关于公安管理体制改革的思考

关于公安管理体制改革的思考

关于公安管理体制改革的思考 篇1

李文南 陈金禄

进入改革开放新时期以来，公安工作的改革一直备受社会的关注。尽管各级公安机关近几年来进行了多方面的探索和尝试，也取得了一些初步成效，但是，由于公安机关现行管理体制的制约，这些探索和尝试大多都还停留在具体警务工作上，对现行公安管理体制是否需要改革以及如何改革的问题，由于长期以来我们自身的思想束缚太多，实事求是地解放思想不够，因而从理论研究至实践探索则仍然步履蹒跚。当前，进一步研究和解决公安机关管理体制的改革问题，已经成为牵动整个公安工作改革大局的关键。只有抓住和解决好这一关键问题，才能继续深化公安工作的其他改革措施，增创新时期公安工作的新优势，从而全面推进公安事业的发展。

一、现行的“以块为主”的管理体制存在的不良状况

公安机关现行的管理体制可概括为：“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主。”即由同级党委、政府和上级公安机关双重领导，以同级党委、政府领导为主的体制。这种“以块为主”的管理体制是建国以来一直实行的，确实在过去的公安工作中发挥了重要作用，特别是在80年代中期以前，它适合于当时的社会经济和治安状况，因而运行顺畅。但是，随着整个国家经济体制和政治体制改革的深入发展，这种管理体制所引发的弊端，在近几年来就显而易见了，主要的有以下两个方面：

（一）条块分割过细，管理权力分散。

对于公安机关这一庞大的工作系统，要管理其工作及人事、财政等等，划分适当的“块”去实施是必要的。由于我国地域之间客观上存在的差异，如果公安机关搞全国上下“一杆子”插到底，显然是不现实的。现行公安管理体制规定以块为主、分级管理公安工作，这与过去计划经济体制下区域内相对独立和封闭的经济及治安状况，是能够适应的。但是，在社会主义市场经济条件下，无论是经济状况还是治安状况，都已经打破了“块”的封闭性，趋向于“块”与“块”的联系性。因此，这种以块为主的分级管理明显地使公安管理权力过于分散，阻碍自上至下的警令畅通，已不能适应公安工作的需要。更为突出的是，有些地方的党委和政府在“分级管理”、“以块为主”的名义下，出于分担公安经费而不是工作需要的考虑，把“块”划得过细，如把市的公安分局放到区、把派出所放到街道（乡镇）去管理等等，由此导致了基层党委、政府使用警力从事诸如催粮、征税、推行计划生育等等非警务活动，招致了人民群众对公安机关的诸多非议。还有些地方把“以块为主”的“分级管理”视为划地而治、各自为警，把所管辖区域内的公安机关当作保护本地局部利益的一支“自建自用”的武装力量，因此助长了地方保护主义。

（二）系统指挥不灵，执法监督不力。尽管现行公安管理体制中也强调“统一领导、条块结合”，但在经济体制改革的冲击下，客观上却形成了统一领导不了、条块结合不成的局面。从当今治安状态的特点来看，跨区域的刑事犯罪，区域之间息息相关的治安问题等等，都要求公安工作加强“条”的管理和控制力度，以实现在更广大的区域内公安队伍行动上的集中统一。然而，在有些地方的基层公安机关，由于其人事、财政管理权主要归同级党委、政府，上级公安机关被架空，成了“名义”上级，往往对系统内部的一些必要管理措施都难以实施，自然也就更难做到在更广大区域内公安机关的统一领导和指挥有效。

实践表明，以块为主的分级管理不仅助长了地方保护主义，而且还不同程度地妨碍着基层公安机关正确地行使职权。在“以块为主”的屏障下，有些地方的基层党委和政府往往由于自身区域的、眼前的某些利益得失，甚至由于某些领导人的法制观念淡薄，而打着党对公安工作实施领导的旗号，强行对公安机关的正常执法行为进行不良干预。在这种强行干预面前，基层公安机关由于人事权、财权都受当地的管理制约，亦显得无可奈何。上级公安机关也难以对下级实施有效的执法监督，管理权、指挥权更是名存实亡，“条”的权力在“块”的权力面前显得软弱无力。长此以往，将严重地削弱公安机关的整体战斗力，引发执法不公、执法不严的不良现象，最终将构成对国家法制建设的极大阻碍。

二、确立“以条为主”的管理体制是新时期公安工作的必然要求

现行“以块为主”管理体制存在的种种不良状况，已经严重地制约着公安事业的发展，明显地不适应当今公安工作的实际要求，必须进行改革。而且，现在已经基本具备了改革现行管理体制的社会经济和政治环境。根据公安工作的发展趋势和国家法制建设的基本要求，为了从根本上解决由于管理体制而引发的诸多弊端，我们认为：公安机关应当确立“以条为主”的新管理体制，以求得在“条”的统一前提下，实现“条”与“块”的有机结合。即：公安部接受党中央、国务院的领导，其它各级公安机关接受同级党委、政府和上级公安机关的双重领导，以上级公安机关实行统一管理为主的体制。这一体制可以概括地表述为：“党委领导，统一管理，条块结合，以条为主。”

确立和实行这一新的公安管理体制，将至少给公安工作创造以下三方面的优势：

（一）能更好地适应新时期的社会经济和治安状况。

实践告诉我们，公安管理体制能否与社会的经济和治安状况相适应，是直接影响着公安工作成败得失的首要问题。公安工作面临的经济和治安状况变了，就必然地要求公安管理体制作出相应的变化。在新的历史时期，我国以经济建设为中心的战略任务的实施，以及社会主义市场经济的逐步建立和完善，在经济领域打破了传统封闭式的小“块”，使人、财、物的流动进入更大的“块”，甚至向无“块”扩展。由此，牵动了社会治安在原先小“块”范围的相对确定性，向更大

“块”以及块块紧密关联的趋势转化。因此，现行管理体制中的“以块为主”的“块”，已经无法体现在经济和治安方面的独立意义，被毫不留情地打破了。只有建立以条为主的管理体制，强化公安机关统一的指挥、监督和管理的力度，才能使公安工作在更大“块”的范围或者无“块”的状态下得到适应。

强调以条为主的条块结合，有利于各级公安机关在执行国家法律、法规的同时，做到与执行地方性法规的一致，这也充分地反映了宪法中体现的法治原则。根据宪法规定：省、直辖市可以制定地方性法规，民族自治地方可以制定自治条例和单行条例。公安机关担负着治安行政管理和刑事司法两方面的任务，无疑地不仅要执行国家的法律、法规，而且也应当执行本省级行政区域内制定的地方性法规。因此，实行新的管理体制，一方面可以使各级公安机关在上级公安机关的统一管理下，保证全国公安工作在大局上的整体一致性；另一方面，各行政区域的党委和政府又可以根据自己区域的经济和治安状况的特点，灵活地对本行政区域内的公安工作实施领导和监督，以适应“块”内的特殊性。

应当特别强调，对公安机关的管理如果忽视“块”的特殊性，一律实行“条”的领导和管理，也是不适合我国现有国情的。各行政区域之间在经济和治安方面的差异，在短时期内是不可能彻底消除的，因而在对公安工作的管理上也就应当关注各自的不同特点，不能搞“一刀切”。

（二）能给基层公安机关提供良好的执法环境。

执法的严肃性和公正性，是法制建设的基本要求。公安机关要实现这一要求，就必须排除来自各方面对执法工作的干扰，创造一个良好的执法环境。特别是县、区一级的公安机关，它是承担执法任务的基本单位，要办理治安行政管理的全部具体工作以及各类刑事犯罪案件。调查表明，有些基层公安机关在执法工作中的不严不公及地方保护主义现象，许多都是在当地党委、政府的强行干预下发生的。实行“统一管理”和“以条为主”的方式，基层公安机关在工作中，如果遇到同级党委、政府与上级公安机关的指令有矛盾时，就可以以来自上级公安机关的指令为主，去处理工作事务。这样，就在客观上减少了地方基层党委、政府对公安业务工作的不良干预。同时，从工作监督方面来看，“条块结合”又保证了地方各级党委、人大、政府对本行政区域内公安工作的监督权力，有利于各级公安机关实现公正执法。

（三）有利于完善和加强党对公安工作的领导。

公安工作必须在党的领导下进行，这是我们应当坚定不移地遵循的一项基本原则。在公安工作中如何体现党的领导，是公安机关在理论和实践都应当解决的重大问题，也是长期以来人们视为敏感的问题。过去，在－些地方的公安机关乃至党的机关中，有不少同志认为公安工作坚持党的领导，就必须使各级公安机关（包

括派出所）一律接受当地党委的领导和管理，公安机关的每一项工作都必须在当地党委的领导之下进行。似乎一提到公安机关要实行“以条为主”的管理体制，就是犯了摆脱党的领导之大忌，越了“雷池”，失却了原则。其实，这是一种对公安工作坚持党的领导的片面理解，歪曲了党的领导的基本含义。

《中国共产党章程》明确规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关„„积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这就表明：党对公安工作的领导，是通过政治、思想和组织三方面的领导，而不是去干预具体的公安业务工作；公安机关依照宪法和法律开展工作，与接受党的领导是一致的。因此，从组织的领导上来说，中共中央以及公安部党委（党组）的领导是党对公安工作的最高领导；各级公安机关的党委（党组）依照宪法和法律以及党的路线、方针、政策，对本机关公安工作实施的集体领导，就是党对公安工作进行领导的具体体现；地方党委对公安机关的领导，主要是配合上级公安机关党委（党组）加强对公安工作重大原则问题的领导和监督。公安机关实行以条为主的管理体制，可以避免地方基层党委对公安工作的权力干预过大，保证从中央到地方的统一，进一步完善党对公安工作进行领导的实施。同时，也加强了中共中央以及上级公安机关党委（党组）对公安工作的领导作用，从而能有效地保证党的路线、方针、政策贯彻于整个公安工作之中，实现党对公安工作的政治、思想、组织的领导，维护党对公安工作的领导权威。

三、实行“以条为主”的管理体制必须解决的基本问题

公安管理体制的改革，必然牵动公安机关其他方面的改革。“以条为主”取代原先的“以块为主”体制，不仅是管理观念上的更新，而更重要的是管理格局上的调整和管理权力上的转移。因此，就要求公安机关在其他方面作出相应的调整乃至采取必要的改革措施，来保证“以条为主”的管理体制顺利实行。当前，必须解决好以下三个方面的问题：

（一）以精干高效原则设置公安机关的各级机构。

目前各级公安机关的机构设置，从总体上看，呈现出一种无序和膨胀的状态。特别是在80年代中期以来，各级公安机关不仅机构的名称、级别五花八门，而且机构的数量也急剧膨胀。据调查，与80年代初期相比，省、地、县三级公安机关的内设机构（不含派出所）和领导班子人数，在15年左右的时间里就增加了一倍左右。由于机构设置的无序和膨胀，也直接地引发了诸如机构之间职责交叉不清，管理层人员过多，机关化倾向严重，文山会海，办事拖拉推诿等等弊端，严重地制约着公安机关工作效率的提高和战斗力的增强。

公安机关的机构设置，必须贯彻精干高效的原则。既要有精干的机构，也要有精干的领导班子。目前，要大力精简中上层管理机构及人员，充实基层，使有限的警力资源得到合理的配置。同时，要体现公安机关的特殊性：它既是政府机关的一个部门，又不同于一般的行政部门。因此，有必要适当提高地、县两级公安机关的机构级别。在人事管理制度上，也要采取设级别侦查员、评聘专业技术职务等措施，妥善地解决基层公安机关由于人员多、领导职位少而存在的严重压职压级的现象，提高广大基层民警的政治生活待遇。为了规范各级公安机关的机构设置，应当尽快制定公安机关机构设置规章，使各级公安机关的机构设置有章可循，这也是“以条为主”“统一管理”的基本要求和具体体现。

（二）根据事权划分原则，提高公安经费的保障水平。

《人民警察法》第三十条规定：“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则，分别列入中央和地方的财政预算。”但是，由于种种因素的影响，经费短缺的状况长期以来一直严重地困扰着各级公安机关。据调查，许多基层公安机关每年得到财政部门核拨的经费，仅占全年实际支出的50%左右，不足部分只能通过罚没返还、社会集资、行政性收费或者摊派等非财政渠道自行解决，由此引发了诸多的不良现象，损害了公安机关的社会形象，也阻碍着公安工作改革的深化。

要使公安经费得到切实保障并逐步提高保障水平，就应当建立有效的保障机制，按照事权划分原则，确定中央和地方各级财政对公安经费的分担比例。根据目前情况，有必要统一制定公安经费的基本保障标准，使各级财政部门在编制公安经费预算时减少主观随意性。同时，中央和地方财政部门要从巩固国家政权和保护社会经济发展的大局出发，逐年增加对公安机关的经费投入，逐步改善公安工作的物质条件。作为公安机关，也应当树立勤俭节约过紧日子的思想，精打细算，量入为出，避免铺张浪费和减少不必要开支，使有限的经费发挥出更大的效益。

（三）贯彻从严治警方针，强化条块结合的公安工作监督机制。

公安机关的工作涉及到社会的各个方面，与所在行政区域内的其他工作紧密关联。在“以条为主”的管理体制下，尽管“条”的监督权力得到加强，但仍然需要“块”的监督。为了保证公安工作的顺利进行，实现从严治警，减少和避免执法偏差，必须强化条块结合的监督机制，形成条块结合的监督网，对安工作实施全方位的监督。各级公安机关切不可借以条为主的统一管理为名，去摆脱或者削弱“块”的监督权力。

“块”的监督，主要有同级党委、人大、政府的监督，其他机关或组织的监督，以及来自舆论的、人民群众的监督等多方面的监督。这种种监督，都是公安工作所不能缺少的。因此，各级公安机关在接受上级公安机关的管理和监督的同时，应当自觉主动地接受来自“块”的监督。

公安管理体制从“以块为主”向“以条为主”的改革，并不仅仅是公安机关一家的事情，它联系着社会的方方面面，牵一发而动全身。作为公安机关，一定要在党委、政府的正确领导下，争取得到组织人事、财政等部门的支持和协作，创造和解决实行“以条为主”管理体制所需要的必要条件。同时，也要深入研究自身内部管理上存在的各种问题，加快对其他方面工作进行改革的步伐。这样，才能保障新管理体制的建立、完善以及有效运行。

关于公安管理体制改革的思考 篇2

一、公安院校擒拿格斗课程教学目前存在的主要问题

(一) 教学指导思想不统一, 教学目标有待进一步完善。

我国公安院校擒拿格斗教学因没有统一制定教学大纲, 都是参照军事体育或教育部的相关文件, 加上各校教学改革步子不一, 因此目前呈现各自为政的情况。除了在培养学生擒拿格斗的基本知识和实战技能、增进学生的体质、增强学生警察意识的培养能达到统一外, 在促使学生养成终身体育习惯的形成、培养学生的心理健康、加强学生的社会交往和社会适应能力等方面的认识不统一。也就是说国家在2002年颁布《全国普通高等学校体育课程教学指导纲要》后, 部分院校没有认真按要求实施并相应地进行教学的深化改革。

(二) 教学内容陈旧, 教材的更新进程跟不上时代的需要。

就公安院校警察体育教材建设而言, 多数已有的教材一直沿袭军事体育教材或精选普通高校体育教材的内容, 并逐渐形成了现代的警察体育教材。时至今日, 经过数十年教学经验铸成的警察体育教材数量不断增多、内容不断丰富。但是由于教材缺少科学的整合, 几经周折, 基本保持着老套路, 教材的内容越来越显陈旧。教材种类繁多, 内容杂乱无章, 很不统一。多数教材普遍存在重实践轻理论的指导思想和重言传身教、轻知识养成教育的现象, 使得警察体育基础理论知识教学始终处于公安院校警察体育教学中十分薄弱的环节。

(三) 课时不足, 教学形式单一。

目前的公安院校擒拿格斗教学, 存在较明显的课时量不足, 学的技术繁多, 但不精, 未能有效地将擒拿格斗技术转化为警务实战技能, 主线不明显。实战性更多地被表演性所代替, 教学过程中, 未能将教学与训练, 模拟实战, 有关法律、法规结合起来, 没有突出警察的特色, 或者说警察特色不够鲜明, 未能更好地为公安实践服务。不能很好地将体能训练, 技能训练, 战术训练与法律、法规有机地结合起来, 形成警察执法实践的特有技能。表现在教与学脱节, 练与用脱节, 缺少由学向用转变的“桥梁”环节。

(四) 擒拿格斗教学体系缺乏相应的监督考核机制。

考核的基本目的在于检查教师的擒拿格斗教学水平, 考查学生的教学学习效果。这将有助于教师进一步改进教学方法, 有助于学生认清自己的技战术水平, 进一步提高擒拿格斗能力。警察擒拿格斗技能考核的内容和方法, 应着重检查学生掌握擒拿格斗实战技能的基本理论、基本知识、技战术水平和综合运用战术实战能力。

二、完善公安院校擒拿格斗课程改革的对策

(一) 确立终身体育思想为新的课程理念。

随着公安院校警察体育教改的进一步深化, 警察体育教育正朝着正规化、系统化、未来化的方向发展。公安院校擒拿格斗教改必须突破固有旧观点, 建立新的以培养学生终身体育意识为中心的警体教育思想, 为培养跨世纪人才奠定良好的基础。从教材着手, 改变以往擒拿格斗教材没有课程理念, 只强调警察的政治意识的现状。确立终身体育思想为新的课程理念, 不但使擒拿格斗教材有了思想与灵魂, 更使擒拿格斗教与学成为了习惯和永久的观念

(二) 更新教材内容。

擒拿格斗的教学要突出以擒拿为核心的特色, 以格斗为手段, 从教学上由以教学为主, 向以训练实战为主转化;由技术复杂多样化, 向实用性, 单一性转化。突出综合运用技战术的能力, 突出警务技能在警察实践运用中的法制性, 谋略性和科学性。

(三) 发展综合性、一体性、实战性擒拿格斗技术。

由于警察的特殊地位和职责, 决定了警察在执法活动中所采取的强制措施有着其自身的特点旨在控制对方。因此在公安院校擒拿格斗课的教学中我们应将格斗与擒拿技术有序地结合起来, 形成一套系统的擒敌技术, 对罪犯实施有效抓捕。注重模拟教学训练及实战场景教学训练, 将体能训练, 警棍、手扣、徒手实战等和警械武器有机地结合起来, 进行综合训练。使公安警察院校的学生掌握好“一招制敌”的硬功夫, 其中不仅有单人作战, 还有多人协同作战的、抓捕技术以及持械、持枪与周围环境相结合的抓捕擒拿技术。

(四) 加强擒拿格斗师资培训。

公安院校擒拿格斗教学的师资水平直接关系到公安队伍的擒拿战斗力。公安院校擒拿格斗教师不仅要保质保量完成教学任务, 提高教学水平, 还要踏踏实实地积累知识, 努力钻研与摸索, 认真进行教学改革。根据实战的要求, 院校或上级管理部门要有计划地对擒拿格斗教师进行集中培训, 定期安排教师深入基层参加公安实践锻炼或搞调查研究。只有不断地提高师资水平, 才能逐步改变教学上的滞后现象。

(五) 增加课时, 努力开设第二课堂。

擒拿格斗教学课时不足是由于对擒拿格斗课程的定位不准确, 在课时的分配上, 把擒拿格斗纳入警体课中作统算, 所以, 存在学时不足的现象。这样, 学生实在是难以学好、学精。因为它是一门高难度技能课, 必须有从初步掌握到巩固再到提高的一个过程。因此除适当增加课时外, 还要积极开展第二课堂, 从兴趣爱好、公安实战出发, 培养学生的各种体育能力和兴趣, 开设各种服务于公安实战的选修课, 成立擒拿格斗体育俱乐部, 体现功夫在课外的思想, 拓展教学的空间与时间, 来实现警察院校擒拿格斗教学的目的和任务。

(六) 革新考核制度。

采用结构考核、综合评分, 设置科学合理的考试形式, 实行教考分离。学生在其教学训练结束后, 考试是由专门的机构负责拟定考试内容和组织考试的, 训练教师不能参与考试, 这在客观上保证了考试的公正性、公平性, 有利于激发学员的学习积极性, 使之了解其刻苦训练是在一种公平竞争的环境下, 是有保证的。我们目前的考试绝大多数是由任课教师参与进行, 由于缺乏相应的评分标准和考评办法, 人为因素较多, 影响了学员参训的积极性。

参考文献

[1]李黎红.公安警察培训中存在的突出问题及对策[J].公安研究, 2006, (1) ;

[2]徐凯华等.现代警察体育擒拿格斗教材革新趋势探讨[J].江西公安高等专科学校学报, 2006, (10) ;

[3]余志健等.公安院校擒拿格斗教学改革初探[J], 江西公安专科学校学报, 2001, (10) ;

关于公安管理体制改革的思考 篇3

二十年来，随着社会主义政治经济体制改革的不断深化，社会主义民主法制建设的不断加强，以及健全公共财政体制客观要求。由于财政部门相继推出了一系列的改革措施，加之公安交通管理工作的执法要求不断提高，导致公安交警部门的现行经费管理体制逐步显现出了一些弊端，已经很难适应新形势下公安交通管理事业发展的实际需要，亟待改革和完善。

一、公安交警部门的经费管理体制现状

根据1994年9月1日省公安厅、省财政厅、省审计局联合印发的《江西省公安交通管理部门财务管理办法》，目前该省各级公安交通管理部门的财务收支，由省公安厅交通警察总队垂直管理，全省交警部门的行政事业性收费，由省总队按财务隶属关系，按照收支两条线的要求，分别纳入省财政预算管理和省财政预算外资金专户管理。另外，地方财政负担各级公安交警部门地方行政编和事业编的人员经费、部分公用经费以及少量专项经费，公安交警部门的罚没收入纳入同级财政管理。

今年6月份，省财政厅和省公安厅交警总队联合开展了全省公安交警部门经费保障和经费管理体制调研。从调研的情况看，目前该省公安交警部门的经费主要来源于单位组织收入，经费来源渠道分省财政拨款和地方财政拨款两大块。该省公安交警部门的现行经费管理体制可以简单概括为“条块结合，收支挂钩”。这种经费管理体制在一定的历史时期发挥了积极的作用，推动了该省公安交通管理事业的快速发展。但是，随着社会主义市场经济体制的发展和公共财政体制的建立，财政预算管理改革不断深入，这种经费管理体制也显现出了一些弊端，主要体现在以下几个方面：

一是人员编制复杂，少数交警身份不明，影响队伍稳定。该省公安交警部门的人员编制十分复杂，有省事业编、地方行政编、地方事业编，甚至还有自收自支编。由于历史原因，目前仍有少数省事业编交警没有过渡为公务员，这就造成了同一单位的民警却存在身份不同，影响了队伍的稳定。

二是“收支挂钩”的经费保障体制，容易导致趋利执法，损害了公安交警的形象。由于该省公安交警部门的经费主要来源于单位组织收入，所需经费得不到应有财政保障。从调研的情况看，由于交警经费与组织收入挂钩，少数基层交警大队受利益驱动，趋利执法现象时有发生，有的甚至乱收乱罚，被新闻媒体予以曝光，损害了公安交警的形象。

三是“条块结合”的经费管理体制，容易造成监管缺位，违规现象时有发生。目前，该省公安交警部门的经费管理体制为“条块结合”，各级公安交警部门的经费来源渠道分别包括省财政拨款和地方财政拨款两大块，形成了“两套预算、两套决算”的多头管理体制，客观造成了经费监管的严重缺位。从近年审计部门和财政检查情况看，违规现象时有发生。

二、公安交警部门经费管理体制的选择及分析

随着经济建设的不断发展和财政收入的不断增长，由于党委、政府对公安工作的高度重视，公安交警经费实行“收支完全脱钩”势在必行。鉴于公安交警部门现行经费管理体制存在的弊端，为确保新形势下公安交通管理事业的顺利发展，亟待加以理顺。目前，该省公安交警部门的经费管理体制有两种方式可以选择：一种是由省财政统管；另一种是由当地财政分级管理。从调研的情况反映，财政部门和基层交警大队的意见不一，两种经费管理体制也各有利弊。现简要分析如下：

（一）实行“省财政统管”的利弊分析。

实行“省财政统管”，就是全省公安交警部门所需各项经费全部纳入省级财政预算保障，各级公安交警部门组织的行政事业性收费收入和罚没收入全额上缴省财政，支出由省财政统一安排。这种经费管理体制的有利方面：一是全省公安交警部门的人员、公用经费纳入省级财政保障，保障水平相对地方财政要高；二是能较好的解决基层公安交警部门“苦乐不均”的现象。不利方面：一是有悖于“事权与财权相统一”的人民警察经费保障原则。二是公安交警部门人员编制复杂，如果仅仅实行经费由省财政统管，而没有实现“人、财、物”全部由省级统管，矛盾可能依然存在。

（二）实行“当地财政分级管理”的利弊分析。

实行“当地财政分级管理”，就是该省各级公安交警部门所需经费纳入同级财政预算保障，各级公安交警部门组织的行政事业性收费收入和罚没收入上缴同级财政，支出由同级财政预算安排。这种经费管理体制的有利方面：一是符合“事权与财权相统一”的人民警察经费保障原则；二是实现了公安交警部门“人、财、物”的统一管理，明确了各级财政部门对同级公安交警的经费保障责任。不利方面：一是地方财政部门对公安交警经费使用的控制加强；二是全省各级公安交警部门经费保障水平可能会不太平衡。

三、意见和建议

根据《人民警察法》、《道路交通安全法》、《公务员法》以及《预算法》的有关规定，特别是国务院第479号令《公安机关组织管理条例》的颁布实施，为公安交警部门理顺经费管理体制、建立经费保障机制提供了良好的契机，同时也为公安交警经费纳入同级财政部门保障提供了法规依据。因此，拟对公安交警部门现行“条块结合”的经费管理体制进行改革，按照事权与财权相统一的人民警察经费保障原则，实行全部纳入当地财政分级管理，所需经费由同级财政部门预算足额保障，从而彻底理顺公安交警部门的经费管理体制。同时明确以下事项：

一、理顺省事业编人员的管理体制。明确将全省各级公安交警部门的省事业编人员（包括在职民警、职工和离退休人员），全部纳入当地编委（人事部门）管理，所需经费列入同级财政预算保障，并对省事业编民警一律转为国家公务员和中央政法编。

二、确保全省各级公安交警部门列为同级财政一级预算单位管理。按照公安部的要求，为确保公安交通管理事业的顺利发展，根据公安交警工作的实际需要，明确将全省各级公安交警部门列为同级财政一级预算单位管理，予以经费保障，实行财务独立核算。省公安厅交警总队和高速公路交警经费，所需经费全部纳入省财政预算保障。

三、科学合理制定各级公安交警部门的经费保障水平，建立和完善经费保障机制。根据省财政厅和省公安厅交警总队联合开展的全省公安交警部门经费收支情况统计调查成果，以确保开支水平不降低为前提，充分考虑公安交警部门的工作性质及特点，科学合理制定各级公安交警部门的经费保障标准，建立和完善交警经费保障机制。

四、为解决公安交警部门全省性科技装备建设的实际需要，明确将现有省财政安排的全省公安交警部门的养路费分成收入，仍然由省财政厅全部划拨省公安厅交警总队，专项用于公安交警部门全省性交通管理信息系统等科技装备建设。

五、切实解决公安交警部门存在的突出困难。一是要明确交通设施专项支出，应全部由各级地方财政承担，避免挤占公安交警部门经费；二是要建立和完善公安交警医疗保障制度，全额保障公安交警大病医疗救治经费；三是要合理安排交通协管员专项经费，解决基层交警部门现有警力不足的实际需要；四是合理安排科技装备和办公用房建设经费，解决基层公安交警部门的历史欠账问题。

六、推进全省公安交警部门实行收支完全脱钩。公安交警部门实行收支完全脱钩，有利于促进依法行政，加强廉政建设和改善发展环境，也有利于加强基层公安交警部门经费保障，改善公安交警的执法形象，促进公安交警队伍的规范化建设。因此，必须推进公安交警经费收支完全脱钩，公安交警经费全额纳入同级财政预算保障。对人员经费将严格按照国家规定的标准给予足额安排；对公用经费，将制定分类分档的预算定额标准，并按照定额标准予以核定；对项目支出，将按照实际需要和财力尽可能予以保障；对执收执罚的成本性支出，将据实核定，足额安排。

关于乡镇管理体制改革的思考 篇4

改革开放三十年来，农村经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成绩。同时，随着市场经济力量的不断渗透与发酵，农村社会的政治、经济关系和组织结构也在发生日新月异的深刻变化，呈现出许多新的矛盾。当前，大家比较认同的一个问题，就是传统的乡镇行政管理体制与运行机制犹如一位老态龙钟、步履蹒跚的长者，已经明显地赶不上时代进步的迅猛节奏。倘若这个深层次的矛盾问题得不到有效解决，势必影响农村社会主义市场经济的繁荣发展，阻碍我们去实现全面建设小康社会的奋斗进程。

现在的乡镇政府在运行中有三个特点：一是“任务型政府”。乡镇几乎没有主动权，基本上是被上级政府及职能部门以泰山压顶之势所支配。数不清的“责任状”，当不完的“责任人”，日常工作就是围绕领导布置的各项“中心”任务转，一年四季疲命奔波于中央、省、市、县规定的各种升级达标的评比、考核事务之中。二是“经济建设型政府”。政府直接充当市场主体而从事经济活动，上世纪80年代是兴办乡镇企业搞工商经济，90年是调整产业结构“逼”民致富，现在则是全面招商引资促GDP快速增长。在一些地方，招商引资被纳入“一票否决”范围，单位分任务，个人定指标，并与工资紧密挂钩。三是“全能型政府”。政治、经济、文化、社会无所不管，招商引资、计划生育、社会治安无所不干，党务、政务、社会事务无所不包。在这种背景之下，机构繁多、人员庞杂和“政经不分、政社不分、政事不分”的现象便成了理所当然。为什么乡镇政府曾经多次“减肥瘦身”却总是成效甚微？根本原因就在于上级交办的事情多、责任大，处处得有机构管，事事得有人员干。哪一项工作不到位，乡镇政府都无法交待。

乡镇处于权力末梢，行政资源薄弱，过去主要依靠极不稳定的农业税、地方工商营业税和农民的“三提五统”来支撑乡镇政府正常运转，维持农村社会的公共服务支出。这也叫做“靠山吃山，靠水吃水”，吃不饱“皇粮”便吃“民粮”。农村税费改革之后，乡镇政府赖以生存的财源呈现出“枯竭”和“断流”局面。“一级政府，一级财政”的制度设计在绝大多数乡镇已经悬空。虽然中央和省级政府空前地加大了财政转移支付的力度，但上面给的“银子”并不足以弥补乡镇财政减收所形成的实际缺口。工资尚靠“乞讨”，公共服务更无着落。通俗说法是：“管了吃饭就管不了做事，不吃饭没人做事，吃了饭没钱做事”。这就必然导致责任与权利严重不对等，目标与手段明显脱节。

在乡镇，“条条”与“块块”间的矛盾冲突也十分突出。按理讲，乡镇政府对辖区内的社会经济事务拥有行政主体地位，并相对独立地行使执行权、管理权、制令权、保护权，管理区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等方面的行政工作和其他事务。但在现实中，许多重要的管理职权与执法功能根据国家有关法律和政策的规定并不在乡镇，而在县以上政府的职能部门。这就决定了乡镇政府不是一个完整的政府层级。传统的“七站八所”，一般都是县市政府的职能部门延伸到乡镇的派出机构。不同的职能部门有着自己的利益诉求，经常各吹各的号，各唱各的调，这就更加严重地肢解了乡镇政府原本就很微弱的管理职能。缺乏法律依据、行政手段与财政实力的乡镇政府无法合理配置和有效整合“块块”内的各种行政资源，并行使正当的管理权力，几乎只是个空有其名的“稻草人”。

然，乡镇政府也不总是只当“挨骂受气”的“小媳妇”，对于自己所管辖的行政村则又是一个颐指气使的霸道“婆婆”。尽管《村民自治法》已经颁行了好多年，但在很多地方，乡镇政府与行政村实际上是一种上下级性质的隶属关系，乡镇仍然可以随时向行政村下达各项行政命令、布置各项工作任务，将自己高高地凌驾在村民组织之上。一些乡镇干部“为民作主”的思维模式和乡镇政府主导一切的行为方式没有与时俱进地得到转变，口头上支持村民自

治，行动上“放碗不放筷子”。在这种情形下，村民自治制度的发育自然十分缓慢与艰难。这不是哪一个乡镇干部的过错，而是整个体制机制作用的结果。

目前乡镇政府职能履行过程中的困难状况，可用“四有限、四无限”来概括：一是有限的职权，无限的责任；二是有限的财权，无限的事权；三是有限的作为空间，无限的作为要求；四是有限的自主，无限的被动。面对市场经济条件下农村社会的各种新情况、新矛盾，“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的叹息之声不绝于耳。许多基层干部的思想十分困惑，角色非常尴尬。不管吧，良心、党性和责任感不允许；去管吧，又缺乏有效手段和力量，甚至违背法规和政策，真是进也难退也难。税费改革虽然极大地减轻了农民负担，稳定了农业生产，缓解了干群关系，但乡镇政府管理功能软弱化、虚拟化和干部队伍思想混乱、行为迷茫的各种“病象”也在全面显现。乡镇政府向哪里去？基层干部怎么当？农村工作如何做？一句话，作为上层建筑的乡镇体制与机制，如何通过改革创新以积极应对农村经济社会的发展需要，正确领导广大农民去完成全面建设小康社会的历史使命，已是摆在我们面前的无法回避、不容置疑和势在必行的重大决策。

在乡镇体制机制的问题上，当前社会思潮中主要有两种意见：

一种是“撤消论”。认为现行的以乡镇政府为中心的农村治理模式是计划经济时代的产物。当年，新中国秩序初定，合作化运动风起云涌，我们必须通过尽量“靠前指挥”的办法，将传统的“一盘散沙”的农民兄弟们高度组织化起来，并把他们置于政府体系的直接领导之下，以保证国家路线方针和各项工作计划特别是农产品的统购统销战略在广大农村的贯彻落实。如今推行的是以家庭联产承包经营为主的基本经营制度，农民已像鸟儿一样自由飞翔，各种生产要素和经济元素已主要由市场体系配置。加之有关法律政策一直没有给乡镇政府赋予多少管理职能和执法权力，那种主要依靠行政手段为存在前提、以完成上级交办任务为工作目标的乡镇行政管理体系，已经丧失合理性和必要性。分税制改革特别是农村税费改革之后，乡镇体制存在的经济基础也基本上分崩离析。因此，乡镇政府以及由此而形成的农村治理体制已完成了它的应有历史使命，应予撤销。国家可以通过完善与强化县级管理和村民自治这两头的功能作用，来取代现行乡镇政府，即按照“县政——村治”的格局，建立起一种新型的农村治理模式。

一种是“加强论”。认为以乡镇政府为主体的农村治理体制仍然是当前帮助农民有效增收，维持农村经济持续发展，促进农村社会和谐稳定的最佳治理模式。虽然现行的乡镇政府也确实存在许多毛病并呈现出严重的不适应，但不能证明乡镇政府已经走到了历史的尽头。如乡镇政府无法合理配置和有效整合“块块”内各种行政资源并充分行使正当管理权力的问题，分税制与减免农民税费所导致乡镇财源逐渐衰弱甚至入不敷出等问题，都属于乡镇治理体制在运行过程中的外部制约因素，干扰和阻碍着乡镇政府正确而有效地履行好自己职责。因此 乡镇政府要坚决保留，并且还要通过不断改革与完善，进一步扩大和强化其现有的功能作用。

上述两种截然相反的意见当然是“仁者见仁、智者见智”。如果按照前一种思路改革，在实践中将面临三个现实难题：

一是在操作上的法律与政策障碍问题。乡镇政府的建制是按照《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定产生的，管理职能也是由一系列法律与政策赋予和安排的。同时，乡镇只是庞大的行政管理链条中的一环，涉及到国家现行政治体制方方面面的各种社会关系。此叫“牵扯一发而动全身”。

二是大量的乡镇基层干部需要妥善地分流安置。由于各种原因，乡镇机构臃肿、冗员繁多的现象众所周知。依靠县级政府内部“腾挪”来温柔消化的办法只能导致“瘦了乡镇，肥了县市”的结果。倘若采取一次经济补偿的方式转换身份，不仅县级政府的财政能力无法承受改革的成本，还有可能引发改革对象极强的抵触情绪，从而产生不安定隐患。

三是乡镇政府撤销之后，传统的政权组织力量虽然可以通过乡镇公所的形式继续发挥作用，但乡镇公所如何在工作职能、组织结构、运行机制上保证我们对于广大农村社会的有效领导和公共、公益事业的有效服务？现在恐怕没有人敢“拍胸脯”。加之村民自治制度建设尚需一个发育成熟的自然过程，这就有可能使得农村的治理出现盲区与混乱。

如果按照后一种思路去强化乡镇政府，重新“做实做强”，再铸往日辉煌，在实践中也必须考虑两个要素：

一是国家现行的有关法律与政策已经把乡镇的许多管理职能和执法权力上收到了县以上政府，主体财源在税费改革之后亦日益枯绝，不得不依靠作为“嗟来之食”的上级政府财政转移支付以维持基本运转。如果进行“翻盘”调整，势必又得增加大量机构与人员。“皇粮”不够吃“民粮”的话，农民负担问题就可能死灰复燃。

二是国家的治理模式正在由计划经济向市场经济体制转型，弱化行政干预力量，实施开放搞活政策，已成为促进农村经济发展和民主政治建设的必由之路。如果只看到乡镇政府传统的组织动员能力的积极作用，而忽视其在市场经济条件下的负面效应，不着力于我们领导农村工作方式方法的创新，即使赋予了强大的行政权力，也不见得就能起死回生，遇难呈祥。

尽管乡镇体制机制已到了非改不可的地步，但可能是出于各种问题的复杂性，乡镇政府到底是撤消还是保留，或者演化为一个自治体，直到如今中央决策层仍然没有任何明确的说法。由于乡镇改革缺乏明晰的战略目标，必然使得许多方面的传统关系如党政关系、县乡关系、乡村关系、乡镇政府与上级部门的关系、部门与部门的关系、财权与事权的关系等等，就像一道道崇山峻岭挡在改革者的面前，让人们缩手缩脚，左右为难。因此，近年来各地在乡镇体制改革问题上的许多探索行为，都表现出了一种力不从心的感觉。包括湖北自2002年以来在乡镇综合配套改革中所推行的一系列办法，也被有些专家学者们批评是一种“修修补补”的性质，没有对传统的农村治理模式形成根本性突破。

事实上，“任何人都不可能拽着头发使自己离开安身立命的地球”。改革也只能在现有客观条件允许的情况下进行。即使是正确的方向，亦必须一步一步地走，任何过度的跨越，结果往往是欲速则不达。鉴于乡镇目前的两难选择，建议中央决策层采取分步走的策略，保留好的传统，扬弃过时经验，既要有所进，也要有所退。

一、坚持民主法制原则，转换任用机制，乡镇领导班子成员通过“两推一选”即由广大党员和群众民主推荐，依法选举产生。

乡镇干部任用机制一直是乡镇工作能否正确应对机遇与挑战，以保持先进性的核心要素。过去，乡镇领导班子成员都是上级党委确定候选人，虽然也经过党代会和人代会的选举，但实际上多属“走程序”而少有落选者。正因为领导干部的升迁去留主要由上级决定，而不是由群众决定，往往容易导致只对上级负责，不对群众负责。作表面文章，搞“政绩工程”，甚至跑官买官等弊端均与此有关。因此，应全面推广通过“两推一选”的方式来产生乡镇领导班子成员的办法。即将那些符合提名条件的候选干部，交给乡镇的全体中共党员、非党员的村组及居委会干部、非党员的四级（省、市、区、乡）人大代表、非党的村民和居民代表去公开推荐，然后进入乡镇党代会和人代会选举。湖北的实践证明，“两推一选”的做法，坚持了民主法制原则，体现了公开、公正、公平、竞争、择优的要求，顺应了广大党员和群众的意愿，使那些真心实意为群众办事，让群众称心满意的干部脱颖而出，走上乡镇领导岗位。由于乡镇领导干部的乌纱帽不再攒在上级领导手里，而是攒在党员和群众手里，升降去留由下面说了算，逼着他们往下跑，从而有效地改变了干部只对上级负责，不对群众负责的状况，跑官买官的风气为之一变。改革后乡镇干部考虑最多的问题是怎样兑现在“两推一选”中对党员和群众的诺言。如果诺言一旦落空，下次换届选举时自己就要落选。乡镇干部任用机制的转换，使执政为民这句话，不再是嘴里喊的口号，而成为实实在在的行动。

二、按照精简、统一、效能的原则，厘定功能，明确职责，实行干部交叉任职，把乡镇党委、政府建成精干、高效的运行机构。

乡镇虽小，党委、人大、政府、政协“四大家”一应俱全。某乡镇党委书记形容干部之多，开会的时候，“正科”干部一大房，“副科”干部一大堂，“股级”干部一大场。同时，多年来，政府机构设置一直强调上下对口，上面设多少庙，下面有多少神，导致乡镇机构越来越臃肿，人员越来越庞杂。机构多、领导多、人员多，存在的突出问题不仅是“生之者寡，食之者众”，必然造成的财政供养入不敷出，更严重的是职能混乱、权责不清、决策与执行效率低下、有利便相互争夺，无利则相互推诿，不仅办不成事，而且必然损害党和政府的形象，影响干部与群众的关系，干扰和谐社会的建设，阻碍地方经济的发展。要从根本上解决这个问题，关键在于重新厘定乡镇的功能，明确职责边界。只有减事方可减机构、减人、减支。因此，必须将原来那些名不符实的管理职能和强制性压给乡镇的任务责任进行“盘存”。凡是被上收了的管理权力和由此衍生的任务责任，从乡镇“帐”中一笔勾销。职责主体“完璧归赵”给县级政府及部门之后，乡镇政府只充当一个“配合协助”的角色。过去许多“责任状”和“一票否决”项目，也应该根据实事求是的原则予以清理。管理“战线”的缩短和社会“防区”的减少，相关“庙宇”与“和尚”失去了存在的意义和价值。于是，干部交叉任职制度、机构与人员真正“减肥瘦身”便成自然，乡镇领导班子以党委建设为“龙头”的“一元化”领导和党政工作的“一体化”管理的新格局就比较容易建立。

三、机构设置“扁平式”，干部上岗以竞争择优为主，人员分流以转换身份为主，财税体制实施县级统筹，以保障财政分配的公平性和有效性。

一般情况下，上级政府不再向乡镇派驻机构，而是通过转换职能、改进方法为乡镇治理直接提供服务。乡镇党政机关必须严格编制管理。现有干部一律按照公开、公平、公正、竞争、择优的原则上岗，实行定编、定岗、定人。逐步创建包括县乡两级公务员在内的涵盖各劳动领域的基本养老、基本医疗、工伤、失业等社会化保障体系，以促进人事制度的深化改革和人才的合理流动。富余人员采取男满55岁、女满50岁即允许内退的政策进行妥善分流。其他年龄段则由中央、省、县财政筹集资金给予一次性经济补偿从而置换身份变成“社会人”。此事虽然艰难，但“长痛不如短痛”，下决心挺过来了就是“满盘皆活”。湖北省咸安区在“五保合一”社会保障体系下推行以转换身份为目标的妥善分流，至今未出现重大上访现象。针对各乡镇因区位地理和经济基础的优劣，人口规模和社会事务的大小，导致财政收支上的差异和农村税费改革后乡镇政府面临财源枯竭的困难，为确保乡镇政府基本的正常运转，防止“五乱”行为死灰复燃，应摈弃乡镇“一级政府一级财政”的旧体制，坚持财权与事权相匹配，以事权定财权，以责任定财权的基本原则，突出县域城乡之间财政分配的公平性和有效性。同时，要保障财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，增强县级政府履行职责和提供公共服务的能力。因此，应在现行“乡财县管”的基础上，逐步将各乡镇与区直单位一样纳入“零基预算”范围，由县财政统一实行收支管理。

四、坚持社会主义市场经济取向，创新乡镇“七站八所”管理体制，转换经营机制，探索新时期政府公益服务的最佳实现形式。

过去，向农村社会提供公益服务，一直是大包大揽、自操自办的形式由政府直接“抓”在手里干。各种非政府性质的社会中介服务组织和民间服务力量在被政府权力垄断了的市场里，长期无法得到正常的发育。早先“七站八所”的人员大多来自于大中专学校的毕业生，后来逐步演化成安排干部家属子女就业的去处。这些人缺乏技术，很难从事具体服务，却一般都具有国家干部身份，生是政府的“人”，死是政府的“鬼”，吃的是“大锅饭”，干的是“混混事”。这种“负优越性”，严重地抑制甚至扼杀了职工们工作上的主动性和积极性。实践证明，传统的“七站八所”为主要载体的农村社会公益服务体系，由于体制和机制上的“顽疾”并且“久治不愈”，多年来早就“线断了、网破了、人散了”，已经无力承担服务“三农”的基本责任，农民反映非常强烈。因此，应该移植推广湖北省“以钱养事”的改革经验，将这些事业单位整体转制，采取招投标制、合同承包制、聘用制等方法，探索新时期政府履行公益服务的最佳实现形式，逐步建立和完善企业化、市场化、社会化的农村公益事业的服务体系，以适应和促进农村经济社会的发展。

以上各项改革在湖北均已取得了一定的成效，事实证明这些改革既是非常必要的，也是切实可行的。当然，乡镇综合改革能不能真正成功，还需要县级政府改革的配套与村民自治建设的完善，从而形成县、乡、村三级的良性互动与相得益彰的局面。通过上述渐进式的改革创新，撤销一般性乡镇政府的条件就应该瓜熟蒂落、水到渠成了。

关于公安管理体制改革的思考 篇5

内容摘要：执法为民思想是公安机关贯彻和实践“三个代表”重要思想在公安工作中的具体反映，是新的历史条件下社会主义政治文明建设和公安机关自身发展的必然要求。执法为民是公安机关立警的根基，执法的准则，力量的源泉，是公安执法工作和队伍建设的生命线。文章首先从公安民警执法为民的含义及思想内涵出发，论证了公安民警实践执法为民思想的重要性，剖析了当前公安民警在执法为民实践工作中存在的主要问题及其原因，针对这些问题提出了公安民警实践执法为民思想的新途径、新措施。

关键词：公安民警 执法为民 实现途径

公安部提出以“立警为公，执法为民”为指导思想的执法观念，是公安部在新世纪阶段全面贯彻落实十七大精神，实践“三个代表”重要思想的结合点和切入点，也是公安部审时度势，在我国全面建设小康社会，经济大发展的时代里，为了使公安队伍能完成巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的任务而采取的极为及时和正确的举措。执法为民是公安机关立警的根基、执法的准则、力量的源泉，也是全部公安执法工作和队伍建设的生命线。因此，我们很有必要来探讨关于公安民警实践执法为民思想的问题。

一、公安民警执法为民含义及思想内涵

“执法”，顾名思义，就是执行国家的法律法规，具体到公安机关包括行政执法和刑事执法。“为民”当中的“民”指的是“人民”和“公民”。人民是一个政治概念，“执法为民”为的就是人民的整体利益、长远利益和根本利益。公民是一个法律概念，是法律规定的各种权利的拥有者，它不仅是指公民个人，还包括法人和其他组织，还有国家和国家机关。我们所说的“执法为民”既是指政治概念“人民”，也是指法律概念“公民”。

执法为民，就是按照邓小平理论和“三个代表”重要思想的本质要求，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为公安工作的根本出发点和落脚点，在各项公安工作中切实做到以人为本、执法公正、一心为民。具体针对公安民警来说就是要牢记代表最广大人民群众的根本利益，为人民掌好执法权，用好执法权，在执法过程中实践全心全意为人民服务的宗旨。公安民警要做到立足本职，实践全心全意为人民服务的宗旨就直接表现为执法为民。具体包括以下几个方面：

(一)以人为本

以人为本，是科学发展观的核心，是执法为民的本质要求。只有深刻理解以人为本的精神实质和科学内涵，才能切实做到执法为民。

以人为本就是以最广大人民群众的根本利益为本。执法 1 工作中坚持以人为本，就是要尊重人的法律主体地位，坚持把人作为执法工作的最高价值取向，突出人在执法中的地位和作用，强调尊重人、理解人、关心人，切实把维护人民群众的合法权益，作为执法工作的出发点和归宿。一切为了人民是执法目的，一切依靠人民是执法方式，只有把二者结合起来，才能真正做到以人为本。

(二)保障人权

保障人权是执法为民的重要内容。执法机关必须牢固树立宪法观念和法律观念，严格遵守法律，切实尊重和保障人权。尊重和保障人权，不仅是执法为民的应有之义，而且是执法为民的起码标准。我国宪法规定，国家尊重和保障人权。这是我们党和国家的庄严承诺，也是执法机关应当遵守的基本原则。

社会主义执法工作首先要维护最广大人民群众的根本利益，反映到人权领域，就是要维护人民群众的生存权和发展权。执法工作中尊重和保障个人人权，就是要尊重和保障执法当事人的合法权利。执法机关在执法活动中，要严格遵守有关法律规定，对于未成年人、妇女、老年人、残疾人等弱势群体给予特殊保护，对特殊群体给予更多关爱，使他们的权利得到切实保障。

(三)文明执法

文明执法是指执法机关和执法人员以社会主义法治理念为指导，以社会主义道德规范为依据，以文明的方式去执行法律，以高度的热情服务社会，以积极向上的精神风貌影 2 响社会而体现出的执法文明进步状态。文明执法是执法为民的本质要求和外在体现的统一。

二、公安民警实践执法为民思想的重要性

（一）公安民警执法为民思想来自于我们党执政为民的理论，而党的执政为民的理论则是对我国传统民本思想的提炼和升华。

民本思想在我国源远流长。民本思想是我国封建社会中把以农民为主体的人民群众视为国家根本和社会基础的思想，是封建统治思想中的一种开明思想。纵观民本思想的历史演进与传承，我们不难看到，民本思想是中华民族传统治国思想的精华，在我国历史上具有十分重要的地位。但也必须看到，民本思想毕竟从属于封建统治思想，是统治阶级为了维护自身利益而对民众施以恩惠的一种策略，人民大众不可能有真正意义上的当家作主。

中国共产党自从诞生那天起，就把自己所从事的革命斗争看作是世界无产阶级反对资产阶级统治革命斗争的一部分，并由此把为中国广大人民谋利益作为自己的奋斗目标，以建立人民当家作主的社会制度和为人民谋幸福的国家政权为宗旨。毫无疑问，我们党继承和吸取了传统民本思想的精华，并在此基础上进行了提炼和升华，强调和突出了人民群众的主体地位，这与传统民本思想中依赖君王、把人民当作接受恩惠的客体是完全不同的。

(二)公安民警执法为民思想，是一切权力属于人民的宪法原则在公安工作中的具体体现。

我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”公安机关是国家政权的重要组成部分，其权力来自人民，属于人民群众。公安民警作为警务活动的实际承担者，民警执法能力的高低不仅关系到公安执法工作质量的优劣，而且关系到国家形象和公安机关的声誉，关系到执法为民思想的具体落实。人民警察坚持执法为民理念，在执法过程中尊重和保障人权，做到为人民执法、靠人民执法，保证把全心全意为人服务的宗旨落实到实际工作中去，也就真正体现了一切权力属于人民的宪法原则。

（三）公安民警执法为民思想，是公安机关重要政治责任在社会工作中的具体要求。

公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的三大政治和社会责任。庞大的公安队伍和繁重的工作任务，决定了公安执法水平将直接影响到经济发展环境的优劣，影响到法制环境的好差，影响到和谐社会的构建。可以说，牢固树立执法为民思想，确保公安机关严格、公正、文明执法，对于促进经济社会发展、推进依法治国方略的落实和构建社会主义和谐社会都有着极其重要的现实意义。

三、公安民警在执法为民实践工作中存在的主要问题及其原因

公安民警的基本行为是执法行为，执法工作是公安机关的主业。目前，公安基层还存在着执法思想不适应新时期的 4 要求，对法律法规的理解和应用能力不强，内部执法监督机制未形成，执法监督落实不到位，执法标准不具体，执法责任不明确，部分基层单位领导对执法工作研究、指导、监督不到位等问题。

（一）执法为民意识不强、法律意识淡薄。随着社会的发展和进步，人们对公安机关的期望不仅仅是侦查破案、维护治安，更重要的是尊重和保障人权，严格、公正、文明执法。然而，当前公安队伍中尚有部分民警不具备全心全意为人民服务的思想，没有树立立警为公、执法为民的信念，特权思想严重，群众观念淡漠，执法过程中不作为、乱作为，甚至办人情案等违法违纪行为；还有部分民警法律意识不强，人权观念淡薄，执法过程中不按照法律规定的程序和有关的规章制度办案，执法办案受个人好恶、感情与利益左右。

（二）执法的基础能力薄弱。一是观察能力和思维能力较差。部分民警缺乏对法律规范的正确理解与适用、对案件的准确推理与判断的能力，对所办的案件不知如何下手，往往导致错案的发生。二是口头表达能力与公安文书制作能力不高。口头表达能力对清楚、全面反映执法经过起着重要的作用。民警无论是在汇报工作，了解案情，或是开展各项警务工作，都需要有较强的口头表达能力。部分民警在这些方面表现出或是阐述不清，或是断章取义，给工作顺利开展造成了一定困难。公安文书是国家的司法文书，要求客观、全面地反映民警执法的过程和执法的结果。随着国家法制的健全对公安文书的要求越来越规范，但有的民警其所制作的公 5 安文书不规范、不符合法律要求，有的甚至根本不懂，损害了警察的形象。三是协调能力不足。民警执法工作很大一部分是与人打交道，尤其是基层派出所更是经常与各行各业、各种各样的人员发生联系，同时民警之间由于工作联系也需要进行协调，但目前很多民警，协调能力较差、语言粗俗、态度生硬、方法简单，导致警民关系紧张，群众意见很大。

（三）执法中的法律适用能力不强。一是执法过程中定性不准、适用法律法规不当。由于民警的公务活动最大量、最基本、最经常的是执行国家的法律法规，这就要求民警要熟悉国家的有关法律法规，依法办事，正确、合法地开展各项工作。但有些民警对法律法规一知半解，对法律条款不能正确理解把握，结果不免张冠李戴。表现在执法活动中不能正确区别此罪与彼罪、重罪与轻罪、罪与非罪的界限。二是违反法定程序，执法带有很大的随意性。有的民警办案不注重按法定程序进行，重实体、轻程序，认为只要执法行为实际效果合法，违反法定程序无关紧要。于是不按规定向当事人公开办事程序，对法定程序随意理解，自己喜欢办到什么程度就办到什么程度，久拖不决。

(四）业务能力和水平跟不上时代发展的要求。大练兵活动以来，各地公安机关开展的业务练兵、法制练兵和科技练兵，大大提高了公安民警的综合素质和执法能力。但是，目前我国公安民警整体的业务能力和水平还不能满足公安工作的需要。一方面，我国社会正处于飞速发展的阶段，新生事物不断涌现，只是更新速度加快，新的社会矛盾和社会问 6 题也不断产生，新的历史形势对公安民警的业务水平和执法能力提出了更高的要求。另一方面，在基层公安部门中，由于日常任务繁重，部分民警忽视业务学习，思想不够解放，业务能力跟不上日益发展的社会现实的需要，一旦遇到新情况新问题时，就会因缺乏应急判断和处置能力而贻误战机，从而影响执法质量。

四、公安民警实践执法为民思想的途径

“立党为公、执政为民”是“三个代表”重要思想的本质。“学习贯彻三个代表重要思想必须以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。”胡锦涛同志的这一论述，进一步明确了学习和贯彻“三个代表”重要思想的根本要求。具体到我们公安工作中，就是要毫不动摇地坚持“立警为公、执法为民”，端正执法思想，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办，把“执法为民”思想贯穿到执法过程和每一个环节。这是“三个代表”重要思想在公安工作中最集中、最全面、最深刻的体现。只有牢牢把握住立警为公、执法为民这一本质，把执法为民思想贯穿到执法过程的每一个环节，才能真心实意、一丝不苟地去践行“三个代表”重要思想。那么，在公安工作中公安民警如何把执法为民思想贯穿到执法过程的每一个环节呢？

（一）端正执法思想，牢固树立执法为民的思想意识 执法思想是执法行为的先导，执法思想的核心在于执法的目的。执法思想不端正，执法为民无法落到实处；不坚持执法为民，端正执法思想就是一句空话。端正执法思想，坚 7 持执法为民，是对公安机关、公安执法工作最根本的要求。要坚持执法为民，必须破除陈旧的和错误的执法观念、树立全新和正确的执法意识。

1.树立对人民负责与对法律负责相统一的意识。长期以来，我们对“公安机关是国家专政工具”的意识较强，但对如何执行好法律法规却没有摆到应有位置。法律实际上是人民利益的规范化、定型化，说到底，是人民意志利益的集中体现。在执法中对人民负责与对法律负责是一致的，只有对法律负责，才能实现对人民负责，广大群众才能满意。

2.树立严格执法与热情服务相统一的意识。严格执法与热情服务，其出发点和归宿都是为人民服务，两者是一致的，只有把这二者统一起来，才能做到执法为民。

3.树立打击犯罪与保护人权相统一的意识。当前，我们对违法犯罪行为的处罚比较到位，但对在具体执法中如何保护当事人特别是犯罪嫌疑人合法权益重视不够，在我国已签署《公民权利与政治权利国际公约》的情况下，保护人权不仅是执法问题，更是政治问题。因此，坚持执法为民，必须破除“重打击、轻保护”的观念，树立打击犯罪与保护人权相统一的意识。

4.树立执行实体法与执行程序法相统一的意识。当前的执法工作中，“重实体、轻程序”的问题普遍存在。有的案件在犯罪事实清楚、获取犯罪证据非常充分的情况下，就是因为民警缺乏程序意识、办案违反程序致使犯罪嫌疑人逃避了打击。而严格执行程序法是树立法律权威的重要保障，程 8 序完备良好，执行严格，可以使人们感受到法律的威严，只有程序的合法，才能保证实体的公正。因此，必须把实体法与程序法统一起来去认识、去执行，才能达到好的效果。

(二)全面提升公安行政服务效能

公安机关和人民警察的权力是人民赋予的，公安工作具有鲜明的人民性。要做到始终走在自觉践行执法为民理念前面，必须时刻坚持以人为本，尊重和保障公民的权利。

1.要准确定位，实现从管理型向服务型转变。要着眼方便群众、服务群众，认真查找在各项公安行政管理工作中，执法为民的要求没有落到实处的问题，主动适应、科学把握构建和谐社会的新形势、新要求，坚决取消那些不便于群众生产生活的条条框框，坚决调整那些损害群众利益、与民争利的做法和规定，把公安机关该管的事情真正管好，把不该管的事情下决心交给市场、企业和中介组织，真正形成服务规范、运转协调的公安行政管理工作机制。

2.要透明公开，实现从封闭型向开放型转变。要坚持“经济发展到哪里，公安机关服务就延伸到哪里”的要求，对事关经济发展的重大公安执法、开辟的服务领域和服务项目、出台的服务举措，要抓好前瞻性调研论证，决策前要实行社会公示和听证制度，增强工作透明度，充分考虑群众的承受度和满意度，切实把执法服务的过程作为促进发展生产力、实现安民富民的过程。

3.要高效公正，实现从随意型向规范型转变。要把国有经济、集体经济、私营个体经济作为平等主体纳入服务范围，9 一视同仁，不厚此薄彼。同时，强化效率意识，坚持效率与效益的统一，努力为市场主体提供高效优质的服务。

(三)塑造一支高素质公安队伍

在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保证。执法为民理念的落实，从根本上要靠高素质公安队伍做保障。

1.坚持把政治建警放在首位，从思想上保证执法为民理念的落实。要以开展社会主义法治理念教育活动为契机，坚持不懈地抓好科学发展观、学习贯彻党章、社会主义荣辱观、执法为民理念、理想信念和党的先进性教育，用党的最新科学理论武装全体民警头脑，使广大民警正确认清形势，从容应对挑战，永葆先进本色，大力培育和弘扬“忠诚可靠、秉公执法、英勇善战、纪律严明、无私奉献”的新时期人民警察精神，让“人民公安为人民”的宗旨观念深入警心。

2.加强教育培训，从人员素质上保证执法为民理念的落实，从而不断提高民警的执法素质和执法能力。

3.坚持依法从严治警，从工作制度上保证执法为民理念的落实。要严格执行各项制度、规定和禁令，切实加强公安队伍纪律作风建设，严查队伍中违法违纪案件。

4.加大正规化建设力度，从运行机制上保证执法为民的落实，逐步建立起规范的选人用人机制、教育培训机制、内务管理机制、等级化考核机制、监督机制，加快队伍正规化建设步伐。

（四）加大监督力度，提高执法监督的实效性

监督是确保权力得以正确行使的必要条件，也是确保执 10 法为民落到实处的必要条件。近年来，各级公安机关采取多种形式加强了对执法权力的监督和制约，但执法监督仍然是执法工作中的薄弱环节，主要表现为外部的监督强制力不足，内部的监督合力不够，民警接受监督不自觉。

1.要端正态度，提高接受监督的自觉性。公安机关和广大民警应充分认识到，加强监督既是宪法和法律的明确要求，又是维护人民群众合法权益的保证，也是防止和纠正执法不公、执法违法的重要途径，对于保证和促进严格公正文明执法，维护人民公平正义具有重要意义。广大民警都必须端正态度，正确处理好依法独立行使职权与接受监督的关系，不能以依法独立行使职权为借口排斥监督，甚至逃避监督，更要真诚地欢迎监督，主动接受监督。

2.建立制约机制，提高执法监督实效性。要建立自上而下的审核把关体系，把执法问题解决在各个执法环节，消除在公安机关内部。要整合执法监督力量，建立纪检监察、督察、法制、信访等部门的协调配合机制，合力抓好执法监督工作，形成公安执法工作齐抓共管的良好局面。同时要把执法活动完全置于纪检、人大、司法、新闻舆论和群众的监督之下，利用不断完善的公安监督体系和制度，借助增加执法活动透明度等途径，确保权力不被滥用，真正做到执法为民。

3.要实行警务公开，以公开促公正。实行警务公开，是防止执法腐败、促进执法公正的一项有效措施。因此，凡是能够公开的管理权、办案程序和执法制度都要向群众公布，使公安民警在执法过程和环节中置于社会和群众的监督之 11 下，有效地防止执法中的权钱交易和“暗箱操作”，消除当事人和社会公众对执法不公的疑虑，促进和彰显执法公正。

总之，执法为民是社会主义法治的本质要求，执法为民思想理念与胡锦涛总书记对公安机关提出的“人民公安为人民”的殷切嘱托是一脉相承的，是公安机关立警的根基、执法的准则、力量的源泉。要把执法为民思想植根于广大民警灵魂深处，贯穿于公安执法活动的每个环节，落实到公安队伍建设的各个方面，确保公安机关始终不渝地做践行执法为民思想的楷模。

参考文献：

1.《中华人民共和国宪法》（2004年修正）

关于公安管理体制改革的思考 篇6

关于住房公积金管理与监督体制改革的思考 湖南省住房公积金监管办厅

胡建功

岳阳市住房公积金管理中心

刘彬

（2010年9月14日）

1999年4月3日国务院颁布《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），《条例》规定直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市、地、州、盟设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金管理运作，在县（市）设立分支机构实行垂直管理。《条例》还规定国务院建设行政主管部门、省、自治区人民政府建设行政主管部门是住房公积金行政监督的主体。《条例》确定的住房公积金管理与监督体制，对促进住房公积金事业的发展发挥了极其重要的作用。但经过十年的时间实践，现行的管理与监督体制与住房公积金事业的快速发展不相适应的矛盾日渐突出，需要进一步改革、调整和完善。现就笔者思考的问题做一简述。

我国推进住房公积金制度是借鉴了新加坡解决职工住房问题的成功经验。在住房公积金的管理与监督体制的设计上同样体现了新加坡的特点，如实行管委会决策和设区城市进行垂直管理是新加坡的国情所决定的，新加坡是一个法制比较健全，经济比较发达的城市型国家。而我国正处于一个经济成分比较复杂，经济结构升级，经济转型的时期，经济总体欠发达，特别是东、中、西部经济发展不平衡；也处于一个法制化建设初期，政府、组织以及个人的法制化意识有待加强；特别是中国行政管理体制层次较多，越往顶层行政权力越大，调控能力越强。我国的国情决定我国住房公积金管理与监督在借鉴新加坡管理经验的基础上要进行体制创新，对现行体制作进一步调整。基本构思：将部、省两级建设行政主管部门牵头行政监督，设区城市垂直管理的管理与监督的体制，调整为国家设立专门监管机构，省、自治区、直辖市垂直管理，市、县负责运作的管理和监督体制。上述调整思路主要基于以下思考：

一、现行监管体制存在的不足

1、监管的组织体系发育不完善。缺位、错位比较严重。目前，监管的组织体系主要有三块：一是住房和城乡建设部的住房公积金监管司，省级监管办和地市级管委会，这属于垂直主管住房公积金监管机构；另一块是各级财政、审计、建设、人民银行等部门，是专业监管住房公积金机构。第三是监察纠风等职能部门的违纪监管。在过来的监管实践中，由于这三块都有监管责任和义务，很多的时候，监管就出现了严重的错位。一是政出多门，主体缺位。多个部门都有红头文件，都可做指示，而住房公积金的垂直主管部门却因势单力薄，人少事多，位低权轻，无法承担主体监管责任，只能参与配合其他专业监管部门开展监管。二是职能交叉，重复监管。各监管部门出于部门利益，对同一个问题，同一件事，你处罚了他还要结案，在一定程度上影响了正常工作。三是缺乏交流和合作。各监管部门在监管工作上没有形成信息交流机制，对各自监管的事宜互不沟通，都想把握“王牌”或者互不买帐，严重影响监管效果。

2、监管的法制基础比较薄弱。对住房公积金运作管理实施监管必须有十分明确、完整和有效的法律法规依据，毕竟住房公积金的运作管理涉及金融、经济、房地产、法律、会计、信息技术、财政、税务等许多方面。从目前来说，一是适用、针对自身的监管法规零散单一。除《中华人民共和国住房公积金管理条例》第五章中有6款关于监督自身和《住房公积金行政监督办法》（共35条）以及各省的《办法实施细则》和《关于建立全国住房公积金监督管理信息系统有关问题的通知》以外，基本上没有其他监督的规定，单个的监督提法散见于有关文件当中，设有完整和有效的监管法规，不能形成强势监管。二是监管外化的有效性和刚性欠缺。在对缴存不开户的问题上，《条例》只规定了强制执行和1—5万元的罚款，而对应缴多少公积金，具体标准是多少，没有赋予检查审计缴存单位工资报表的权利，更没有查封、冻结，强制划转的权力。《住房公积金行政监督办法》也存在内容笼统，监管部门责权不明确与监管程序不具体的问题，难以与住房公积金管理运行的精准相适应，特别是对住房公积金的违法违规行为的处理刚性不足，大多以建议为主，这在一定程度上演化为一种间接监管。三是套用的监管规章过泛。由于自身的监管规章不足、主体解释缺乏，大多须选择其他类似或接近的法规，造成依据过分或牵强。很多时候还要削足适履，生搬硬套。

3、缺乏一套科学严密的监管制度和监管方法，监管工作处于被动性状态，监管权威有待进一步加强。由于住房公积金管理机构与监管机构没有建立统一相容相通运行系统，基本上采取报送数据、报表的形式，其可用性差，真实性难以保证，所以监管机构的非现场监管方法体系不能发挥应有的作用，非现场监管和现场监管相结合的现代监管方法体系没有建立起来。而现场监管又由于人力、物力及技术的不足，现场检查多为青蜓点水，很难发现问题。且基本上是事后监管，头痛医头，脚痛医脚，缺乏超前性和预警性。更重要的是对监管工作中发现的违法违规行为，没有有效手段和措施，不能对违规违纪问题作出相应的处理，监管的严肃性和权威性受到严重影响。

4、没有实行标准化监管和系统性、持续性监管。在住房公积金资金日益累积和放大的情况下，住房公积金运行管理在遵循一个《条例》的前提下，全国住房公积金的监管迫切需要建立统一的标准化监管模式，并对住房公积金的运作管理进行系统性，持续性管理。目前，全国住房公积金的监管基本上是分散性的和孤立性的。各省、各地市监管的内容、重点、方式、目标、要求都千差万别，并且实施的监管很少具有连续性，造成监管内容不全面，监管标准随意，监管操作的规范性、法制化程度不够，很少有社会中介机构参与监管。并表监管等持续性监管手段没有建立起来，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统，无法实现全过程的系统监管。

二、实行部级监管的可行性

所谓部级监管是指将原有省一级监管职能上收归并到（国家）部级，再由部级以片区的形式设立监管派出机构，形成统一、严密、专业的主体监管体系。实行部级监管具有较好的操作性。

1、以现有监管制度为基础进行提炼完善。住房公积金监管实践了10多年，尽管存在这样那样的问题，但最终还是确保了资金的安全。各地在适应发展需要的同时，对住房公积金监管进行创新和改革，证明是有效的。因此，有大量宝贵的制度经验可总结。这些经验和做法在实行部级监管后，由部里进行整合、提炼、完善后，统一发布实施，将成为最有力、最有针对性、最富成效的监管，彻底解决监管制度上的不统一性问题。

2、以现行基本框架为基础进行快速转轨。通过多年的发展，国家和省级监督管理已基本形成了框架，这一框架为健全住房公积金监督机制奠定了良好的基础。现在只需要将省级监管权限上收，加强部级监管力量，在全国以片区为单位划分监管辖区布设派出机构，强化监管手段，消除基层监管空缺，将监管纳入常态化轨道，使监管的重心向业务一线转移，就可实现监督机制的完善。可以说，在现行监督机制的基础上稍作调整既无阻力，又没有改革成本，更不会产生转轨空档，部级监管如风行水上，水到渠成。

3、以现有理论成果为基础进行构建创新。近年来，住房公积金理论研究异常活跃，也取得了许多优秀成果。比如监管与运作分离理论、三级监管体制理论、行政与事业职能分离理论、现场监管与非现场监管理论、系统控制论等等，都较为成熟，也具有一定的操作性，在行业也获得了普遍认可，这些研究成果为构建行业监督新机制，提供了充分有力的理论支撑。

4、以现有监管手段为基础突出加压立威。全国各省在过来的工作做了很多有益有效的监管探索。但普遍存在监管效果不佳的问题，特别是针对地方政府的干预和影响，很多时候是力不从心。实行部级监管后，通过进一步加大监管力度，强化指导、监督、检查、审查、处罚、追责力度，树立监管权威。这主要基于：一是监管形式更独立，有效避免监管上的“政出多门”，保证监管一步到位；二是监管方式更专业，保证监管更有深度和密度。三是监管权威更有效。保证监管富有成效，有利于解决、处理监管问题，落实责任追究制。

三、现行住房公积金管理体制的不足

其一，机构性质千差万别。同是“不以盈利为目的事业单位”，有的是“收支两条线”，管理费用完全自收自支，没有纳入当地市级财政支出预算，而有的地方定为参照公务员系列管理的事业单位，还有的是财政全额拨款的事业单位，有的还挂靠在行业（铁路、煤炭、钢铁等）属于企业单位；有的建立激励机制，工作出色予以奖励，有的经费控制严格，经费与工作好坏、工作量大小不挂钩。同样是住房公积金管理中心，在人事管理、经费管理和业务管理上出现很大的反差。

其二，各自为政，潜藏干预。一方面属地管理埋下了行政干预和影响的可能性。住房公积金管理中心是市级政府领导下的“事业单位”，市政府往往把其当作一个管理部门，按照政策意志制订符合当地需要的政策、办法，甚至挤占挪用住房公积金，而作为下属的住房公积金管理中心只有服从照办。另一方面属地管理造成各拉各的调，各吹各的号，省内住房公积金政策不统一。在各城市间，没有统一的规范流程，没有统一的信息管理系统，软件开发五花八门；住房公积金贷款有的全权委托银行发放，有的中心自已做；有的手续简便，有的繁杂。就连起码的财务核算方式，是采用“收付实现制”，还是“权责发生制”，也没有统一。属地管理也造成了一些住房公积金管理中心之间的不平衡，甚至不平等。

其三，抗风险力弱。由于体制是封闭式分散管理，造成资金不均衡，形不成资金规模效应，造成资源浪费，削弱了住房公积金的使用效用。目前住房公积金资金以设区城市为单位，实行属地管理，只能在设区城市区域内流动，不能在更大范围内流动。资金盈余，不能在省域之间互通有无，有的城市由于经济发展滞后，资金不能充分使用、而有些地市、则无资金发放个贷、造成资金短缺。这种集中度管理较窄的体制，致使资金分散，无规模可言，导致抗风险能力较低。

其四，机构运转矛盾。住房公积金业务活动中，涉及决策、管理、监督、运作等方面。目前在机构设置上划分为决策机构、监督机构和管理机构三大系列。决策机构只在设区城市设立，代表同级政府履行决策职能，纵向上没有上下联系。按照“管委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的原则，住房公积金行业实行决策、监督、管理三分离的现行体制。由一个与监督和管理没有直接联系的虚设机构履行决策职能，造成市管委会的决策不被管理中心和省级监管部门认可，决策形同虚设。将监督职责赋予一个没有上下级隶属关系、也不履行决策职能的省级业务指导部门履行，监督的针对性和效果也极不理想。许多监督在年终也只能是走马观花，造成监督的权威大打折扣。管理中心虽然隶属于同级政府，但政府却不能直接决策和监督，逐渐成了政府的“弃儿”，逐步被边缘化。

其五，管理中心出现“孤岛”效应。从国家行政权力层次上看，中央政府、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府五级中，只有市级这一层设有住房公积金管理机构，其他层级的政府机构都没有设立。从纵向看，上下不惯通，行业管理渠道不畅；从横向看，各市管理中心之间没有隶属关系，缺乏联系，住房公积金管理中心成为管理环节上的“孤岛”，没有形成有效的统一管理体制和机制。

其六，决策职责流于形式。一是决策缺乏一定基础。住房公积金实行管理委员会决策，中心运作管理。管委会是个高规格的虚设机构，中心是办理业务的实体机构，决策机构没有对管理运作情况进行充分了解和具体掌握，未具备决策的坚实基础，使决策的权威和质量大打折扣。二是管委会决策方式比较简单。一般仅限于开开会议、听听汇报，发发纪要，基本流于形式；且其会议决策难以形成一种制度，有的一年开一两次会议，甚至有的一年开不了一次管委会。三是委员作用难以发挥。管委会没有专设机构（如秘书处等）和场地，平时不开展工作，不能给委员们提供更好的专业服务和工作条件，难以调动委员们的热情和责任感。加上委员们都是兼职，平时忙于本职工作，很难通过业余时间获得有关住房公积金的信息，即使偶尔召开的会议，也很难保证参加，即使前来参加会议也只是例行手续，对住房公积金管理运作难以发表有效的意见和建议。四是管委会与政府在实际工作中，难以区分其职责，很多时候决策变为行政领导意志。

四、实行省级集中管理的可行性

所谓省级集中管理就是以一个省级区城设立一个管理中心，（或管理局）对全省住房公积金进行集中、统一管理，在省内实现统一决策、统一制度、统一核算、统一管理。

组建由省政府直接领导的省级住房公积金管理中心（或省住房公积金管理局），负责对全省的住房公积金监督管理，行使全省住房公积金的决策权，制定住房公积金相关政策，统一全省范围内的住房公积金资金调度；市级住房公积金管理中心和县（区）管理部都作为住房公积金经办机构，只负责住房公积金的业务运作。政策制定、监督管理由省住房公积金管理中心（管理局）负责。

实践证明，以设区城市垂直管理的体制，对促进住房公积金事业的发展起到了重要的作用，但随着住房公积金事业快速发展、资金规模日益扩大，管理要求越来越高，现有体制已不相适应。如果建立全国垂直管理体制，实行行业条管，既可以保障政令畅通，又便于规范运行，还可以排除地方政府的行政干扰，有效防范资金风险，确保资金安全，更重要的是有利于充分发挥制度的的整体优势，实现行业人才物等资源的最佳配置，降低运行成本，提高制度的保障能力。但从当前看，住房公积金组成部分仍来源于地方，离不开地方政府的行政推动和支持，服务与地方，实行全国行业垂直管理条件尚不成熟。如果考虑在省以下实行行业垂直管理，还是可行的。

第一、全国正在进行省财政直管县的财政体制改革，省级对市、县的宏观调控能力大大增强，特别是行政事业单位职工的财政补贴部分有更多的保证。

第二、社会保障基金的管理正在考虑全国或全省范围内进行统筹，以提高资金的规模效益。

第三、实行省级集中管理，能较好排除市、县政府的行政干预，减少挤占挪用资金的现象，确保资金专款专用。

第四、市县住房公积金机构调整改革为省级集中管理提供了良好的基础。积累和创造了许多科学有效的管理经验。

第五、目前，县、区住房公积金已经整体纳入设区城市统一管理，已形成了市以下垂直管理的体制，只要将设区城市管理机构整体上收至省，即可实现全省（自治区）范围内的垂直管理。调整程序较简单，阻力较小，操作性强，成本较低，短期内可以完成。

实行省以下垂直管理体制，有非常现实的意义：

一是解决目前管理中心无主管部门的问题。省级机构承担住房公积金行政管理职能，负责制定行业发展规划、政策和内部管理规定，负责内部稽核检查和资金安全监督。

二是减少监督层次，有利于部级集中监管。现有的监管体制省一级力量十分薄弱，难以形成强有力的监督。省级集中之后省级形成管理机构，为部级监督提供集约式的监督对象，改目前部级监管342个中心为30个省级管理中心，全面提升监管效能，切实增强监督的有效性。

三是省级集中抗风险能力大大增强。以设区城市为单位，所提风险准备金严重不足，加之其管理水平又参差不齐，抗风险能力不强。省级集中可优化配置全省人才物，提高抗风险能力。

关于资产配置管理改革的思考 篇7

截至2012年底, 山东省潍坊市级各级各类独立法人、独立编制预算的行政事业单位共计226户, 占有资产总额531.47亿元, 比上年增长6.73%, 国有资产总额253.09亿元, 固定资产总额171.84亿元, 资产负债率为52.38%。

近几年, 随着经济的快速发展和财政投入的不断增加, 潍坊市级行政事业资产规模持续增长, 成为助推潍坊社会、经济快速发展的重要物质保证。如何管理好和运营好这笔庞大的资产, 充分发挥存量资产效益, 对潍坊资产管理提出了更高的要求, 这种情况下加强行政事业资产管理显得尤为重要, 它是构建服务性政府的重要步骤, 也是完善财政管理职能, 促进财政管理科学化精细化的内在要求。

二、潍坊市级资产配置管理改革的基本情况

1. 资产配置管理制度设计

2011年, 潍坊制定出台了《潍坊市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》、《潍坊市市级行政事业单位通用办公设施配置标准》、《潍坊市财政局行政事业单位国有资产配置管理内部工作规程》, 将资产配置纳入部门预算管理。主要内容一是编审资产配置计划, 随同部门预算同步申报、审核、下达;二是将资产配置同政府公物仓建设紧密结合, 单位配置资产优先通过政府公物仓调剂解决, 促进资源共享共用;三是理顺内部工作规程, 加强资产配置过程的跟踪管理;四是从严控制与适度宽松相结合, 单位使用财政性资金配置资产的要严格履行审批程序, 单位使用公用经费、非财政性资金等其他资金购置资产的, 可自行配置, 并报市财政局备案;五是选取部分通用设备探索建立资产配置标准体系, 根据实施结果逐步完善更新资产配置标准体系。

2. 资产配置管理改革实施情况

2012至2013年度部门预算中共有127家单位提交了新增资产配置计划表。资金总计84516.48万元, 其中货物类计51860.21万元, 房屋及装修费计32656.27万元。资产管理科室根据资产配置标准、单位资产存量、业务需求、政府公物仓可调剂资产情况、资金来源、单位性质等情况进行审核后, 符合资产配置条件的有39家单位, 资金总计51154.06万元, 其中货物类计34108.78万元, 房屋及装修费计17045.28万元。审减资金总计33362.42万元, 资金审减率达39%, 其中财政拨款预算额审减39679.72万元, 财政性资金审减率达95%。

3. 资产配置管理改革取得的成效

(1) 突破制度体系中的空白点, 加强制度建设。长期以来行政事业资产管理偏重于“用”和“出”的管理, 忽视了“入”的管理, 即对资产配置管理的重视程度不够, 与之相关的制度建设长期处于滞后甚至空白状态。潍坊资产配置办法的出台, 让资产配置有法可依、有据可循, 有力地推进了资产管理制度体系的建设, 提高了资产管理水平。

(2) 建立资产管理新理念, 开创资产管理新思路。通过实行资产配置预算管理, 推进资产管理与预算管理、财务管理相结合, 进一步提高了财政、主管部门、单位的资产管理意识, 确立了资产管理与资金管理同等重要的新理念, 开创了资产管理的新思路。

(3) 推进了预算编制制度改革, 促进了资源分配均等化。将新增资产配置纳入部门预算, 合理控制资产配置的方向和结构, 减少了资产购置的盲目性, 防止了资产的重复配置和闲置浪费, 有助于逐步改变资产配置苦乐不均的状况, 促进公共资源分配均等化, 更好地体现财政分配的公平和效率。

(4) 完善资产管理信息系统, 推进信息化建设。潍坊资产管理信息系统中部门单位的资产信息是新增资产配置计划编制、审核的基础, 资产配置预算管理要求部门单位要及时准确地将新增资产录入资产管理信息系统, 提高信息的时效性、准确性、完整性, 不断完善资产管理信息系统, 推进了信息系统的建设和应用。

(5) 节约财政资金, 提高资金使用效益。2012至2013年度下达新增资产配置预算资金总计51154.06万元, 审减资金总计33362.42万元, 有效节约了财政资金, 提高了资金的使用效益。

三、潍坊市级资产配置管理改革中存在的问题

1. 资产配置不均问题仍比较突出

资产配置管理改革实施的目的之一在于逐步解决单位资产配置不公, 实现资源优化配置。但从实施结果来看, 这一现象仍然比较突出。以市级行政单位为例, 从资产结构看, 截止到2012年底, 潍坊市级75户行政单位编制人数为7113人, 实有人数为7308人, 内设机构数为907;台式机账面数为7307台, 已达报废年限的计2759台, 差额2336台;笔记本电脑账面数为1699台, 已达报废年限的计353台, 差额30台;打印机账面数为3420台, 已达报废年限的计785台, 超标821台;复印机账面数为261台, 已达报废年限的计54台, 超标111台;碎纸机账面数为175台, 已达报废年限的计47台, 差额43台;传真机账面数为369台, 已达报废年限的计115台, 超标8台。分部门单位来看, 有的部门单位上述通用办公设施配置超标严重, 有的单位资产配置缺口较大, 体现单位间资产配置不均衡。

2. 资产配置标准体系狭窄

潍坊印发的《潍坊市市级行政事业单位通用办公设施配置标准》只公布了17类通用办公设备的价格标准、实物量标准及使用年限标准, 资产配置标准体系狭窄, 使资产配置审核工作处于被动状态。从资产配置改革实施情况看, 潍坊市级部门单位提交的资产配置计划中涉及通用设备的只占很小的份额, 大部分是专用设备, 涉及环保、国土、卫生、学校、食品药品等部门单位, 资金额大, 专业技术要求高, 该不该配、配置的技术标准、配置的价格高低等就很难把握, 而且专业设备报价属于行业机密, 在网络等媒体上难以查到相关的价格信息, 资产信息存在不对称性, 这些都给资产配置审核带来一定难度, 导致审核上存在无据可依、主观性强等问题。另外由于资产分类多、范围广及单位需求多元化等原因, 很难建立一个覆盖全范围、满足各方需求的资产配置标准体系, 且资产配置标准的时效性要求高, 需定期更新, 对资产配置管理提出了更高的要求。

3. 部分单位资产账实不符严重

潍坊市级资产配置改革依托行政事业资产管理信息系统, 其数据的真实性、准确性、完整性直接影响着改革的成效, 但目前, 部分部门单位资产账实不符的情况仍很严重。一是部分单位待报废资产长期挂账不处理, 造成账实不符。据统计, 截止到2012年底潍坊市级行政事业单位账面毁损待报废资产计5404.58万元。二是部分单位接收的捐赠资产和上级部门配置资产不入单位资产账, 不录入资产管理信息系统, 造成账实不符。三是部分单位内部资产管理制度不健全、处置程序不规范, 资产处置不通过财务科, 处置手续不完备, 导致账实不符。

4. 资产配置管理信息化水平有待提高

一是资产配置审核依托的数据时效性不足。

二是资产预算编报系统同行政事业资产管理信息系统不对接。潍坊资产配置编报依托财政一体化业务系统, 资产配置审核依托行政事业资产管理信息系统, 这两个系统相互独立, 数据不共享, 各阶段工作成果不能互相传递, 影响资产配置审核效率。

三是资产配置审核效率低。目前潍坊市级资产配置审核完全依靠人工根据单位提报的内容从资产管理信息系统中把相关的数据分年限筛选出来, 再根据资产配置标准单个审核, 花费大量的时间精力, 资产配置审核的效率较低。

5. 财政内部有待进一步加强沟通与协作

从潍坊市级资产配置管理改革情况看, 存在一是项目资金不够细化, 项目资金配置资产存在随意性强、不入固定资产账、资产流失等问题。二是资产配置计划批复后的执行过程缺乏知情权。配置计划批复后是否购置、购置是否有资金保障、何时购置、购置内容是否与批复一致等缺少知情权, 这些问题都需财政内部各环节进一步加强沟通与协调, 理顺工作规程, 从而保障资产配置管理改革的效果。

四、潍坊市级资产配置管理改革的相关建议

1. 逐步完善资产配置标准体系, 分部门分行业推进

通用设备的配置标准可由财政部门统一制定, 从严控制, 具体可先选择部分通用设备进行试点, 根据试点过程中发现的问题定期更新资产配置标准, 并逐步扩大通用设备的配置范围;专用设备可根据部门单位职能和行业特征, 将资产配置标准权限适当下放给部门, 由部门制定专用设备配置标准并报财政部门备案登记。

2. 建立科学完善的资产绩效评价指标体系

资产绩效评价指标体系不仅应涵盖资产配置、资产维护、资产处置、收入收缴等方面, 以确保资产绩效评价的客观性、公正性、准确性, 更重要的是对资产绩效评价结果的总结与应用, 以切实起到加强资产管理, 提高资产管理意识的作用。为提高资产绩效评价的执行力, 资产绩效评价指标体系一方面可与财政部门资金支出绩效评价相结合, 以完善资产绩效评价程序, 加快推进执行力度;另一方面资产绩效评价指标体系可纳入市直部门绩效考核, 资产绩效评价结果可作为部门单位领导选拔任用、年终绩效工资发放、干部离任审计、信用等级评定等的参考依据, 以切实提高部门单位对资产管理的重视程度, 提高资产管理水平。

3. 资产配置管理同资产共享共用机制紧密结合

资产配置管理同资产共享共用机制两者是相辅相成、互相促进关系。加强资产配置管理, 有利于规范单位资产配置行为, 摸清单位资产家底, 及时将行政事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产进行认定后, 纳入政府公物仓管理, 实行资产的共享;通过建立资产共享共用机制, 单位申请配置资产可先调剂, 确有不足再进行租赁和购置。通过两者的结合可充分发挥存量资产效益, 节约财政资金, 提高资产利用率。目前潍坊市级政府公物仓已正式运行, 目前已为17家单位进行了资产调剂, 节约资金近20万元。下一步将依托行政事业资产管理信息系统建立网上公物仓, 将公物仓资产在网上汇集和公布, 从而实现信息的快递和资产的调剂。

4. 加强沟通与合作, 建立内部联动管理机制

资产配置管理涉及资金管理、国库集中支付、政府采购等多个环节, 财政内部科室间的沟通与合作是确保资产配置管理改革成效的重要保障。在资金管理上, 要重点加强对项目资金配置资产的绩效管理, 预算科和业务科室要进一步细化项目资金支出, 项目资金中涉及资产配置的要征求资产科室意见, 从源头上控制项目资金资产配置管理, 提高项目资金的支出管理水平;在采购环节, 政府采购要按照资产科室下达的新增资产配置计划实施政府采购, 无计划不采购, 同时政府采购完毕后定期将政府采购清单反馈给资产科室;在支付环节, 国库科要审核资产科室盖章的政府采购清单后才能直接支付。通过建立内部联动管理机制, 从而加强对资产配置整个过程的跟踪管理, 提高资产管理绩效水平。

5. 提高资产管理的信息化服务水平

一是全面启动资产处置和有偿使用的网上审批流程, 实行纸质审批与网上审批同步。二是积极同预算科和信息中心沟通衔接, 将资产预算编报系统同行政事业资产管理信息系统对接, 实现各阶段工作成果共享, 提高资产配置审核效率。三是改进潍坊行政事业资产管理信息系统, 增加资产配置的审核测算功能, 提高审核效率。

6. 以检查促管理, 夯实管理基础

建立定期监督检查的长效机制, 促使单位提高资产管理水平, 做实资产管理信息系统, 夯实管理基础。通过监督检查, 一是可以督促单位建立健全内部资产管理制度, 规范管理程序, 提高管理意识;二是可以及时发现问题, 督促单位及时纠正, 做到账实相符、账账相符, 保证信息系统数据的及时、准确和完整;三是可以及时将单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产纳入政府公物仓管理, 促进资源的共享共用。

摘要：随着经济的快速发展和财政投入的不断增加, 潍坊市级行政事业资产规模持续增长, 成为助推潍坊社会、经济快速发展的重要物质保证, 就如何管理好和运营好这笔庞大的资产, 笔者认为应当加强行政事业资产管理, 通过建立资产配置标准体系、资产配置制度来推行资产配置管理改革。

关键词：资产配置标准体系,行政事业单位,资产管理

参考文献

[1].余爱平.企业劳动保障工作当中树立以人为本工作观念以及工作思想的核心点论述.论文与观点, 2012 (10) .

[2].代朝军.深化企业改革以及劳动保障工作管理机制制度的几点思考.华中人力资源管理科技资讯研究, 2010 (2) .

关于公安管理体制改革的思考 篇8

关键词：公安院校；文件检验课程；实践教学；改革

中图分类号：G420 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）09-0118-01

公安刑事科学技术中的文件检验，即为根据文件检验学的相关理论以及方法，对犯罪案件中的文件物证进行分析研究，从而找到文件与犯罪嫌疑人以及案件事实之间关系的一种技术检验以及侦查手段[1]。在公安院校当中，文件检验课程也是是一门面向公安专业学生开设的非常重要的课程，其实践教学对学生能力的培养具有非常重要的作用。

一、公安院校文件检验课程实践教学的现状

（一）采用一检一样实习法， 缺乏一检多样实习法。

作为文件检验实践教学的第一个环节，文件检验课程实习具有十分关键的作用，但是目前很多公安院校还在运用一检一样的实习法，此方法即为将一份案件材料以及一份分供比对的样本发放给学生，然后让学生对其进行分析以及同一认定。尽管此方法对于学生与教师而言都比较方便、简单，然而在公安专业学生毕业之后，大多数都是在公安基层工作，而且工作中对嫌疑对象进行侦查以及摸排过程中中面对的并非只是一检一样，而更多的是一检多样，这样就是导致学生在实际工作中无法应对。

（二）采用单一的实训法，缺乏综合实训法。

目前在公安院校文件检验教学过程中，通常都是在每个章节讲完之后就进行样本以及剪裁的同一认定训练，此单一的训练法并不能形成文件检验训练的完整体系。在文件检验过程中，每一个案件的侦破都需要经过三个阶段，首先要亲临案发现场，勘查提取物证。然后再进行案件分析，收集同一认定的样本。最后再实施同一认定。而单一的实训法缺乏实践操作中的两个环节，无法形成完整的实训体系。

（三）采用传统纸质画表比对法，缺乏现代教育技术法。

目前，我国的很多公安院校采用的是传统的文件检验课程实验教学方法，学生在实训的过程中依旧是对照纸质的案例材料，以手工对特征比对表进行绘制，同时采用彩色笔对特征进行标示[2]。然而在实际司法鉴定工作当中已经广泛地应用了数据图像处理技术，这种现代化的技术更加快捷、准确，而学生所用的传统检验鉴定手段已经不能适应实际工作的要求。

二、公安院校文件检验课程实践教学的改革

（一）课堂内实践教学改革。

首先，公安院校的文件检验课程是一门实践性较强的学科，因此要加强对实践教学的充分重视，要加大实践教学的课时量。其次，要适当的增加设计型以及综合型的实训项目。而且要保证实验项目要开出率为百分之百，也就是较大幅度的压缩课程实验项目中的应用型以及验证型的实验项目，使其所占比重为实验项目的1/5到1/6，其他项目都设置为综合型以及设计型的实验项目，这样才能有效提高学生的动手能力、设计能力以及实践能力。

（二）课堂外实践教学改革。

为了充分适应不断变化的现代公安工作形势，文件检验教学也要加强公安实践，实现科研、教学以及办案的有机结合。在条件允许的情况下，公安院校可以借助现有的刑事技术实验室，向司法局申请，创建学校物证鉴定中心，从而对外承接各类案件物证的鉴定工作。在承接案件的同时，教师可以带领学生在实验室对文件物证进行检验以及鉴定，如此一来，学生就能够在实践办案的过程中，掌握更多的知识。除此以外，教师还可以组织学生在学校开展科研活动，使得学生积累更多的实际办案经验。

（三） 实践教学方法的改革。

首先，公安院校可以采用”分层、连续、递进“的实践教学方法，此方法即为根据文件检验课程计划的总体安排，把文件检验实践教学环节分成四个阶段，分别为验证实验阶段、模拟实验阶段、综合训练阶段以及毕业实习阶段，在不同阶段向学生提出不同的操作要求，而这些要求之间都具有紧密的关联，逐层递进的，这样学生的实践活动就可以从易到难，循序渐进，从而不断地提升学生的实践能力[3]。

其次，充分利用网络教育技术。随着科学技术的不断发展，公安教育领域也开始更加广泛地应用现代教育技术。在文件检验课程实际教学过程中也要充分利用网络教育技术。例如在文件检验鉴定中应用数据图像处理技术，可以避免传统纸质画表比对法的繁琐以及枯燥，而且更加准确、便捷。文件检验实际教学的全部实验模拟鉴定以及案例检验都可以在数字图像处理实验室中进行，这样不仅形象直观，可以充分激发学生的学习兴趣，提高教学效率，而且还降低了实验所需的耗材经费，具有很多优势。

三、结语

总而言之，检验技术是公安刑事科学技术中的一项非常重要的技术，其对公安刑事案件的破获具有较大的意义，因此对文件检验技术的研究与学习就显得尤为重要。而目前在公安院校文件检验课程实践教学中还存在一些问题，这就需要广大的教育工作者不断地钻研，加强教学改革，从而不断提高文件检验课程实践教学的教学质量，使得学生的技术能力不断提高，进而为其未来从事司法工作奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]李震；公安教育体制改革背景下对文件检验教学工作的思考[J].辽宁警专学报，2012，02（01）：28-29。

[2]王蓉.以实战需求为导向加强刑事技术专业的教学改革[J].贵州警官职业学院学报，2012，06（10）：68-70。

[3]高树辉.刑事科学技术课程实践教学方法探讨[J].大学学报（自然科学版）， 2010，03（02）：32-33。

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