中国预算绩效管理改革政策的演变与发展

[摘要]从中央和省级政府的政策实践审视预算绩效管理改革过程与运作逻辑，是求解中国预算绩效管理改革困境和推动全面实施预算绩效管理的重要命题。笔者以中央和省级政府2003—2019年出台的预算绩效管理政策为分析样本，运用计算机文本分析技术定量识别我国预算绩效管理改革的外部表征与内涵指向。研究发现，中国预算绩效管理改革整体经历了政策低密期和政策高密期两个阶段，对应萌芽探索和试点推进到立体扩散与全面推进的变迁过程。同时，省级层面的政策实践与中央顶层设计保持了时间和内容上的双重趋同。政治势能的注入是影响预算绩效管理改革的重要变量和关键节点，在很大程度上催化了预算绩效管理改革的进程。压力型相似主义是中国预算绩效管理改革的执行逻辑，省级政府倾向于采纳与中央保持一致的政策精神与行动策略。从政策层面的高位推动走向法制化、从压力型相似主义走向实质性贯彻落实是推动预算绩效管理改革行稳致远的必然要求。

[关键词]预算绩效管理政治势能压力型相似主义政策文本识别

一、引言

政策如何变现、效能如何彰显是中国国家治理历久弥新的终极大道(贺东航，2020[1])，从中央和省级政府二元互动的政策实践过程，管窥预算绩效管理改革的现实图景与运作逻辑意义重大。中国预算绩效管理的渐进式改革在提高公共资源配置和使用效率、提升政府行政绩效、促进国家治理效能方面发挥了重要作用，这项改革从萌芽到发展主要源于中央的要求与推动。2003年，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，开启了我国中央和地方政府财政支出绩效评价工作。截至2014年年底，有近一半的中央部门成立了预算绩效管理领导小组;有23个省份设立了单独的预算绩效管理机构，开始省级预算部门整体绩效目标申报和部门整体绩效评价工作。随着预算绩效管理改革步入深水区，党的十九大进一步提出在预算领域“全面实施绩效管理”。2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》标志着我国预算绩效管理正式步入高位推动和改革跃迁的新拐点，预算绩效管理也经历了财政部门主导到中央高位推动、试点探索到立体扩散、整合预算与财政支出绩效评价到全面预算绩效管理的发展阶段。2019年12月，中央经济工作会议对财政工作的部署从“加力提效”转变为“提质增效”，预算绩效管理作为当前预算领域重要的行政管理工具，契合了政府从“做大蛋糕”到侧重“分好蛋糕”的战略导向，呼应了民众对政府“花钱必问效，无效必问责”的殷切期盼。

随着改革措施的逐步推进，地方政府也广泛展开了预算绩效管理的实践，在预算目标设定、预算执行监督、支出绩效评价和结果运用方面取得了一定成效，广东模式、河北模式、湖北模式等预算绩效管理先行模式可圈可点，预算绩效管理改革在不同地方政府落地实施中呈现出差异性的改革路径与改革效果。整体来看，声势浩大的预算绩效管理改革在地方政府层面频遇“上热中温下冷”的窘境，中央政府大力推动、省级政府紧跟发文、部分市级政府层面工作空白，大多数地方政府仍难以找到改革抓手，预算绩效管理在地方的落实呈现“摇旗呐喊”的困顿局面。省级层面预算绩效管理的顺利推行关乎中央层级政策精神的有效承接，也关系到预算绩效管理在市、县政府层面的“落地生根”，这是“十四五”时期撬动和引领现代预算制度改革、实现国家治理能力和治理体系现代化的重要突破口。

有鉴于此，系统梳理我国预算绩效管理的演进脉络和改革特征，精准识别预算绩效管理在中央和省级层面的政策实践问题将有助于全面推进预算绩效管理改革目标的实现。本研究选取2003—2019年连续17年中央政府和31个省级政府针对预算绩效管理改革的政策文本，从政策演进与执行的视角系统审视中国预算绩效管理政策实践，借助计算机文本分析技术探究预算绩效管理改革自上而下的政策推行与自下而上的政策执行特征及其深层逻辑，进而为优化预算绩效管理改革顶层设计、推进预算绩效管理地方执行提供定量识别证据与有益政策启示。

二、文献回顾

(一)西方绩效预算改革的动因、模式与影响因素

绩效预算在各国起步于1985—1995年，随着新公共管理的浪潮在世界范围内快速扩散并蓬勃发展。截至目前，33个OECD成员国家已经实施绩效预算改革，尽管它在预算和决策方面意义重大，但执行这项改革本身的过程却困难重重(Clark，2018[2])。西方学者从绩效预算推行的动因与模式、影响改革成败的因素两个方面进行了广泛探讨。第一，绩效预算改革的兴起与发展呈现较为明显的实践导向特征，如何在政府与日俱增的财政压力和公民不断提升的公共服务需求中寻找平衡，并有效、负责地使用财政资源成为各国政府预算的核心使命，绩效预算试图将绩效信息与预算分配放在一张“桌子”上，与生俱来地伴随着改变预算分配规则和重组机构间权力关系的愿望(Ho，2018[3];Lu等，2015[4])。根据绩效信息与资金分配联系的强弱关系，形成了直接影响型绩效预算(DirectPerformanceBudgeting)、管理型绩效预算(ManagerialPerformanceBudgeting)、参考型绩效预算(Performance-informedBudgeting)和表面型绩效预算(PresentationalPerformanceBudgeting)几种模式，都旨在通过引入绩效信息增加决策的理性基础。很多国家和政府只能做到“参考型”和“表面型”绩效预算，并开始注重“管理型”绩效预算的运用，但实践中很难完全地将绩效结果与资金分配进行联系(OECD，2019[5])。有学者基于美国的实践，总结提出了27项可以影响绩效预算采纳和成败的因素，具体分配在政治运行、组织能力、立法力度和推行方式四个方面，其中，绩效文化、技术因素和运行过程是贯穿美国预算批准、预算拨付、预算执行和预算审计的主线。不可否认的是，从立法层面固化绩效预算改革成果将更能影响组织和部门行为，成为检验改革进步的试金石并促进改革成功(Lu和Willoughby，2019[6])。

(二)中国预算绩效管理改革的路径与挑战

中国预算改革沿着“技术—程序—管理—行政—政治”由易到难的路径展开，如何在现已形成的行政预算系统基础上，实现全面预算绩效管理(苗庆红，2020[7])，并将预算绩效管理制度设计与政策目标的“理想”照进推动国家治理现代化的“现实”，是学界和实务界的共同关注(牛美丽，2020[8])。从中央层面来看，预算绩效管理的推行缺乏精准、有效的法律法规固化改革成果和提供法理基础，导致预算绩效管理改革的刚性约束不强、效果不佳(王海涛，2014[9])，仍有待于将预算绩效管理上升为国家战略，加强统一部署、高位推动。

从地方改革实践来看，预算绩效管理在权力配置、管理能力和组织文化等多个方面面临挑战。其一，预算绩效管理改革是一项混合了政治意涵、组织运行、技术支撑等多个方面的综合图景，核心涉及政府部门间权力关系的调整与优化。当前预算绩效管理改革过程中权责分配不够清晰，跨部门协同机制尚未形成(何文盛等，2019[10])，长期以来，以财政部门一家之力主导的预算绩效管理改革容易遭受各方的权力施压进而导致预算绩效管理改革绩效不彰(王红梅等，2020[11])。其二，预算分配与绩效管理的实施与整合往往受制于政府的组织管理能力(赵早早和何达基，2019[12])。地方政府现有的绩效目标编制、预算过程监控、绩效评价等能力无法匹配预算绩效管理本身的复杂性，绩效信息的全面性、可靠性、可用性不能令人满意(张绘，2018[13])，有待形成基于预算绩效标准设定、指标优化和信息化建设等系列中国预算绩效管理技术方案(马蔡琛，2020[14])。其三，决策量化、结果导向的绩效逻辑和透明、问责的绩效文化是将绩效管理渗透进预算过程的价值内核。绩效文化和传统行政理念之间的冲突在预算领域此消彼长、胶着对峙，改革的多方参与主体并未凝聚起一致的预算绩效管理认知与接受程度，如何加强个体层面的领导支持、形成组织层面的绩效文化和凝聚社会层面的群体共识仍有很长的路要走(曹堂哲和李方旺，2019[15])。预算绩效管理在地方政府的推进中表现出将财政绩效工具化的认识倾向和操作误区，建立成熟的预算绩效管理制度任重道远。(史洋等，2018[16])。基于此，学界提出在战略规划维度平衡预算绩效管理周期和中期财政规划、在府际关系维度考量央地层级关系和地区发展差异、在组织管理维度强化绩效文化渗透与技术支撑等多重改革路径(邓淑莲等，2020[17];马蔡琛，2020[14])。

(三)文献评述与本文研究视角

现有研究主要将预算绩效管理改革作为一个广义上的被解释变量，从改革的推进机制、障碍挑战、影响因素等方面展开了多维探讨，但囿于预算绩效管理现实场域的难以进入，已有研究更多是遵循事本主义逻辑，从预算绩效管理实践的外围考察，形成的理论成果对预算绩效管理改革的指导和引领作用并未充分发挥。预算绩效管理研究在某种程度进入“看似热闹”的研究瓶颈，有待拓展跨学科、跨领域的纵深研究空间，尤其需要关注不同层级政府预算绩效管理改革趋同与差异、地方政府如何推进预算绩效管理等议题(马蔡琛，2020[18])。

政策是国家治理在经验层面的表达，发挥着政治控制、目标规划、任务布置等系列功能，在很大程度上传递着国家管理行为的真实印迹，并形塑着国家治理方式的选择(吕方和梅琳，2017[19];孙涛和温雪梅，2017[20])，具有客观呈现政府活动的替代合理性和文本编码的现实可行性，为观测政府行为和政治过程提供了窗口(黄萃等，2015[21])。预算绩效管理政策实践也不例外。随着全面实施预算绩效管理的推进，中国预算绩效管理改革已经取得阶段性改革成果，中央和地方层面改革实践不断升温，初步形成涵盖领域全、数量大的政策体系。但是，当前研究缺乏对预算绩效管理政策层面的系统关注和内容结构的细化探究，基于规范的质性分析和量化研究更是乏善可陈。从预算绩效管理政策实践求解当前改革困境的命题则具有更现实的时代意义。正是基于这种判断，本文将从中央和省级政府预算绩效管理政策实践为切口，借助计算机文本分析技术，从预算绩效管理改革的时序变迁和政策内容中探索演变规律，并进一步定量识别我国中央和省级层面预算绩效管理改革的变迁与执行逻辑，为预算绩效管理研究提供知识增量。

三、研究设计与样本来源

(一)分析框架

中国预算绩效管理改革中包含了中央和省级政府两类核心行动者，涵射了自上而下政策推广和自下而上政策执行的双向互动过程。已有研究对中国国家治理体系做出“决策—执行”二分式解读，中央层面出台纲领性、指导性的“政策模板”，对改革的战略重点、目标方向及优先顺序做出规定;下级政府则结合地方情境将中央改革战略“转译”为具体措施与行动，弥合中央总体控制与地方现实的张力(贺东航和孔繁斌，2011[22];朱旭峰和赵慧，2016[23])。与此同时，预算绩效和政府治理天然协同，是约束政府治理行为和衡量政府履职效果的基石(李红霞和刘天琦，2019[24])，对预算绩效管理政策实践的细化探究能从很大程度上映射不同层级政府预算绩效管理改革的现实。因此，从政策层面洞察预算绩效管理改革的变迁与执行逻辑，一方面需要从动态层面关注中央预算绩效管理改革政策的演进与扩散，另一方面要从中观层面聚焦省级政府政策目标承接和政策内容创新。基于此，提出本文两个核心研究命题。

命题一:动态层面，政策演进与扩散是理解中国预算绩效管理改革的基础要素。一方面，从时间序列回溯预算绩效管理政策演进是分析中央政府改革侧重与特征的应有之义(陈琤和李丹，2017[25]);另一方面，审视政策变迁过程中的层级扩散有助于理解中央和省级政府互动关系对改革进程的影响。动态层面的演进与扩散反映了中央政府对预算绩效管理改革的政策推动特征与变迁逻辑。

命题二:中观层面，省级政府的政策执行过程是落实中央改革部署的核心变量，主要有政策目标承接和政策内容创新两个实质性环节。省级政府在推进改革过程中具有中介传导机制(朱旭峰和赵慧，2016[23])，同时发挥着落实中央政策目标和促进下级政府改革的双重任务。中观层面的政策执行反映了省级政府如何承接中央政策目标并设计政策内容。

以上两个研究命题包含了中央政策变迁与扩散、省级政策目标承接和政策内容创新三个递进的研究向度，基于此构建本文的理论分析框架(如图1所示)。T代表时间维度上的政策变迁扩散、O代表主题维度上的政策目标承接、S代表内容维度上的政策内容创新。

(二)研究方法

文本的时序特征测度中央和省级层面预算绩效管理改对政策文本的分析需遵循并体现政策固有的多维化特征。基于以上的研究命题与分析维度，本文从预算绩效管理时序特征、政策内容焦点、政策相似度三个方面进一步定量识别中国预算绩效管理的外部表征与内涵指向，进而构建出预算绩效管理改革在中国推进中的立体图景。具体而言，根据命题一，运用政策革政策的演进与扩散，以深入追踪预算绩效管理改革的演进脉络与内在逻辑。根据命题二，首先，运用政策内容焦点测度省级层面政策对中央层面政策目标的承接情况，通过对文本的降维，提炼出政策文本的高频词，并将语义相似的高频词归为同一类主题，揭示我国预算绩效管理政策文本的核心关注;其次，运用预算绩效管理的政策文本相似度测度中央与省级政府政策内容的同质程度，以反映省级政府在预算绩效管理改革中对中央顶层设计的响应情况和调整幅度。

本研究采用浅层语义信息的政策文本计算分析方法(黄文彬和车尚锟，2019[26])。此方法作为大数据环境下政策计量新的研究蓝海，是通过运用政策概念词表或政策与语词之间的映射关系形成政策分析的自动解析框架，通过运用自然语言形成的统计数据反映政策文本结构特征及其内涵关系，这个过程是一种能相对弱化研究者立场偏见和保持结果中立的非介入式解析方式(裴雷等，2016[27])。在前期政策采集、遴选的基础上，本研究构建了中国预算绩效管理政策文本库，并将文本全部统一结构化命名为“政府层级发文时间政策名称发文单位(文号)效力级别”。

政策文本计算研究过程主要分为文本预处理、关键词提取、文本相似度计算三个环节(如图2所示)。第一，在文本预处理环节，运用R语言对政策文本进行中文分词，去除无实际含义的符号和停用词，形成文档词组矩阵，通过TF-IDF模型计算每一个字词对于一个文件集或一个语料库中的其中一份文件的重要程度，形成文档特征矩阵。该模型有效识别并降维处理了文本中高频出现且对其他低频词项造成影响的数据，例如“绩效”“预算”“项目”“考核”等，并最终形成政策文本词项的TF-IDF(词频逆文档频率)数值。第二，利用通过TF-IDF计算后的文档特征矩阵，把每一篇文本中词项的TF-IDF值进行排序，从中选取TF-IDF值大于1的名词和动词词项作为关键词项，在此基础上进行主题归类，对文本的主题焦点进行分析。第三，文本相似度计算，根据前面所得的TF-IDF值建立文本的向量模型，运用社科领域较为常用的余弦相似度(Cosine-similarity)计算向量化文本之间的余弦距离，取值范围从0到1之间(王志刚等，2020[28])，最终得出不同层级、不同省份预算绩效管理政策文本的相似度矩阵，本研究着重关注中央与省级纵向层级的文本相似度。信息论的角度下，文本相似度数值越高，则政策间的共性越大(张涛等，2020[29])。

(三)数据来源

工删去转发类、政策解读类等重复性政策文本;三是自2003年起，中央及各省级政府开始陆续出台预算绩效管理相关政策，同步并映射着我国预算绩效管理改革历程，现已形成较为全面的政策体系。笔者从Alpha法律智能操作系统提取2003—2019年预算绩效管理相关政策文本共计1350余份，在财政部和各省级政府官网获得补充性文件41份。具体遴选过程中，一是锁定政策层级，保留中央和省级层面政府部门出台的各类法规、政策;二是甄别政策类型，人初步核对政策内容，删去政策内容过于宽泛或相关性不高的政策文本;四是核验政策文本库，邀请省级财政部门等相关政府部门工作人员，根据权威性、准确性、有效性对政策文本库进行调整和复核。遴选后保留了法律法规1部，中央部门政策文本29份，省级政府文本279份，共计309份。涵盖了预算法、财税改革意见类、预算绩效管理意见类、预算绩效管理办法类、财政支出评价办法类、专家库/中介管理办法类、结果运用办法类7种类型的政策文本，最终形成总计547126文本词数的数据源。

四、实证结果分析

(一)中央与省级政府政策演进与扩散:时序特征分析

中国预算绩效管理改革发端于2003年，整体而言(见图3)，我国17年预算绩效管理渐进改革之路可以划分为明显的两个阶段，对应不同发文密集程度特征的政策时期，分别是2003—2010年政策低密期和2011年至今政策高密期，其中，2003年、2011年、2014年、2017年、2018年是中央层面预算绩效管理改革的重大事件节点(如表1所示)，相应地，地方政府出现数次密集性发文。

1.政策低密期:萌芽探索与试点推进(2003—2010年)。

尽管财政部和部分地方政府早在2003年之前就零星开始了围绕绩效评价的探索，绩效理念也在财政领域开始萌芽。但2003年，十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出“建立预算绩效评价体系”，以绩效评价为主要特征的预算管理才被赋予了政治意义，并提上改革议程。同年，由财政部主导开展中央级行政经费项目和中央级科教文部门项目绩效考评试点，探索提出绩效管理的理念。2009年，财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285号)中明确了财政支出绩效评价的基本原则、评价指标、考评方法、评价结果运用等问题，为地方绩效管理工作起到了巨大推动作用。

在这一阶段，与中央政治信号释放和实践探索开展不一致的是，预算绩效管理在省级层面的渗透略显滞后，2003—2008年政策数量基本处于低位徘徊期，只有个别省份开展了试点工作，直到2009年、2010年，大多数省份才陆续出台政策文本响应并推进预算绩效管理工作。较为明显的是，广东省作为开展财政支出绩效评价的先行地区，于2003年专题部署开展绩效评价工作，以“先简后繁、先易后难、由点及面、逐步推开”的思路为指导，从专项资金入手对3个专项资金展开绩效评价。2004年广东省财政厅设立绩效评价处，为开展绩效评价工作提供了组织保障。浙江省、江苏省也于2005年、2006年相继出台财政支出绩效评价相关办法。这一阶段，发文数量上总体呈现松散间断的态势，由财政部和省级财政部门主导发文的相关政策主要以财政支出绩效评价为主，内容上也倾向于粗线条的宏观指导。但探索开展财政支出绩效评价的政府部门逐渐开始树立初步的绩效意识，这一阶段的探索为预算绩效管理改革的全面铺开奠定了理念植入和技术构建的前期基础。

2.政策高密期:立体扩散与全面推进(2011—2019年)。

2011年至今，我国预算绩效管理走向立体扩散与全面推进的新局面。第一次全国预算绩效管理工作会议于2011年在广东召开，财政部提出“建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”。2011年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。同年，财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)，分别对财政性资金安排支出的绩效评价及相关管理活动和推进预算绩效管理的内容和要求进行明确的规定和指导。在此基础上，财政部在《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》(财预〔2012〕396号)中，提出构建绩效目标逐步覆盖、评价范围明显扩大、重点评价全面开展、结果应用实质突破、支撑体系基本建立的中国特色预算绩效管理体制。2014年，新《预算法》六次提到“绩效”，第一次在法律层面提升了预算绩效管理的法理基础和改革高度。随之，国务院也发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)，在深化预算管理制度的总体改革中提出健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、管理等多个方面，并提出加强绩效评价结果应用的要求。然而，受制于预算过程的政治性、地方财力水平差异、绩效理念未有效渗透等多方面因素制约，预算绩效管理在实然层面陷入落实难的行动困局，离真正的预算绩效管理政策目标还有很大差距。2018年，中共中央、国务院颁布《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)，从更高位阶提出“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理推进新格局。

与中央层面预算绩效管理重大事件保持一致的是，各省级财政部门在2011年、2014—2015年、2018—2019年三个阶段的政策数量急剧变迁，呈现出高密度的非渐近性特征。2011年，各省份全部采纳预算绩效管理，尤其是从2018年开始，不同省份的省委、省政府迅速响应中央层面关于预算绩效管理的各项部署，密集式颁布相关政策措施，全面预算绩效管理的相关政策在各省范围内全面铺开。

(二)省级政策目标承接:基于政策内容焦点的考量

中国预算绩效管理改革场景中，政策文件上行下达的政策过程特征非常突出，中央层面往往是预算绩效管理改革的倡导者，省级部门在上级压力传导和改革时间表的双重要求下，制定本省相关政策文件并赋予实施。但是由于预算绩效管理改革有其特殊性，本质上是在政治性过程的预算决策中引入理性分析和量化数据，是一项带有技术治理要素的政治改革。因此，各省份出台政策时往往全面保留了中央的政策精神和结构形式，很少跳出常规的既定政策框架进行政策内容的创新。为深入讨论预算绩效管理政策文本的内涵指向，本研究在政策文本预处理后，分别对中央层面政策文本和省级层次政策文本进行TF-IDF模型计算，考察不同层级政府预算绩效管理政策的内容焦点，如图4所示。从中央政策文本的分析结果中选取前20个高频关键词作为目标样本，并将省级层面前50个高频关键词提取出来，通过计算关键词词频平均值与中央层面的目标样本进行对应，除了个别异常值外，中央和地方政策文本高频关键词保持了政策焦点趋同的高度一致，涵盖了预算绩效管理价值定位、组织运行和技术支撑三个方面。

第一，预算绩效管理的价值定位。呼吁理性和系统性的预算实践、追求资金使用效果是预算绩效管理的核心关注，预算绩效管理不只是评价的方法和工具，其中还包含着源自文化观念的价值判断(马蔡琛，2020[14])。中央和省级层面的政策在预算绩效管理的价值导向上都追求科学规范框架下的效益、效果并重，尤其在中央层面的顶层设计中，包含了相对幅度的价值层面内容。第二，预算绩效管理的组织运行。西方绩效预算被喻化为“把绩效信息和预算放在一张桌子上”，涉及多方利益主体博弈。我国传统上作为单一制大国财政的特点也决定了，预算绩效管理的首要问题就是处理多预算主体和多向度预算权力之间的关系(何文盛等，2019[10])。组织运行层面，中央和省级政府政策文本共同关注组织领导层面的“高度重视”、纵向层级政府的“贯彻落实”，以及“问责”“激励”等具体机制，纵向层级政府间的政策内容焦点保持了较高的一致性。第三，世界范围内绩效预算更多是被作为一种行政管理工具，对政府管理起着管理、控制、干预、矫正的作用(Yang和Holzer，2015[30])。尽管对于政府预算的绩效是否可以通过评价手段来加以相对客观的测度，在预算发展史上也曾存在过某些分歧，但不可否认的是，我国预算绩效管理发端并长期形成以财政支出绩效评价为核心的改革内容，技术方法体系已成为预算绩效管理实践应用层面与输出内容的重点关注。因此，中央和省级政府的大量政策均出现了围绕“财政支出”“专项资金”“指标体系”等具体技术范畴的内容，并构成理解中央和地方预算绩效管理政策内容趋同的关键维度。

(三)省级政策内容创新:基于政策文本相似度的比较分析

政策文本再生产过程是单一制国家政策实施的核心环节，具体分为转发、调整复制和具体部署三种政策实施文本形式(李瑞昌，2012[31])。预算绩效管理政策在省级层面的再生产过程中保留了多少与中央政策的趋同性值得关注。因为本研究在政策采集环节就剔除了直接转发和相关性低的政策文本，因此对于省级层面和中央层面政策内容的相似度结果相对客观。余弦相似度矩阵结果表明，31个省级层面与中央政策文本相似度介于0.4749～0.7434的区间，平均值为0.6513，总体上趋于一个较高水平。特别是以中央层面的三份标志性政策文本为目标样本，各省份与其相似度值分别达到了0.7448、0.7721和0.7594(如表2所示)，从另外一个侧面验证了中央层面政策信号释放后，省级层面在政策再造过程中的模仿与学习机制。分地区来看，中部地区、东部地区的省份与中央层面的相似度维持在一个相对较低的水平，广东、浙江、江苏、山东等省份与中央政策文本相似度均在平均值以下，而西部地区政策相似度略高于中、东部地区。这是由于各地区的异质性导致的省级层面政策响应程度具有差异性。已有学者提出中国预算绩效管理推进大致符合“胡焕庸线”顺时针偏转15度的发展状况，在“胡焕庸线”东南的经济发达地区预算绩效管理改革推进较快，而西北地区则进展较缓(马蔡琛，2020[14])。以广东省为例，作为绩效预算管理改革探索开展的先行省份，率先在预算绩效管理领域引入人大“把脉开方”，并系统出台了《广东省财政支出绩效评价报告质量控制和考核指标体系框架(试行)》《预算绩效管理委托第三方实施工作规程(试行)》等针对性、操作性更强的政策文本，此类更为细化的创新性政策也可能是导致与中央层面政策文本相似度相对较低的可能性解释。

从政策浅层语义层面看，相似度数值越高，则政策间的共性越大(张涛等，2020[29])，这种趋同性很大程度上是同一情景、目标、手段共同作用的结果(文宏，2020[32])。但需要说明的是，文本相似性高低并不实际代表地方推进政策力度的大小，而是反映各省份对中央层级文件做出的文本型调整幅度。已有研究对1997—2017年国务院、省、市政府工作报告进行相似度分析，发现三者相似度历年来一直较为平稳，且相似度值趋于0.8左右水平(卢盛峰等，2020[33])。也有研究得出全国22个省级政府大数据政策与国家政策的平均相似度较高，数值大多分布在0.6～0.7、0.5～0.6两个阈值范围内(张涛等，2020[29])。从本研究所得的相似度矩阵结果很大程度上验证了预算绩效管理政策文本内容同质化和高度相似性的问题，一些地方政府重政策出台轻政策落实，政策悬浮化、形式化问题较为严重。而省份在呼应中央政策文件过程中的创新型、针对性也有待加强。

五、研究发现与启示

(一)预算绩效管理改革变迁逻辑:政治势能下的政策流变

中国预算绩效管理改革是我国政治改革的重要分支，主要是通过现有的政治与行政体制来推行预算领域相关改革政策的实施。世界范围内，绩效预算制度的采纳往往伴随着财政危机、政治力量博弈等重大事件“节点”(Punctuation)(Pollitt，2013[34])。与此类似地，“高位推动”和“党的全面领导”作为中国政治运行的典型现象，具有象征意义的政治文本话语蕴含着丰富的政治势能，在很大程度上影响着具体改革和政策的推进速度与效果。已有研究表明，领导人重要讲话、党代会报告精神提示都在很大程度上成为政治势能的重要信号灯，地方场域的官员能迅速感知这些政治信号和政治表征，并进一步采取行动催化政策变现过程。同时，政治势能位阶的不同也在很大程度上决定了地方政府的政策响应行为，中共中央、国务院、中央部委联合、部门自行发文蕴含着差异化的政治势能，一般来说，将政策上升为党的议题，这项政策才被赋予更高的政治意义和价值位阶，能在很大程度上催化政策的变现过程(贺东航和孔繁斌，2019[35])。

预算绩效管理改革的本质是将绩效管理嵌入预算过程，其政治性属性使得这一特征尤为明显，由于受制于政治过程的核心约束，地方层面很难创新性地开展政策实验，因此，中央层级政府在预算绩效管理改革的起步和扩散中介入程度较高、影响力较大。省级政府对中央预算绩效管理的顶层设计快速响应、密集式发文，与中央和其他省份从政策层面进入“全国统一”的轨道，大多数省份对预算绩效管理的采纳处于一种“借势行事”的局面。各省份在2011年之前对预算绩效管理的推进都处于一种缓慢非均衡的状态，预算绩效管理改革在某种程度上仍为政府内部的目标性评价，甚至说是审计的简版(郑方辉和廖逸儿，2017[36])。直到2011年第一次全国预算绩效管理工作会议的召开，各省份预算绩效管理工作才有了新的突破，2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》以及2018年《中共中央国务院全面实施预算绩效管理改革的意见》为预算绩效管理注入了更高的政治势能，直接推动了预算绩效管理改革的转折与深化。

不可否认的是，短期的政治势能注入虽然能推动预算绩效管理改革步入“快车道”，但一些深层次问题也逐渐凸显(盛明科和闫胜跃，2016[37])。一是“红头文件”方式的推行削弱了预算绩效管理的权威性和可持续性，政府确定绩效标准、主导绩效管理过程、决定绩效结果使用，绩效管理的实质性推进可能因人而设，也可因人而废，触及改革深层问题和核心利益时，预算绩效管理无法可依，合法性和可持续性令人担忧。二是政治势能注入下的政策过程并不能从全局性和根本性的角度解决预算绩效管理的实践困境问题，涉及预算绩效管理的实体层面的权责定位和程序层面的组织运行没有统一的规范与指引，导致预算绩效管理改革难以突破和深化。

(二)预算绩效管理政策的执行逻辑:压力型相似主义

国家权力关系始终是贯穿我国层级政府政策执行的一条主线，中央政府中间政府基层政府三层权力关系中，中央层面掌握着政策制定的最终权威，而作为中间层级的省级政府承担着贯彻中央精神、再造政策文本和监督下级政府执行政策的职责(周雪光和练宏，2012[38])。这种权力关系的制度体系承载指向压力型体制，政策执行中凸显政治化机制，把政策任务的确定、派发、完成与评价作为主要行动路线(荣敬本，2013[39])。在国家权力关系和压力型体制共同背景下，政令出自中央，省级政府在落实中央政令的时候，首先开启的就是政策叠加的文本生产过程，但是往往会采取与中央一致的目标和手段，因此政策实践中省级政府往往是利用转发、复制调整、具体部署几种方式作为主要的实施行动。与此对应地，出现压力型相似主义的执行逻辑，下级政府更愿意采取与中央步调、内容保持一致的行动策略，其出发点在于寻求组织一致性的认同，采纳具有合法性的组织结构和行为措施(马奔和高涵，2019[40])。但可能导致的一个衍生问题就是，在政策宗旨不变的前提下，省级政府与中央政府在政策目标、政策结构和政策内容等方面保持了较高的趋同性，同时，又并未出台与本地实际相符的，抑或是创新性探索的相关措施，导致政策实施表现出口号大于实际行动、象征性行动多于实质性执行的政策空传现象(李瑞昌，2012[31])。

预算绩效管理改革在省级层面的落实也是通过中央层面对省级政府的压力传导，进一步采取具体的措施贯彻、落实。实际的推进中，呈现出压力型相似主义的执行逻辑。一方面，省级政府与中央政府在政策内容焦点上保持了较为高度的一致，从价值定位、组织运行和技术支撑几个方面有效承接了中央层面预算绩效管理的政策目标;另一方面，省级层面在具体的政策过程中塑造了与中央层面一致的精神内核和同质性的政策内容。但不容忽视的是，预算绩效管理改革进程与地方宏观经济条件和财政压力息息相关，不同省份对预算绩效管理的直接诉求、治理结构、技术条件方面存在显著差异。因此，为避免压力型相似主义执行逻辑的可能性衍生问题，省级层面在有效承接中央政策精神内核的同时，应该开展预算绩效管理地方实践的有益探索，探求更具地方契合性与创新性的预算绩效管理模式。

(三)政策启示

一方面，中国预算绩效管理需要从政策层面的高位推动走向法制化，用更高效力位阶的法制框架规定预算绩效管理实践经验和流程，规避政治势能导致的短期运动式治理和非常态化运行。在预算管理各个环节遵从法定程序是建立现代预算的基本要求(苗庆红，2020[7])，规范而完备的法律法规更是推动全面预算绩效管理的前提基础(王泽彩，2018[41])。世界范围内，绩效预算在各国的推进过程主要是分权基础上的立法主导和反应性立法与行政主导两种类型(Talbot，2008[42])，绩效预算在美国历史悠远且运转良好，在很大程度上得益于联邦政府与州政府在立法实践和立法内容上互动融合，从战略规划、绩效测量、信息使用等多个方面为绩效预算提供了稳定性和可持续性支撑。

依法治国和法治财政的大背景下，我国预算绩效管理改革有待建立权威的法律保障和协调的制度体系。一是在条件成熟的情况下加快以财政支出绩效评价为依托的预算绩效管理专门立法。从绩效目标管理、绩效结果应用、第三方评价主体规范等多个方面为预算绩效管理改革提供法理基础和实践指引，重点围绕预算绩效管理权责主体、实施流程、激励机制、问责机制四个维度进行细化规定(童伟，2019[43])。二是进一步修订和完善现有预算绩效管理相关法律法规，在《预算法》《审计法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等高位阶法律修订过程中进行绩效理念的嵌入和预算绩效管理流程性的补充，使绩效管理与预算过程有效融合、相得益彰。值得一提的是，2020年10月1日《预算法实施条例》正式实施，并在第二十条第二款明确规定将绩效评价结果作为改进预算管理和编制以后年度预算的依据，推动了《预算法》和《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》落到实处、细处和深处(苟燕楠等，2020[44])，这无疑是我国预算绩效管理法制化进程中的阶段性成果。三是在无预算绩效管理专门的上位法现实条件下，根据我国现有法律位阶，推动省级层面的地方性法规先行，巩固省级和地方政府预算绩效管理改革成果与经验模式。例如，将广东省人大主导的第三方绩效评价模式、云南省“控制为主，绩效导向”的省级预算编审模式、浙江省财政审计大格局为依托的预算绩效管理创新等改革成果运用地方性法规固化并推广。

另一方面，预算绩效管理执行需要从压力型相似主义走向实质性贯彻落实，坚持统一性和差异性并行，实质性地将绩效管理嵌入预算领域。一是在绩效理念和机构设置上遵从统一性，强化绩效管理顶层设计，自上而下力量驱动下推动地方政府绩效管理水平提升已是当前改革现实和学术界共识(杨开峰和邢小宇，2020[45])。将“管好政府的钱袋子”并“花好纳税人的每一分钱”真正内化为政府部门的科学理财观，并逐步形塑政府部门绩效导向的组织文化，“润物细无声”地渗透进预算编制、预算执行、绩效评价和结果运用的各个环节，发挥预算绩效管理在增加预算透明与问责、影响长期财务规划等更为广泛的制度效果(Ho，2018[3])。同时，在省级及地方政府职能设置和职责发挥上跟进中央预算绩效管理的要求，尽管截至2014年年底，有23个省份设立了单独的预算绩效管理机构，但很多省份预算绩效管理机构的功能与效果还未充分发挥，仍停留在绩效目标审核批复和组织绩效评价等阶段性的工作。笔者参与2018年西部省份预算绩效管理改革调研过程中，个别省份预算绩效管理改革几乎只停留在省级层面，市一级并未有效承接上级政府预算绩效管理的相关职能和职责，多数市级政府仍然未成立专门的预算绩效管理机构来统筹此项工作。二是在改革模式和细化标准上遵从差异性。预算绩效管理难以找到“最佳实践”，已有研究表明地方宏观经济条件和财政压力与预算绩效管理改革存在非线性关系，经济条件过于丰裕或过于贫困两个极端条件下，预算绩效管理改革都难以推进(赵早早和何达基，2019[12])，这也大致符合中国预算绩效管理省级层面的现实。地方经济发展水平、政府能力、财政资源等都显著制约着不同省份预算绩效管理的实质改革，因此，兼顾预算绩效管理实施的情景化要素也成为推进此项改革的题中之义(王雍君，2019[46])，省级层面简单地进行改革追随和内容模仿难以取得预算绩效管理的实质效果，而是要推进地方预算绩效管理模式和内容的创新，真正发挥预算绩效管理在地方财政绩效、治理绩效的作用。此外，在全面实施预算绩效管理的要求下，绩效目标管理、绩效监控、绩效评价等工作面临横向拓展、纵向加深、全面覆盖的种种要求，无疑给省级和地方政府增加了执行难度。因此，应适当调整和简化不同省级和市级层面预算绩效管理的具体流程和细化标准，坚持共性指标和个性指标相结合、综合性和简洁性的绩效管理方式相融合等多种方式，进一步增强省级和地方政府预算绩效管理各项工作取得实质进展和切实效果。

六、结论与讨论

预算改革引领着国家财政和经济的重要发展方向，2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台是我国预算绩效管理改革中具有里程碑意义的事件，标志着我国预算绩效管理正式步入高位推动、总体布局、架构统筹和全面推进的新拐点，这种新的顶层制度设计之下，如何推动全面预算绩效管理在省级和地方政府落到实处，无疑是今后一个时期中国预算管理改革的重要着力点。本研究遵循中央预算绩效管理政策演进与扩散、省级政府政策目标承接和政策内容创新三个向度的研究框架，对我国17年预算绩效管理政策文本进行了集中收集与挖掘分析，主要以梳理出预算绩效管理政策的变迁逻辑和固有特征为目标，从预算绩效管理改革政策的时序分布和政策内容进行系统归纳。研究发现，我国预算绩效管理的地方政策实践与中央顶层设计保持了时间和内容上的双重趋同，政治势能的注入是影响预算绩效管理改革的重要变量和关键节点，在很大程度上催化了预算绩效管理改革的推进，省级政府更愿意采取与中央步调、内容保持一致的行动策略，压力型相似主义是隐含的执行逻辑。

未来的绩效预算将有更明确的内涵界定、更多样的绩效目标和更有效的绩效信息使用(Maura等，2017[47])，这都有待于中央层面持续发力，在战略重点、资源支撑、目标模式等方面给予推进和指导。但值得关注的是，政策实施是将中央政策精神和内容转化为地方实际行动的连续过程，不仅包含了政策文本再造，更要求结合地方实际，创新性、契合性地采取具体的行动安排和落实活动，省级政府层面应做好承接、贯彻中央政策部署的具体任务。预算绩效管理改革作为一项涉及多方主体、多维功能指向的系统性改革，需要持续、均衡地推动改革在地方政府层面的横向拓展与纵向深化。

本研究通过政策文本识别的方法把预算绩效管理引入一个新的研究场景，并系统性地关注中国预算绩效管理改革推进的特征与逻辑。当前，缺乏从公共政策理论或政策量化研究方法的视角对预算绩效管理改革相关议题的关注，也鲜有研究系统关注中国省级层面预算绩效管理案例与实践，这是本文的突出创新点。但是，预算绩效管理改革本身是一项涉及多层次主体的系统性变革过程，围绕预算过程、运用绩效管理工具形成“花钱”与“办事”的融合与自洽，兼具了预算管理、绩效管理、政治过程等相关领域的多重复杂性。因此，单从政策实践的视角难以全面解释中国预算绩效管理改革顶层设计和地方执行的一些深层次机制。同时，本研究只是通过计算机信息识别结果分析了预算绩效管理政策的表征与可能性逻辑，并未涉及预算绩效管理改革的深层机理探讨，未来研究一方面需要持续深化对预算绩效管理改革变迁逻辑和执行逻辑的审视与验证，另一方面需要从更为聚焦的视角理解和探微中国预算绩效管理的推进机制和内在机理。

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