近年来, 气候变化问题已经成为世界各国普遍关注的全球性焦点。气候变化可能产生的对人类的不利影响逐渐被人们发现并重视。我国虽然是一系列国际有关气候变化条约的缔约国, 但从我国目前国内法律体系来看, 并没有一部有针对性的法律文件, 甚至有类似文字表述的法律文件都十分罕见, 因此, 我们有必要适时对现有的法律体系进行调整和完善, 以实现通过法律手段有效调整应对气候变化行动的目的。
目前我国关于应对气候变化的规定主要体现在相关的政策性文件当中, 其中较为重要的有如《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化的政策与行动2014年度报告》、《国家应对气候变化规划2014-2020》, 以及由全国人大常务委员会通过的《关于积极应对气候变化的决议》。除此以外, 还有很多直接或间接的对于减缓和适应气候变化产生帮助作用的立法如《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》等。但是, 在相关的法律法规中我们却很难找到一部真正以应对气候变化为明确立法目的的法律。我国的这种立法模式事实上对当前气候变化的应对工作产生了不利影响。
在应对气候变化领域, 虽然有不少法律文件直接或间接对这一问题作出反应, 但没有一部专门性的法律文件始终无法系统的、全面的对应对气候变化的各种行动作出体系性规划。在各单行法规、部门法规中零散分布的应对措施协调性不强, 易产生立法冲突, 无法实现在应对气候变化领域进行全局性指导的目标, 因此从长远来看, 出台一部《气候变化应对法》是十分必要的。
应对气候变化的重要措施就是减少温室气体的排放, 因此能源领域立法在其中发挥着举足轻重的作用, 而我国的《能源法》却一直都未能出台, 能源领域也就缺乏一部统领全局的法律文件。而能源相关的重要立法如《节约能源法》、《可再生能源法》等虽然事实上对应对气候变化发挥了重要作用, 但同样没有在立法目的中进行明确表述。
事实上, 我们不仅需要通过立法来减缓污染物以及温室气体的排放, 同时应当增强在出现气候变化影响后果时的适应能力。这就需要在其他部门法, 如《森林法》、《水法》、《突发事件应对法》等部门法中增加相应的应对气候变化的措施, 以提高我们整个法律体系对于气候变化的适应性。
制定专门的《气候变化应对法》对于我国目前的气候变化应对工作有着重要的意义, 它可以系统的对应对气候变化工作进行布局, 明确各方的权利义务, 可以通过法律明确国家应对气候变化的基本方针、原则、政策, 建立完善法律制度, 协调《大气污染防治法》、《可再生能源法》等与气候变化相关的规定, 形成相对完整的气候变化应对法律规范体系。[1]国外许多国家采取的也是这一立法模式, 2008年11月26日英国的《气候变化法》正式生效。[2]目前, 由中国社会科学院法学研究所和瑞士联邦国际合作与发展署的双边合作项目《中华人民共和国气候变化应对法》征求意见稿也已经完成了起草。我们可以参考其立法体例, 在《气候变化应对法》中规定气候变化应对的职责、权利和义务、气候变化的减缓措施、适应措施、保障措施、监督管理、宣传教育和社会参与、国际合作、法律责任等。同时为了增强立法的可操作性, 我认为还应当有针对性的对交通、建筑、农业、林业等具体行业的应对气候变化具体措施在该立法中进行原则性规定。
我们通常认为气候变化是指由于人类活动所直接或间接导致的大气成分的变化。气候变化所导致的三个最主要的环境问题包括全球气候变暖、酸雨、臭氧层破坏, 其中最主要的表现即为全球气候变暖。[3]从气候变化的含义中我们可以发现气候变化与能源的使用及产生的排放有着密不可分的关系, 而目前最主要的能够调整应对气候变化方面的法律也来自于能源领域立法。因此, 我们有必要尽快出台《能源法》, 将应对气候变化的立法目的加入其中, 但是很可惜的是, 目前清华大学能源法专家建议稿和中华人民共和国能源法草案均没有[1]将气候变化纳入其立法目的。在《能源法》的立法过程中, 应当统筹考虑将能源安全、环境保护与应对气候变化、保障能源安全和保护环境并重。[4]同时, 在《可再生能源法》等其他相关的能源领域立法中也应当将应对气候变化作为贯穿其中的立法理念, 并在相应的具体制度设计中进行落实, 提高应对气候变化理念在各能源利用和开发领域中的适应性。另外对于涉及能源的具体行业规范准则, 也应当注意及时的修订使之与低碳发展、应对气候变化的理念相契合。
2013年, 我国出台了《国家适应气候变化战略》, 明确提出我们不仅要减少温室气体排放, 也要采取积极主动的适应行动, 减轻气候变化对自然生态系统和社会经济系统的不利影响。具体到我国的立法体系中, 从自然要素的角度来看, 我认为其中对《森林法》和《水法》的修订显得尤为重要。首先, 森林具有净化空气、吸附大量污染物的作用, 是改善大气质量, 减缓气候变化对人类造成影响的重要自然要素。但我国的《森林法》已不能完全适应当今社会发展的客观需要。在现行的《森林法》中, 对应对气候变化具有重要意义的可持续发展理念并未充分贯彻其中, 我们应以可持续发展作为指导森林相关立法的基础理论, 在现行的法律构架基础之上, 补充与适应气候变化相关的法律制度, 着力巩固森林生态系统适应气候变化的法律基础。
气候变化对水资源的影响也十分明显, 气候变化导致的冰川融化问题, 导致的洪涝和干旱问题等, 都直接影响到我国水资源的开发及保护。我们应当在水资源包括的相关立法中提高其应对气候变化的能力。一方面, 加强水资源管理, 促进中国水资源持续开发与利用;另一方面是不断降低水资源系统受到气候变化影响的脆弱性, 使其适应气候变化的能力不断增强。[5]
最后, 我认为还应当完善《中华人民共和国突发事件应对法》, 在其中补充对气候变化而造成的各类自然灾害的应对措施。如冰川融化可能造成的部分地区被淹没, 水资源长期短缺等问题。这些问题并非离远离现实生活, 我们应当保持长远的预警眼光。
应对气候变化不仅要在宏观上实现法律体系的完善, 同时更需要具体的制度来落实。我国目前应对气候变化的制度建设仍有值得完善的地方。我们可以借鉴发达国家, 丰富和完善我国的法律制度, 使得我国应对气候变化的具体法律措施更具活力和可操作性。
《气候变化框架公约》与《京都议定书》是国际社会为保护全球气候系统所取得的最重要的法律成果, 其中碳排放贸易作为《京都议定书》的核心, 也催生了各成员国之间一种新型的市场交易———碳交易。[6]我国目前在碳排放交易方面的发展同样迅速, 全国各地建立了不少环境交易所。但总的来说, 我国目前的有关碳贸易市场机制还有许多不成熟之处, 十分需要出台相关的法律法规对碳贸易市场中的各种问题作出明确的调整, 如在碳贸易市场中的主体关系, 各主体的法律责任, 以及相关的纠纷解决机制等。另外, 我国的碳排放交易制度应当确定明确的政府监管机构, 我认为鉴于碳排放问题和经济发展之间的关系, 应当将这一监管机构独立出来, 明确其统一行使的监督管理职能。通过法律完善我国碳排放交易制度不仅有助于我国国内碳排放的控制, 同时也有助于我国参与到国际碳排放交易的市场体系中去, 并在其中获得更多的话语权。
为了应对气候变化, 从源头控制污染物排放, 如何有效的控制企业的排污行为成为实现这一目标的关键。美国国家环保局根据《紧急计划与社区知情权法》建立了“有毒物质排放清单”制度, 每年公布一次有关有毒污染物排放的情况。[7]我国的《清洁生产促进法》中也有“在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单, 为公众监督企业实施清洁生产提供依据”的规定。我认为, 实行清洁生产的信息公开制度可以扩大企业排污行为的监督主体, 出于对自身声誉的考虑, 企业也会增强其自律性, 在一定程度上提高了其改善生产技术、控制污染排放的积极性。另外, 这种信息公开制度也成为保障公民环境知情权的重要内容。我国目前的立法采用的是“可以”的态度, 我认为这是不够的, 我们应当将清洁生产的信息公开制度作为一项固定的长久有效的制度加以发展, 做到应当定期公布污染物的排放情况, 从而实现监督清洁生产的作用。
摘要：气候变化问题已经成为世界各国普遍关注的全球化问题, 各国也纷纷尝试通过法律手段来调整本国涉及气候变化领域的相关问题。目前, 我国主要是以大量政策性文件来规范应对气候变化的相关对策。我国当前法律体系在应对气候变化问题上存在着专门性立法缺失、能源领域立法不完善、相关适应性立法缺乏的问题。对此, 我们认为, 应当适时出台一部《气候变化应对法》、尽快出台《能源法》并完善相关能源立法, 同时对有关适应性立法进行进一步修订。在具体的制度构建上可以通过借鉴, 建立碳排放交易制度以及清洁生产的信息公开制度。
关键词：气候变化,法律体系,《气候变化应对法》,碳排放
[1] 汤钊.我国应对气候变化法律对策研究[D].浙江大学, 2012.
[2] 宋锡祥, 高大力.论英国<气候变化法>及对我国的启示[J].上海大学学报, 2011 (2) .
[3] 刘晓靖.中国应对气候变化法律机制之建立——以美国、日本和欧盟等发达国家和地区为鉴[D].中国海洋大学, 2011.
[4] 辛超.论中国能源法的立法和完善[D].山东大学, 2012.
[5] 曾文革, 毛媛媛.中国适应气候变化的法律对策[J].昆明理工大学学报, 2010 (1) .
[6] 张勇, 李炜.应对气候变化的碳交易法律制度研究[J].甘肃社会科学, 2010 (3) .
[7] 李培祥.中国应对气候变化的法律对策[D].西南政法大学, 2009.
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