为构建预算绩效评价机制

为构建预算绩效评价机制

为构建预算绩效评价机制 篇1

1.拟定了《山东省省级财政重点支出项目绩效考评暂行管理办法》,对省级财政预算安排的专项资金项目实施绩效评价的范围、办法、考核指标、组织实施、结果使用等内容进行了明确规定;同时确定对旅游发展专项资金、生态与环境治理专项资金、农业产业化资金、中小企业发展资金、促进再就业资金、科技攻关计划等项目率先实行绩效评价,摸索经验后,全面推开。

2.明确绩效评价要求。为切实发挥绩效评价的作用,对预算编制各个环节中绩效评价的要求,进行了明确界定,并要求各部门单位在预算编制执行过程中严格执行。首先,各部门单位编制预算时,要对项目目标、预期效益(经济、社会效益)、资金使用计划和项目实施计划等,进行充分考察和事前评审,并作为绩效评价和安排财政资金的主要依据。其次,对预算已确定的支出项目,要纳入日常财政和财务监控体系,加强对资金拨付、使用环节的监控。然后,对已完成的支出项目,部门要进行绩效考评,评价结果作为财政监督和今后安排支出的重要依据。

最后,按照“权、责、利”相统一的原则,明确财政资金管理者和使用者的责任。强化专项资金后续跟踪管理和绩效监督,对资金低效使用、没有完成目标任务,以及发生挤占、挪用和损失浪费的,建议有关方面追究相关责任人的责任,确保财政资金的安全有效运行。

3.认真搞好试点工作。2003 年以来,山东省财政厅率先在全省范围内开展农业财政资金综合效益评价试点工作。对重大农业科技成果推广项目、农业综合开发土地治理招标项目和出口农产品绿卡工程等项目,以“山东省农业财政资金综合效益评价指标体系”为基础,对项目的经济效益、社会效益和生态效益进行量化计算和分析,实行综合效益评价。

编制本部门预算建议计划、预算绩效说明书和绩效预算草案，并在规定时间内报本级财政部门；

（二）组织、指导、协调所属单位编制本单位预算建议计划、预算绩效说明书和绩效预算草案，并进行审查；

（三）组织对拟列入本部门预算建议计划和绩效预算草案的项目进行预期绩效评估；

（四）具体组织本部门及所属单位绩效预算的执行，并对预算的执行进行绩效监督检查和控制；

（五）定期向本级财政部门报告部门绩效预算执行和部门预算绩效管理情况；

（六）组织对本部门预算绩效管理工作及财政资金的使用效果进行绩效自评，并向本级财政部门报送绩效自评报告；

（七）根据绩效评价结果和绩效问责意见改进部门预算绩效管理工作；

为构建预算绩效评价机制 篇2

我国在2003年10月党的十六届三中全会上,首次提出了“预算绩效评价体系”的概念,此后,财政部也相继颁发了关于预算绩效评价的规章制度。2003年,财政部制定了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》;2004年,制定了《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》;2005年,财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》;2011年,财政部发布了《关于推进预算绩效管理的指导意见》。这一系列规章制度的出台,为规范预算绩效评价工作提供了指导性意见。

在财政预算改革的新形势下,如何提高高校的资源配置效率和使用效益就显得尤为重要。2013年1月1日,新修订的《高等学校财务制度》开始实施,明确规定高等学校应当进行支出绩效评价,增强资金使用的有效性。2015年1月实施的新《预算法》第49条规定“提高预算绩效”,第57条规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。可见,随着高校改革和财政预算改革的不断深入,预算绩效管理已经成为高校财务管理的重点和亟待解决的问题。

经文献检索,目前我国关于高校预算绩效评价机制的研究不多,预算绩效评价指标在高校的实际应用尚处于探索阶段,高校预算绩效评价机制尚不健全,预算绩效评价体系未能跟上财政体制改革和高等教育改革的步伐。然而,高校预算绩效评价对于高校合理分配有限资金、提高预算资金使用效益具有积极作用,是高校提高自身办学效益的一种有效的激励手段。因此,本课题关于高校预算绩效评价机制的研究,不仅具有重要的理论指导意义,而且能为高校开展预算绩效评价提供具有可操作性的实践范本。

二、高校预算绩效评价的方法

高校预算绩效评价是高校作为评价主体,以绩效为核心,运用科学的方法,建立合理的指标体系来考核评价预算的编制、执行及其结果,优化预算支出结构,提高预算资金的社会效益、经济效益和综合效益。科学的评价方法是高校预算绩效评价的重要基础,也是构建高校预算绩效评价机制的关键。关于预算绩效评价方法,财政部相关规章制度中设定了成本效益比较法、目标预定与实施效果比较法、最低成本法、因素分析法、历史动态比较法、横向比较法、专家评议与问卷调查法(公众评判法)等基本方法。这些方法在对绩效指标完成情况考核评价时适用,而对于绩效评价指标体系设计方法,目前相关文件中尚无借鉴依据。

绩效评价指标的设计,国外常用的方法是平衡计分卡,基本原理是以财务和非财务指标为基础,把组织的使命和战略转化为有形的目标和衡量指标,构建财务、顾客、内部业务流程、学习和成长四个相互联系且具有因果关系的评价维度,实现内部指标与外部指标的平衡、结果性指标与驱动型指标的平衡、长期目标与短期目标的平衡。这一方法由卡普兰和诺顿于20世纪90年代初创建,在绩效评价管理中加入了非财务类指标进行评价,突破了传统的单纯以财务指标为基础的评价方法的局限,这一点对于多目标兼具复杂性的高校预算绩效评价无疑具有较强的适用性。

高校的职能包括“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新”四大方面,每一方面的项目评价针对的预算绩效侧重点不同。因此,高校预算绩效评价指标设计在采取平衡计分卡的基础上,需结合关键绩效指标的评价方法。关键绩效指标体系强调组织绩效关键驱动因素的确定,对于实现目标操作过程的反映起到不可或缺的作用。构建高校预算绩效指标体系,宜采取平衡计分卡与关键绩效指标相结合的方法,这样既能全面又能突出地反映问题。

三、预算绩效评价指标体系的设计

为提高高校预算绩效评价的准确性和实用性,了解高校资金使用及资源配置情况,建立一套科学合理、可操作的高校预算绩效评价指标体系显得尤为重要。本研究以高校预算分类为基础,采取平衡计分卡与关键绩效指标相结合的方法,对高校预算绩效评价指标进行设计。

(一)高校预算分类

根据预算支出的功能,高校预算资金可划分为基本支出和项目支出。

1. 基本支出。

基本支出项目包括本专科生业务费、本专科选修课费、学生活动费、毕业生就业费、奖助学金、体育维持费、教学差旅费、办公费、电话费、治安费、卫生费、水电费等教学科研正常性支出项目。

2. 项目支出。

项目支出包括教学质量工程经费、本专科专业建设经费、本专科生素质教育经费、精品课程建设经费、科技创新经费、学生思想教育经费、“211”工程经费、实验室建设、维修费、设备(图书)购置费、师资培训费、人才引进经费等单独立项的非正常性支出项目。项目支出又可分为重大项目支出和一般性项目支出,其中重大项目是指资金金额较大(30万元及以上,也可由学校自行界定)、影响较广、具有明显综合效益的本部门或跨部门项目。

(二)高校预算绩效评价指标体系的构建

1. 基本思路。

将财务指标和业务指标相结合,财务指标主要从预算编制合理性、预算编制科学性、预算执行情况和财务管理等方面来评价;业务指标主要从目标设定情况、目标完成程度、教学质量、科研成果等方面来评价。首先,采用平衡计分卡可将高校总体战略目标或职能属性划分为若干层次,形成高校预算绩效评价指标体系的总体框架;然后在每个层次中提取关键绩效指标(个性指标),最后形成一套系统完整的高校预算绩效评价指标体系。

如右上图所示,高校预算绩效评价指标体系由定性和定量指标构成:定性指标主要是针对无量纲化或难以量化的方面设定;定量指标由基本指标和个性指标构成。通过预算绩效评价指标体系总体框架对预算支出的“经济性、效率性、有效性”进行评价,形成预算绩效评价报告。

2. 具体指标构成。

(1)定性指标的构成(详见表1)。定性指标由目标的合理性、项目执行情况、目标完成程度、组织管理水平、发展创新能力、社会经济效益六大指标构成。

(2)定量指标的构成。

一是基本(共性)指标构成(详见表2),主要由资金到位率、资金使用率、资金节支率、绩效目标完成率、项目受益率、项目完成(达标)率、历史比较增加(减少)额、历史比较增长(下降)率、横向比较绝对值等构成。

预算绩效评价指标体系总体框架图

二是个性(关键绩效选定)指标构成,根据项目性质、类型及其特点分成基本支出类和项目支出类分别设定相应的指标。其中,项目支出类指标包括教学及学科建设类、科研类、设备购置类、人事类指标,具体指标构成见表3。

(三)分值(权重)设定与计分方法

1. 分值(权重)设定。

预算支出项目绩效考评总分设定为100分,分为定性和定量两种指标,其中定性指标分值为30分,定量指标分值为70分。

(1)定性指标依据层次分析设定不同层次指标的权重,定性指标权重设置如表4所示:

(2)定量指标中的共性指标和个性指标根据绩效考评的重要程度,采用固定量化分值方法,按照项目分类设定。

基本支出项目:共性指标分值为50分,个性指标分值为20分;专项支出项目:共性指标分值为35分,个性指标分值为35分。

(3)加分。对于项目执行和完成情况良好,经费节支率在5%以上,社会经济综合效益明显的项目,可酌情加3~10分。

2. 计分方法。

(1)定性指标采用综合指数法将各项指标的权数与得分加权汇总得出分数。

(2)定量指标得分是各指标分值之和。

(3)综合考评得分计算。

3. 评价结果。

根据综合考评得分,按照分值段划分四个级别:

优秀(A):综合得分在85分以上(含85分);良好(B):综合得分在70~85分(含70分);中等(C):综合得分在60~70分(含60分);差劣(D):综合得分在60分以下。

四、高校预算绩效问责与激励机制

高校预算绩效问责与激励是高校预算绩效评价机制中的重要环节。高校各单位、部门在预算编制时应明确绩效目标,绩效运行实施全程监控。对于预算执行的结果实行问责和激励,强化和提高高校内部各层级管理部门的责任意识和主观能动性,有利于促进高校财务管理从“重分配”向“重管理”、“重绩效”转变。

问责制(accountability),是受托者回应委托者代理责任的一种制度化安排,是和权力密不可分的责任制度。高校预算绩效问责制就是根据责、权、利相结合的原则和“谁用款、谁负责”的原则,学校对各预算单位或项目负责人及相关职能部门追踪问效的责任制度。以问责作为约束,使绩效评价标准成为单位及其负责人应该达到的基本要求,否则就要承担相应的责任,在以效为本、绩效问责的同时,还要落实绩效激励,将经济利益引入责任形式之中,建立一套全新的奖优罚劣机制,促使各单位、部门产生持续提高绩效的长久的内在驱动力,体现奖惩机制的有机统一。

一是根据预算绩效评价结果,分析诊断单位内部的管理问题,对预算绩效未达到预算目标的相关部门进行问责,督促其及时采取措施,纠正不良的管理行为;在预算绩效管理工作中,弄虚作假或者工作消极不作为的将视情况相应扣减、停拨项目资金或取消下一年度申报资格,并给予通报批评处理;存在违反财经法律法规的,按照《财政违法行为处罚处分条例》有关规定处理,追究相关单位和个人的行政或法律责任。

二是评价结果与相关负责人自身利益挂钩。经济方面,与负责人的奖金、绩效工资等挂钩;人事晋升方面,将评价结果纳入预算相关负责人的工作业绩和政绩考核内容,与个人品质、经历、能力等一起构成相关责任人任命和提拔的重要指标。

三是评价结果与预算安排有机结合,发挥绩效评价的激励和约束作用。把绩效评价的结果作为以后年度预算安排的重要依据,对预算绩效评价成绩突出的单位和部门,学校在以后年度的预算安排中给予一定幅度的倾斜,并在校内津贴预算安排中予以绩效奖励;对于预算绩效评价差的单位和部门,在以后年度的预算安排中给予一定额度的扣减;对于执行进度快、效果好的项目,相应调增项目资金,并对下年度的同类项目优先安排;对于执行进度较慢、未能如期完成绩效目标的项目,缓拨或调减项目资金;对于执行效果不佳或无法实现预期绩效目标的项目,及时整改或予以撤销处罚。

综上所述,高校预算绩效评价是以预算目标为评价标准,以预算完成状况为评价核心,通过财务指标、业务指标的横向、纵向的对比,对高校内部各预算单位责任主体和项目负责人预算执行情况进行考核与评价,监督其责任的履行,并充分调动各单位、部门的预算绩效管理工作积极性,是高校预算绩效管理不可或缺的制度安排。

摘要：高校预算绩效评价机制,是高校预算绩效管理的重要制度安排。本文探讨了构建高校预算绩效评价机制的路径:采取平衡计分卡与关键绩效指标相结合的方法,设计一系列的基本支出和项目支出绩效评价指标体系,建立以效果为导向、责任与激励相容的高校预算绩效问责制度。

关键词：高校,预算绩效,绩效评价,指标体系

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为构建预算绩效评价机制 篇3

关键词：财务预算；财务管理；运行机制

一、构建以财务预算为中心的财务管理运行机制的客观必要性

从市场经济的客观要求来谈，企业进入市场势必要参与竞争，求得生存与发展。而想要实现这一目的，企业就必须把握市场经济信息，提前提出来适合企业发展的财务预算，有计划、有步骤地展开财务活动，并利用财务管理对财务活动进行实时监控，尽量超前完成财务活动的目标。由此可见，财务管理是企业控制资金运动和价值形态的有效手段，其与财务预算良好配合，对于提高企业竞争实力有很大作用。

二、推行和实施全面预算管理过程中存在的问题

（一）为预算而预算，忽视预算的目的与作用。很多企业在规划和实施全面预算管理中，并没有真正理解什么是预算，如何安排和实施预算。在没有明白预算目的、预算作用下，就盲目地实施全面预算管理，必然会使预算管理方面出现偏差。

（二）过于看重短期利益，忽视企业的长远发展。但事实上，很多企业过分重视企业的短期利益，导致企业未制定明确的长期发展目标，在编制财务预算上也存在衔接差错、预算指标与企业长期发展战略目标不符等，使得企业全面预算管理只能在执行的初期起到良好的作用，为企业谋求短期利益。但在之后的执行中出现各种问题。难以辅助企业创造更多经济效益。

（三）单由财务部门负责，忽视预算管理组织机构的完善。目前国内一些企业的全面预算管理工作由财务部门负责，财务部门工作人员本就负责较为繁琐的财务工作，再加之预算管理工作的执行。使得财务人员工作量增加，在具体处理和落实预算管理事宜的过程中，容易出现这样或那样的错误，导致预算管理部分失效，无法充分发挥作用。

（四）过于重视资金运行管理，忽视资金成本管理。企业主要以业务预算和资本支出预算为基础编制财务预算，非常重视成本费用预算和投资项目的预算支出安排，而忽视资金占有成本。这种情况的存在，不仅会加剧企业财务风险，还严重影响企业长远发展。

三、构建以财务预算为轴心的财务管理运行机制的有效对策

（一）加强预算管理，建立财务预算制度。在市场竞争日益激烈的背景下，企业能否把握信息、抓住机遇直接决定企业能否良好发展。这就需要企业加强预算管理，建立财务预算制度，根据企业特点及市场信息，超前提出适合企业发展的财务预算，有计划、有步骤地展开财务活动，并实施全面预算管理，对财务活动进行全方位的监督和控制，提高企业财务活动效果。企业应当根据内部实际情况，构建财务管理组织机构，负责财务管理、全面预算管理等工作。参考企业财务活动状态及存在的财务风险，加之市场经济特点的分析，制定适合的财务预算管理制度，对财务管理予以约束，使财务管理预算化程度加强。

（二）以财务预算为轴心，构建财务管理运行机制。（1）编制适合企业的财务预算。编制财务预算是全面实施预算管理的基础工作。财务预算的编制应以目标利润为中心，综合市场信息及企业内部情况，由财务部门审查和协调各部门的预算，及时、有效地解决财务预算方面的矛盾，从而修订财务预算，保证损益预算、资产负债预算、现金流量预算等方面合理、适用。 （2）编制适合企业的财务制度。企业各部门在生产营销及相关的各项活动中，要围绕财务预算开展经济活动。基于此，企业应当围绕财务预算，编制适合的企业财务制度，对各项财务管理予以约束，以便财务部门按照预算方案，有步骤地执行财务控制工作，及时反映和监督预算的执行情况，工作人员也能够合理优化财务预算，提高财务预算应用效果；对财务管理进行深化和拓展，将财务管理与企业生产、营销等工作相结合，使财务预算渗透到企业各个方面，对各个方面资金运用情况进行监督和控制，提高企业资金利用率。

（三）推行预算管理，强化财务基础工作。之所以在推行以财务预算为核心的财务管理工作中，强化财务基础工作，主要是希望在财务基础工作中更多的收集财务信息，对财务信息予以详细分析，了解企业在财务方面存在的缺陷与不足，从而建立灵敏的财务反应机制，保证企业财务预算有效实施，财务计划有序落实。社会主义市场经济条件下，企业既要面对挑战，又要寻求发展机会，这使得企业需要具有较强的竞争实力。而借鉴发达国家成功企业的全面预算管理经验，构建 以财务预算为轴心的财务管理运行机制，合理、有效地落实预算化财务管理，可以助力企业，提高企业竞争实力，推动企业在竞争激烈的市场经济环境中生存与发展。

参考文献：

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一、全过程预算绩效管理的内容组成

全过程预算绩效管理是一种为了实现预算资金的“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”而采取的一种以财政支出结果为导向的预算管理模式。其主要内容包括：绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价和结果应用，是由它们共同组成的一个综合系统。

二、定义

（一）全过程预算绩效管理的定义

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，少花钱多办事，使政府行为更加务实、高效。

因此，“全过程预算绩效”就是“预算绩效”，但“全过程预算绩效”这一名称充分考虑到上海市的“事后评价”已相对成熟，而“事前评价”和“绩效跟踪”相对薄弱的现状，用“全过程”将“预算绩效”工作内容中的“事前评价”和“绩效跟踪”着重凸显出来，从而全面推动预算绩效工作。

（二）绩效目标管理（事前评价）的定义

在项目实施前需要明确项目的预算和绩效目标，而绩效目标和预算紧密相连，是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的前提，因此，事前评价主要就是对项目的绩效目标和预算安排进行考察。主要是考察项目是否具有战略适应性、设立的绩效目标是否科学、各项措施是否能够有效保障目标的实现、预算安排是否合理、财务制度是否健全等。

（三）绩效跟踪（事中评价）的定义

绩效跟踪即预算绩效运行跟踪监控管理，是预算绩效管理的重要环节。它通过采集绩效运行中的各类信息并进行汇总分析，对绩效目标运行情况和预算执行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，当跟踪中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正，以促进绩效目标的顺利实现。

（四）绩效评价（事后评价）的定义

绩效评价又称事后评价，它是预算绩效管理的核心，是在预算执行结束后，及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。它主要是通过制定绩效评价方案，拟定评价计划，选择评价工具，确定评价方法，设计评价指标，实施客观、公正的评价并提出进一步提高预算支出绩效的意见和建议。

（五）结果应用的定义

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一、高校应用预算绩效评价的宏观背景

(一)西方发达国家已建立了完善的预算绩效评价指标体系

从20世纪90年代开始，美国、英国、加拿大等西方国家已经基本建立了较为完善的绩效评价制度和体系。1993年美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》，通过设定政府财政支出的绩效目标，比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高了联邦政府的工作效率和责任心。英国政府也于1997年颁布了《支出综合审查》，要求政府部门每年与财政部签订《公共服务协议》，确定绩效目标，进行年度的绩效评价，向议会提交《秋季绩效评价报告》。澳大利亚于1997～1998财政年度开始推行以公共支出绩效评价为核心的绩效预算改革，将权责发生制引入预算管理，实现了从收付实现制向权责发生制的会计制度变革。其后，新西兰、瑞典、瑞士等国仿效澳大利亚政府，纷纷建立起自己的绩效评价体系。西方国家政府对预算绩效的评价遵循如下“3E”原则：

经济性(Economy)——在财政支出管理中建立有效的支出决算机制和支出优先安排机制，克服支出过程中的严重浪费和分配苦乐不均的问题。

效率性(Efficiency)——政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现。

有效性(Effectiveness)——财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前利益和长远利益来衡量。

(二)我国已逐步在中央部门推进和规范预算支出的绩效评价工作

根据党的十六届三中全会提出的“建立预算绩效考评体系”的要求和财政部的统一部署，我国从2001年开始在湖北进行了支出绩效评价工作小规模试点。2002年，国家又在河北、湖南、福建等省进行小规模试点，湖北省在全省范围内进行了扩大试点。通过这些试点，摸索了一些经验，取得了初步成效。2005年财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，试行预算支出的绩效考评。文件中明确规定了绩效考评主体、对象、程序等。2006年教育部在布置“一上”预算时下发了财政部楼继伟副部长的讲话，讲话中说，要逐步推进和规范中央部门预算支出的绩效考评工作，切实推进试点工作，要求加大宣传力度，树立“重产出而不是投入”的绩效管理理念，营造“讲绩效、重绩效”的社会风气。探索建立适合我国国情的、既定性又定量的部门预算支出绩效评价体系是我国预算管理的重要任务。

(三)目前我国高校预算还未建立完善的预算绩效评价体系

近年来，高校迎来了前所未有的快速发展时期，整体规模逐步扩大，办学实力明显增强，财务收支总量迅速增加，尤其是支出在大幅度增加，对高校事业的发展起了重要的作用。但应当看到，经费投入的方向和支出效益并不乐观。由于高校预算支出的激励与约束机制尚未建立起来，资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价，存在着“重投入，轻管理”、“重支出，轻考核”的现象，资金紧张与损失浪费现象并存。国家近些年来对高校加大了财政监管力度和监督检查，也多是在审查支出的合法性和合规性，但在经济性、效率性和有效性上缺乏有效的评价。

高校经过这几年的超常规发展，已经完成了量的扩张，今后发展的主要矛盾在于内涵的提升。尽管我国高校还未建立完善的预算绩效评价体系，还面临着许多困难和问题，但随着国家预算绩效评价工作的逐步推进，各类评估会越来越多，越来越重视预算绩效的评价考核。

二、高校预算绩效评价的内涵

高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等水平所作出的综合评价。其内涵包括如下三个方面：

(一)高校预算绩效评价是以预算绩效为核心的衡量、考核和评价。高校预算绩效评价所关注的核心因素包括：投入，强调财政支出纵向配置(上下级之间)的经济性和横向配置(同级之间)的经济性；效率，指教育产品和服务的产出率和合格率，强调高校的服务效率、服务供给能力、服务行为表现；成果，指满足公众(家长和学生)需要和宏观战略需求的教育产品及服务，强调高校所提供产出产生的实际效果；潜力，强调高等学校各层面的可持续发展能力和品质，尤其是财政支出对高校持续发展战略的支撑能力。由于预算绩效评价的重点放在战略、绩效、投入之间的因果关系上，高等教育发展的目标将更为明确，实现目标的策略和路径更为科学，提供资金支持的依据更为合理，有利于提高高校的整体决策水平和资源配置水平。

(二)高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价。高校预算绩效评价具体包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价，分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。绩效评价将贯穿整个支出预算周期始终，使预算编制、预算执行、决算三个支出管理环节有机地联结起来，综合成为一整套结构严密、整合一致的制度化管理体系，增强了支出管理的完整性、系统性、连续性，有利于全面提高高校的预算资金运行质量。

(三)高校预算绩效评价主要通过制定一系列关键绩效指标来考察其实际执行情况。高校预算绩效评价的一系列绩效指标是对预算活动进行多种情景演练和模拟的逻辑结果，具体包括：关键绩效指标，用以理性地确定项目计划的优先顺序；业绩表现衡量指标，用以监控优化项目的执行；绩效测评指标，用以综合评判项目完成效果。预算绩效评价能否产生预期效果，关键就是能否根据评价目的和重点，设计科学、适用、可操作和针对性较强的绩效评价指标体系。实际上，不同类别、不同层次的高校，可以在规范统一的框架体系基础上，结合单位的具体情况和特性，合理选择、组合不同的指标，并可以由不同的指标权重体现各自的差异性。各高校通过绩效评价指标，可将本单位的绩效目标及责任层层分解、细化、落实到支出分配和执行的各个环节、要素和个人，并及时获得业务执行效果的反馈信息，与预期标准进行比较、分析、评判，有利于强化预算对支出活动的监督控制效力；并且，预算绩效评价在硬化绩效指标考核的同时，也下放了一定管理权限，目的是让执行者拥有一定机动权，能够因时制宜，因地制宜，作出适度调控，以提高项目执行质量和资源使用效率。

三、高校预算绩效指标评价体系的应用

根据战略绩效评价管理理论，平衡计分卡(BSC，Balanced Score Card)、关键绩效指标(KPI，Key Performance Index)和层次分析法(AHP，Analytic Hierarchy Process)是战略绩效评价管理体系得以运作的基本工具。来自管理学领域的这三大工具同样适用于高校预算绩效指标评价体系的制定。由于高校预算绩效评价指标体系是一个表现为“出人才、出成果、出效益”等多目标的系统，这一系统可以按层次分析法的思想，以动态的管理要求为对象，建立以绩效评价为核心，以财务综合实力为辅助的考核评价系统，全面揭示高校财务运行状况。因此，建立高校预算绩效评价指标可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，借鉴英、美等发达国家高校预算绩效指标体系的做法，根据层次分析的思想，首先将高校的预算总目标划分为综合实力、运行绩效、偿债能力和发展潜力等4大层次，然后在这些层次中选取若干个关键绩效指标，对预算执行结果加以评价。

(一)综合实力评价指标

1.财务指标。包括学校经费总收入、国家(含地方)拨款额、学校自筹经费收入、科研活动收入、教学活动收入、校产净收益、捐赠及赞助收入、学校年末资产总额等指标。

2.非财务指标。包括(1)学科建设评价指标。重点学科的数量、重点实验室的数量、有博士、硕士学位授予权的一级学科数量、博士学位授予点数量和硕士学位授予点数量。(2)科学研究评价指标。重点学科的科研经费金额，SCI、EI、ISTP的论文数量、获得国家级奖励数量。(3)人才培养评价指标。教师占全部教职工比重、专任教师人数占全部教职工比重；本专科生人数、硕士生人数、博士生人数和外国留学生人数。(4)队伍建设评价指标。工程院和科学院院士人数、长江特聘教授人数、获国家杰出人才基金、获教育部跨世纪人才、获教育部高层次创造性人才计划资助人数。

(二)运行绩效评价指标

1.高校年度收支比，即本年度实际收入与本年度实际总支出的比率。该指标用以说明学校当年预算支出的平衡关系，是反映学校隐性负债状况的重要指标。

2.经费自筹率，即自筹经费收入与学校总经费收入的比率。该指标反映学校对国家的依赖程度、学校自我筹措资金的能力以及努力程度。这一指标越大，说明自我积累和自我发展的能力越强。

3.教学科研性资产收益率，即教学科研结余与平均收益性资产的比率。该指标的好坏是财务杠杆能否发生效用的先决条件，也是高校资产保值增值目标实现的源泉。

4.校办产业资本增值率。校办产业资本增值率=(年末所有者权益-年初所有者权益)÷年初所有者权益。设置这个指标对于防止国有资产流失，促进国有资产保值增值具有重要作用。

(三)发展潜力评价指标。通过现金净额增长率、校办产业资产负债率和自有资金动用程度等指标从不同方面对财务风险进行分析，并在此基础上综合评价其发展潜力。

1.现金净额增长率。现金净额增长率=(年末现金净额-年初现金净额)÷年初现金净额。现金具有广泛的支付能力，是学校财务活动和各项事业建设正常运转的重要保障。该指标直接体现了学校可支配和周转的财力状况，反映了学校事业建设的可持续发展能力。该比率越高，说明财务调控能力和对债务的支付能力越强。

2.校办产业资产负债率。校办产业资产负债率=期末负债总额÷期末资产总额。校办企业在利用资产负债率制定借入资本决策时，必须充分估计预期的利润和增加的风险，在二者之间权衡利弊得失，作出正确决策。资产负债率越高，企业的风险越大。由于我国高校校办企业运行体制不规范，学校对其债务承担连带责任，因此，校办企业的资产负债率指标也应纳入学校财务预算绩效评价指标中。

3.自有资金动用程度。自有资金动用程度=(应收及暂付款中非正常周转垫款+年末对校办产业投资+年末其他对外投资+年末借出款)/(年末事业基金+年末专用基金)

(四)偿债能力评价指标。偿债能力是指高校偿付各种到期债务的能力。通常用流动比率、速动比率和现金比率三项指标衡量高校短期偿债能力，以资产负债率、净资产负债率、净资产比率和利息保障倍数4项指标评判高校长期偿债能力。

1.流动比率，即流动资产和流动负债的比率，表明每一元流动负债有多少流动资产作为支付保障。这一比率越高，债权人的安全程度就越高，高校的经营风险也越小。但流动比率过高会使高校的流动资金丧失再投资的机会。一般认为，高校的最佳流动比率为200%左右。

2.速动比率，通常以(流动资产-存货)÷流动负债表示，代表高校以速动资产偿还流动负债的综合能力。速动资产是指从流动资产中扣除变现速度最慢的存货等资产后，可以直接用于偿还流动负债的那部分流动资产。应该说，速动比率比流动比率更能表现一个企业的短期偿债能力。一般认为速动比率为1∶1较合适。

3.资产负债率，即高校负债与总资产的比率。其反映总资产中有多少是借款筹来的，体现高校的长期偿债能力。在投资报酬率大于借款利率时，借款越多获利越多，同时财务风险也越大。而举债比率过小，则不利于高校扩大规模。按通行标准，资产负债率一般为40%～60%，过高或过低都对高校的发展不利。

4.现金负债比，现金负债比=年末累计负债额/年末现金余额(年末现金余额=库存现金+银行存款+短期证券投资+其他货币资金)。现金负债比反映了学校现金储备对外债的承受程度。高校是社会公益事业单位，尽管其在发展过程中为实现办学目的可能要运用举债手段来筹集短期资金，但不能把学校的财务状况长期置于“负债经营”的状态之中。因此，现金负债比应处于一个较低的水平。

在预算绩效评价体系中，有时难以根据计划多重目标界定“成功”标准。如何应用评价结果修订计划，从利益相关者获得准确信息；如何促进评价结果为政策制定者使用；如何确保评价反映了对理论和政策良好的理解、采用更好的评价模型、工具和数据等问题，都需要在实践中采取一定的对策与措施以提高预算绩效指标的评价效果。

总之，与高校办学水平综合评价和教学水平评价相比，预算绩效评价指标在高校的实际应用尚处于探索阶段，相关的研究比较少，实际操作中面临的问题还很多，尤其是由于学校类型不同、层次不同，还难以拿出统一的各项指标评价标准。另外，实际开展预算绩效评价时还有很多工作要做，如预算绩效目标的确定和分解问题，尤其是已有资产的计价、校内服务项目的收费以及产出的数量化计量问题等，还需要广大财会理论和实际工作者去进一步探索和完善。但可以肯定的是，在高校中运用本评价指标体系将有助于各个部门按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置资源，大大提高预算绩效评价结果的准确性，对于高校合理分配有限的资金、提高资金运行效益有着重要意义。

参考文献：

建立健全科学的绩效考核评价机制 篇6

近年来，洛阳市以建立健全科学的政绩考核评价体系和奖惩机制为切入点，认真落实《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，在干部队伍中树立了正确的用人导向，极大激发了干部干事创业的热情，有力地促进了全市经济社会各项事业的发展。

一、建立健全绩效考核指标体系，推进考核内容科学化

绩效考核是为保障各县（市）区、市直各部门全面落实市委、市政府确定的全市经济社会发展、服务性政府建设、和谐社会建设以及党的建设等中长期奋斗目标、工作目标任务和阶段性中心工作、重要工作任务所进行的组织协调、督促检查、考核奖惩等措施和方法。为明确绩效考核的主要内容，市委研究制定了《洛阳市县（市）区绩效考核办法（试行）》和《洛阳市市直部门绩效考核办法（试行）》，绩效考核主要包括目标、业绩、过错三方面内容。目标，是考核的基本内容，包括各县（市）区和市直各部门职责性目标、任期目标、责任目标、安排的阶段性中心工作和重要工作任务等四个方面。其中，职责性目标是指方案中所确定的必须完成的目标任务；任期目标是各县（市）区和市直各部门主要负责人在任期内向组织承诺完成的责任目标；责任目标是指市委、市政府年初与各县（市）

区、市直各部门签订的责任目标和追加目标；阶段性中心工作和重要工作任务是指年内省委省政府和市委市政府要求落实的，由市委督察室、市政府督察室负责确定。各县（市）区责任目标包括经济发展和经济效益，投资和消费拉动，人民生活和社会保障，教育、科技进步、人才资源开发和可持续发展，党的建设，精神文明和社会稳定等目标，市直各部门责任目标包括确保完成的责任目标，争取完成的工作目标，承诺为基层、为企业、为群众办的实事，服务中心工作，制度建设，机关党建工作目标等。业绩，是在完成目标任务基础上通过自身努力所创造的优异工作成绩和突出贡献，分为重大业绩和重要业绩。重大业绩是指年内工作成绩特别突出，对全市经济、社会发展作出重大贡献的业绩，取得重大荣誉的业绩；重要业绩是指年内工作成绩突出，对全市经济、社会发展作出重要贡献的业绩。过错，是党政机关及其工作人员因失职失信失误，影响机关工作秩序、工作效率、工作质量和机关形象，且造成不良影响的行为，其中重大过错实行一票否决，较大过错实行多项联合否决。目标、业绩、过错三方面内容各有具体的、细化的内容，以及核查认定部门。

二、创新绩效考核方式方法，推进考核办法民主化

一是整合考核力量。为加强绩效考核工作的组织、指导、协调，市委、市政府成立了绩效考核工作领导小组，下设办公室，由市委组织部后备干部管理部门、市纪检监察部门，市委督察室、市政府督察室和市政府目标办、市人事局公务员管理部门组成，以合署办公的形

式，具体负责日常工作的组织实施。市直34个部门作为绩效核查认定部门，做好相关绩效考核工作的日常监管、情况反馈及年终考评认定工作。二是落实考核责任。为力求考核结果的准确性，明确界定了责任范围，由承担提供考核数据、考核认定任务的职能部门，加强对业务范围内相关数据的监控，确保数据准确可靠；实行责任追究，对因主观原因造成考核结果失真、失准的，要追究主要领导和相关责任人的责任；建立配套机制，不断加强对实绩考核工作的业务培训，提高考核人员的素质和考核工作质量。三是完善考核程序。考核程序主要采取各责任单位自查申报，各专项核查认定部门进行核查认定、分析论证和综合评定，并确定档次，市委审核，公布考核结果等步骤进行。对申报先进单位的被考核单位，实行量化考核。每个单位的最终得分为目标得分、业绩加分、过错扣分的总和，按照量化考核的绩效分多少进行排序，确定为先进单位、达标单位、未达标单位和否决单位。

三、完善绩效考核日常制度，推进考核工作制度化

健全考核工作程序和日常考核制度。在干部任职考核时，严格按照《干部任用条例》规定的标准、范围、程序进行考核，不偷工减料，或任意减少中间环节。同时根据干部考核指标体系，健全干部日常考核工作制度，保证考察工作严格按照规范的要求进行。建立干部考核责任制。组织部门在明确干部绩效考核责、权、利的同时，拟订绩效考核程序、要求、纪律，并结合工作实际，建立了《干部绩效考核登

记表》，对考核对象、考核方式、考核日期和考核组组成人员及考核组的结论性意见等情况进行填表登记，在每个环节、每个步骤明确专人负责，严格落实“谁考核谁负责”的责任机制。凡在干部考核中违反《干部任用条例》规定，泄露考核情况，隐瞒或歪曲事实真相，造成绩效考核失真的，根据实际情况，追究有关人员的责任。坚持绩效考核沟通联系及公示制度。考核过程中，广泛听取群众意见，考核前进行考核公示，公布考核人和监督电话，接受群众监督；考核中尽量扩大座谈范围，扩大考核内容，不仅考核八小时以内，也要考核生活圈和社交圈，力求全面掌握情况；考核后，公示考核结果，接受群众检验。坚持组织考核与业务主管部门考核相结合，把上级业务主管部门的评价作为领导干部绩效评价的重要组成部分，把领导干部届中审计、离任审计的结果作为评价干部的重要依据，并注意听取人大、政府、政协有关领导的意见。同时注意考察结果的资源共享，可把考察结果通报给其上级业务主管部门和人大等相关部门，提高考核结果的运用效益。建立考核监督制度。进一步拓宽监督渠道，通过聘请绩效考核工作监督员，开通监督举报电话和信箱等多方位的监督，促使考核工作人员以及相关职能部门严格遵守纪律，坚持考核程序，自觉做到公道正派，确保考核结果的真实性。

四、科学运用绩效考核结果，加强领导干部的管理

与干部奖惩挂钩。被确定为先进单位的，考核优秀比例可确定为18%，工作性津贴按标准足额发放，按规定发放年终一次性奖金；

高校预算绩效评价指标体系构建 篇7

一、高校预算绩效评价指标体系构建方法

指标体系的构建方法可分为主观方法和客观方法两类。主观方法一般是从评价目的和原则出发, 考虑专家在长期实际工作中总结出来的经验, 主观确定指标结构和指标的过程。客观方法则是从实际数据出发, 利用往年的一些纵向数据或同一年的一些横向数据进行统计分析, 进而提炼出有代表性的指标。主观方法和客观方法各有利弊, 只有彼此结合、互相补充才能科学合理。

(一) 高校预算绩效评价指标体系构建方法的选择

笔者拟采用主观和客观相结合的方法来构建高校预算绩效评价指标体系。首先在查阅国内外相关文献的基础上, 结合相关理论知识初步建立备选指标群, 并设计调查问卷;其次采用专家调查法进行问卷调查, 对回收的问卷进行统计分析, 分析每个指标的重要程度和专家筛选的离散程度, 去除一些重要程度较低和离散程度较高的指标;然后进行指标的相关性分析和调查问卷的信度、效度分析, 保障指标之间的相对独立性及问卷的有效性和正确性;最后得出科学合理、符合高校办学实际的指标评价体系。

(二) 高校预算绩效评价指标的制定工具———平衡计分卡

高校预算绩效评价主要对高校预算支出的实际效果、资金使用的效率进行评价, 但高校作为特殊的非营利性社会团体, 其产出具有多样性和不可量化性, 包括人才培养的成果、科研的成效等, 正是基于这一考虑笔者运用平衡计分卡基本理念来构建高校预算绩效评价指标体系。

平衡计分卡的评价体系由卡普兰和诺顿初创于20世纪九十年代初, 是一种全面衡量企业健康状况和企业价值的综合绩效管理体系, 其基本原理如下 (见图1) 。它克服了单纯采用财务评价指标衡量企业经营业绩的缺点, 强调了通过财务、顾客、内部业务流程、学习和成长四个相互联系且具有因果关系的评价维度, 把各评价指标与组织战略目标联系在一起, 达到财务指标与非财务指标的平衡、长期目标与短期目标的平衡、结果性指标与驱动型指标的平衡、内部指标与外部指标的平衡。平衡计分卡不仅适用于商业企业, 同样也适用于任何有意提高组织绩效和战略执行的组织。其主要特点之一是在绩效评价管理中加入了非财务类指标来进行评价, 这一点对于高校预算绩效评价来说显然具有较强的适用性。

二、高校预算绩效评价指标的遴选

高校作为一个特殊的非营利性组织, 其使命就是培养人才, 进行科学研究, 提高学术水平, 服务社会, 同时满足学生需求。这一使命本身就清楚地表明了高校存在的目的以及通过努力所要达到的目标, 同时这一使命也明确了高校战略规划与企业战略规划的区别。高校的战略是综合性的, 主要包括教学战略和科研战略, 是多目标战略。因此, 在高校预算绩效评价指标体系的构建中运用平衡计分卡的理念, 将教学、科研绩效战略置于战略地图的最顶端, 能更好地对高校预算绩效进行评价。根据平衡计分卡评价体系的特点, 同时借鉴《英国高校管理统计和绩效指标体系》的设置以及我国教育部和南京大学课题组在《大学财务综合评价研究》中采用的评价指标体系, 笔者初步构建了高校预算绩效评价的平衡计分卡

绩效评价框架 (见图2) , 在每个维度中根据其自身的定位和特点, 提取关键绩效指标。高校预算绩效评价一般应采用定性和定量相结合的方法, 但根据我国目前的绩效评价制度和体制, 定性指标体系难以建立和衡量, 操作性不强, 因此定量指标是构成高校预算绩效评价指标体系的主要指标。

(一) 教学绩效维度

高校作为人才培养机构, 教学无疑是其最为关注的问题。高校对学校的软硬件设施与其学生的配比情况以及办学成果应十分重视。所以, 基于平衡计分卡的思想, 教学绩效维度从投入和产出的角度可以用以下6个指标来衡量: (1) 投入角度:生师比、生均教育事业支出、人员经费占总支出的比重; (2) 产出角度:英语四、六级通过率、毕业生合格率、教学事业收入年增长率。

(二) 科研绩效维度

随着科技的发展, 高校对于科研的重视程度也在逐渐提高, 科研绩效不仅能反映一所学校教师团队的学术水平, 更能反映一所学校的学术沉淀。鉴于科研经费暂未纳入部门预算范畴, 而高校科研水平又可以通过科研成果反映出来, 因而科研绩效维度主要是以科研成果考核指标为主来进行衡量, 分别为:教师人均科研经费、省级以上优秀学科 (专业) 的数量、科研活动收入年增长率、教师人均学术论文发表数、教师人均专利数、科研成果转化率。

(三) 财务绩效维度

高校财务绩效维度的任务是使“学校可持续发展”, 财务稳健是高校正常发展的一个重要前提。因此, 在财务层面上, 高校面临的主要问题是如何利用有限的资金来实现组织目标, 谋求财务收支的适当平衡。而我国高校财务管理是采用“预算管理”模式, 因此财务绩效评价指标体系应从预算完成情况和财务稳健、资金使用效率情况这两方面来建立。

预算完成情况评价可以由收入预算完成率、支出预算完成率、预算结余占预算收入的比率、预算内外收入比这四个指标来衡量。

财务稳健、资金使用效率情况评价。由于高等教育事业的快速发展, 国家财政对高校的教育经费投入相对不足, 高校除获取财政拨款外还需自筹资金, 才能满足学校正常运转的需要。此外, 在高校大举扩张的情形下, 各高校纷纷开始扩建院校, 开办分校, 加强基础建设的投资, 这一举措会直接导致高校负债额度上升。从财务稳健角度看, 过高的负债会加重高校的负担, 超出警戒水平的负债率可能导致高校难以维持正常运转, 所以对高校财务稳健、资金使用效率情况的评价主要从高校资金自筹情况和偿债情况这两方面建立以下指标:自筹经费比率、学校自筹经费年增长率、经费自给率和资产负债率。

(四) 资源配置绩效维度

资源配置绩效维度主要体现高校的“资源使用效率”。根据资源有限理论, 高校的发展必然受到有限资源的限制, 所以在社会资源稀缺的情形下, 各高校要能够高效的运行必须重视教育资源的配置状况, 提高资源的使用效率。高校的资源配置状况大致可以分为无形资源配置和有形资源配置。其中, 无形资源在较大意义上属于定性指标, 就目前国内的条件来看, 难以准确量化, 所以在评价中暂不考虑。有形资源配置绩效评价指标大致可以分为财力资源配置绩效和物力资源配置绩效两类。财力资源配置绩效可用生均专用设备购置费、生均总资产值、生均固定资产值等指标来衡量;物力资源配置绩效可用房屋使用效率来衡量。

(五) 发展绩效维度

高校自身需要不断的发展、完善和壮大, 才能更好地为社会培养人才、提高学术水平、适应社会的需要。而高校的发展一方面需要资金的支持, 另一方面也需要人力资源的支持。所以在发展绩效维度中, 可通过资金发展潜力和人力资源发展潜力两个角度来建立指标。从人力资源发展潜力角度, 可建立专职教师中高学历比例, 专职教师中教授、副教授的比例这2个指标;从资金发展潜力角度, 可建立总资产增长率、固定资产增长率、总支出占总收入的比重等指标。

按照以上划分的5个绩效维度和相应的关键绩效指标, 对高校预算绩效评价指标体系的构建如表1所示。

三、高校预算绩效评价指标的专家筛选

上述构建评价指标体系是根据高校预算绩效评价的内涵, 利用平衡计分卡的基本理念在以往高校预算绩效评价指标的相关研究基础上构建的, 包含了很大的主观成分, 因此有必要对其进行专家筛选, 以增强其科学合理性。

(一) 专家的选择

笔者选择的专家是指掌握较为广泛的绩效管理理论知识或对高校财务制度与高校财务运行管理较为熟悉、具有相关实际经验的人, 主要包括在高校从事财务类、经济管理类教学工作的学者以及从事高校财务运行管理的专家。专家筛选是指把上述理论评价指标设计为问卷调查表, 请专家根据自己的知识、经验进行判断和选择。在综合统计分析各专家意见的基础上, 化主观为客观, 删除一些不能较好反映高校预算绩效的评价指标, 提高评价指标的质量。笔者从江苏省高校中选择了50位专家, 将理论初选的评价指标制成专家问卷调查表, 采用李克特5级量表将指标分为5个等级:很重要 (5) 、重要 (4) 、一般重要 (3) 、不重要 (2) 、根本不重要 (1) , 通过电子邮件、现场访谈方式把问卷调查表送给专家, 请专家依据自己的知识和经验对指标的重要性进行量化打分。本研究共收回问卷50份, 其中有效问卷45份。

(二) 评价指标重要性分析

指标的重要性分析是指保留那些对评价结果相对重要的指标, 剔除一些相对无关紧要的指标。以回收的有效问卷为基础, 对评价指标进行集中程度、离散程度和协调程度三个方面的统计分析以深入了解各位专家对理论评价指标的看法。

根据数理统计中的基本概念, 统计分析中的均值 (E) 、标准差 (Q) 和变异系数 (V) 可以表示为专家打分的集中程度、离散程度和协调程度。根据集中程度E值 (该值表示集中趋势, 本调查中该值越大表示该指标越重要) , 本统计中大部分指标的集中程度都大于3, 说明大部分指标都是重要的, 仅“英语四、六级通过率”、“毕业生合格率”、“教师中高学历比率”的集中程度小于3。观察离散程度Q值 (该指标越小越好) , 所有指标的离散程度均小于1, 说明专家对指标重要程度的评价是比较集中的。根据变异系数V (该指标越小越好) , 本统计中大部分指标的变异系数V<0.25, 仅“英语四、六级通过率”、“毕业生合格率”、“省级以上优秀学科 (的数量专业) ”、“教师中高学历比率”这四个指标的变异系数大于0.25。

根据以上对专家意见的统计分析, 以均值>3和变异系数<0.25为筛选标准, 结合专家的具体意见, 考虑将“英语四、六级通过率”、“毕业生合格率”、“省级以上优秀学科 (的数量专业) ”、“教师中高学历比率”这四个指标予以删除 (如表2所示) 。

(三) 评价指标的相关分析

经过专家筛选后的评价指标中, 一些指标之间可能会存在着一定的相关性, 这种相关性会降低评价结果的科学性和合理性, 因其会导致被评价对象的信息被重复使用。而通过相关分析, 删除一些相关程度较大的指标, 能使最终的指标体系具有较大的独立性。通过查阅江苏省属高校2009年的预算、决算数据, 采集了江苏省属30所高校2009年经过专家筛选后的24个评价指标的数据, 运用spss13.0统计软件对这些评价指标进行相关分析, 得到各个评价指标的相关系数矩阵表 (略) , 表中数据显示预算内外收入比与收入预算完成率、支出预算完成率、预算结余占预算收入的比率、自筹经费比率有很高的相关性, 相关系数分别为1.00、0.974、1.00、0.951, 为此删除“预算内外收入比”这一指标, 保留其余的24个指标最终构成高校预算绩效评价指标体系。

四、高校预算绩效评价体系信度与效度检验

根据相关评价理论, 评价一个指标体系的质量有信度检验和效度检验两种方法。

(一) 信度检验

信度即可靠性, 是指采用同一方法对同一对象进行调查时所得结果的一致性。它可以用来检验测量工具的可靠性程度和一致性程度。在管理学中, 一般采用内部一致性信度 (也称同质性信度) 来检验评价体系的信度, 内部一致性信度反映的是测量工具的内部同质性和稳定性。一般用Corbnach创建的A lpha系数作为同质性信度检验系数, A lpha系数介于0~1之间, 若A lpha系数为1, 即表明测量结果的可靠性达到最高程度;若A lpha系数为0, 则表明测量结果的可靠性达到最低程度。D e V ellis (1991) 认为, 当A lpha系数达到0.6, 测量工具就基本符合了测量学要求。

通过查阅江苏省属高校2009年的预算和决算数据, 采集了江苏省属30所高校2009的预算绩效评价的最终指标数据, 运用spss13.0统计软件计算得到了评价体系总体及各类指标的A lpha系数 (如表3所示) 。结果表明, 各绩效维度的信度系数都达到了0.6, 总体A lpha系数达到了0.69, 可以说这一结果虽然不是非常理想, 但仍不失其价值。

(二) 效度检验

效度即有效性, 是指一个测量工具或手段能够反映所需测量事物的潜在特质的程度。从统计学上讲, 效度是指实际测量结果与预想结果的符合程度, 需要与外部标准作比较才能判断。常用的效度分析方法主要有内容效度、准则效度和结构效度。本研究采用内容效度对构建的指标体系进行检验。

内容效度是指所问卷的题项能否代表所测量的内容或主题。内容效度是一个主观指标, 常由专家评阅打分确定, 必要时用内容效度比 (CV R) 这一指标来衡量:CV R= (n-N/2) ÷N/2。式中n为专家中认为评价指标很好地反映了测量内容的人数;N为有效专家总数。一般对于规模较小的测评, CV R在0.4~0.7之间较为理想。

笔者通过综合前人的理论研究、专家的建议和相关实践经验, 构建了高校预算绩效评价指标体系, 基本能保证所选用的指标具有较好的完整性。另外本研究在江苏选择了50位专家来做判断, 其中45位给出了有效的实质性的看法来判定该评价体系的24个指标与高校预算绩效之间的相关程度。结果有38位评判人员认为这24个指标很好地反映了高校预算绩效评价指标体系的内容, 通过内容效度比CV R可以认为最终构成的24个评价指标能较好地反映高校预算绩效评价的内容, 调查问卷拥有较高的效度。

我国高校预算绩效评价指标体系的研究还处于初步探索阶段, 还没有形成一套达成共识的体系。笔者在平衡计分卡理念的基础上, 结合高校预算绩效评价的特点及相关文献研究, 从教学、科研、财务、资源配置及发展5个维度, 初选了29个评价指标构成了高校预算绩效的理论评价指标体系, 采用专家筛选、相关分析的方法对理论指标进行筛选, 进而建立了我国高校预算绩效评级指标体系, 并在此基础上对所构建的指标体系进行了信度和效度检验, 结果表明该指标体系能较好地评价高校预算绩效。

参考文献

[1]王艳林:《平衡计分卡下高校绩效评价指标体系设计》, 《财会通讯》 (综合) 2009年第8期。

为构建预算绩效评价机制 篇8

新思维，全县统计战线负重奋进，攻坚克难，强力推动全县统计工作超常发展，实现了在较高平台上的新跨越。相继荣获第二次全国农业普查先进集体、全省统计系统先进集体、全省基层统计基础建设先进单位等殊荣，同时被县委、县政府授予2008全县经济社会发展“突出贡献”奖，全县的统计事业呈现出既好又快发展的生动局面。

一、拓展思维，确立统计绩效管理新思路

近年来，县域统计工作面临诸多新变化、新问题、新挑战，为积极应对国内外宏观环境的变化对县域统计工作提出的新要求，更好地服务县域经济发展，服务党委政府决策咨询、服务社会各界对统计信息的寻求，促进统计事业既好又快的发展。在过去的一年里，**省灌南县统计局按照“重激励、硬约束、严考核”和“奖优、治庸、罚劣”的总体要求，立足激发全县统计人干事创业的激情，最大限度地调动统计系统广大干部职工的工作潜能，发挥人力资源优势，引导每一位统计人牢固树立热爱统计事业的信念，变要我干为主动找事干，在借鉴国际上平衡计分卡、关键绩效指标法和360度评估法等方法，在注重整体绩效、形象的基础上，按照“工作目标化、目标项目化、项目责任化”的工作要求，把全年需要重点推进的各类统计工作项目作为绩效管理的主要内容，与时俱进提出在全县统计系统推行以过程控制、提高效率、注重个人的微观、精细化绩效管理模式。切实强化局机关、乡镇统计站和园区统计机构对统计目标管理工作的重视度，做到人人都是绩效管理的参与者，人人都是绩效管理的关注者，人人都是绩效管理的支持者，形成全员参加、上下联动的良好统计绩效管理氛围。

二、注重过程，构建统计绩效管理新机制

为构建用制度来管人、用制度来管事、用制度来控制统计绩效管理工作过程的新机制，**省灌南县统计局以机制构建为抓手，强化领导，落实责任，严格考评，确保统计绩效管理工作扎实、有效推进。首先是建立组织机构。在县级层面上，成立了由局长任组长的**省灌南县统计局绩效管理工作领导小组，统一组织、指导、协调和把握全县统计绩效管理工作，下设办公室，负责绩效管理日常工作。在乡级层面上，各乡镇统计站、园区统计机构也相应成立了统计绩效管理工作机构。机构的组建为统计绩效管理工作的顺利开展提供了坚强的组织保障。其次是分解落实任务。按照“目标项目化、项目责任化”的要求，县统计局把承担的工作任务作为绩效管理的主要内容，对每一项工作都尽量细化、量化，分为共性目标、个性目标、重点目标和临时任务四大类，逐一分解落实到机关每个干部职工、各个乡镇统计站和园区统计机构，做到层次明、职责清，确保“目标分解横向到边，责任落实纵向到底”。再次是狠抓过程控制。研究制定绩效管理工作计划、季度计划、月度计划和周计划，认真开展机关网上绩效和全员绩效管理工作，实行日记录、周自评、月检查、季通报、年考评的方法，确保全局工作目标和个人工作目标的序时、优质完成；对乡镇和园区统计工作采取月度检查、季度总结、考核的办法强力推进。第四是严格考评兑现。按照“重激励、硬约束、严考核”的原则，以量化指标为主线，以工作实绩为基础，以项目考核为重点，采取日常考核与综合考核相结合、半年初评和年终总评相结合的考核方式，对机关、乡镇、园区的统计工作进行综合考核，并严格兑现奖惩，真正体现“奖优、治庸、罚劣”的工作导向。

三、建章立制，夯实统计绩效管理新基础

在过去的一年里，本着体现压力、激发活力的指导思想，**省灌南县统计局对不适应新时期发展要求的管理制度与考核办法及时进行了修改、完善，实现了绩效管理的制度化、规范化和常效化，提高了工作效率、工作质量和服务水平。一是修订完善工作制度，规范运作程序。研究出台了《**省灌南县统计局队工作守则》即《学习制度》、《服务承诺制度》、《首问负责制度》、《请销假考勤制度》、《政务公开制度》等9项单位内部管理制度，各乡镇统计站和园区统计机构也健全了《统计岗位职责制度》、《统计档案管理制度》等6项规章制度，进一步规范了局队统计工作运作程序。二是加强统计报表管理，提高数据质量。制发了《统计报表领用及责任追究制度》、《乡镇统计报表资料管理制度》、《关于对乡镇工业统计工作进行考核的通知》、《农村住户调查员考核管理办法》和《统计工作行政记录制度》等，为统计数据质量的提高进一步夯实了基础。三是出台绩效管理制度，提高工作效能。在县机关层面，制

订了《**省灌南县统计局绩效考核实施办法》及《实施细则》，采取条线负责制、目标责任制、落实限时制、质量追究制、按天记录制、定期公示制、百分考核制、末位否决制等办法对干部职工的工作进度、完成任务情况、工作数量的多少、工作质量的好坏等方面进行考核和评比，充分激发了机关工作活力，调动了全体人员的积极性。在乡镇（园区）层面，县统计局制发《

灌南县乡镇统计站考核办法》、《灌南县园区统计机构考核办法》等文件，并深入开展达标乡镇统计站、达标园区统计机构创建活动，通过月度检查、季度通报、综合考评方式大力推进，促进了乡镇、园区统计工作整体水平的提高。

四、创优举措，推动统计绩效管理新进步

正确的思路确定之后，落实工作的举措是决定性因素。在过去的一年里，**省灌南县统计局在三方面创优工作举措：

（一）创优联动机制

1、搭建部门信息交流平台。充分发挥部门统计管理职能，建立业务上接受督导、工作上协作配合、信息上共享互补、管理上规范有序的政府部门统计工作体系。一是建立联席会议制度。与地税、国税、财政、建设、经贸等部门建立联席会议制度，定期交流部门掌握的统计信息，实现统计资源共建共享。二是严格统计数据的对外发布。由县政府办公室发文加强对统计数据的使用和发布的扎口把关，进一步规范部门统计资料的对外发布和宣传工作，确保统计资料的统一性和权威性。

2、构建乡镇统计工作模式。深入开展乡镇“统计基础建设规范年”活动，乡镇统计整体工作达到“六化”标准。一是统计工作网络化。乡镇都以政府行文形式健全了乡镇统计站、村（居）、所辖事业单位及规模上（限额上、资质上）工、商、建企业的统计人员网络，切实做到统计人员专（兼）职化。二是统计工作制度化。乡镇统一建立健全统计站暨统计人员岗位职责、统计报表签领登记、统计数据质量评估、统计行政记录、统计档案管理等制度，并上墙公布，切实做到各项工作有章可循。三是统计工作目标化。乡镇把统计工作纳入政府工作之中，以政府发文方式加强对所属事业单位、村（社区、居委会）级统计工作的综合考核，采取百分制方法，实行经济激励，充分调动基层统计人员的工作积极性。四是统计服务常态化。乡镇统计站紧扣党委政府工作中心，积极参与目标考核，认真做好统计信息资料提供服务工作，有效提升统计服务的层次和水准。五是统计资料标准化。按照档案管理制度要求，乡镇对“十五”以来及当统计资料进行了全面、系统的收集整理，并做到分类科学，装订规范，立卷归档。六是主要指标台帐化。乡镇建立健全了规模上工业、500万元以上投资、资质上建筑业、限额上贸易业等主要经济指标统计台帐，并做到登记及时、准确、完整。

3、建立“三上”企业系列台帐。加强对企业统计工作的检查指导，在列统企业中推行主要统计指标台帐化，下发规模上工业、限额上批零住餐业、资质上建筑、房地产业、固定资产投资统计月度、季度和统计台帐，切实做到登记及时、准确、完整，并大力推进专兼职统计人员统计从业资格认定制度，提高从业人员业务技能水平，进一步夯实企业统计基础。

（二）创优服务思路

1、树立新理念。紧扣县委、县政府工作中心，牢固确立“大统计、大服务、大参谋”的工作思路和“统计就是服务，服务促进统计”的工作理念，坚持做到经济社会发展到哪里，统计服务就紧跟到哪里；党委、政府决策咨询到哪里，统计服务就紧跟到哪里。

2、拓展新领域。围绕经济发展，加强对旬、月、季、经济形势的监测预警工作，定期对经济运行情况进行调研分析，对经济运行的趋势、存在问题等情况及时向县委、县政府领导汇报，增强对全县经济运行情况的预见性，得到了领导的重视和好评。

3、构建新载体。对《统计年鉴》进行改版，由原来的32开改为16开，增加彩页印刷，使年鉴图文并貌，增强了可读性。进一步完善《统计月报》、《统计信息》，为方便各级领导和社会各界及时了解全县经济社会运行情况提供数据资料。

4、推出新成果。紧扣党政领导、社会各界关心的重点、热点问题，如小康建设、节能减排、工业结构调整、新农村建设、基础投入、农民增收、劳动力转移等，大力实施统计分析“精品”工程，撰写了一批有指导和决策参考价值的调研分析报告，引起了县领导的高度重视，其中《园区经济成为农民收入的增长剂》等多篇统计分析获县委书记、县长等县领导的批示，提振了统计新形象。

（三）创优信息载体

1、建立乡镇统计数据库。在过去的一年里，乡镇统计站进一步建立健全了“一帐四库”综合数据库平台（电子台账，基本单位名录库、统计队伍名录库、投资项目库、综合统计数据库），同时对乡镇“十五”期间及“十一五”开局以来的主要经济指标进行汇编、录入到电脑中，以方便数据使用，更好地为党政领导提供优质服务。

2、建立网络办公平台。目前，县统计局已实现公文传输的网络化，乡镇统计站、园区统计机构也能充分利用计算机和统计内部信息网五级联网（腾迅通）进行数据处理和网络传输，并加强网络信息资料的查收工作，坚持每天登录各级统计信息网站，及时查阅下载各级相关文件、信息、查收电子邮件，并按要求抓好办理工作，极大地提高了工作效率。

为构建预算绩效评价机制 篇9

论我国电子政府的绩效评价体系的构

一、引言

随着信息技术的飞速发展，尤其是计算机技术和通讯技术的融合，人类社会进入到了一个前所未有的信息化时代，信息技术以其强大的生命力，正不断推动着生产力的革命性变革，并必然诱发社会的生产关系和上层建筑的变革。电子政府(E-Gov)作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视，从理论上讲电子政府会带来无与伦比的高效率和低成本，以及社会和政府的全方位交流，会极大地增强政府管理社会事务的能力，并有效地防范公共权力的异化，因而世界各国政府都将电子政府作为“信息高速公路” 建设中的核心工程。但是信息技术能否在政府管理中有效地发挥出预期的作用，取绝于是否有一套依据电子政府的运行特点而构建的先进的政府绩效评估体系，如果我国在电子政府基础上嫁接传统的政府绩效评价体系，则电子政府势必会成为劳民伤财的“政绩工程”，设施一流，而实际效果却与预期相去甚远。IBM公司总部政府服务负责人托德・拉姆齐指出：“大约85%的政府IT项目是注定要失败的。”不是说这些项目从一开始就是一场灾难，而是由于这些项目执行时间过长，成本过大，提供的服务没有预期理想。就我国目前政府上网工程的进展来看，其状况令人堪忧，到6月30日已建成5181个政府数据库，但绝大部分是死库(仅向内部或研究机构开放，不对社会开放)，而且向社会提供的信息缺乏规范，随意性极大，信息的采集、加工、维护均存在问题。一些地方政府投资几十万、几百万建起的网站乏人问津，成为信息海洋中一个又一个分割的信息孤岛，远未发挥出预期的效果。许多地方政府对于电子政府的运行机制、中央与地方政府在电子政府体系中的关系尚未明确就盲目上马，极有可能相当多的地方政府的信息化项目的建设结果被托德・拉姆齐不幸言中，缺乏与电子政府运行特点相吻合的先进的绩效评价体系是造成这一局面的核心原因。如不加快构建电子政府的绩效评估体系，电子政府项目可能会成为我国继企业之后由政府掀起的又一波互联网泡沫。

二、政府绩效评估体系的发展

政府的绩效评估体系是关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。政府作为政治权力的主体，对社会实行必要的政治管理，政府所掌握的政治权力是人民授予的，必须对人民负责，政府行为的结果与人民的利益息息相关，所以对政府绩效进行较为全面的评价是十分必要的。就世界范围来看，美国的政府绩效评价体系的建设走在了世界的前列。美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相关学术文章，到了60年代，美国会计总署就率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计，俗称“三e审计”，后扩展到“五e审计”，在1972年，美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%，足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利进行，其审计部门是独立于政府行政部门的。美国会计总署1994在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。绩效审计就是包括经济性和效率性审计以及项目审计。A、经济性和效率性审计包括确定：1、机构是否经济地和高效率地取得、保护和使用它的资源(如人员、财产和空间);2、低效率和不经济情况产生的原因;3、机构是否遵循了与经济性和效率性有关的法律和规章。B、项目审计包括确定：1、达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度;2、组织、项目、活动和功能的有效性;3、机构是否遵循了与项目有关的法律与规章。

70年代，美国、英国、加拿大、瑞典等国的政府绩效审计得以飞速发展，成为评价政府业绩的核心指标。但由于政府行为的结果包罗万象，不单纯是效率和经济性的问题，要面面俱到对每一项结果进行评价是不可能做到的。为了避免“三e审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府进行评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。

我国对政府绩效评价体系的研究起步较晚，但发展较快，目前国内有相当多的学者将研究的目光投向了这一领域，学者们就政府绩效评价体系的价值取向、评价的模式、评价指标体系、评价机制展开了深入研究，但对电子政府的评估体系的研究还相当薄弱，基本上还没有展开。目前审计已成为我国评价政府的主要手段，我国全面开展了对政府的审计，但重点关注的是经济性审计，对于效率性和效果性审计目前仅局限于国有大中型企业，政府机构尚未全面涉及，反应出我国对政府的审计关注的主要是投入和过程，尚未高度关注结果和效率。审计机构的组织结构还存在缺陷，国家审计署隶属国务院，地方审计机关在业务上向上级审计机关负责，在行政上对本级政府负责，形成双重领导，影响了对政府审计的客观性和公正性(6)。可以说，我国政府绩效评价体系自身建设还相当不完善，无论在理论上还是在实践上都与现实的发展有一定差距。

三、我国电子政府的绩效评估体系的建构

我国电子政府的绩效评估体系的建设极为紧迫，与当前电子政府迅猛发展的态势不相吻合。电子政府打破了时间和空间的局限，客观上为构建一个统一、开放、高效率、低成本、民主的政府创造了条件，如果自下而上来构建电子政府，由于各级地方政府对电子政府理解的歧义，势必会造成标准的五化八门，各级地方政府建构的电子政府的结构和职能差异巨大的局面，也必然直接影响到了电子政府的运作效率。电子政府是一个前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性变革，要确保这一项目的成功，充分发挥信息技术在政府管理中的巨大作用，中央政府有必要率先构建统一的电子政府的组织结构，规范其职能，该撤的撤、该裁的裁、该并的并，建立电子政府的结构和职能的标准体系，然后才能上电子政府项目。美国电子政府项目的建设程序首先是由副总统戈尔牵头建立一个全国性的“绩效评估委员会”(NPR)，由计算机专家、会计师、效率专家、法律专家、管理学家、经济学家、政治学家等多学科专家构成，这一委员会负责对电子政府的结构和职能予以全面评估，形成相应的标准，然后才开始大规模建设，这种严谨的作风确保了美国电子政府项目的成功。据统计，1992年至，美国政府员工减少了24万人，关闭了近个办公室，减少开支1180亿美元，政府的200个局确立了3000多条新的`服务标准，废止了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。其成效显著，尤其重要的是，政府职员开始关心民众的需求，电子政府拉近了政府和民众的距离，为创建一个更加民主的政府提供了现实保证。

(一)电子政府无法嫁接我国传统的政府绩效评价体系

对传统政府行政架构和政府治理手段而言，

“电子政府”堪称一场革命性变革，必然会对政府内部运作和部门重组带来新的要求和内容，并不意味着仅仅是原有的政府运作手段的技术的变化，信息技术的发展客观上要求重新设计和定位政府职能，再造其运作流程，创新并整合其服务，以适应信息技术的发展。革命性的技术变化将会带来技术、制度和理念的互动，冲击传统的政府管理理念和传统的管理制度，带来理念和制度的创新。但是，这种创新并非自发完成的，如果没有与技术革命同步的制度和理念的创新，技术的生命力将会被遏制，先进技术的采用不会必然带来政府运作的高效率和低成本，也并不必然带来公共服务水平的提高和民主政治的发展。必须明确的是：电子政府并非现代政府的代名词，但它是现代政府有效行使其职能的强有力的工具。中国所要建设的政府是一个现代政府，而非电子政府。因此，不能单从技术的角度来评价政府，先进的管理技术并不必然造就现代的政府。必须把对电子政府的评价纳入现代政府的价值取向之下，评价体系的灵魂就是评价的价值取向。一个完整的评价体系包括了评价的价值取向、被评价组织的结构和职能、评价的主体、评价的标准和评价的方式，即评价是评价主体基于一定的被评价组织的结构和其应履行的职能之上的，评价的标准和方式应反应出评价体系的价值取向来。当被评价组织的结构和职能面临重大变化，当评价主体的价值取向发生重大变化时，绩效评价体系势必要发生变化。

我国的电子政府工程是正式开始的，而此时政府的管理模式和评价体系正面临重大转轨。在20多年改革开放中，我国政府的治理模式和评价的价值取向均与成熟的市场经济国家不同。由于1978年开始改革时，政府对于未来发展目标缺乏明确定向，对于具体的发展手段同样存在分歧，所以，民众和地方政府承担起了探路的任务，中央给出原则，民众和地方政府探索具体的道路，然后由中央政府来提炼、升华和推动，形成了具有中国特色的“三层”决策模式。这一决策模式的优点是为各种可能推动发展的方法大开方便之门，容许试错，有利于冲破僵化的思维模式，极大地提高了地方政府制度创新的积极性，推动了我国经济的快速发展;缺点是导致我国许多的改革都是实践走在理论之前，理论研究的严重滞后带来的后果是极为严重的，它使各级地方政府的行政行为缺乏统一的规范和标准，随意性极大。在实践过程中，相当多的地方政府采取了短视的做法，牺牲环境、牺牲劳动者利益、牺牲弱者利益，完全追求地方利益的最大化，寻租盛行，市场遭到层层行政权力的分割和肢解，使得我国经济发展的可持续性、市场的公正性和统一性、社会的公平性均存在严重缺陷，相信北京人在漫天的沙尘暴中正在细细品味政府行为短视的恶果。这种决策模式和评价体系是相对封闭、随意和片面的，具有人治、专制、程序不规范、单纯追求经济增长目标的特点，也被称为“政绩型”评价模式，往往强调投入和过程，而忽视效率和结果，这种“政绩型”评价模式导致一大批为官员增添政治资本的低效率、无效益的政绩工程、形象工程上马，使我国相当多的地方财政陷入困境。早在19，中国官方就对底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。虽然至今仍未知确切的结果，但中国基层政府的负债状况惊人应是确凿无疑的。据农业部一位已经离休的司长对《新闻周刊》透露：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。至于县级财政赤字就更为惊人。这是一个令人吃惊的数字，透过这一数字可以理解为什么有那么多地方政府拖欠公务员和教师的工资。造成这种局面的主要原因就在于这种决策模式和考核指标的缺陷以及由此形成的短期行为，其评价体系是在政府与市场的关系尚未明确的情况下形成的。在这种评估体系下，干部政绩好坏，只问工厂多少，却不问市场大小，只问产值利润多大，却不问负债还贷。这样，企业是建起不少，但是形成效益的却没有几个。这种长期形成的评估模式具有巨大的惯性，如果自下而上来构建电子政府，则这一决策模式和评价体系将在电子政府的建设中得以展现，其后果将是灾难性的，它必将导致巨额的国民财富的浪费。令人担忧的是：“目前(我国)已经建立起来的电子政务工程，大多是在一种缺乏宏观规划与指导的条件下开展起来的”，国务院发展研究中心的李广乾博士如是说，“电子政务要成为适应现代信息技术的一种全新的政府管理方式，就必须建立和完善电子政务的监督和评估机制，只有这样，我国的电子政务才能得到不断的改进与提高。”中国电子政务示范工程总体专家组成员、国家行政学院教授汪玉凯认为，在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的电子政务建设有一哄而起的迹象。如果这种势头得不到 及时的制止，可能给我国电子政务的发展带来难以估量的损失。

二十多年改革开放的经验和教训提示我们，是到了该结束这种试错型管理模式的时候了，中国到了应该理论先行，到了应该自上而下来推进社会发展的时候了。事实上，在我国加入WTO的前后，传统的政府治理模式和评价标准就面临着来自国际法的约束，内外的环境都在推动传统政府向现代政府的转轨。尽管WTO是一套经济领域的法律法规，但良好的市场环境是需要由政府来建构和维系的，所以，WTO对于政府的约束比对企业的约束多得多。要构建一个符合WTO规则的市场经济体系，客观上要求我国政府的绩效评价体系与西方发达国家的政府绩效评价体系在一定程度上要接轨，不可能经济规则与世界接轨，而政府的行政治理模式却依然特立独行。西方国家普遍将增长、公平、民主和秩序作为现代政府绩效评估体系的价值核心。著名学者亨延顿在《发展的目标》一文中提出了他认为发展学说中居于核心地位的五项指标，即增长、公平、民主、稳定、自主，并具体阐述了每项指标所包含的具体内容。增长是指经济增长，以人均国民生产总值的提高来界定经济增长;公平主要涉及分配，集中于两个目标，一是减少绝对贫困，二是减少不平等;民主是按照西方民主的模式来界定，主要关注了民主的先决条件和民主制度的发展;稳定主要关注的是政治秩序和政治稳定;自主主要关注了欠发达国家对发达国家的依附问题。亨延顿的核心指标与其他西方学者如彭诺克、阿尔蒙德等的观点有许多相通之处：如增长与福利、民主和自由、安全与稳定、公平与公正等，不同之处在于亨延顿将自主单独列出，这对我国构建政府的评估体系是有参考价值的。由于我国的发展水平与西方有较大差距，因此，西方的政府评估价值取向在我国的应用是必须考虑到现实条件的，但不可否认的是：增长、公平、民主、稳定和自主理应成为我国政府绩效评估体系的重要构成部分，只不过每一指标在不同时期其重要性会有所不同。

民主、法治、效率、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序是现代社会的基本价值取向，也是现代政府的基本职能所在，这与我国传统政府治理的人治、封闭、不讲效率、官僚主义、不负责任形成鲜明对比。我国的政府治理模式正从对公民社会的直接干预走向宏观调控，从政府直接投资转向了政府为社会提供优质的公共产品和公共服务，政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系正处于全面调整之中，政府从原来既当运动员又当裁判员转化为只当裁判员。我国构建现代政府的价值取向理应成为电子政府评价体系的价值核心，具体而言，电子政府的评价体系的价值取向应包括：高效率、低成本、法制化、推进经济

增长、维护社会公正和公平、民主、开放、廉洁、负责任、稳定和独立自主。这些价值取向应在评估标准和评估方式中得以充分体现。

(二)电子政府评估体系的基础是电子政府的内在结构和职能

绩效评估是基于具体的组织结构和组织应履行的职能之上的，不可能在不清楚一个被评估的组织的具体结构和其应履行的职能时，评价主体能作出合理的评价。电子政府的组织结构到底如何构建?学术界和政府部门都在探讨。目前比较成熟的观点是：中央政府与地方政府在电子政府体系中的职能是有差异的，中央政府的主要职能在于从各级地方政府获取社会运行的相关信息，根据这些信息作出相应决策，通过立法、司法、行政、财政、金融等手段来宏观调控经济与社会的和谐发展;地方政府的主要职责应是为所属区域的企业和民众提供优质的公共产品和公共服务，并维护当地市场的公正、公平和效率。这样，电子政府就包括一个内网和一个外网，内网主要是政府内部的沟通，外网是政府与民众互动的纽带。基于电子政府的职能，其结构至少应包括：实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素。具体而言，实体要素是构成电子政府的物质基础，包括硬件环境、软件环境以及信息资源库;支撑要素是保证电子政府顺利运作的法律制度，包括法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制;目标要素是电子政府所要达成的目标，包括电子化公文、电子商务、电子邮递、电子税务、电子福利、电子民主、政务信息公开等内容;人员要素是维系电子政府良好运行的人员素质保证，包括对系统的维护和数据的采集和处理。

要保证电子政府职能的实现，首先就必须构筑合理的电子政府的结构，政府管理本身的复杂性，决定电子政府结构的复杂性。未来的电子政务，要实现的是“一站式”的办理和不受时空限制的“在线服务”，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项，而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，做到“一线式服务”，是一个非常复杂的问题。不仅每一个部门要根据电子政务的要求，首先在单位、系统内部对传统的行政管理程序、流程以及组织结构进行一些必要的调整，而且还要按照互联互通的要求，在统一标准下与其他政府部门之间进行对接。由于我国现有的政府信息化工程基本上是在不动政府原有结构的情况下各个部门独立来建设的，导致技术标准五花八门，要有效发挥其作用就必须加以整合，如果对已经建立的行业或部门的信息化系统的结构和标准缺乏有效整合，就急于上新的电子政府项目，将会使未来的整合更加困难。

下面绘出了一个电子政府的参考模型，以方便分析：

电子政府的参考模型

对比电子政府这一参考模型，我们会发现我国电子政府项目的实体要素进展较快，而支撑要素、目标要素和人员要素的进展则相对欠缺，主要原因在于这些要素都不是地方政府可以单独完成的，如相关法律法规、电子民主的运行机制、电子服务标准、信息采集机构的独立性等，没有强有力的统一规范是不可想象的。关于电子政府的信息法规在我国就是一个空白，什么信息可以公开?什么信息不能公开?政府信息如何保证它的准确性?信息服务如何确保质量?目前无法可依，所以难于对其进行评价。而在传统的政府管理模式下的政务信息公开，其信息的可靠性是值得怀疑的。在这方面，美国和英国的立法先行的作法值得参考。1993年美国颁布《电子化信息自由强化法》，对于政府部门的信息资源进行分类，规定哪些信息需要保密、哪些信息公众可以免费获取，为保证信息来源的准确可靠，信息的采集、制作和公开环节绝大部分由独立于政府的社会机构来承担，而不是全部由电子政府自身来完成。英国在1993年颁布的《开放政府白皮书》(The White Paper on Open Government)中，政府明确承认人民有权要求他们获取信息服务的质量，对提供公共服务的运作者可以施加压力，开放政府理论的实用规则在1994年4月正式颁布，确保了电子政务信息来源的可靠性。

电子政府建设仅仅有实体要素的孤军深入、快速发展是远远不够的，必须有其他要素同步发展，才有可能充分发挥出电子政府的巨大优势。汪玉凯教授指出：推动政府信息化和电子政务，关键要搞好整体规划，制定统一的技术标准。我国虽然就此作出过一些具体规定，但至今还没有制定出全国性的政府信息化的中长期总体规划，特别是有关统一的技术标准方面，几乎还处于各自为战的状态。与此相联系，由于我国的地区分割、部门分割现象严重，还导致了大量的重复建设，如基础网络等，如何在统一的规划和标准下，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，成为政府信息化和电子政务发展中的关键所在。

要控制电子政府的发展方向，确保其优势的充分发挥，评价体系要优先发展。首先要规范电子政府的结构，然后对电子政府的实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素制订全国统一的具体标准，其中，目标要素是电子政府项目的产出，而实体要素、支撑要素、人员要素是保证电子政府产出的基础。所以，对目标要素的评价应侧重于效果评估，民主、社会公平和公正、高效率等电子政府价值取向应能在其产出中有效反应出来，对于电子政府的产出应由国家审计机关和民众共同评估;对实体要素应侧重于经济性和效率性评估，即对政府部门是否经济地、高效率地构建起了电子政府的实体进行评估，应由国家审计机关来负责实施;支撑要素应确保电子政府运行的安全、可靠和高效率，应体现出现代政府的价值取向来，即法律法规应超前、统一、充分反应电子政府运行的内在要求;对人员要素的评估应体现出经济性、效率性和效果性，同样可以由国家审计机关和民众共同来评估。

(三)评价主体和评价方式

政府的权力来源于人民，作为人民的受托人依法履行其治理的职责，这是任何民主社会的政府都会坦然承认的，但从古至今，执政者的权力运行往往超出了其范围，甚至凌驾于人民之上，民众往往也无可奈何。但当执政者的权力运行与人民的意愿偏离太远时，社会矛盾就会以剧烈的社会冲突表现出来，甚至产生革命运动，推翻执政者，历史反复在上演这样的悲喜剧，民心的向背成为政府权力运行的核心牵制力，似一只看不见的手在主导着政治势力的更替。任何一个民主社会对政府绩效的评价主体只能是人民，电子政府同样不能例外。但人民要表达自己的意愿常常受制于信息传递渠道的狭窄、传递通道的不畅、传递成本的昂贵，而不能得到及时、准确、畅通的表达，加上政府为实施有效的社会控制,必定会垄断或封锁那些不利于政治稳定或危及到政治统治的信息,会用强力控制传统大众传媒,有选择地发布经过筛选过滤的信息来影响公众的认知与判断，普通公众要获得充分信息或反过来通过有效渠道向大众自由广泛地传播自己的思想几乎不可能，所以必然会经常出现政府权力与人民意愿相背离的局面，古今中外均概莫能外，差别只在于偏离的程度与时间的长短。这使政府管理体系出现诸多问题，如官僚主义、效率低下、权钱交易、贪污腐化、政府失灵，公共管理的效率和社会公平的目标在传统的政府运行方式下难于实现，政府自身就成为问题的中心，为了取得人民的信任

、树立政府的威望，世界上许多国家不得不颁布法律法规，对权钱交易、贪污腐化进行惩罚，对官僚主义进行约束，努力解决政府效率低下、政府失灵的问题。电子政府提供了从根本上改变这种局面的有效手段，电子政府使政府信息公开化、透明化、互动化,天生就具有民主、开放的属性，它极大地增强了人民影响政府的力量，使一种有回应力的、高效率、负责任、具有更高服务品质的由人民意愿来驱动的政府成为可能。

电子政府之所以令众多有远见的政治家怦然心动，其主要原因就在于它提供了公民大规模和高强度的政治参与的可能性,它带来的开放性大大加强了政府行政的透明度和民主化程度。公民政治参与是公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策和国家行为的活动。它是现代社会民主制度赖以存在的基础,也是民主政治的基本特征之一。在当代社会,政治权威要获得合法性和有效性,必须使社会上具有政治参与要求和能力的公民参与到政治体系和决策过程中来;而政治稳定的实现和政治秩序的建立,也有赖于社会各种利益得到制度化的代表和表达。传统的代议制由于代表的代表性问题，以及在及时和全面反应民意方面存在着诸多缺陷，因此，现代政府完全有必要引进直接而广泛的电子民主。电子政府自身的结构也迫切需要人民来参与直接评价，因为，电子政府打破了传统的政府金字塔式的管理层级结构，使政府的组织结构出现扁平化趋势，每一位政府职员的权力被相应放大，其提供的公共服务主要在网络空间完成，其上级管理人员很难知晓服务的质量，因此，对其服务的质量进行评估最为便捷的方式就是引进人民的直接评价。

电子政府的评估方式除了硬性指标--国家审计署的全面审计之外，无疑必须引进民众电子化的直接评估方式，充分发动民众的参与，才能保证电子政府运行轨迹的正确性，才能保证电子政府的巨额投资不至于闲置。要引进广泛的电子民主，就必须首先确定这一评价指标的运行机制。西方国家普遍采用软性指标来动态地评价政府，定期发布政府支持率，力图使政府象“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明。作为软约束，一般不会因为政府支持率较低而直接导致政府官员的更替，但支持率过低会对政府产生强大的压力，迫使政府行为尽快与人民意愿相吻合，从而有效地避免了政府行为与人民意愿偏离过远的局面的出现，使权力的本质得以直观体现。

电子政府的核心价值之一，就是要改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。从中国的实际情况出发，只有从广大民众最为关心的政府公共服务的角度出发，有选择地把政府对社会、公众服务的最主要业务率先实现信息化，才能真正体现电子政府的价值，并通过这样的应用，带动政府对社会监管以及政府内部的信息化。但我国面临着与西方发达国家不同的现实环境，决定了我国的电子民主的运行机制、对政府的约束力与发达国家不可相提并论，电子民主在我国的建设只能分步实施。我国各地经济发展水平差异极大，存在严重的“数字鸿沟” 与“电子隔离”的问题，而且各地民众参政议政的能力和意愿差距极大，电子民主在中国的广泛实施必须有效解决“数字鸿沟” 与“电子隔离”的问题，以防范政府权力沦为某些社会阶层实现其利益的工具。但这不能成为我们拒绝民众参与电子政府建设的借口，缺乏民众广泛参与的电子政府，只不过是在传统管理模式和管理理念上嫁接了新的技术，是注定要失败的。完全可以在具备条件的地区，如深圳市、上海市等经济较为发达的城市率先引进这种软性指标，在条件不具备的地方有限制地尝试引入，并采取积极措施，努力解决“电子隔离”和“数字鸿沟”问题。

四、总结

电子政府的绩效评价体系是事关电子政府工程成败的制度性安排，具有举足轻重的价值和意义。我国电子政府的绩效评价体系应以现代政府的价值取向作为评价的核心，立法应先行，相关法律法规应充分反应出现代政府的价值取向来，评价应基于合理的电子政府结构和其应履行的职能，评价的主体是最为广大的人民，评价的方式应软性指标和硬性指标相结合，硬性指标的具体评价标准应由多学科专家共同来制定，由国家审计署负责实施，软性指标在我国应分步推进，电子政府工程的实施应从上至下来进行。