中国行政管理体制改革（共8篇）
文化是一个民族永葆生机的灵魂，也是一个国家兴旺发达的精神动力。深化文化体制改革是全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要；是满足人民群众日益增长的精神文化的需要；是推动中华文化走向世界的需要。随着市场经济体制的建立和完善，文化管理作为政府职能的地位将日趋突出。加强我国政府文化管理职能，建立科学合理有效的文化管理体制是我国文化事业发展的必然要求。
如何实施又怎么体现。随着国家的一些政策的出台在我们生活确实发生着一些变化。
以中国足球改革为例。我是一个新闻追逐粉丝，总是不由自主的关注一些事实。足球自然活跃在我的眼前，某某学校课间操改为足球舞，某中超足球队亚冠创佳绩，某领导亲自现场督战等等。切实的改变我们中国足球正慢慢地拨出遭唾弃的泥潭。这得益于文化管理体制的改革，2015 年2月27日中央全面深化改革领导小组第十次会议上，审议通过了《中国足球改革总体方案》。方案提出了“三步走”战略，分为近期，中期和远期目标：近期目标是要理顺足球管理体制，制定足球中长期规划，创新中国特色足球管理模式。中期目标是是要实现青少年足球人口大幅增加，职业联赛组织和竞赛水平达到亚洲一流，国家男足跻身亚洲前列，女足重返世界一流强队行列。远期目标是要使中国成功申办世界杯足球赛，男足打进世界杯，进入奥运会。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把振兴足球作为发展体育运动、建设体育强国的重要任务摆上日程。总书记多次指示要下决心把我国足球事业搞上去，李克强总理高度重视足球等体育事业和体育产业工作，国务院多次专题研究部署，我国足球改革发展迎来了前所未有的大好机遇。
足球运动具有广泛的社会影响，深受广大群众喜爱。发展和振兴足球，对提高国民身体素质、丰富文化生活、弘扬爱国主义集体主义精神、培育体育文化、发展体育产业、实现体育强国梦具有重要意义，对经济、社会、文化建设也具有积极促进作用。我国足球曾在亚洲取得良好成绩，从20世纪90年代初期开始探索发展职业足球，改革一度带来活力，但由于对足球的价值和规律认识不足，急功近利的思想行为严重，组织管理体制落后，人才匮乏，监管缺失，导致足球发展的社会基础薄弱，行业风气和竞赛秩序混乱，运动成绩持续下滑。
关键词：行政管理体制,改革,公共民主,公共服务
一、行政管理体制改革应体现公共民主发展的要求
公共民主是在不断向前发展的, 这是一个客观的必然的趋势, 在我们社会主义国家更是如此。而实现和促进公共民主的发展, 则需要相关制度作为保障。因此, 行政管理体制改革应能体现和适应公共民主发展的要求, 应将公共民主的发展作为一个重要的目标。
在中国当前的时代背景下, 民众的民主意识和行使民主权利的能力都已有了很大的提高, 相应地民众对于公共民主产生了更为强烈的诉求, 更多的人希望参与到公共事务中来, 更多的人要求在涉及自身利益的公共决策中表达自身的意愿。民众的这种民主诉求为公共民主的发展提供了一个重要的动因, 也意味着公共民主的发展成为了一个历史的潮流, 而这一历史潮流能否得以顺利推进, 与行政管理体制改革的成败有着十分密切的关系。行政管理体制的改革应能大大促进公共民主的发展, 而公共民主的发展本身也是衡量行政管理体制改革取得成功的一个重要标准。
具体来讲, 为了体现和适应公共民主发展的要求, 行政管理体制改革主要应努力做到以下两个方面:一方面, 行政管理体制改革应以民众的利益为落脚点。公共民主的实质是公共利益, 行政管理体制改革只有切实地维护和增进民众的利益, 才能真正称得上是促进了公共民主的发展。因此, 行政管理体制改革应顺应民心、合乎民意, 根据民众的利益诉求变革不科学、不合理的政府职能配置、行政方式、决策方式等。比如, 在政府职能改革方面, 政府要进一步厘定行政职能的边界, 退出本应由市场和社会有效发挥作用的领域, 坚决杜绝与民争利的现象存在, 并且应基于民众的利益大力加强政府的社会管理和公共服务职能。另一方面, 行政管理体制改革应为民众参与公共事务提供更有利的条件。公共民主的实质公共利益, 公共民主的目的维护和增进公共利益, 而维护和增进公共利益的一个重要途径就是民众对公共事务的参与, 这同时也是公共民主应有之义。民众对公共事务的参与不仅是指狭义上的参与权, 而且也指民众的知情权和监督权等, 这些权力的行使需要一定的制度加以保障, 需要一定的制度来创造更为有利的条件, 而行政管理体制改革则可以而且也有必要提供这样的保障和条件。比如在公共决策体制的改革方面, 政府的决策过程日益开放化和透明化, 更多地发挥了民众在公共决策中的作用。又比如, 在公共预算体制的改革方面, 中国的一些地方已实行了参与式预算改革, 从而使预算资金的分配真正成为公共选择的过程。2006年3—12月, 国家财政部划拨专款, 在哈尔滨和无锡进行参与式预算试点。所谓参与式预算, 就政府拿出一部分涉及人民群众切身利益的公共项目建设资金, 让受益地区的社会公众参与项目决策过程。
二、行政管理体制改革应着眼于为民众提供相对均等化的基本公共服务
公共民主需要公共服务加以落实, 民众的基本权利也需要公共服务加以保障。因此, 使民众都能享受到基本的公共服务 (即实现基本公共服务的均等化) , 是社会主义国家公共民主的一个必然要求, 相应地也是对社会主义国家行政管理体制改革的一个基本要求。
基本公共服务中的“基本”应包括两层含义:第一层是在范围上的含义, 即基本公共服务包括有哪些公共服务类型。基本公共服务涉及到民众的基本权利, 其外溢性显著, 效益溢出的范围广泛, 属于典型的纯公共产品。比如, 教育总体而言是一种具有外溢的公共产品, 但高等教育就不是一种纯公共产品, 基础教育则是一种纯公共产品, 是一种基本公共服务。第二层是在质量上的含义, 即基本公共服务应达到什么样的一种水平。基本公共服务应满足于民众在公共服务上的最低消费, 民众在消费这种公共服务后不再因需求得不到满足而明显的紧张感。满足不了民众的最低消费就意味着这种公共服务并没有达到“基本”的标准, 反之超出民众最低消费水平的公共服务也不具备基本的含义, 但却是建立在“基本”之上的。当然, 随着环境的变化, 基本公共服务在范围和质量上也发生着调整, 比如, 在国家经济比较落后的情况下的基本公共服务到了国家经济增长到一定水平时, 就已经在质量上难以达到基本的要求, 而无法满足民众在该公共服务上的最低消费。“均等化”则要求一个国家的民众能平等地享受到基本公共服务, 它主要强调对民众基本权利的保障, 也就是说, 一个国家的公民无论居住在哪个地区、相对经济地位如何, 都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。
改革开放三十多年来, 中国经济连年快速增长。但在经济发展中也出现了一些危害社会公平的不和谐因素, 产生了诸如就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等较为突出的社会问题。在这种背景下, 党的十六届三中全会提出了科学发展观, 党的十六届六中全会专门研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题, 并颁布了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。科学发展观的提出与和谐社会的构建体现出了基本公共服务均等化的要求, 只有实现基本公共服务均等化, 才能真正促进社会主义民主的发展。
实现基本公共服务的均等化需要行政管理体制进行相应的改革。首先, 积极促进“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型。政府应将职能的重心放在为民众和企业提供公共服务上, 应将更多的精力放在公平正义的维护和促进上。其次, 积极探索更为科学合理的公共服务供给途径和方式。政府引入多元化的公共服务主体, 应有效借鉴其他组织的管理工具和管理方式, 从而不断提高公共服务的供给水平、不断提高公共资金的使用效率。
近年来, 我们的行政管理体制改革在促进基本公共服务的均等化方面已取得了显著的进展。比如中国政府在农村的职能从“汲取”到“给予”和“服务”的转变, 这种转变体现在农业税的取消上, 体现在乡镇机构的改革上, 也体现在农村义务教育上等多个方面。经过这种职能的转变, 农民得到了更多的实惠, 农民的基本权利得到了更为有力的保障, 农民当家作主的地位也得到了更为有效的维护。
总的来看, 基本公共服务的均等化对中国而言仍是一个尚未实现的目标, 中国通过行政管理体制改革以促进基本公共服务均等化的任务依然艰巨, 但中国在实现基本公共服务均化等方面已经取得的成绩让我们看到了更多希望, 让我们对公共民主的发展也更坚定了信心。
三、行政管理体制改革应避免损害政府的权威
这里的权威指的是主体影响客体的能力, 它是主体的职权、客体对主体的支持度一系列复杂因素共同作用的结果。任何一个政府要有效地履行职责, 必须具有相应的权威。我们提倡有限的政府, 但有限政府并不等同于弱势的政府和缺乏权威性的政府, 政府的有限性与政府的权威是两个不同的概念, 政府的职能和活动领域是在不断变化的, 但只要存在着国家和需要政府处理的公共事务, 政府的权威就是必要的, 并且这种权威是不应受到损害的。
权威对应着集中, 集中与民主具有统一性, 因此政府的权威是维护公共民主的一个必要条件。只有政府具有了相应的权威, 才能理更好地集中起民众的意志, 才能更好地使这种意志得到执行与落实。如果一个政府毫无权威, 既不能集中民众的意志又不能执行民众的意志, 那又何谈政府公共性与代表性?又何谈政府职能的有效履行?在这种情况下, 一个社会必然陷入无政府主义, 而无政府主义下的民主只能是一种无序的民主, 一种不顾全大局、不顾长远的民主, 一种易于导致集体不理性的民主。这种民主并不是人类社会所要追求的, 人类社会所要追求的是一种真正内涵着“公共性”的民主, 是基于公共利益不断增进的民主。因此, 加强政府的权威, 对于公共民主的促进是有着重要意义的。
当前, 中国政府的权威客观上存在着加强的必要性。首先, 中央政府对于地方政府的权威有待加强, 一些地方政府对中央的政策大搞选择性执行和扭曲性执行, 在中央三令五申的情况下仍然顶风行事, 致使中央意图得不到实现、全局的利益得不到维护。其次, 政府对于社会的权威有待加强。在一些地方, 干群关系紧张已成为了一个很严重的问题, 民众因此对政府的政策产生了一种不支持、不合作的冷漠态度, 致使政府的政策在执行中时常遇到阻滞现象, 即使是出于增进公共利益目的的政策也难以产生增进公共利益的效果。
政府权威的加强需要从多个方面着手:第一, 构建合理的政府权责体系。权力是权威的一个重要来源, 没有权力为基础的权威缺乏足够的规范性、稳定性与合法性。但权力边界的模糊同样是对政府权威的一种破坏。它是易于导致权力行使主体的随意性, 而随意性却是对权力作用的客体无所适从, 因为权力作用的客体对权力行使主体的行为缺乏一个稳定的预期。因此, 政府权威的加强要求构建合理的政府权责体系, 不仅要合理确定政府同市场与社会的权力界限, 而且要合理划分不同层级政府间的权责边界。第二, 提高政府的行政能力和行政绩效。能力和绩效同样是权威的重要来源, 政府只有具备良好的行政能力和行政绩效, 才会真正得到民众的信任和支持;上级政府只有具备良好的行政能力和服从。一个能力低下和绩效不良的政府必定是一个弱势政府, 而一个弱势的政府必定是不可能有什么权威的可言的。
【关键词】档案；管理体制；改革方向
当前我国采取的档案体制管理主要是“局馆合一”，这种体制在机构定位、属性、面向对象、价值取向、工作职能、运行机制等方面都不同。
在机构定位上，档案局是人民政府档案行政管理机关，各级档案馆是党委和政府领导下的科学文化事业机构；在机构属性上，档案局是政府在档案事业中履行行政管理职能的档案管理机构，具有官方性；档案馆成为政府信息公开的场所，具有公共性；在面向对象上，档案局对各类档案馆、档案室等组织中从事档案工作人员进行行政管理；档案馆是公共服务型机构，主要面向国家、面向社会公众，提供对国家和社会有价值的档案信息。在工作职能上，档案局主要是以法律和行政为手段，进行档案行政执法，档案馆主要是接收保管档案，以提供档案服务为目的；在机构运行机制上，档案局的管理在横向上应该与本级政府的管理保持一致，在纵向关系上，接收上级档案局指导的同时也对下级档案局进行监督与指导；对档案馆的管理应尊重独立性的發展，两者之间应密切合作。
鉴于以上不同，对各自发展应区别对待，但并不是推到现行档案管理体制，重新构建，而是在整个国家行政管理体制改革的框架内进行。
一、档案局——规范化、法制化的档案行政管理主体
档案局作为档案行政管理部门，按照事业单位分类改革的发展方向，建议今后将档案局明确定为具有独立行政主体资格的档案行政管理机关，这可以从三方面体现。
1.机构定位上——具有行政主体资格的档案行政执法主体
国家档案局和县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门具有制定部门规章、依法行政查处、行政监督与业务监督等行政执法职能，这就赋予了其行政管理职能。档案法律、法规中应明确将档案局定为具有行政执法主体资格，履行行政管理职能，属于政府行政序列档案行政执法机关，而不应定性为事业单位。
2.执法上——变被动执法为主动执法
档案局应按建设宏观管理型政府、服务型政府的理念，从具体的业务工作脱离出来，把档案收集、保管、提供利用等职能交给档案馆，把公共文化服务职能真正渗透到社会公众中，而非仅仅陷在政府范围内；作为行政执法部门，应主动执法，严格依照有关法律法规执法，不应因某些部门是自己的上级或与利益密切相关的部门模糊执法，被动执法，以致影响依法治档。
二、档案馆——文化的、公共的事业单位
在未来事业单位改革上，提高档案馆的公益服务水平和满足社会生存和发展共同需要为发展目的，逐步将综合档案馆建设成新型的公共文化服务型的事业单位，以保证社会成员能平等获取和利用档案信息资源，促进档案事业的健康快速发展。在今后档案馆的发展方向可以朝以下几方面发展。
1.用户至上导向。“用户至上”是指以尊重用户、满足用户为目的，要求从用户的需求出发，优化自身机构与资源，帮助用户消除使用档案时的心理顾虑，以高质量的服务满足用户对档案信息的需求。因此档案馆及其工作人员应充分考虑到不同用户需求，以档案利用者利益出发，不断丰富自身馆藏，运用现代化技术创新服务手段优化档案资源，为档案用户提供档案信息服务。
2.文化导向。档案馆所保管的档案是国家机构、社会组织以及个人在从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等各种活动时直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像、等不同形式的历史记录，它包含了社会中各个方面的文化信息，是历史文化遗产。档案是人类活动的文化积淀，是一种文化财富。
3.工作人员职业化导向。所谓“职业化”是指工作状态的标准化、规范化、制度化，使从业人员在知识、技能、观念、思维、态度、心理上符合职业规范和标准。档案工作是一项专业性很强的工作，要求工作人员必须有专业的档案理论知识和实践技能以及职业道德。但目前，很多从事档案工作的人学历不高且非专业，从而导致档案馆服务效率的降低，更有甚者影响档案馆公共文化服务机构的形象。
4.经费来源多元化导向。据有关数据统计，在2000年，我国对档案馆事业建设的投入经费为2.3亿，到2008年，全国的档案馆事业经费已涨至近6.7亿，是2000年的近3倍，由此可见，我国档案馆经费投入有了较大幅度的增加，但这远远不能满足整个档案馆事业的发展。因此，除了国家财政的投入，还应该从其他渠道筹集档案事业发展经费，以实现经费来源的多元化。
【参考文献】
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一、目前我国行政体制和机构设置的现状„„„„„„„„„„„„„2
二、城镇行政管理面临的几个问题„„„„„„„„„„„„„„„„3
三、城镇行政体制和机构改革的主要内容„„„„„„„„„„„„„6
内容摘要：
城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。对于我国广大农村地区的发展，以及整个农村经济、文化和各项事业的发展都有很大关系
浅谈中国城镇行政体制与机构改革
城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。对于我国广大农村地区的发展，以及整个农村经济、文化和各项事业的发展都有很大关系。
一、目前我国行政体制和机构设置的现状
行政体制是行政权力的配置及其相应的制度和体系的总合，而机构则是行政权力运行的载体和具体形式。具体说，行政体制包括行政主体、行政过程、行政法规、行政目的等在内的完整的、开放的体系。这个体系在其所处的特定的行政环境中，存在着内部的、外部的和动态的各种关系。就行政主体而言，其内部关系主要有三：纵向的上下级之间的关系；横向的行政机关内部部门之间分工协作的关系；条块配合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。其外部关系主要有四：行政机关与政党组织（主要是执政党）的关系；行政机关与国家权力机关、司法机关和检察机关的关系；行政机关与企事业单位和社会团体的关系；行政机关与市场和社会的关系。行政管理体制的内外关系，实际上使行政机关及其管理活动处在一个由法律秩序、权力分配、职能配置、工作方式、工作人员之间公务往来等因素构成的网络之中，行政运作和行政效率在很大程度上就取决于这些上下左右内外的关系是否协调得当。
（一）行政体制改革与政治体制、经济体制改革的关系
行政体制与机构改革是深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的重要条件，也是政治体制改革的重要内容。可以说，行政体制与机构改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，在整个改革中地位十分关键。经济体制改革对政治体制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理体制和党政机构设置上，与政治体制的其它部分相比，行政体制改革对经济体制改革和经济发展的制约作用也最直接。因此，必须把行政体制改革作为政治体制改革的紧迫任务，使上层建筑更好适应和促进经济的发展。由于行政体制改革涉及行政体系内部上下左右权利与利益的调整，涉及政府工作系统与政党组织，与国家权利机关、司法机关、检察机关，与企事业单位和社会团体，与市场和社会的关系的调整，涉及现行权力配置的调整，以至行政体制改革进行起来既复杂又敏感；阻力大、难度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都难以巩固。从根本上讲，现行的行政体制与机构设置仍极不适应改革和发展的需要。“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”
（二）我国行政体制与机构设置的主要弊端
从体制上看，主要是权力结构、职能结构配置不合理，机构臃肿、人浮于事。权利结构不合理表现为权力过分集中。从党政关系上看，权力过分集中于党委。“加强党的领导，变成了党在包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”；从中央与地方的关系看，权力过分集中于中央。“过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权”；从政府与其管理的对象看，权力过分集中于政府。许多事情不是“放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理”，而是“统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来”。
从管理过程看，主要是“长期缺少严格的从上到下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关及至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。”这些又反过来要求多增机构，多加人员，促使机构更加膨胀。
在体制上、管理过程中种种弊端，集中的表现是行政管理中的官僚主义现象。“办事拖拉、不讲效率、不负责任”等种种官僚主义现象，“它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系”。在机构设置上，主要是机构庞大、臃肿，层次重叠，职责交叉，手续繁琐，效率低下。
二、城镇行政管理面临的几个问题
（一）政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要
由于中小城镇规模相差悬殊，中小城镇政府的工作负荷也差异很大。据我们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。各类企业八、九百家，财政收入三、四亿元。对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理。一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产业并举的多产业管理转变。在外资外商企业多的城镇，外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。三是资源环境管理提到重要议事日程。四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多。总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。
（二）条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能
长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。随着改革开放，城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。相应地，城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。但是，在城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于城镇政府，权力与责任不对等。现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。目前，设在城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。由于权利和责任相分离，极大地削弱了城镇政府职能。有的基层干部埋怨说，城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”。
（三）机构庞大，人员臃肿
根据国家统计局的抽样调查，全国22个省（自治区、直辖市）城镇机构设置和人员配备的基本情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。总的看，城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。另外，还设有人大办公室。设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？
（四）政企不分，部分城镇政府过多地干预经济事务
城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者。城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐。有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象。古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。这已是行政管理工作的基本原则。
（五）行政效率不高
影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。现在几乎是布置一项工作就有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。我们应借鉴这种做法。只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许。一般来讲，城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。
三、城镇行政体制和机构改革的主要内容
城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的城镇行政体制与运行机制。考虑到小城镇规模差异很大，在机构设置和人员配备方面，要强调因地制宜，不能搞“一个模式”、“一刀切”。
（一）理顺县镇关系，健全城镇政府功能
小城镇不同于一般的乡镇，在经济文化社会各项事业长足发展的情况下，尤其需要健全和完善小城镇政府职能，充分发挥这一级政府统揽全局、协调发展的功能。因此，城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展。一是要坚决将上级文件下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。这里的关键是“条条”部门和县直部门要放权。必须明确，任何部门延伸、派驻到小城镇的机构，归根结底是为当地经济社会发展服务的。他们服务得究竟如何，理所当然地应接受镇政府和当地群众的评判，他们的勤政廉政、遵纪守法，主要靠当地的监督检查。二是非执法监督机构的设置，应由城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自 6
主决定。对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。
（二）转变政府职能，实现政企分开
在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴城镇转变的过程中，城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。首先是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”公有制加上非公有制是基本经济制度，这就为姓“资”姓“社”，姓“公”、姓“资”的争论划上了句号，只要符合“三个有利于”的所有制形式都可以发展。同时，加快放开搞活国有小型企业的步伐。要抓住这一机遇，大刀阔斧地进行所有制结构和经济结构的调整。然后是搞好城镇规划建设，这也是十五大报告所强调的。特别是人口多、经济发达的城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础。要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。
（三）培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能
城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。
（四）大力精简机构人员，逐步规范城镇行政体制
要按照“小政府，大社会”、“小机构，大服务”的要求，核定城镇的机构编制。考虑到城镇的特殊性，有关政策可以相对灵活： 一是不要求上下对口，左右看齐，在不突破国家规定的机构编制限额内，自主设立相应的机构；二是机构综合设置或一个机构几块牌子，领导干部可交叉任职；三是规范城镇党政机构名称和机构规格。防止借改革之名搞扩充机构、人员，提高机构规格，在机构改革上来回折腾的现象；四是坚决清退借用人员和临时人员。有些镇虽然上级政府赋予其县级经济管理权限，但镇政府没有单纯追求机构升格和编制增加，机关工作人员仍作了精简。实践证明，只要真正做到了政府职能转变，政企职责分开，减少办事环节，提高工作效率，机构人员是能够进一步精简的。
第1题(20)分 试述政府职能重构的目标
政府职能重构的目标包括纠补政府失灵和弥补市场失灵。
一、纠补政府失灵。从现代市场经济运行的共性来分析，可以将政府失灵的主要原因归纳 为以下四个方面： 1.政府决策失误； 2.制度缺失； 3.政府角色错位； 4.寻租及腐败。
二、弥补市场失灵。即弥补和克服三种类型的市场失灵： 1.在弥补市场固有的缺陷方面，中国政府必须承担的经济职能是：遏制市场竞争走向垄断、补偿和纠正经济外在效应、进行信息引导。2.中国政府根据自己国家的情况，还必须承担以下方面的特殊职能：政府部分地替代市场、对市场的培育、推进市场化改革。3.中国是实行社会主义制度的、发展中的东方大国，中国的特殊国情决定了政府还必须在 以下几方面充分发挥其功能：管理庞大的国有资产、缓解就业压力、建立有效的产权制度
第2题(20)分 试述政府机构改革的方向
一、政府对经济生活的干预
（一）经济计划化。
（二）国有化和私有化。国有化：国家直接兴办企业或将私人企业收归国有。私有化：政府经过不同方式将政府的资产转交给私人经营。
（三）下放企业权力。
二、中央政府权力结构调整
（一）随政府职能的扩张而增设机构。
（二）合并职能相近的部门，实行综合管理。
（三）职能分工专业化与设立独立机构。
（四）健全组织信息系统。
（五）建立行政体制内部的协调机构。
三、中央政府与地方政府的权限划分
（一）联邦制国家中央与地方的关系。1.由“分权”到“集权”的阶段。2.由“集权”到“分权”的阶段。
（二）单一制国家中央与地方的关系。一方面，法国、日本、西班牙、葡萄牙等集权程度较高的国家不断向地方分权。另一方面，英国等分权程度较高的国家不断向中央集权。
四、政府管理方式和行政行为的变革
（一）管理方式的改变。
（二）管理行为的法律化。
（三）管理手段的现代化。
（四）建立政府外部的协调机制。
第4题(10)分 简述政府机构改革动力。
中国政府机构改革的动力并不仅限于经济体制改革的推动。党的方针、政策及政府对党的方针政策的执行则是中国政府机构改革的另一个重要的动力。与西方国家政府机构改革动力来源于社会、民众不同，我国的政府机构改革的动力源于我们党的执政理念与方针政策。改革开放30年以来，我国政府的6次规模较大的机构改革，每次机构改革的指导路线、改革方向、政策目标都是我们党所决定的。1982年9月党的十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”的经济体制政策，同年进行了以“精兵简政”为目标的政府机构改革；1984年10月党的十二届三中全会提出“社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济”，1987年12月党的十三大进一步提出“国家调节市场，市场引导企业”的政策，1988年进
行了以“政府职能转变”为任务的政府机构改革；1992年10月党的十四大明确提出“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”的论断，1993年进行了以“政企分开”为内容的转变政府职能的机构改革；1997年9月党的十五大提出“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开”，1998年2月党的十五届二中全会审议通过了《国务院机构改革方案》，1998年下半年我国进行了以“转变政府职能”为中心的涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革；2002年11月党的十六大提出“加入世界贸易组织”，“进一步转变政府职能，改进管理方式”，2003年2月党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，2003年下半年我国进行了以“完善市场监管体系，加强社会管理与公共服务职能”为方向的政府机构改革；2007年10月党的十七大提出“深化行政体制改革，建设服务型政府”，2008年2月十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，2008年3月我国开始以强化宏观调控职能、注重民生、建立大部制为内容的政府机构改革。在上述过程中我们可以看到，我们党是我国政府机构改革的设计师，是机构改革的发动者，是推动政府机构改革的动力。
第5题(10)分 衡量政府宏观调控能力的标准是什么？
宏观调控（简称宏调）是政府实施的政策措施以调节市场经济的运行。在市场经济中，商品和服务的供应及需求是受价格规律及自由市场机制所影响。市场经济带来经济增长，但会引发通货膨胀，而高潮后所跟随的衰退却使经济停滞甚至倒退，这种周期波动对社会资源及生产力都构成严重影响。所以宏观调控是着重以整体社会的经济运作，透过人为调节供应与需求，来达至计划经济之目标。由经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯创立。宏观调控是国家对国民经济总量进行的调节与控制。是保证社会再生产协调发展的必要条件，也是社会主义国家管理经济的重要职能。在中国，宏观调控的主要任务是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重 宏观调控 大经济结构优化，实现经济稳定增长。宏观调控主要运用价格、税收、信贷、汇率等经济手段和法律手段及行政手段。经济学家理解这个词就是宏观经济政策。但实际应用上，它的含义是模糊的。上世纪八十年代，有经济研究部门叫宏观调节部，表明在当时的经济形势下对宏观调节还有一点敬畏，后来改称了“宏观调控”，好像我们对经济的控制越来越加强了。宏观调控最近一段时间又演变为一个长期的宏观经济政策，在任何时候都要存在。这种提法把“宏观调控”的意思模糊了，因为宏观经济政策在经济学上就是短期的。
第6题(10)分 简述责任政府的实现途径。
责任政府的建设已经成为我国的必然选择。政府责任的实现是一个长期和渐进的过程，必然要建立在真正实现民众公民意识的觉醒和行政主体责任意识的养成的基础之上。1． 更新观念，弘扬先进的行政文化。第一，要实现权力本位向责任本位的转变。第二，要实现政府本位向公民本位的转变。2． 健全机制，实现高效的制度依托。首先，要进一步调整政府与权力机关之间的关系，加强
人民代表大会的建设，强化人民代表大会的权力、权威，使之达到真正代表人民行使国家最高权力的应有地位。其次，要建立行政执法责任制。(1)要理顺执法关系，落实执法责任。；(2)要明确和严格执法程序和时限。；(3)要建立过错责任机制。(4)要建立有效的救济机制，如：举报、申诉、控告、听证、复议、赔偿等制度，严格追究行政主体执法过错并向执行对象说明纠错情况，重新实施执法或进行其他方式的各类补救。最后，要强化政府责任的监督和追究机制。3． 完备法规，构建健全的法律体系。第一，要对现有的法律、法规及规范进行合理而全面的整合，克服各种法律法规之间、法律规范之间出现的相互矛盾的现象，增强法律对规范政府责任的适应性。第二，行政授权坚持权力与责任相一致的原则。第三，要严格详细地规范政府责任追究的法律方法与程序。第四，要公平公正地追究政府责任。4． 提高素质，培养积极的行政人格。政府公务人员的素质，从内容上来说，可以分为科学文化素质和思想道德素质。要提升政府和公务人员的道德素质必须通过“自律”和“他律”两种方式加以实现。
第7题(10)分 简述网络经济时代政府应培养和开发的职能。
1、从原则上指导技术发展的方向
2、对网络的发展进行宏观调控。
3、提供学习和技术交流的平台。
4、判断和调节在发展中出现的问题和纠纷。
5、提供必要的资金支持。
6、协调新研发的技术在实际中的应用
第8题(10)分 简述网络时代的政府人力资源管理。
网络时代的人力资源管理是指企业利用电子技术、计算机技术和因特网来实现人力资源管理的某些职能。1.网络时代的人力资源招聘是利用计算机招聘网络进行的，企业可以在网上公布招聘信息，并在线浏览求职者的信息。互联网使人才需求信息成为公开的消息，企业可以在不离开办公室的情况下、在广泛的地域内展开人才搜索。2.网络时代的企业培训打破了传统培训的限制，各地的员工可以利用计算机网络在本地接受异地培训而无须身临其境，是把信息送到员工面前:企业将培训内容发布在企业内部网站上，员工可以根据自己的需要，不受时间、地点的限制，在互联网上寻找适合自己的进行自主学习，以拓宽知识和技能的深度与广度。员工之间可以进行在线探讨、交流，企业还可以提供在线疑难解答这样，企业及员工都可以及时得到培训绩效的反馈，有利于及时改进培训内容和目标通过计算机网络，企业可以在企业文化、知识技能等方面对员工进行及时性的、针对性的培训，使员工提高对变化的适应能力，从而使员工成为学习型的人，进而保证终身可持续学习。3.网络沟通利用互联网，避免面对面的诸多不便，给人力资源管理中的沟通工作提供了很大便利，网络促使信息快速、直接、广泛、有效地传播和思想、感情的交流、融合。企业在内部网上建立员工个人主页，开设BBS论坛、公告栏、建议区、聊天室以及企业管理层的邮箱等。利用网络沟通，将更好地营造企业文化，增强企业凝聚力，激发员工的进取心和创造力、促
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摘要：行政审批制度改革是伴随经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大改革，是政府行政方式适应经济社会发展要求而进行的一场变革，对于完善社会主义市场经济制度有着重大意义，对于促进政府行政观念更新转变、建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理制度必将产生积极而深远的影响。
关键词：行政审批改革 法制化
一、行政审批概述
行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为.。1
行政审批要经历“接件-承办-核对-审批-收费-发证”的过程，一般将政府具有审批性的管理行为归纳为四大类：审批、核准、审核、备案。2
二、我国行政审批的现状及改革的意义 我国主要经历了五次行政审批改革。
1、20世纪70年代末至80年代初。在这个阶段里，我国的行政审批制度改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配而展开。百度百科：行政审批的定义
百度百科：行政审批的功能22、1983年至1988年。这次改革主要是转变职能、下放权力、调整结构、精简人员，国家部委内部设司、处两级。同时把直接管理企业的职能转移出去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。
3、1993年至1997年。国务院秘书长罗干于1993年3月召开的八届全国人大一次会议上关于国务院机构改革的说明中提出：要按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体力放给企业,把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。
4、从1998年至2003年是广泛发展阶段。改革重点是大幅度精简行政审批事项，规范审批程序，设定审批时限，公开审批内容，建立一套便民利民的行政服务体系。实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、行为规范的行政管理体制。
5、从2004年至今, 是在新形势下, 为了适应全面建设小康社会, 开创中国特色社会主义新局面而进行的新一轮行政审批改革。2004年3月, 国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要全面推进依法行政, 经过10年左右坚持不懈的努力, 基本实现建设法治政府的目标。在最近的党的十七大报告中又提出, 要减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。3
我国的行政审批制度改革是伴随我国改革开放全过程的一项长期的渐进式的改革，改革开放以来的渐进式改革为全面改革作了铺垫和准备。在当前和今后一段时间，推进行政审批体制改革，推动政府职能转变，是政府管理体制改革的一个重要支点。
笔者认为，我国行政审批改革的目标大致有以下三个层次: 一是废止过滥的审批;二是为每项必要的具体审批设立科学的分析制度;三是建立宏观上全面的审批管理制度。
（二）我国行政审批改革的基本做法
具体来说，就是从法律方面规范和完善行政审批制度的管理，制定出一部完整的行政审批法律。法律应该包含以下几方面内容：
1、行政审批的原则。包括审批法定原则，即行政审批的设定，必须有明确的法3
律依据，并且应当按照法律规定的权限和程序进行;公开原则，即有关行政审批的所有信息都应当公开，并允许所有符合条件者申请;适度原则，其含义是设立行政审批应当以社会公共利益的必要为限度，不得过多过滥;有效原则，即审批的设立应能有效地解决市场中存在的问题;责任原则，即设定审批应承担的法律责任。
2、行政审批的设定权。第一，法律可以根据需要设立任何形式的行政审批;第二，行政法规有权对法律所设定的审批作具体规定外，不能对基本权利设定限制;第三, 地方性法规除对法律、行政法规设立的审批做具体规定外，有权结合本地实际设定一定量的行政审批，但不得妨碍国家统一管理和公民的人身自由与财产权利;第四, 规章及规章以下的规范性文件不得创设何行政审批，但可就行政审批的具体标准、条件作出规定。
3、行政审批的范围。法律对行政审批的范围应作出明确规定，对不符合市场经济发展要求或不属行政管理职责及不应通过行政审批来管理的事项，就不应实行审批。
4、行政审批的一般程序。行政审批作为行政法上一项重要制度，应加强其在程序方面的规定。
5、行政审批的监督。
另一方面，英美等国政府利用行政审批的经验，很值得我们借鉴。举两个例子：
1993 年前，美国无线电频谱资源主要靠FCC基本上免费分配。但1993 年后，随着无线通讯的发展，美国政府开始利用著名的PCS 拍卖机制分配审批证，美国政府在这一领域的做法是促进了无线通讯的有序发展，并使国家增加了巨额财政收入。在我国，可对一些稀缺资源的开采、利用审批进行拍卖改革，如矿产资源开采的审批、土地资源利用的审批、森林资源采伐的审批等。这样一方面可增
加国家财政收入，另一方面可遏制过度使用，造成生态环境的破坏。第二个是在美国，里根政府于1981 年批准的12291 号行政命令，是最早规定行政审批需要经过经济评估的法律依据。它规定所有申请建立行政审批的行政部门，必先对其提出的行政审批项目进行成本收益分析，上报总统批准的行政审批必能带来净收益。英国行政审批的经济评估始于80 年代中期, 至今也取得了很大成绩。
三、当前行政审批改革存在的问题及对策
（一）当前行政审批改革存在的问题
全国各地纷纷进行行政审批制度改革，取得了一定成效，但还存在不少问题。一是行政审批种类繁多，内涵不一。不同种类的行政审批之间在具体操作中没有明显区别，国家法律、法规对此也无确切说法，地方清理时不好把握；二是一些部门对清理行政审批态度不积极；三是有些地方行政审批清理结果有一定水份。尽管总结中减了很多项目，但一些不再必要的审批项目并没有真正减下来。
（二）完善行政审批改革的问题建议
1、科学界定行政审批的范围和标准
要搞好行政审批制度改革，首先应当明确行政审批的范围，解决哪些规范性文件对哪些行业、哪些行为设定行政审批的问题。
2、切实改进审批方式
在切实减少行政审批事项的同时，对保留的行政审批事项应当围绕转变政府职能，改革审批方式，改进工作作风，简化环节，规范程序，提高效率和服务质量,最大限度方便基层，方便企业，方便群众，服务社会。一是积极推进政务公开。通过多种方式公开确定和保留的行政审批、审核、核准、备案事项。除极少数需要保密的以外，都要向社会实行公开审批。机关、审批内容、审批依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准和审批责任人，主动接受社会各界和人民群众的监督。对物价、收费、市政、城管、环保等与人民群众利益密切相关的事项，充分听取和吸收社会各方面的意见。强化专家审查、咨询制度, 对技术性、专业性较强的验收、评审和许可事项，组织有关专家进行专业技术审查，提供咨
询意见，进一步提高政府决策的民主化、科学化水平。二是搞好便民服务窗口建设。设立行政审批中心,有关部门和单位进中心统一办公，形成集中式的服务窗口。从实际出发开展各种形式的便民服务。特别是对热门项目、审批工作量较大的项目和需要多个部门联合办理的项目，尽可能采取集中办理的方式以方便群众。结合政府上网工程，探索多部门联网办理的管理新模式，改进审批手段，提高工作效率。
3、建立有效的行政审批责任制和监督机制
在行政审批制度改革中，对有关部门不认真进行自查自清，对该清理的没有清理，或者避重就轻，化整为零, 搞“数字游戏”的，应当追究有关负责人的领导责任。在行政审批制度改革完成后，各级机关凡超越职权，在法律、法规、规章和国务院文件之外设定行政审批项目的，应当严格追究有关负责人的法律责任。
4、完善听证制度。
听证制度在行政处罚制度中已被确认和应用，今后的行政审批法亦应采用。因为它是监督行政主体依法行政的有效制度。建立行政审批听证制，充分贯彻行政审批公平、公正和公开原则，肃清行政审批的 暗箱操作，将其置于社会各方公开监督之下，免其因不受监督而滋生腐败，祸国殃民。4
总之，积极推进行政审批制度改革，按照建立社会主义市场经济体制的要求进一步加快政府职能转变，是为新世纪发展创造良好环境、推进党风廉政建设的、重要措施。通过改革政府管理方式，减少审批项目，规范审批行为，加强对审批的后续监管，将政府管理重点从日常审批向依法监管转变，切实把政府职能转变到经济调节、社会管理和公共服务上来。
参考文献: 4 张耀东: #行政审批中存在的问题及对策研究∀ [ J] , # 中国行政管理∀(京)2001 年第9 期;
[ 1] 政府规制改革与行政审批改革研讨会议综述∀ [ J].#法学研究∀。2001 年第3 期.[ 2] 张耀东: #行政审批中存在的问题及对策研究∀ [ J] , # 中国行政管理∀(京)2001 年第9 期.[3]、审批制度改革.中国方正出版社.2011年5月12日.[ 4] 肖金明: #行政许可制的反思和改革∀ [ J] , 中国行政管理(京)2001 年第6 期
中国的行政管理改革进程,以1978年为界可以分为两个阶段,第一阶段处于计划经济体制之下,为了恢复和发展国民经济,巩固新生的社会主义政权,中国的行政管理效仿苏联模式,与高度集中的计划经济相适应,在行政管理方面,中国所采取的也是高度集中的行政管理体制。这种行政管理体制的形成有其历史必然性,不可否认其存在也有其历史作用,对于新中国政权的稳定、国民经济的发展都起到了不容小觑的作用。
自1978年改革开放以来,随着计划经济体制的逐渐瓦解和社会主义市场经济的逐步建立,高度集中的行政管理体制因其权力过于集中和机械,缺乏灵活性和自主性,很难调动地方和市场主体的积极性。由此,这种与计划经济体制相适应的行政管理体制越来越难以适应中国经济体制改革和社会发展的需求,因此行政管理体制的改革也随之开展。
(一)改革政府机构设置,转变政府职能
自1978年以来,中国在1982年、1988年、1993年1998年和2003年等分别进行了政府机构的改革。这些改革一方面致力于在保留和加强需要统一管理的事权的前提下,将无需中央专属的权力下放到地方,改变了权力过于集中的弊端,大大地提高了地方上的自主性和积极性;另一方面则是促进政府职能的转变,由单一的管理职能转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能,并提出了建设“服务型政府”的目标。
(二)建设法治政府
法治国家在行政管理体制改革中的体现就是法治政府的建设,20世纪90年代,《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律的出台,使“民告官”成为可能,对于公民监督政府行为、维护私权利有了极大的促进,是法治政府建设的一次跨越。
(三)完善政府决策机制
政府决策的实行效果与决策的民主化、科学化有着密切的联系,因此改革政府决策机制,促进决策过程中公民的参与,力求决策的民主和科学。一方面,拓宽群众参与决策的渠道,从网络、媒体、报纸、电话等不同的方式为公民提供参与政府决策的机会,在事关民生的重大事项决策之前,召开听证会,汇集不同领域的不同意见。另一方面,决策的民主和科学离不开政务公开的推行,政务公开的实行,大大减少了腐败和权力滥用的现象,为“阳光政府”的建设起到了巨大的推动力。
二、行政管理改革的挑战
经历三十余年的改革,中国的行政管理取得了显著的进步,然而,随着经济发展和社会进步等带来了一些新型的问题,对中国当前行政管理改革提出了新的挑战。
(一)行政管理体制落后于经济发展
改革开放以来,尤其是九十年代社会主义市场经济体制确立之后,中国的经济进入高速发展的阶段。然而行政管理体制始终未能紧跟经济发展的速度,行政管理无法应对经济发展所带来的新问题和新形势,而这些体制上的漏洞,需要政府自由裁量的同时,为政府权力腐败的滋生留有了大量余地。另一方面,在管理市场经济的过程中,政府存在“越位”、“错位”的现象,干预市场主体的自主权,影响市场经济的自由发展。
(二)监督机制不完善
当前对政府权力的监督可以分为两个部分,即国家机关的监督和公众的监督,国家机关的监督又分为其他国家机关的监督和政府内部的监督。然而,在现实中,其他国家机关对政府的权力监督十分之弱,难以实现真正的权力制约的效果。而公众的监督一方面受制于信息资源和监督渠道的有限,另一方面则还局限于公众的参政议政意识和民主精神较为薄弱。总的来看,对政府权力的监督体制仍未完善。
(三)“形象工程”的建设
一些地方政府在地方建设过程中,片面地追求政绩的建设,过分追求GDP的增长,无视环境效益和对人民的人文关怀。尤其是近些年,诸如“亮丽工程”、“夜景工程”等形象工程在一些地方大肆出现,更有一些地方政府为了招商引资,将农民的耕地征收转卖给开发商,无视农民的基本权利,导致矛盾激化,危害了整个社会的和谐与稳定。
三、行政管理改革的进一步完善
当前落实科学发展观,促进中国特色社会主义现代化的发展,必须进一步深化行政管理的改革,为了克服行政管理改革中的不足和应对社会发展提出的新型挑战,行政管理改革必须做到以下方面:
(一)坚持以人为本
“为人民服务”是政府的宗旨,因此,在行政管理的改革中要始终坚持以人为本的理念。在行政管理的过程中,要致力于实现最广大人民的根本利益,多做有利于增加人民群众利益的行为,拒绝片面追求政绩的形象工程。在行政管理的方式方面,要选择人民群众易于接受的手段,而非采取简单粗暴直接的管理方式。
(二)优化政府结构
优化政府结构是政府职能转变的深化,也是建设法治政府的基础。优化政府结构要求在中央政府和地方政府之间合理划分权力。除必须由中央政府集中管理的事务之外,可以由地方政府自主决定和处理的均可以下放给地方政府,由基层政府处理与公民日常生活相关的事务能够缩小公民与政府之间的距离感,也可以减少中央政府的负担。
(三)完善服务职能
一、中国经济环境的变化
中国经济的发展经历了三个阶段。
第一个阶段,即从建国初到1978年的改革开放。这段时期我们可以把它称为我国区域经济发展的平衡时期,国营经济、国家资本主义经济和合作经济占主导地位。
第二个阶段,是从1978年的改革开放到1999年。这个阶段是我国重点发展东部沿海地区的时期,开始由计划经济向社会主义市场经济转变。
第三个阶段,是从1999年到现在。国家先后提出了“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“加快发展中部地区”等战略措施,这个阶段是我们各地区协调发展的时期,社会主义市场经济不断发展并成熟。
统计显示:扣除价格因素后,2008年人均GDP比1952年增长三十二点四倍,人均国民总收入超过三千美元。按世界银行划分标准,中国已由长期以来的低收入国家跃升至世界中等收入国家行列。
解放初期,中国钢产量、原油、发电量均居世界二十多位。如今钢居第一位,发电量居第二位,原油产量居第五位,中国已一跃成为世界制造业大国。经济结构也实现由低到高、不均衡到相对均衡的巨大调整,经济发展的协调性明显增强。同时对外经济实现从封闭半封闭到全方位开放转折,对外贸易和利用外资规模均跃居世界前列。经济结构也由国营经济、国家资本主义经济和合作经济占经济绝大部分比重到国企改制后,中小民营企业占有越来越大比重,由计划经济转变为市场经济。
二、中国管理改革过程
新中国成立,主要参照苏联的管理模式,同时部分吸收西方与中国传统管理思想,实行计划管理制度、按劳
分配制度、经济核算制度、生产技术责任制度、劳动保护制度、思想政治工作制度等等。在经济管理的实践过程中,中国共产党人认识到不能完全照搬苏联的管理模式,需要积极探索中国自己的管理体系。在经历“大跃进”、“人民公社化运动”后,中央实行“调整、巩固、充实、提到”的方针,全面开展经济管理的新尝试,扭转了工业生产的被动局面。
十一届三中全会后,中央明确提出要以经济建设为中心,开始进行经济管理体制改革,我国开始进入经济管理思想与实践创新的黄金时期。无论是宏观的经济管理领域,还是中观的产业经济管理领域,或是微观的企业管理领域,均在吸收西方管理科学的同时,积极探索中国特色的管理模式和方法,中国管理开始走入新的时代。中国企业管理在不断进化,已向科学管理阶段过度,在经济不断发展的同时,有些企业已经进入现代管理阶段,不过由于地域差异,经济发展水平不同,有些企业仍处于原始管理阶段。
三、管理变革与经济环境的内在联系
改革开放带动了中国经济,改变了经济的整体结构,实现了中国经济与世界经济的共同发展,也带动了中国管理变革,开创了管理的新时代。经济全球化与一体化不断冲击着传统的管理思想与方式,企业的经营方式也受到巨大影响,最大的挑战是经济环境的变化,外资涌入,市场竞争激烈,这些使企业必须重新审视自己的管理方式,来应对环境的变化。环境使企业调整竞争策略、经营方式和管理模式以使企业能继续生存并发展。企业的制度结构决定着组织形式,决定着组织的绩效高低,在新的经济环境下,职业化管理已是一种管理趋势。
四、未来经济发展趋势及管理变革方向
中小企业将在经济总量中占有越来越大的比重,国有企业也将不断增强自身的实力,外部相对稳定的环境为中国本土企业的发展提供了条件,随着市场开放程度的增加,中国企业也面临越来越严峻的挑战,如何提升自身的管理水平成为企业发展的关键。虚拟经济将显著对实体经济产生影响,金融业也将在下阶段迅猛发展。随着社会主义市场经济体制的不断完善,体制环境的改善,市场配置资源的基础性作用进一步增强,企业应对市场变化的能力逐步提高,在国际竞争中具有一定优势。
目前经济的发展依赖出口,由于金融危机的发生,这种状况也将发展变化,逐渐发展为内销,出口对经济发展的促进程度降低,内需将成为经济发展的持续动力,国内市场广阔,经济发展潜力和回旋余地比较大。跨国企业将不断增多,也带动了管理理念的发展,把国外的思想意识、管理理念与中国优良的传统文化相结合,创造出符合中国实际的管理模式。未来将不断转移和引进国外的先进技术,并与自主创新相结合,高新技术产业将在经济总体中占有越来越大的份额,经济也将由劳动密集型向技术密集型转变。
随着市场开放程度的增加、经济整体结构的变化以及诸多发真的不利因素,管理也将随之改革以适应经济发展的需要,最终又促进经济的继续发展。将主要体现在以下几点:
1.科学管理将取代经验管理,管理将呈现科学化发展的趋势。
2.管理由人治发展为法治,实现制度化管理。
3. 以人为中心的管理思想将代替以物为中心的管理思想,人性化趋势将越来越明显。
4.由封闭式管理转变为开放式管理,逐渐社会化、国际化。
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中国民营企业人力资源管理改革初探07-07
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中国医疗体制改革07-03
中国电影体制改革07-15
中国经济体制改革内容07-04
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中国金融改革方向09-13
中国对外贸易体制改革文献综述09-15
