项目审计、金融审计、预算执行审计、绩效审计、经济责任审计等有机结合。
摘要：作为地方经济建设的重要资金来源, 地方政府性债务资金在保障地方经济发展、改善民生、应对和抵御自然灾害以及国际金融危机等方面发挥了重要作用。然而, 审计署的审计也发现地方政府性债务在举借、使用、监督、管理等方面存在一些不容忽视的问题。本文立足于国内的审计实践发现, 通过剖析我国地方政府性债务的现状, 揭示其存在的风险问题并深入探讨问题产生的根源, 进而提出对策建议。
关键词：地方政府性债务风险,分税制,风险预警
参考文献
[1]蔡飞.地方政府债务审计的作用分析[J].现代审计与经济, 2011 (2) .
[2]朱春芳, 孙长华.地方政府性债务审计的内容和重点[J].审计月刊, 2011 (5) .
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关键词：地方政府；债务规范；新预算法；作用
预算是财政政策实施的核心内容之一。随着我国改革开放的持续推进，社会主义市场经济逐渐形成，过去计划经济体制下的预算法已经无法满足当今时代发展的需求了。为此，我国根据经济发展的实际状况，于今年年初正式开始施行新的预算法。我们在实施新预算法的过程中发现，它对规范地方政府的债务具有显著作用，本文将从如下几个方面对此展开具体论述。
一、地方政府债务状况的现状
当前，地方政府的债务主要可以分为两种，一种是由地方政府直接负责偿还的扎债务，还有一种就是由地方政府负责担保，具有救助性质的债务。根据国家审计署发布的统计数据显示，我国全国性的债务负债率和债务率均低于国际警惕线，地方政府的债务始终保持着刚性兑付，虽然从没有发生违约事件，但是债务状况比较沉重。
从地方政府债务的主要模式来看，在地方政府的组织领导下，成立融资企业，将土地、税收和国债等作为抵押资产，从银行等金融机构贷款，为基础设施建设筹集资金。从其违规的方式来看，地方政府利用出具承诺书的方式吗，将地方财政的收入作为抵押来筹集建设资金；或者是违规发放国债，向非金融机构或者个人贷款；又或者是地方的融资平台在被清理之后，仍然使用等。
从法律层面而言，地方政府是不能从银行获取贷款的。但是从实际情况来看，地方政府为了发展市政建设，需要大笔的资金。为了促进地方经济的快速发展，很多地方政府就会采用举借债务的方式，并且其债务已经具有一定的规模，已经给地方财政带来了比较沉重的压力。在这些债务中，很多债务并没有纳入到预算管理的范围之内，而且各级人大和上级机关对此缺乏有效监管，所以使地方政府债务存在很大的违约风险。
二、新预算法对地方政府债务的规范作用
1.能够规范举债的主体
新预算法明确规定，只有省级政府才具有举债的权利，通过对地方举债主体的限制来规范地方政府债务。在预算编制时，需要坚持收支平衡和量入为出的几基本原则。自我国施行税制改革以来，中央政府去除了很多税种，导致地方政府的财政收入缩水。但是地方财政的支出巨大，当财政收入无法满足支出需求时，地方政府为了保障经济的发展，就会利用多种融资平台和方式来筹集建设资金，这也是地方政府债务产生的主要原因。由于省级政府的财政收入相对稳定，有比较可靠的税收来源，和市县级政府相比，具有较强的风险控制能力。
2.能够规范地方政府债务的用途
根据新预算法的相关规定，地方政府债务只能用于公益性的资本支出，对债务的用途进行了规范。所谓公益性的资本支出，就是政府部门提供的社会公共事业，或者具有公共产品属性的，且不以营利为主要目的项目资产。保障国家正常行使管理职能以及保障科教文卫各项事业正常开展的经常性支出，不属于地方政府举债的范围。
3.能够规范地方政府债务的规模
新预算法规定，地方政府若要发行债务，必须经过全国人大或者全国人大常委会的批准，而且举债的规模要在国务院规定的额度以内。同时，将政府举债的规模纳入本级预算调整方案，并且要经过地方人大常委会的批准。另外，通过积极吸收国外的先进经验，新预算法中包含了建立地方政府债务规模控制的综合指标系统，结合我国的实际国情，可以将利息支出率、负债率、债务率、偿债率、新增债务率、债务依存率、资产负债率等作為综合评价的指标。另外，同时要确定地方政府举债的上限，设置举债的警戒线。
4.能够规范举债的方式
新预算法中对地方政府举借债务的方式进行了明确规定，只能发行地方政府债券。近几年，地方政府债务呈现出逐渐增加的趋势，尤其是多种银行融资方式的迅速发展，地方政府面临着比较沉重的债务偿还压力，而且违规的现象十分严重，需要新预算法加以规范和限制。
5.能够有效控制风险
新预算法明确规定了，地方政府应该制定明确的债务偿还计划，并建立与之对应的债务风险评估体系，不断完善预警机制。第一，通过相关指标对地方政府债务进行分析和评估；第二，结合具体情况进行测算；第三，将警戒线作为参考标准，确定风险参数，以此来达到有效控制风险的目。另外，地方政府还可以通过建立健全的应急处理和责任追究制度，也是实现地方政府债务风险控制的有效措施。最后，地方政府债务还应该接受社会各界的监督。
三、结束语
2013年07月28日12:50法制晚报
本报讯(记者 温如军)今天上午，记者从审计署获悉，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。
此前有消息称，国务院26日下午发通知，要对全国政府性债务进行审计。审计署将开始培训，或下周进驻各省市。
通常情况下，地方性政府债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。可分为显性债务或隐性债务。
宏观经济中国新闻网[微博]2013-12-30 16:18
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[摘要]风险总体可控,但有的地方也存在一定的风险隐患。
中新网12月30日电 据审计署网站消息，审计署今日公布的数据显示，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元。
据悉，审计署于2013 年8 月至9 月组织全国审计机关5.44 万名审计人员，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对中央、31 个省(自治区、直辖市)和5 个计划单列市、391 个市(地、州、盟、区)、2778 个县(市、区、旗)、33 091 个乡(镇、苏木)(以下分别简称中央、省级、市级、县级、乡镇)的政府性债务情况进行了全面审计。
此次共审计62 215个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68 621个经费补助事业单位、2235个公用事业单位和14 219个其他单位，涉及730 065个项目、2 454 635笔债务。对每笔债务，审计人员都依法进行了核实和取证，审计结果分别征求了有关部门、单位和地方各级政府的意见。
审计结果显示，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65亿元，负有担保责任的债务29 256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿。
***县位于塔里木盆地西南部和塔克拉玛干沙漠西南边缘，叶尔羌平原区，总面积15200平方公里，现有耕地92万亩，林地52万亩，草场70万亩，辖九乡一镇四个农林场，辖区内有维吾尔族、汉族、回族、哈萨克等13个民族总人口24万余人，少数民族人口占总人口的90%以上，是典型的绿洲农业大县和少数民族聚居区。***县距首府公路里程1499千米，铁路、航空均远离***县，处于交通死角。境内大部分面积是荒漠，气候条件恶劣。做为“农业大县、工业小县、财政穷县”,由于地方财政收入较低，造成***县多年来财力短缺，对各项事业发展投入不足，财政负债较重，历史欠帐较多。特别是水利、交通等基础设施建设位居全地区末位。
一、***县农村基础设施薄弱情况
（一）水利基础设施情况
***属于典型的绿洲经济、灌溉农业，水是***经济社会可持续发展的命脉。然而***县农田水利设施基础薄弱：一是水资源时空分布极不均匀，仅有小型水库两座，地表水受季节性来水影响，“春旱、夏涝、秋缺、冬枯”情况十分明显，水资源配置和调蓄能力严重不足仍然是制约***县跨越式发展、可持续发展的主要瓶颈。二是农田水利基础配套率低，老化失修，渗漏严重，输水能力底，干支斗三级渠道防渗率不到14.62%,灌溉水利用系数仅为0.39,盐碱化土地高达48.62万亩，亩均毛灌溉定额居高不下，农业用水占总用水量的99%以上，用水效益低下，用水结构不合理，农田水利基础薄弱仍然是影响产业结构调整和农业稳定发展的重大因素。三是防洪减灾工程建设严重滞后，防灾减灾能力严重不足，永久性防洪堤坝仅占现有提防的4.7%,绝大多数是临时性防洪工程，根本不能满足目前防洪需要。
（二）道路交通基础设施情况
为加快农村公路建设，实施“村村通达”工程，落实资金是关键。***县多年来充分调动各方积极性，进一步完善“国家投一点、地方筹一点、社会捐一点、群众出一点”的“四点”办法，形成在公共财政框架下，政府投入为主导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投资体制，营造千军万马抓农村公路建设的浓厚氛围。***县农村公路建设项目多，需求的资金数量大，仅靠国家补助资金来推动农村公路建设，效果十分有限。由于***县财力有限，没有更多的资金投入农村公路建设，造成建设和维修资金短缺。前几年实施的农村公路建设极大地改善了***县农村的生产生活条件，给人民群众带来了直接的经济效益，农村公路建设日益深入人心，各地要求建设农村公路的热情急剧高涨，即便如此，由于受经济条件和路网基础薄弱等因素的制约，当前***县乡农村公路建设能力有限，***县现有9个乡129个行政村，仅有占52%、67个行政村通了沥青路面，其他占48%、62个行政村仍然是土路和部分沙石路面。
二、***县地方政府性债务审计情况
截止2013年6月30日经审计部门审计认定***县地方政府债务金额为40247.57万元，其中：直接债务余额38438.68万元，担保债务余额1808.89万元。
2014年12月，按照新债办〔2014〕1号《自治区政府性存量债务清理甄别工作实施方案》及新财预〔2014〕125号《自治区政府性存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的精神，统计口径与审计保持一致新增加政府可能承担一定救助责任的债务，按此要求，经单位上报、审计部门认定截止2014年12月31日***县地方政府债务余额为22347.26万元，其中：政府负有偿还责任的债务余额为15601.99万元，政府负有担保责任的债务余额为1345.27万元，政府可能承担一定救助责任的债务5400万元。
截止2015年12月31日，地方性政府债务余额为16389.83万元较2014年12月31日减少5957.43万元，其中：一般债务（即原口径政府负有偿还责任的债务）余额为15097.48万元，专项债务余额为（即原口径政府偿还责任的担保债务）4.51万元，政府负有担保责任的债务余额为1287.84万元。按照新旧统计口径转换，一般债务余额较2014年12月31日减少500万元，政府负有担保责任的债务余额较2014年12月31日减少57.43万元，政府可能承担一定救助责任的债务减少5400万元。
三、地方性政府债务的成因分析
1、地方经济落后，财力薄弱，财政预算无力安排偿债资金。***县偿债资金来源单一，甚至无来源。历年来，***县向上级部门的世行贷款、农业综合开发借款以及部分向金融机构借款用于农业基础设施建设等资金，都应由乡镇从提留、农民收益、水费加价中扣回。近年来国家为落实各项减轻农民负担政策，已取消各种收费，而项目执行单位属地方政府机构和单位，资金来源属财政资金，在丧失稳定收入来源后致使无力偿还，而无法清偿；借给辖区内国有企业的项目资金，随着近年来国有企业的改制、转让、破产，导致投入资金无法收回，如世行项目、日协项目的还贷资金都由水利部门从收取的水费中提取一部分用于还贷，致使水利部门不堪重负；同样的情况使农业行业、农机行业、畜牧行业所制定的还贷方案无法落实，造成还贷资金没有来源。
2、公共事业大量贷款，政府承担还款责任。债务资金使用单位多为行政事业单位，其行政运转依赖地方预算拨款，政府用于公用事业的财政性资金远远满足不了城市发展的需要，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，使得投资所带来的风险不断向地方政府集中。
3、历史债务主要为教育、卫生、农田水利和通路建设工程。是因为近年来中央加大了基础设施项目建设，资金大部分都是由中央财政予以保证，在申报项目时只是针对主体工程资金进行申报，实际执行过程中的前期费、附属工程、待摊费用又是必须要实施和支付的资金，这样就造成了一块资金的缺口；由于铁路、航空均远离***县，地处偏远，交通不便，没有砖块、沙子和石子，所有的砖块、沙子及石子均需要从喀什等地方运回***县，材料成本较临县每平方米高出200多元，而上级再分配项目资金时未考虑此项，造成项目工程在***县落实难，却又必须实施，特别是交通基础设施建设“通达、通油”和水利防渗工程，动用大量农民劳力挖土方垫路基，按照“费税改革”动用农民劳动力超出义务工以外天数需向农民个人支付劳务费；其次由于市场机制的调控，实际在实施过程时，价格波动的因数造成部分工程在招标过程中已经超出了项目计划批复的资金。
4、落实中央、自治区、地区民生工程心有余而力不足。自2010年***县建设保障性住房工程以来，深受各族人民喜爱，申报政府保障性住房的热情空前高涨。为落实好中央、自治区、地区的决策部署结合当地需求，进一步加大了保障性住房建设力度，使得越来越多的各族群众感受到了中央、自治区、地区的关怀及改革开放所带来的便利。但受地方经济落后，财力薄弱的影响，财政预算无力安排保障性住房配套资金。
综上所述，地方政府举债的原因很多，以致历史形成的欠款，无偿还资金来源，造成拖欠。
四、化解政府债务措施
多年来，***县政府通过举借政府性债务等方面筹措了大量建设资金，利用这些内外债务资源，弥补了建设资金不足，推动了地方经济加速发展。近年来***县政府重视政府性债务管理工作，采取了“量力而行”和有多少资金办多少事、“谁借款，谁使用，谁受益、谁偿还”、和年初财政预算安排筹措还贷资金，规范债务管理，化解历史债务，有效防范了政府债务风险。主要做法：一是摸清债务底数，核实主体、理清债务的分布情况。二是建立世界银行和日本协力银行偿债准备金制度，多措并举，逐步消化外债。三是健全地方政府债务的控制机制，防止新增债务的发生。
化解债务最终需要发展来解决，一方面依靠上级的大力支持。另一方面需要自我发展。这些年为做好债务化解工作我们主要有以下几方面认识：
1、进一步提高认识，增强做好地方性政府债务管理的紧迫感和责任感。高度重视地方性政府债务管理工作，在思想上真正树立科学发展观。牢固树立可持续发展理念，正确处理眼前发展与长远发展的关系；牢固树立综合平衡观念，正确处理发展需要与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系；牢固树立债务风险意识，正确处理发挥地方性政府债务正面作用与防控债务风险之间的关系，做到举债有度，风险可控，最大程度的降低和化解地方性政府债务风险，促进***县经济和社会事业健康发展。
2、完善监管机制，提高地方性政府债务管理的实效。完善地方性政府债务偿还机制，多渠道充实偿债准备金。加强对地方性政府债务管理的动态监控，健全债务风险预警机制。在严格控制各单位地方性政府债务规模的同时，重点做好地方性政府债务监控工作。制定具体的地方性政府债务偿债计划，落实奖惩措施。加强负债项目的财务监督，逐步开展对项目的社会效益、经济效益及债务偿还能力的效绩评价。将地方性政府债务管理作为考评干部政绩的重要指标，并建立相应的问责和追究机制。
3、防范和化解地方性政府债务风险。坚持分类管理、区别对待、堵疏结合、平稳过渡的原则，清理整合资源，努力降低融资成本，提高资金的使用绩效。在制止不规范经营和融资行为，控制好地方性政府债务总体风险的同时，妥善处理偿还和在建项目后续融资的问题。引导和鼓励民间投资进入政府性投资领域，积极探索新型投资融资模式，推进政府投资项目融资方式的多样化。
***县财政局
一、地方政府性债务目前的问题
如今我国地方政府债务已经有了很大的规模, 甚至有些地方政府债务已经超出了自身拥有的财力, 这就反映出了某些政府支出收入已经存在很不平衡的问题了, 甚至到了资不抵债的恶劣程度。政府举债负担过重, 这不仅给原本紧张的财政增加了压力和风险, 还直接影响了年度预算, 对财政的安全运行是一个巨大的威胁。
二、加强地方政府性债务审计是必要之举
1. 有利加速地方政府举债融资机制的建立健全
当前我国的财政金融体制尚不健全, 地方政府的融资不但可以为自身缓解经济难题, 还能推动金融市场的进一步发展, 但正是这一大类融资主体, 因为没有正规的融资渠道, 又急缺资金, 为了保证政府的财政收支, 在万不得已之下, 所谓“病急乱投医”, 只能通过旁门左道, 甚至有违法规的渠道进行举债。但这种方式也不是长久的方法, 它并不能从根本解决资金缺乏的难题, 不仅如此, 还增加了政府债务的压力。通过地方政府性债务审计, 建立透明公开的地方政府融资机制, 规范地方政府举债, 杜绝各种避讳的不合法的借债融资渠道[1]。
2. 保证审计工作规范化秩序化提高资金使用效益
既然政府融资来之不易, 就更要珍惜债务资金, 提高其使用效率, 所以审计机关必须要重视地方政府债务绩效审计工作的开展。绩效审计是专门针对债务资金使用的合理性和安全性开展的, 不仅可以保证审计工作的规范化和秩序化, 还可以促进地方政府债务资金监管体制的建立与完备, 有效防止地方政府债务的低效扩张。对于审计中的闲置资金, 是因为投资项目工程过大而延长工期留下的资金, 其实是相关表单位为了以后的建设预先举借的银行贷款。
三、加强地方政府性债务审计的相关建议
1. 对审计模式进行创新
审计署要对全国审计系统进行整合分析, 联结所有力量, 只要是和地方债务审计的内容有衔接有关联的项目审计, 比如预算执行审计、金融审计、经济责任审计等, 为了最后的信息共享机制的建立, 从不同级次和不同领域出发进行债务审计[2], 调整步调一致, 结合所有的时间和人力及其他资源, 在有限的条件下得到最多的审计证据, 充分发挥审计部门的职责, 查访利弊, 全方位征集摸清地方政府性债务信息。
2. 全面提高审计队伍的素质
从提高审计的质量、效率和结果的角度出发, 审计机关必须格外重视人员的录用问题。作为审计人员, 态度要严谨认真, 不断积极进取, 树立起终生学习的理念, 对业务负责, 加强同事之间的交流和合作, 解放思想实事求是, 创新审计理念、手段和方法, 全面提高自身素质。
3. 搜集地方政府性债务的详细数据, 全面开展审计工作
地方政府性债务资金应用范围广泛, 无疑是添加了统计债务的难度。审计部门应该积极连结身边可利用的部门资源, 进行一次全面彻底的审计, 对地方政府性债务有一个全面的了解。在审计调查中, 审计地方债务不能只看账表上的数据信息, 对于偿债风险的衡量也不能只看债务余额与地方财政可用财力之比, 要从多角度进行探究[3]。审计人员在审计过程中不能抱有侥幸或怠慢的心理, 只要有不对的地方, 就要动用可利用的资源进行及时的查证, 比如在追查债务资金使用过程的途中, 不仅要注意到每笔资金的流向, 就连资金是否及时到位, 每笔资金的使用效果和用途都要即刻知道。
4. 地方融资平台公司的审计监管要加强力度
对于地方融资平台公司债务的审查, 审计机关要坚持跟踪审计, 审查融资平台公司是否出现注册资本不到位、抽逃资本、资产不符实际等的问题[4]。审计工作必须要保持独立性, 因为保持其独立性可以真实地反映平台公司的债务情况, 并且, 地方政府性债务的借入偿还, 以及管理情况都要包含在经济责任审计之中, 避免各种道德风险的发生。
四、结语
综上所述, 因为地方政府债务的双重效应, 所以审计部门的作用格外重要, 除了开展对政府债务的清理调查工作外, 还要及时对地方政府债务做出公平且切合实际的评估, 并从举债适度范围, 风险强度, 资金用途等方面做出合理化建议, 真正为当地的经济发展做出有力且务实的保障, 让审计部门真正成为经济发展的“守卫兵”。对于审计结果, 如有异常, 要明确向政府反映审计预警信息, 让财政风险时刻处在可控可制的范围, 为经济发展的列车护航。
摘要：地方政府性债务是以地方政府为主体, 利用举债的方式达到筹集发展资金目的的一种手段。如果可以得到规范的管理和控制, 政府性债务便能推动地方经济的快速发展, 但因我国复杂的债务, 风险极大, 如果地方政府性债务负担过重, 最后只会破坏地方财政收支, 制约地方经济的发展。所以, 地方政府性债务审计工作越来越受社会各界的关注, 关于审计工作的要求也一再提升。
关键词：地方政府性债务,地方政府性债务审计,建议
参考文献
[1]梅桂发.关于地方政府性债务审计的思考[J].审计与理财, 2011, (11) :19~20.
[2]张颖.关于我国地方政府性债务审计的探讨[J].江苏商论, 2013, (7) :48~49.
[3]丁亚男.关于地方政府性债务审计的思考[J].时代金融, 2016, (12) .
一、立足全局，落实责任，促进完善政府性债务管理机制
一是区分举债主体，落实偿还责任。分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地提出相应的化解措施和政策性建议。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。
二是促进建立地方政府债务管理的责任机制。促进地方政府建立健全政府债务管理的责任机制，确定各级地方政府主要领导为第一责任人，切实加强地方政府性债务管理。对地方政府性债务问题进行深入细致的审计，全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务及或有债务等，为规范政府性债务摸清底子。对地方政府性债务实行归口管理，明确地方各级财政部门在政府债务管理中的主体地位，将政府性债务纳入预算管理，建立政府债务审核和报告制度。
三是促进健全债务防范机制。督促各级地方政府从当地实际出发，健全债务风险防范机制。重点建立举债领导负债制、举债决策会签制、任期偿债责任制、举债建设报告制、债务风险管理制、领导责任追究制等，以促使领导干部谨慎举债决策、规范举债行为。同时，要配套建立债务风险评估和预警制、政府债务督察或稽查制、债务信息公开制、政府债务集中管理制、举债准备金制、债务偿还激励机制等，以制度约束债务行为，从而最大限度降低政府债务风险。
二、创新思路，拓宽领域，加大政府性债务审计的力度
一是调整财政支出结构，科学界定财政支出范围，对不应由地方财政承担的项目，应彻底“断奶”。同时，加大土地出让金和财政周转金清理回收力度，用清理收回的出让金及周转金归还借入上级周转金和其他债务。加强融资平台审计，规范融资平台债务管理。此外，积极完善法人治理结构，切实增强融资平台公司的凝聚力和发展动力。健全资金管理、使用、偿还的一系列制度，包括责任追究制度、偿债激励制度，并监督执行到位。
二是按照财权与事权对等的原则，上级财政要加大对基层政府基础设施建设的投入，减少项目专款的配套资金比例或规模，加大一般性转移支付或专项补助，缓解减轻基层政府财政压力。
三是努力拓宽政府债务监督渠道，建立严格的政府债务监督检查机制。要将地方政府债务纳入预算执行审计的重要内容，既审查以往政府性债务的增减情况，也要关注当年新增债务的效益、效果和安全性，在审计结果报告和审计工作报告中予以重点披露。在经济责任审计中，将债务问题作为领导干部承担经济责任的重要选项，分清责任，客观评价，促进被审计领导干部高度重视债务问题，增强债务风险意识。同时，对于举债建设的项目，审计机关要实行跟踪检查和重点检查相结合，实行政府投资项目竣工决算必审制，对政府重大举债项目的工程管理和财务活动进行全程跟踪审计，重点关注建设程序、质量管理、资金控制、经济和社会效益、目标预期、偿债能力、群众认可度等方面，及时发现问题，督促项目单位整改到位。不断完善地方政府性债务审计和监督检查机制。
三、深化改革，强化监督，促进健全法律法规体系
一是建议深化财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。控制地方政府债务规模，就要自上而下优化各级地方财政分配关系，合理配置财政资源。进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进责权相称。积极发挥财政转移支付制度的作用，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。
二是促进加快政府职能转变和投融资体制改革，实行政府性债务报告制度，规范地方政府投资行为。合理界定和划分地方政府的职能范围，准确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来。按照公共财政制度的基本要求，改变目前地方政府履行职能的“越位”和“缺位”现象。规范地方政府的投融资行为和担保行为，实行严格的债务投资决策机制，坚决遏制地方政府违规担保承诺的行为，加大对违规决策投资和违规担保的责任追究力度。
三是确立政府性债务报告制度。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理。同时，应将地方政府性债务管理情况纳入地方政府每年向人大提交的年度预算报告和预算执行审计工作报告，有效抑制地方性政府举债时的短期政策，限制过度直接负债或隐形负债。地方各级政府要逐步建立偿债准备金制度，准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3％-8％，偿债准备金由财政部门实行专户管理。要加强预算的刚性约束，推动地方政府谨慎融资，风险管理，努力构建预算执行的责任政府。
四是建议修改相关法律法规。尽快修改《预算法》《担保法》及其实施条例，构建地方性政府职务约束的法律体系，将政府性债务纳入法制化管理。动员社会和媒介等广泛参与，监督推动地方政府融资和举债在法律框架和可承受程度下有序进行，以促进地方经济社会可持续发展。
四、规范评价，强化问责，严格控制地方性政府债务规模
一是规范对地方政府举债行为的审计评价。将地方政府性债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方主要领导干部经济责任审计评价指标体系，建立完善领导干部任期绩效评估的长效机制，避免地方政府的短期行为。
二是创新干部考核制度，增强领导干部责任意识，牢固树立科学发展观和正确的政绩观。加强宣传教育和正面引导，促使领导干部增强债务风险意识，自觉规范政府举债行为。
三是强化政府性债务借偿量化考评。要将债务问题置于财政收入、项目建设、固定资产投资考核同等重要位置，设计科学合理的考评指标体系，客观反映地方政府债务管理水平。尤其要将债务规模缩减、风险管理、偿债率、债务成本、债务效益、财政承受能力、领导责任等指标尽可能细化和量化，在考核中占有适当分值比重，促进地方政府强化债务风险意识和责任意识，切实改变重举债、轻偿债，重投入、轻效益，重融资、轻风险，重使用，轻管理的现状。
四是强化问责机制，严格控制地方政府性债务规模，防止产生新的不合理债务。政府债务规模应与本辖区经济社会发展和财力状况相适应，年度债务余额已经达到或超出当年财政可支配财力的地区，不得再直接或变相举债或担保。政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。防止将市场主体经营性债务风险转嫁到地方政府。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，严格追究有关单位领导和相关人员的责任。对国家财产造成损失的，依法移送相关部门查处。
五、强化预警，联动协调，加强对债务风险的监测和控制
一是建立地方性债务风险的审计预警机制。有效的地方性债务风险监控预警机制是确保政府性债务安全的第一道屏障。建立规范、科学的审计预警指标体系，通过政府性债务评估模型对地方政府的债务风险状况进行综合评价，及时向政府及相关部门发布审计预警信息。对部分指标超警戒值或综合评价为“高风险”的地方政府，应及时实施追踪审计，督促其采取切实可行的措施限期整改到位，将一切可能导致债务危机的安全隐患消灭在萌芽状态，最大限度地发挥国家审计“免疫系统”作用。
二是建立防范政府性债务风险的联动协调机制。由各级政府牵头，建立包含审计机关在内的有财政、监察、国资委、发改委、工信局、人民银行等多部门参与的联动协调机制，制定防范债务危机的应急处置预案，尽快制定出台完善突发性债务风险应急处理办法，明确职责，合理分工，加强配合，建立立体化全方位的债务协调联动机制，提高应对突发性政府债务危机的处置能力，防范和化解政府性债务风险，维护国家经济安全和政治稳定。
关键词：政府债务;主体;偿还机制
地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉，影响到地方投资发展的软环境，如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险，达到既促进经济社会可持续发展，有确保财政经济平稳运行，是实行政府性债务科学管理的更本目的。
一、要增强风险意识，根据政府财力适度举债
政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识，始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应，根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模，科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下，规划未来的债务期限和结构，对于不同的政府性债务的风险程度，做出合理的未来债务资金的使用方向，然后采取与之相适应的举债限制措施，防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向，用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。
二、理顺管理体制，明确主体严格审批制度
各级政府要切实加强政府性债务的归口管理，进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关，财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任，充分发挥职能作用，按照公共财政的要求，严格界定举债的范围，各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组，要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台，盘活国有资产，集中管理，避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序，规范投资管理行为，尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域，实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府性债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府性债务管理机制，以预算约束举债和偿债能力，实现财政的可持续发展。
三、落实债务责任，完善政府债务管理制度
要建立政府性管理办法，用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等，建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制，切实优化并落实偿债方案，在确定举债计划的同时，必须一并制定偿债计划，明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的，要对预期的收入进行认真的测算评估，确保偿债资金来源可靠，避免收入计划落空，影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过，借到更多的钱，往往高估举借项目的收入，与项目投入营运后的实际收入差距很大，造成偿债困难，这种情况必须改变;对需要财政安排资金作为偿债资金来源的，在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准，财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付;对以土地出让收入作为偿债资金来源的，土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划，并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的，必须及时调整偿债方案，重新落实偿债资金来源，确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。
四、明确偿债主体，建立地方政府债务偿还机制
金融12-1 邵君朋
201205001024 众所周知，举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权。在发达的市场经济国家及一些新兴工业国家，如美国、日本、韩国等，地方公债已成为国家公债制度的重要组成部分，并很大程度上支撑着地方经济社会的发展。我国虽已却确立了社会主义市场经济体制，分税制框架基本形成，但按法律规定，地方政府仍无权自行举债。国家长期坚持对地方政府举债的严格限制，其主要动机在于防止财力分散，避免重复建设，维护金融秩序。但尽管如此，调查表明我国地方政府债务已达到相当规模，除部分合法债务外，很多债务处于隐蔽状态。这些债务长期不受预算体制与政府统计监控，难以确认和量化，这显然不利于债务的管理和宏观经济调控，极易引发债务风险和财政危机。因此，为适应经济发展的客观需要，应该尽快建立地方公债发行制度，健全债务管理机制，使地方政府举债行为规范化、透明化，最大限度降低风险。
一、我国地方政府债务现状
（一）债务规模现状
根据2011年6月27日发布的2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》显示:截至2010年底，全闰地方政府性债务余额107174.91亿元.其中:政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他有关债务总额分别为67109.51亿元、23369.74亿元和16695.66亿元.分别占总额的比重为62.62%, 21.80%和15.58%`.从政府层级来看:省级地方政府性债务余额为32111.94亿元.占地方政府性债务总额的29.96%；市级地方政府性债务余额为46632.06亿元，占总额的比重为43.51%;县级地方政府性债务余额为28430.91亿元，占总额的比重为26.53。其中属于融资平台公司政府性债务余额为49710.68亿元，省级8826.67亿元、市级为26845.75亿元、县级为14038.26亿元，分别占总额的17.76%、54%和28.24%。地方融资平台公司数量及债务余额也有精确数字:根据审计结果显示，截止到2010年底，全国省级、市级和县级地方政府融资平台数量分为165家、1648家和4763家，共计6576家。从审计报告结果来看，截至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%，近年来各地政府债和城投债发行规模详见下表。
在2011年6月市计署《全国地方政府性债务市计结里》中显示: 全国省、市、县收入的地方政府性债务余额为10.72万亿元，占当年GDP的27%,2010年底，占全国财政收入的129%，占当年地方财政收入的264%。地方政府债务增长的速度非常快.如果我国地方政府债务继续增长，我国地方政府债务风险就会面临失控。
（二）当前地方政府债务管理现状
1、举债分散，决策不严
由于缺乏国家统一规范，各级地方政府举债决策分散，有的举债决策权在发改委，有的分散在各主管部门，有的则由举债单位自行掌握。举债主体更多地考虑如何快捷地筹集资金，在总体上缺乏科学合理的规划和严格的可行性论证，较少考虑偿债能力和财政承受能力，也缺乏科学民主的决策程序。为了举债成功，地方政府行政干预金融机构借款，对企业和个人的举债行为随意承诺和担保的行为比较普遍。近几年，为克服分散举债的弊端，某些地方政府有意通过地方投资公司打捆举债，一定程度上降低了部门举债的分散程度。
2、偿债意识不强，偿债制度不健全
在偿债问题上，不少地方政府存在“能不还则不还”、“新官不理旧账”等赖账思想。地方政府通常会采取各种方式拖延或逃避债务。首先，债务拖欠已成为地方政府的常用手段，拖欠的债务也成为地方政府债务存量的重要组成部分。其次，利用各种手段逃避或转嫁偿债义务，如频繁变换银行账号、行政干预法院公正执法等。有的地方政府为了转嫁其所属国有企业的债务负担，通过破产、分立重组、合资、租赁等方式帮助地方国有企业逃避债务。再次，当债务无法拖延，不得不偿还的时候，地方政府往往从其他支出渠道临时调用资金或通过举借新债，甚至挤占、挪用专项资金、拖欠公务员工资等方式偿债。
各级政府缺乏真正的偿债管理制度。按照要求，有地方外债和国债转贷的县级以上地方政府应建立偿债准备金。但事实上，除了一部分省市级政府建立起偿债准备金外，大多数县级政府至今仍未建立。当地方政府无法偿还对上级的债务时，上级政府往往采取预算扣款的方式强制偿还债务，造成地方预算资金更加紧张。
二、我国地方政府债务对社会经济的影响分析
（一）、财政风险效应
地方政府债务虽然在短期内增加了财政收入，但随之而来的将是更大规模的还本付息开销，对于财政保障能力低或财政支出刚性大、回旋余地小的地市，地方财政状况难免因为举债过多而不断恶化，严重威胁财政稳定性。东部某省份接近一半的地市政府债务余额是当地才正式收入的一半以上，地方财政步履维艰难以承受，严重影响公共服务的投入。
（二）、信用风险效应
政府代表的是最广大人民群众的利益，政府的很多经济活动都建立在政府信用的基础上。如果政府只借不还或拖延偿还，损害不仅是债权人的利益，更是政府的形象。据英国《金融时报》网站2013年12月31日报道，中国国家审计署在外界期待已久的一份报告中表示，截至2013年6月底，地方政府债务增长近70%，达到17.9万亿元人民币（2.95万亿美元）。如此庞大的债务规模，给中国经济带来了巨大风险。大量事实表明，在偿债机制不完善的情况下，地方增幅债务到期不能清偿使后续的政府投资项目投资、经营变得十分困难，地方政府债务的延期、拖欠降低了政府的公信力，恶化了信用环境，树立了不好的模范。
（三）、效率风险效应
地方政府相较于市场经济主体融资信用高，融资规模大，也更加方便，但这也极易诱使地方政府只考虑短期收益，忽视偿还能力，出现许多重复建设，低效投资的现象，造成资源低效使用和浪费。改革开放以来很多城市都设置了多个开发区，有些开发区功能重叠，分布密集，既浪费了开发区效益，又浪费了土地、水能、电力等资源，也加剧了政府的偿债负担。尽管近年各级政府清理了大批低效的开发区，但前期投资造成了巨大浪费。
三、我国地方政府举债的对策建议
（一）、建立健全统一的地方政府债务管理体制
从目前的调查中看，谁都认为我国地方政府债务严重，但由于缺乏清晰可靠的债务信息，难以做出客观真实的评价。我国尚无一个统一、权威的机构对地方政府债务进行管理与监督。鉴于财政部门是政府债务的直接承担者，并且政府债务的规模和融资效益都与各级财政收支息息相关，所以，建议强化财政在地方政府融资管理中的主体地位，地方政府应组织财政、审计部门，对与形成地方政府债务相关的部门与机构的债务状况进行彻底清查。对应该由地方政府负责的债务，要按照债务偿还期限划分不同档次，根据财力增长幅度制定相应的偿还激化，做好偿款资金的准备工作，在财政债务大幅度的降低之前，地方政府应严格控制新的债务增加。
今后，凡是有地方政府债务的地区，或者在财政部门建立债务管理机构，全面负责贷款的申请、资金的划拨、资金使用监督、贷款的偿还等债务管理的业务工作；或者在现有地方信托投资公司基础上组建地方政策性银行，剥离其商业性业务，将财政信用、政策性金融的融资权限集中起来，作为地方政府融资的专门机构，统一执行地方政府的投资意图。总之，所有措施目的均在于加强地方债务统一管理，保证资金有效性。
（二）、建立与地方政府债务相应的管理与风险防范机制
实行严格规范的债务投资决策机制。各级政府应建立严格的债务投资决策责任制，以规范形式明确项目负责人应承担的偿债责任。为避免决策失误，应实行决策者一贯负责制，对项目的设计，施工，生产的全过程负责到底，全面监督。对造成重大损失浪费或使项目失败的负责人，应给予处分，直至追究其法律责任。
建立地方财政偿债机制。地方政府应建立偿债基金，专项用于各种地方债务的偿还。敦促项目单位制定落实偿债计划，按月将资金汇入偿债基金，由政府统一负责还本付息。
健全政府担保机制。在地方政府债务中，由政府担保的债务有一定规模，增加了债务风险。地方政府应加强对担保债务风险的防范，制定担保原则。对市场竞争性项目，财政可不予担保。根据项目的性质和特点，建立分级担保、实物担保等制度，尽量缩小担保规模。
建立地方政府债务预警系统。根据我国地方政府负债现状，研究确定相对合理的债务监控指标体系，如债务期限结构、负债率、还款率等，保证债务规模与经济发展水平相适应，确保债务规模与偿债能力相适应。
我们坚信，随着公共财政基本框架和分级预算体制的健全，随着对地方政府债务监管的日加严格，金融市场的运行将越来越安全，地方公债的运作空间将不断拓展，并在促进我国经济健康、稳定运行及地方经济社会协调发展中发挥重要作用。
参考文献：
关键词 地方债 融资平台 债务融资风险 预算管理
中图分类号：F127 文献标识码：A
1地方政府债务融资概况
我国地方政府融资，是以地方政府为主体，以地方政府所属投融资机构为载体，为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通经济活动。近年来，我国地方政府融资的一个明显特征就是地方政府通过设立融资平台公司进行债务融资。由此，地方政府债务伴随着经济发展逐渐产生并不断积累。根据审计署2013年12 月公布的第三次地方债审计结果，截止2013年6月，地方政府所负担的直接债务总额为10.89 万亿元，或有债务（是指由某一或有事项引发的债务，包括地方政府负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务余额）余额为7.01万亿元。
目前，我国地方政府存在举债过度的现象，从2010 年底至2013 年6 月短短的两年半时间内，地方债务余额增长了67.3%，呈现出高速增长的态势。特别是在目前我国经济下行压力加大、经济放缓的背景下，地方债务的快速膨胀必然导致违约风险的攀升， 一旦发生违约，不仅会造成银行大量坏账的出现、引发金融动荡，而且会导致经济发展的停滞和政府信用的丧失，危及经济社会的健康发展。
2地方政府债务融资风险的具体体现
地方政府债务融资风险积聚到一定程度就会引发财政风险和金融风险。具体而言，主要体现在以下几个方面：
（1）地方融资平台负债率高和偿债能力不足是主要风险
2011 年以来，地方融资平台规模得到了一定控制，但规模仍旧偏大。据不完全统计，截止到2013年6月底，地方融资平台债务总额仍有近7万亿元。目前使用地方政府债务资金的财政项目通常分为三类：提供纯社会公共产品、半社会公共产品和盈利性非社会公共产品。前面两个项目的投入都是没有获利或较少获利的，这些项目不但不能为政府偿还债务带来资金，而且还要政府不断地追加投资，这无疑增加地方政府偿债能力不足的风险。
（2）增加银行的信贷风险
目前来看，银行贷款是我国地方政府融资平台融资的主要方式，地方政府债务中80%为银行借款。为了让融资平台公司能从银行顺利获得贷款，地方政府要满足相应条件，目前一些地方平台出现利用虚假的经营情况数据、抵押品等不实信息来进行违规融资。不仅如此，一些地方政府在融资平台贷款被迫压缩规模之后，将地方债务转移至银行表外，如通过城投债、信托等形式继续增加。银行对政府或平台公司还款能力的预测，实际就是对地方政府财力的评估，由于信息不对称，银行无法掌握地方政府的融资总规模、负债规模和财政收支，难以真实全面评估地方政府还款能力，对项目贷款也缺乏充分的风险评估。当地方政府债务规模膨胀、债务约束机制弱化和还本付息财源乏力等几种情况并发时，财政风险会推动和加剧金融风险，甚至引发社会风险。
（3）增大了财政的偿债风险
由于地方政府债务融资的资金大多投资于基础设施等社会公共项目，生产周期长、投资收益不高，如果无法通过市场行为获得偿债资金来源，最后还是只能由地方政府埋单。地方政府财政收入主要是税收收入，目前我国地方政府的财政收入已经远远超过经济增长的幅度，一味追求收入增加有可能造成税收负担超过社会经济的承受能力，造成经济、社会发展的不可持续性。截至2012 年底，部分地方政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占政府直接债务余额的三分之一以上，显示地方政府对土地财政的依赖。当前楼市走向的不确定性，充分暴露了土地财政政策的弊端，可能会引发部分地方政府偿债能力不足，诱发违约和金融动荡。
3形成地方政府债务融资风险的成因分析
3.1财政分配体制不合理、预算管理体制约束力弱化
自从1994 年推行的“分税制”改革以来，财政收入向中央政府集中，地方财政收入不足、财权和事权不匹配等矛盾更加凸显。一方面，地方财政收入占比明显下降，仅能维持日常运转，其占全国财政总收入的比例从1993年的77%直线下降到1994年的45%，此后基本维持在45%-50%的水平;另一方面，地方经济的发展又要求地方政府必须加大财政投入，但在现行法律制度框架下，地方财政不能赤字，不能自主发行地方债券。在此背景下，地方融资平台孕育而生。
从历年的地方财政收入与支出可以看出，自2000年至2010年地方财政年年赤字，地方政府财政赤字已经成为常态。地方政府为了发展，不得不依靠出卖土地和负债来筹集资金。大量的财政赤字、预算外资金，游离在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的监督外，进一步助长了地方政府举债行为的随意性，严重弱化了预算管理的约束力，加大了债务风险的发生。
3.2过度扩张的财政政策
据统计，在地方政府利用国债转贷资金的项目中，地方政府若要想获得这笔资金，必须有80%以上的资金投入配套。2008年金融危机以来我国政府为了刺激经济发展采用了扩张性的财政政策，中央政府提出4万亿元巨额投资计划，其中中央政府投资1.18万亿元，余下的大部分需要地方财政和社会资金配套，地方政府只能通过地方融资平台来加大融资规模。2008年以来，随着经济增长速度的放慢，国家出台了系列减税政策，制约了财政收入的增长，然而财政支出并未减少，财政赤字绝对数不断上升。
3.3缺乏地方政府债务考核机制和风险预警机制
我国现行对地方政府和官员的政绩考核仍未改变以 GDP 增长为主要指标的做法，必然会促使地方政府为完成经济增长指标而使用见效快的城市改造和加大固定资产投资等办法来提高经济增长率。在粗放式经济增长模式下，加大基础设施投资是打造政绩、推动地方经济增长的重要手段，因此，地方政府有强烈的投资冲动来获得更多、更直接的GDP增长。由于缺乏对地方政府的债务考核机制和风险预警机制，地方政府债务监控指标无法运用，债务融资风险加剧。
3.4融资渠道不畅，融资方式较单一
1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第 28 条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”目前我国大部分地方政府的融资方式较单一，主要通过银行贷款获得融资。不管是地方政府直接借款、融资平台公司借款还是以政府的名义担保借款，地方政府的还债压力都很大，而一旦或有债务和隐性债务发生违约，就将大量风险聚集到金融系统。
4化解地方政府债务融资风险的对策
4.1加强清理整顿，防止平台贷款风险爆发
一是全面测算各地政府的财政偿还能力，合理确定贷款总规模和新增贷款总量，防止地方政府负债总量规模的进一步盲目膨胀。应针对不同平台的特点制定出不同的监控风险手段，经营类项目平台应完全遵从商业化贷款评估方法，公益类项目平台应将政府财政的负债和收入情况纳入到贷款评估范围内。
二是多管齐下，落实融资平台贷款还款来源，有效保全资产，确保总体风险处在可控范围之内。地方财政应制定出完备的本息计划，建立健全专门的债务偿还基金，并且应将全部债务纳入到债务偿还基金中，同时应明确规定这类基金的用途，使其不被肆意的挪用。除此之外，针对公益类项目，因为其投资的收益明显不足偿还本息资金，因此，应在每年的年初制定出预算资金，并从债务偿还基金中提出一定比例弥补这类项目的资金断流问题。
4.2完善和规范地方政府债务融资的相关法律
我国法律明确规定政府部门不得对外提供担保，但有些地方政府部门依然以“承诺函”、“保证函”为所属企业的投资作出不同程度的担保。所以地方政府实际上拥有超越法律法规的、无法加以有效监控的权力，只有修订完善《预算法》等法律法规来约束地方政府的融资行为，才能更好地控制风险。经国务院批准，2014年在广东、深圳、北京、上海、青岛、江西、浙江、江苏、山东、宁夏10 个地区试点发行地方政府债券，试点地区发行的地方债券将不再由中央代还，而是自发自还。这就要求进一步提高地方预算的约束力，严格管理地方负债的发行和使用，这将为今后完善和规范地方政府融资的法律提供实践经验。
4.3将地方政府融资纳入预算，建立信息披露制度
提高地方政府融资信息的透明度，将县、市、省各级地方政府融资项目、融资数量、融资资金来源等内容写入各级预算，并建立定期信息披露制度。保证地方政府做到资金来源合理，投资项目是当年地方经济发展的迫切需要的，省级管理市级、市级管理县级。这样地方政府对于本级政府的融资和下级政府的融资，中央政府对各省级政府的融资资料都清晰可查，便于宏观经济管理、调控，降低地方政府的财政风险和银行的金融风险。
4.4加强对地方政府债务融资的管理、监控和考核
首先，应明晰中央与地方财政支出责任的划分，事权与财权相匹配。因为地方政府担负的投资职能过多，投资范围过大，再多的资金都没有办法满足其实现财政职能的需要，因此要上移地方政府部分公共服务事权，适当减少地方政府的融资压力。其次，要加强对地方政府融资的监控，建立风险预警机制。地方政府融资规模要和地方经济增长、风险控制相适应，不能盲目追求经济增长率去提高融资规模，应强化各级人大、政协对政府融资的审批与监督职能，建立具有可操作性的地方政府债务融资风险预警机制。最后，增加地方政府债务考核机制，考核期限尽可能与政府官员任期相一致。
4.5借鉴国际经验，拓宽地方政府债务融资渠道
由于地方政府融资渠道狭窄，融资方式过度依赖银行借款，而银行的借款期限通常较短，地方政府债务融资所需的资金周转期又较长，二者之间经常产生矛盾。因而允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，应作为改革的方向和目标。从发达国家的经验看，允许地方政府发行债券，是各国筹集城市公共基础设施项目建设资金的主要做法，也是实行分税分级财政体制国家的普遍经验，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。因此，在借鉴成功经验的基础上，结合我国国情，坚持“政府引导、市场主导、试点突破、协同推进”的基本原则，逐步建立一套适合我国经济结构的规范的地方政府举债融资机制。
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