思考水运工程建设管理模式及相关企业转型方向

摘要：随着市场化的进程，政府财力投资的基础设施建设项目的管理模式正在发生变化，以水运工程为例的交通工程在各地已经有了建设管理模式的转变，PPP项目越来越多进入交通工程领域。本文通过比较目前基础设施建设领域实施的代建制管理模式、PPP模式和国际通用的全过程咨询管理模式，对水运工程建设管理企业的转型方向进行了思考。关键词：水运工程;建设管理;管理模式

1研究目的

水运工程的建设管理单位，即项目法人，承担着水运工程投资、建设管理的职能。但基于水运工程公益性的特点，作为这一城市基础设施的建设管理单位，并非真正的工程“投资人”，而是代替隐形的投资主体——政府，实施具体的管理工作、承担管理责任。目前，作为建设管理单位的，多数是国有企业，负责了工程建设的全过程管理，包括技术前期研究、立项报批、建设程序办理、施工管理、结算收尾、消项。

2015年6月1日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行，PPP(Public-Private-Partnership)成为基础设施建设的投资主推模式。之后，尽管PPP项目在上海并没有全面铺开，但从全国范围来说，交通运输行业已经成为PPP项目成交规模领先的行业。据统计，2019年我国全口径PPP项目成交规模金额较大的行业主要为交通运输、市政工程，成交规模分别为12489亿元和6007亿元，其中交通运输全口径PPP项目成交规模金额远高于其他行业。基础设施建设管理模式的调整，势必给水运工程建设管理企业带来一系列变化，建设管理单位原本稳扎稳打的业主角色，随着建设管理模式的调整、基础设施建设项目资金的多元化，变得未来不可预期。

本文从实践出发，通过比较不同建设管理模式下现有建设管理单位的优势和不足，对相关企业转型发展进行了思考。

2研究方法

国内基础设施建设近年来出现了项目数量可控、投资金额不减、涉及领域更广的特点。从上海看，2021年安排的市重大工程正式项目166项，年度计划投资1730亿元，可以预见“十四五”期间上海基础设施建设和投资的力度不会减弱，但投资的方向已经从交通、市政、水利等传统基建项目，向科创、先进制造业等“新基建”领域拓展。

上海水运工程的建设管理，一直以来是围绕内河、外海两块由两家国有企业分别作为建设管理单位实施。但外海水运的工程管理，与港口建设、运营相联系，企业发展规模、行业建设规划的一致性、统筹度较高，企业市场化运作程度高。而内河则是企业作为建设管理单位，建成后由市区两级政府主管部门负责。这一建、管分离的模式，使得水运建设管理单位业务内容相对单一，一旦出现建设管理模式调整，这种传统类型的企业面临的生存压力巨大。即便目前情况下，工程项目中包括的建设单位管理费普遍不高，企业发展空间有限。以上海的内河水运建设管理为例，2005年至2020年15年完成的工程投资近250亿，相应项目中批复的建设单位管理费约1.27亿元。

2.1代建制模式下的传统建设管理单位

近年来，除了机场、地铁已经稳定的建设、运营一条龙模式之外，上海在水利工程和医院、学校等政府投资项目上，较多地采取了“代建制”的模式。

代建制的项目是全财力投资项目，作为传统建设管理单位参与，除了“名分”不同、责任有差，具体的工作范围、内容基本与业主一致。2016年上海市发改委推出“上海市市级建设财力项目代建单位名录”，分环境、交通、市政、水利等几个类别，基本条件是具备工程监理、工程咨询资信、工程设计资格三类资格之一。从近年来的实践分析，代建制的实施，有效分解了政府职能部门作为业主的责任，避免了既当裁判员又是运动员的问题。但对于承担代建制的传统建设管理单位，一是代建市场有限，项目是否采取代建模式，由审批部门确定，自由竞争的空间有限;二是代建管理费有限，相比较需要为此付出的成本，收益并不吸引人。

但是，由于代建单位不能在同一项目中承担项目评估、勘察、设计、监理、施工、材料设备供应等相关业务，或与以上单位有隶属关系或其他直接利益关系，使得设计、监理企业综合考量往往不会去做代建。因此，做代建成为当前水运行业建设管理单位的主攻目标。两难的是，如果只做代建，传统建设单位所面临的企业资质维护、成本和资金支撑等矛盾又将突出。上海市在2020年11月出台了《上海市市级建设财力项目代建管理办法》，对于代建项目管理费的计算进行了调整，但对于代建管理的业绩如何转化为工程监理、工程咨询资信、工程设计这三类资格的业绩，尚无规定，对于企业资质维护的作用无法体现;按照对代建单位项目管理机构的要求，包括项目经理最多只能同时承担两个项目，代建单位对于代建项目投入的人力成本、管理成本，使得企业人力资源投入较大、成本不低。从企业发展的角度看，做代建只是过渡期行为。

2PPP模式中的建设管理单位

PPP模式，是鼓励社会资本参与基础设施建设，政府和社会资本形成合作共赢的伙伴关系，实现利益共享、风险共担。但是，在这一模式中，原本作为业主的建设管理单位，所扮演的是“社会资本”的角色。这对于水运工程的建设管理单位来说，如果有水运项目作为PPP项目成交，优势在于：一是自身具备长期从事交通、水利等工程的专业化项目管理团队，在实施过程中能实现高效的投资控制、管理流程控制;二是熟悉建设流程和相应的政府主管部门，对于建设项目的全生命周期管理有清晰的思路和协调能力，有利于项目顺利实施;三是作为国有企业，其企业文化中有着浓厚的社会责任感，能做到对于基础设施建设的公益性、服务性和保障功能的最大化实现，可以成为受欢迎的合作伙伴。

相对，要从“业主”成为社会投资人，劣势在于：首先，企业所拥有的自有资本有限，往往不足以支撑大量的PPP项目，尤其当前需要走出本地前往外省市，资金方面受限较多。其次，对于水运工程的专业能力越强，则在其他行业专业方面存在局限性，短期内能参与的项目有限。再次，作为建设管理单位，在运营方面的经验不足，尤其是市场化程度高的项目，有可能需要引进专业团队参与管理，将影响收益情况和服务能效。

因此，至少在当前，相比较大型施工企业，水运工程的建设管理企业还只能立足本土，对于PPP项目只是探索性、选择性参与。

3水运工程建设管理单位可能的转型方向

水运工程建设管理单位，作为传统意义上的基建项目管理者，面对工程建设项目专业化管理要求的不断提高、基础设施投资方向和模式的转变，思考自身定位可能出现的变化，以及相应的调整和转型，是环境所迫、也是发展的必然。

3.1苏州河环境综合整治一期工程的案例

上海在上世纪开展苏州河整治时，鉴于当时的财力情况，使用过亚洲开发银行的贷款，由此也引进了国际咨询公司。

当时，苏州河环境综合整治一期工程是上海开埠以来投资规模最大的环境治理项目，在项目建议书获批之后，得到了国家、上海市乃至国际社会的高度关注。鉴于此前上海的合流治理一期工程就曾使用世行资金，上海的项目尤其是环保项目有国际融资的良好基础，因此，苏州河环境综合整治一期工程建设资金筹措时，上海市财政报请财政部同意使用了亚洲开发银行资金。当时，亚洲开发银行通过国际招标，先是引入荷兰一家水资源方面的研究所负责项目可行性方面的评估。专家组成员按照亚行项目评估的要求，在上海开展了近6个月的工作，通过建立数学模型，访问参与工程可行性研究的地区、委办局、设计院，对于工程实施的可行性和效益、亚行投资的社会效益和经济效益等作出了评估，为亚行投资这个项目提供了决策依据。

在苏州河环境综合整治一期工程可行性研究报告获得批复之后，亚洲开发银行和财政部签署了贷款协议，之后再次通过国际招标，引进美国CDM公司作为工程实施期间的咨询监管机构。CDM公司是一家总部位于波士顿的建筑咨询公司，当时在美国同类企业排名前三。其派出的项目小组，共4、5个项目工程师，在工程建设到全面建成的5年间，始终和建设单位一起，从工地现场的安全、文明施工，工程的进度、质量，涉及动迁的进度和居民、企业安置、资金到位和支付、验收和效益评估等方面进行了全面管控。管理模式上，项目组工作由组长负责统筹、汇总，项目工程师则按照亚行给予的标准和国际惯例独立开展工作，每月形成专项报告提交亚行，内容从项目到建设单位的管理、资金使用到各级政府的支持和舆论，可谓包罗万象。项目工程师会出现在工地和施工人员交谈，出现在附近居委会了解动迁居民都搬去了哪里，走访动迁户问他们对于动迁补偿等条件是否满意，甚至涉及建设单位对于员工的培养，是否符合参与亚洲开发银行投资项目的管理要求。

3.2水运建设工程管理模式可能的转变

上海对于水运工程建设，尤其是涉及内河水运工程，采取了国有企业担任建设管理主体、政府主管部门作为行业管理实施监管的模式，建设管理企业对工程建设的安全、质量和投资控制等负责。建成后的航道由市、区两级港航管理部门负责管理，跨航道桥梁按照道路管辖由市、区不同部门负责管理，船闸等设施则由主管部门通过招标引进运行维护单位负责日常管理。

水运工程的实施，与上海国际航运中心建设、推进长江黄金水道水运发展的国家战略密不可分。一方面，作为城市综合立体交通系统中的组成部分，水运尤其是内河水运，对于上海这样的超大城市的道路运输减压、城市碳排放的降低，可以有更大贡献;另一方面，内河水运的发展，需要从行业角度进行扶植、需要港航一体的基础设施的完善，提高水运工程建设的工程效益和社会效益。相对于水运工程的重要性，承担水运工程建设管理的专业企业，不仅要承担作为业主的责任要求和持续提高的管理标准，还要面对管理成本增加和收入非市场化带来的差异。

近年来，国家对于水运工程的支持力度较大，从上海内河水运工程的实施规划、步骤分析，近期内对于社会资本的需求尚不急迫，但这不等于PPP、BOT等模式不会引入内河水运工程。而这一不确定性，恰恰是建设管理企业所面临的最大风险。

3.3水运建设管理企业转型方向分析

从上海来说，在基础设施建设中引入这样的咨询机构，至今仍不多见，对于使用财力资金投资的基础设施建设项目所采取的前置审批、过程跟踪、后评估，多数从投资、施工工艺等角度考虑，由行业主管部门和财政、审计等政府部门或指定的第三方进行。

2019年3月，国家发改委、住建部联合出台了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，对于投资决策综合性、健全和发展全过程咨询提出了要求。这一要求，符合了建设管理模式多元化发展的需求，将使投资决策更具科学性。全过程工程咨询服务，包括：投资决策的综合咨询，包括项目的市场、技术、经济、生态环境、能源、资源、安全等影响要素，国家、地区、行业发展规划和重大专项建设规划、产业政策、技术标准和相关审批要求;提供包括招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，以工程质量、安全为前提提高建设效率、节约建设资金。

作为长期从事水运工程建设的管理企业，对于整个水运行业的了解程度高，对于行业的发展规划思考较为前瞻，拥有熟悉水运工程建设管理法律法规、规章制度、技术规范和掌握工程项目全生命周期建设管理的专业管理人员，这些都是其转型成为全过程工程咨询服务打下了良好的基础。

当然，要实现这一转型目标，还需要完善、补充一些能力上的不足。第一，是对于国家、地区的相关法律法规、规章制度和行业规范、技术标准的熟悉程度需要进一步提高，在团队中增加法律专业人员，而不是只依靠社会法律机构。第二，需要大幅度加强对于工程项目经济分析的力量。第三，对于工程建设的管理要从现场推进调整为对于进度、质量、安全等要素的规范性的核查，从参与者脱身为“检验者”。也就是说，一旦转型为咨询机构，“人员密集型”势必成为“知识密集型”，人力资源的调整势必跟进，团队的核心力量将不再集中于施工的现场管理，而是基于对技术规范、法律法规、政策规定等的熟练掌握，立足于整个工程项目对于社会、地区、人群的影响、效益开展评估、分析，提供相应的报告、建议;团队的成员，将由依靠经验积累的工程管理人员，更多转变为通过建模、数据采集和分析撰写报告的管理工程师。

4结论

水运工程建设管理企业，作为传统意义上的“业主”，一旦因体制机制调整需要身处市场，咨询企业的定位是一个方向。但这一转型，不是专业的放弃，应该是产业链的延展，整个转型过程必须是人员补充、再学习的过程，也是一个水运专业更深化、相关专业持续拓展的过程。这个过程不轻松，甚至会艰难，尤其是外部市场不完善的情况下，内部人员的配合、主动参与会很困难。然而，谁先完成这样的转型，谁就会从本地跳出获得更为广阔的视野和市场，形成核心竞争力的全面提升。

参考文献：

[1]国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(发改投资规﹝2019﹞515号)[Z]

[2]工程咨询行业2021-2025发展规划纲要[Z]2021-4-15

[3]张紫涵.2020年中国PPP项目市场发展现状分析[Z]2020-5-14