我国司法独立制度存在的问题及改革对策

我国司法独立制度存在的问题及改革对策（精选8篇）

我国司法独立制度存在的问题及改革对策 篇1

1．司法制度是指国家体系中司法机关及其他的司法性组织的性质、任务、组织体系、组织与活动的原则以及工作制度等方面规范的总称。我国的司法制度包括侦查制度、检察制度、审判制度、监狱制度、司法行政管理制度、人民调解制度、律师制度、公证制度、国家赔偿制度等。

我国是人民民主专政的国家，我国的司法制度属于人民民主专政的司法制度。但是，我国现行的司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史条件下逐步建立和发展起来的；人们习惯将司法机关简单地等同于“专政工具”，称之为

“刀把子”。由于历史原因所致，我国现行司法制度主要存在三大弊端：

（1）从司法机关与其他国家机关或组织的关系上看，司法机关在人、财、物等方面受制于其他国家机关和组织。特别是由于地方司法机关受制于地方政府、地方权力机关和地方党委，由此导致了司法权的地方化。我国的司法制度是伴随着人民政权的产生、发展而逐步产生、发展起来的。新中国成立后，根据《中央人民政府组织法》的规定，我国的各级司法机关作为同级政府的组成部分并完全隶属于人民政府。到1954年9月，我国颁布了第一部宪法，并相应颁布了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，从而使我国的司法制度进入了一个新的发展时期，人民法院和人民检察院已不再是同级政府的组成部分，而是独立于政府部门的司法机关。文革结束后，1982年我国又颁布了新宪法，该宪法重述了审判机关和检察机关地位的独立性。但是，我国自1980年以来，基本上实行的是以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制。这种财政体制虽然调动并刺激了各级地方政府发展地方经济的积极性，在强化地方政府自治能力的同时，在某些领域或某种程度上减轻了中央政府的财政负担；但与此同时，在“分灶吃饭”的财政体制下，一方面我国的行政机关掌握着整个国家的财权，各级司法机关的经费必须由同级政府决定；另一方面，司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致了司法机关的财政与地方财政融为一体，而地方财政收入的好坏又取决于地方各公民、法人和其他组织的经济状况和纳税的水平，在这种情况下，地方司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。即使是在1993年以后的分税制的财政管理体制下，地方各级司法机关在财政上仍然依附于地方。地方司法机关除了在财政上依赖于地方政府外，在人事制度等方面，不仅地方司法机关的司法行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，而且司法人员也由地方权力机关任免。在实践中，地方党委和地方政府的人事部门拥有地方司法机关主要领导干部的推荐权或指派权。由于地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方，这种权力结构和权力隶属、依附关系，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的权力干预，其结果是除了破坏司法独立和国家法制的统一外，还导致了司法权的地方化。目前，地方保护主义、部门保护主义已成为我国司法过程中无法自我克服的体制性通病。

（2）从对司法机关进行制约与监督的机制上看，一方面由于缺乏具体的操作规程致使国家权力机关无法对司法机关的司法行为进行法律监督，另一方面司法机关特别是地方司法

机关以“司法独立”为借口来对抗国家权力机关的法律监督。

我国的一切权力属于人民，从主权的归属上看，它在本质上是统一不可分割的整体。但是人民组织国家机关行使权力、进行统治和管理国家的时候，须有严密的分工。根据我国现行宪法的规定，在我国的国家机关体系中，“两院一府”由国家权力机关产生，并受国家权力机关的监督。应该说，代表全国人民行使国家权力的国家权力机关其权力是广泛的，它有权对司法机关及其司法行为进行法律监督。但是在实践中，各级权力机关与司法机关的关系仅仅停留在由各级权力机关根据同级党委的意见来选举或罢免同级司法机关的负责人；各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续，没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考察有机地结合起来；各级权力机关对司法机关的监督只表现为“工作”监督，即听取和审议司法机关的工作报告以及视察或检查司法机关的执法工作情况。因此，我国宪法虽然赋予了国家权力机关的广泛权力，但是目前国家权力机关尚无行使权力的具体程序，特别是在国家权力机关对司法机关的监督问题上，更是如此。由于缺少对司法机关进行法律监督的操作规则，一方面导致了国家权力机关特别是地方权力机关轻司法监督的倾向，另一方面又造成了司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗权力机关的监督。近年来，针对司法机关在执法过程中存在的种种问题，有些地方权力机关为了强化司法监督，将法律监督深入到某些具体的案件，但这些做法遭到司法机关反对。有的地方司法机关认为，国家权力机关对司法机关的监督如果涉及到具体案件，这与“两院”独立办案相矛盾，有悖于“人大”工作抓“大事”的原则，并且会导致地方人民代表大会及其常委会演变为“两院”的上级主管机关。由于国家权力机关的监督不力，再加上我国现行司法体制中司法机关相互制约疲软，检察监督的作用发挥欠佳，上下级司法机关更是“和善相处”并一味开脱护短，这就使得司法工作中的许多问题难以通过现行的监督机制予以解决，并在客观上为司法机关滥

用权力以及司法腐败等现象的产生提供了便利。

（3）从司法机关目前的管理体制、组织机构、工作程序和人员组成上看，我国现行的司法

制度主要存在以下问题：

第一，我国现行的司法机关的管辖区域与地方党委、地方权力机关、地方行政的管理区域完全重合，故而强化了司法权的地方化。我国是单一制国家，理应只能存在一套统一的国家司法系统，各级司法机关应是一脉相承、统一而完整地行使国家司法权，只有这样才能维护国家法制和司法权的统一。然而，在现行的体制下，统一的司法权被地方党委、地方权力机关、地方行政区域所分割，各级地方司法机关已演变为“地方的”司法机关。再加上在现行体制下，地方司法机关人财物都依赖于地方、受制于地方。显然，要求司法机关独立、公正

地行使司法权，维护国家法制的统一和有效实施，无异于在缘木求鱼。

第二，司法机关系统内的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。目前，我国司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，人民检察院作为

我国的法律监督机关，根据我国宪法和法律的规定，它有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。但是在实践中，检察监督的权威性和有效性从来就没有真正确立和实现。这主要表现在：一是检察监督的力度软化，检察机关的执法监督意识和监督行为由于受多种因素的困扰和束缚，出现了种种障碍，有些检察机关认为当前法制不健全，监督手段不完备，致使检察监督难以展开，即使对审判机关的审判活动进行监督，不仅审判机关不理解，一些党政机关及领导对此也存在思想误区，由于出力不讨好，不如不监督；二是从我国现行法律规定的情况看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。如果审判机关拒绝纠正，检察机关也无能为力。长此以往，必将严重损害检察监督的权威性和有效性；三是检察机关也是司法机关，我国现行法律只规定检察机关有权监督其他司法机关，至于如何监督检察机关的检察权问题，除了国家权力机关的“工作”监督外，目前尚无其他明确规定，从而为检察机关滥用权力提供了便利。就审级监督而言：根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督，在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正。但是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的困扰，因此，在有些地方，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是法制的统一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。

第三，轻程序、司法机关不遵守程序约束的现象相当普遍。与西方社会所奉行的“程序优先”这一法律理念不同，我国有重实体、轻程序的法律传统，往往把法律程序视为纯形式的东西，甚至看成形式主义，或者认为它束手束脚。1979年至今，我国先后颁布了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等程序性法律。但是由于我国轻程序的法律传统的影响，在这些程序法中，存在着浓厚的国家本位主义思想。比如：在各种诉讼中代表国家行使司法权的司法机关始终居于绝对支配地位；刑事诉讼中控辩双方地位不平等和控告方的证据具有绝对效力；各种程序性规范对当事人和其他诉讼参与人来说是一些硬性的规范，而对司法机关则是一些软化的约束等。由于我国在立法中轻程序以及程序法中国家本位主义思想的影响，有些司法机关及司法人员甚至认为程序法只是约束当事人和其他诉讼参与人的，司法机关则可以不受法定程序和制度的约束。实际上，在我国，司法错案的发生往往不是适用实体法不正确，而是出现在程序法的执行不严格和程序法本身不完善上。由于受国家本位主义的影响和程序法中缺乏一套严密、具体、合理的程序规则，再加上司法机关在执法过程中轻程序，这样就极易造成司法活动游离程序法所规范的轨道。程序不严谨必然导致执

法不规范，执法不规范则必然带来司法不公正。

第四，现行司法机关的内部管理体制不可能建立真正的司法责任制。由于长期受行政管理方式的影响，我国司法机关基本上是以行政管理的方式来管理司法工作，特别是审判机关往往习惯于以此方式来管理法院的审判工作。在我国的审判机关中，法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在审判程序中，他们对外代表法院履行职权，包括依法调查收集证据、组织并主持案件的开庭审理，但却无权独立对外作出裁判。目前，有相当一部分法院由审判委员会或者行政性质的庭务会以集体负责的名义行使对案件的裁判权，无论该案件是否重大或者是否疑难，均由审判委员会或庭务会讨论决定。独任庭、合议庭只对案件事实负责，失去了应有的职能作用，以致形成了审者不能判、判者又不审的局面，审理与判决

严重脱钩。由于庭务会和审判委员会拥有案件的实际裁判权，因此裁判的结果和相应的责任自然也由集体承担，而所谓集体负责的结果是谁也不负责。这种采用行政管理的方式管理法院的做法，既违背了审判工作特有的规律性，也与法律规定不符。人民法院独立行使审判权固然不等于法官独立办案，但是人民法院的裁判总是应由法律规定的审判组织以法院的名义作出的。目前，随着审判机关的职能作用不断扩大和案件大幅度的上升，法院工作的效率越来越成为影响法院形象的障碍，而法院系统内现行的管理方式又加深了法官责任心的缺乏和

审判工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。

第五，司法人员法律专业水平偏低，司法腐败问题相当严重。首先，与法治发达国家相比，我国对法官、检察官任职资格条件的要求是比较低的。例如，我国《法官法》将法官的专业学历起点确定为大学本科以上，《检察官法》的规定也是如此。然而，我国现有司法人员学历的实际情况离这一要求却相距甚远。在全国法院系统25万多名法官中，本科层次的只占5.6%，研究生仅占0.25%.而在全国检察机关系统内的20多万检察官中，本科层次的更少，只占4%.我国司法队伍的绝大部分构成人员是在1979年后到司法机关的，从这支队伍的来源上看，主要由三部分组成：一是政法院校的毕业生；二是复转军人；三是通过社会招干途径考入司法机关的高中毕业生。从人数比例上看，后两部分的人数远远超过前者的人数。在我国，司机可以转干当法官，军队干部可以当法官，工人可以转干当法官；没有经过政法部门锻炼、没有办过案子、没有读过法律的人，可以到法院当院长。（注：夏勇主编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，第240页。）可见，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的。我国司法队伍中的另外一个严重问题就是司法腐败。应该说，我国司法队伍在改革开放的初期还是相当廉洁的，但随着社会上日益严重的腐败现象向司法队伍渗透，司法腐败问题渐渐变得严重起来。近几年来，虽然各级司法机关在廉政建设方面做了大量的工作，但是，在司法机关内部违法违纪的问题依然存在，其中有些性质和情节还很严重。一些地方甚至出现了违法违纪领域越来越宽，违法违纪的人职位越来越高，非法所得数额越来越大，手段越来越狡猾、恶劣的现象，（注：宗河：《谱写好历史的新篇章-记全国高级法院院长会议》，载《人民司法》1997年第2期。）严重地败坏了司法机关的形象、损害了法制的权威。目前，我国司法腐败的现象正在以惊人的速度蔓延，流传在老百姓中的许多民谚，如“大沿帽、两头翘，吃了原告吃被告；原告被告都吃完，还说法制不健全”，等等。都说明了司法腐败现象之严重，部分法官、检察官等已经成了产生腐败的污染源。（注：李曙光：《97法治：五个问题、五种趋势》，载《法学》1997年第2期。）2 国司法制度改革的原则，对于我们克服司法改革的盲目性，规范改革行为，加速改革进

程，提高司法改革的实效，有着重要作用。我们认为，改革我国现行的司法制度，除了加强和完善党对司法机关的领导、坚持司法主权的原则外，还应当围绕以下几个主要原则进行：

1）司法统一的原则

司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。为了确保国家法制统一，在当今法治国家中，无论是集权社会还是分权社会，无论是联邦制国家还是单一制国家，在构建自己的司法制度时，都采用了“统一化”的做法。这种“统一化”首先是指司法体制的统一。我们知道，美国是一个分权性的社会，并实行联邦制。它除了存在一个州司法系统外，还设置了一个统一的联邦司法系统。在联邦司法系统中，将整个国家划分为93个司法区，每个区包含一个联邦区法院，它是联

邦司法系统内行使一般权限的一审法院

（2）司法独立的原则

司法独立原则，追本溯源，是资产阶级民主革命时期提出来的，其理论基础是三权分立的学说，这一学说来自洛克和孟德斯鸠对西方早期思想家分权思想的总结和发展。三权分立作为一种体制，把国家权力分为立法、行政、司法。在现代资本主义国家中，都认为司法权是一项重要的权力，司法机关在行使司法权时，不受外界干扰，以保证案件处理的客观性和公正

性。司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普遍确立。

（3）司法民主原则

民主，是人类社会源远流长的梦想之一。但是，由于不同的文化背景和历史条件的影响，人们对民主的理解及实践也有所不同。司法民主，作为一个国家司法制度中的重要原则之一，它包括公开审判、辩护、陪审、回避、上诉等内容。其中，公开审判源于资产阶级革命。在中世纪的封建教会审判和领主审判制度中，司法机关的司法活动多半是在秘密状态下进行的，司法过程既不晓于公众，甚至也与当事人相隔离，曾兴盛一时的书面审理程序正是这种

我国司法独立制度存在的问题及改革对策 篇2

(一) 我国上市公司独立董事制度产生的背景

一直以来, 我国上市公司的内部治理结构中“内部人”控制严重, 董事会不过是一个花瓶摆设。而监事会是由股东大会选举的, 是公司的内部监管机构。然而, 由于监事会与大股东有着密切的关系, 根本起不到监管的作用, 监事会的职能形同虚设。为了弱化我国公司治理中的内部人控制, 保护中小股东的利益, 形成有效的监督机制, 我国上市公司先后引进了独立董事制度。

(二) 我国上市公司独立董事制度的发展与应用

我国最先引进独立董事制度的是青岛啤酒, 随后我国颁布了第一份规范性文件《上市公司章程指引》。2001年是独立董事制度在我国的发展过程中最具有建设性的一年, 1月发布了《关于完善基金管理公司董事人选制度的通知》, 8月证监会又发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》, 12月颁布《上市公司治理准则》。经过了十几年的发展历程, 我国独立董事制度取得了很大的进步, 但还存在一定的缺陷和不足, 需要通过大量的实践来不断的完善。

二、我国上市公司独立董事制度存在的问题

(一) 行权机制缺乏保障

独立董事除了享有一般董事的权利之外, 还享有特殊的权利, 包括特殊的监督权、审核权等等。虽然对此都有相应的规定, 但还不够详尽。在我国上市公司独立董事制度《指导意见》中对独立董事的行权机制的规定尚不完善, 很难保障独立董事职权的履行。

(二) 缺乏相应的激励机制

目前, 我国的独立董事制度中对独立董事的报酬激励薪酬制度不完善, 基本都是固定薪酬, 不管做得如何, 都能拿到那些报酬。没有与董事会挂钩, 更没有与股权挂钩, 因此, 独立董事在工作过程中缺乏动力。激励机制的另一方面声誉激励在我国独立董事制度中发挥的作用也很有限。

(三) 约束机制匮乏

享有权利就要承担相应的义务, 作为独立董事会的成员, 承担着公司决策和监督等重要职责, 相应的就要承担着一定的义务和责任。而当前我国的独立董事制度各方面都缺乏相应的约束机制, 尤其是在法律法规方面, 没有在独立董事制度的具体实施过程中得到落实, 没有相应的奖惩机制, 独立董事也就缺乏一定的约束。

(四) 缺乏应有的独立性

我国上市公司中, 独立董事基本是由大股东提名, 通过股东大会选举产生。尽管在选举过程中, 小股东也拥有选举权, 但是我国上市公司目前基本上采取的都是一股一票制度, 这就使得独立董事控制在大股东手里, 无法对大股东形成有效的监督, 独立董事也或多或少的会偏向于大股东的利益, 从而损害了小股东的利益。

(五) 缺少相关的法律规范的支持

独立董事制度要真正发挥其应有的作用, 必须要有相应的法律法规作为保障。而我国目前独立董事制度施行方面最缺乏的就是配套的法律法规, 在一些公司法中, 对独立董事的规定条款非常有限, 而且缺乏一定的系统性, 无法满足当前我国独立董事制度实践发展的需要。

(六) 独立董事制度与监事会制度缺乏协调性

在独立董事制度和监事会制度之间, 我国存在的最大问题就是职权划分不清晰, 很多地方存在重叠的现象, 这就引发了二者的冲突。二者之间的关系也不明确, 没有相应的法律法规对其做出明确规定, 独立董事和监事会是否需要互相监督, 或者独立董事如何监督监事会等等。因此, 二者之间缺乏相应的协调性, 呈现出交叉重叠或者互相推诿的不和谐现象。

(七) 缺乏合理的选任机制

我国对独立董事任职资格的规定含糊不清, 宽松不严格。选任程序的不合理造成了大股东操纵的现象。另外, 独立董事的任职最长的竟达六年之久, 对独立董事应有的独立性造成严重威胁。

三、如何完善我国上市公司独立董事制度

(一) 健全独立董事的行权机制, 完善保障体系

行权机制是独立董事有力行权的重要保障。对上市公司的内部独立董事制度提出严格的要求, 督促其制定行之有效的行权机制, 并予以遵守。提高独立董事在董事会中的比例, 对其拥有的一票否决权做具体细致的规定, 确保其有效行权。

(二) 不断完善独立董事的激励机制

建立独立董事考评机制, 以此作为确立其薪酬的标准。将独立董事的薪酬与其工作业绩的考核挂钩, 与股东的利益保持一致。公司为了达到激励的效果, 也可以向独立董事提供股票期权。另外, 人都有精神需求, 独立董事也不例外。因此, 可以建立独立董事的评估机构, 定期对独立董事进行考核, 建立和不断完善独立董事个人的声誉体系和社会评价体系。

(三) 加强独立董事的约束体制建设

对于独立董事的约束体制建设, 主要应从两个方面入手:法律约束和市场约束。而在法律方面要建立一套对于独立董事违反公司的相关规定和义务履行方面应承担责任的约束机制, 可以从行业自律和行政处罚等方面入手。而市场约束和独立董事的声誉紧密相连, 声誉好, 形成买方市场, 声誉差就会被市场所排斥。

(四) 完善我国独立董事制度, 保证独立性的充分发挥

为了使我国独立董事制度向着良性方向发展, 独立董事的“独立性”尤为重要。从我国国情出发, 建立一系列法律法规, 强制上市公司必须依法规范独立董事制度, 约束独立董事行为, 从而确保独立董事的“独立性”真正发挥。

(五) 不断完善相关的法律体系

独立董事制度的有效施行, 必须依靠配套的法律法规。否则, 独立董事制度只能流于形式, 成为摆设。因此, 应不断完善我国的法律体系, 细化独立董事制度的相关规定, 为其有效发展营造一个完善的外部法律环境。

(六) 调和独立董事与监事会的职权关系

对独立董事和监事会的职权做清晰明确的划分。独立董事的职权主要是决策和监督两个方面, 而监事会则主要是监督。同样是监督, 独立董事的监督职责主要侧重于董事会的相关职责范围, 而监事会主要侧重的是财务管理方面。另外, 充分协调好各自的监督时间, 独立董事应着重于事前和事中的监督, 而监事会着重于事后的监督。从而使二者默契配合, 协调发展。

(七) 不断完善独立董事的选任机制

要使独立董事的监督职能真正的得到发挥, 必须切断其与大股东的密切关系。可以让小股东中的优秀人才参与到独立董事的选举中来, 规避大股东操作独立董事的弊端。

摘要：独立董事制度兴起于美国, 应用于董事会的内部监督。随着其在美国的发展, 我国上市公司也逐渐开始采用了独立董事制度。但是, 自从我国实施以来, 效果不尽如人意。独立董事制度作为我国上市公司的一个新生事物, 无论是理论方面还是实践方面都尚不完善, 想让独立董事制度在我国上市公司发挥其积极的作用, 还有很多问题尚待解决。因此, 本文主要表述了我国上市公司独立董事制度存在的一些问题以及一些相应的应对措施。

关键词：独立董事制度,上市公司,机制

参考文献

[1]东培华.我国上市公司独立董事制度存在问题及对策研究[D].河海大学, 2005.

[2]朱宇航.我国独立董事制度探析[D].中国政法大学, 2005.

我国司法独立制度存在的问题及改革对策 篇3

我国上市公司引进独立董事制度是完善公司治理结构的一项制度创新，通过独立董事的确立来解决企业法人治理结构，保护中小投资人在公司中的利益等问题。独立董事制度虽然是一项新兴的制度，但对公司治理方面的确发挥了积极的作用。归纳起来其职能和作用主要表现为以下几个方面。

（1）提高董事会的决策职能，强化董事会的作用。

董事会是公司的最高决策机构，而独立董事绝大多数来是各领域有所建树的专家或成功人士、精英，同时又是独立的监督者，他们可以超脱于局部利益之上，站在更高的角度，更专业地考虑问题，提出建议使公司决策更正确更可行，以提高公司的经营管理水平和决策绩效。

（2）发挥独立董事对公司经营管理的监督职能，制衡公司高级管理者。

由于独立董事具有独立性，能对公司高管的经营行为实行有效地监督，防止无能经营导致公司利益受损，有利于监督和防范公司内部高管损公肥私，侵害中小股东的合法权益。监督CEO和公司其他高管的道德行为，防范公司管理层道德风险也起到重要作用，独立董事可以通过审计委员会、薪酬委员会、提名委员会来激励，监督约束公司高级管理人员，把他们的利益和公司利益紧密结合在一起，维护公司和股东的利益。

（3）防范“内部人控制”，保护股东利益职能。

公司股权结构十分复杂，通常大股东控制着董事会，一股独大的股东在一切决策方面往往会考虑顾及到自身的利益，因而势必会损害公司和其他中小股东的利益，而独立董事对公司大股东在关联交易，操纵公司谋取私利，损害中小股东利益行为发生时，则会出面制止或提出反对意见，行使表决权，维护公司和中小股东的利益。

我国独立董事制度存在的诸多问题

1、独立董事制度法律、法规不健全

目前，我国在独立董事制度方面相关法律法规还不健全，独立董事在有关法律中并没有专门规定，国家关于建立独立董事制度的要求只是散见于中国证监会、国家经贸委的部门文件中，并且指是指导性意见，市场经济本身就是法制经济，正是由于没有完善的法律基础，导致独立董事制度在我国推行过程中不可避免地出现一些问题，从西方发达国家的经验来看，对独立董事的权利和义务一般都规定在《公司法》或《证券交易法》之中，如《美国1940年投资公司法》就明确规定了在投资公司的董事会中至少要有40%的成员独立于投资公司，而在我国的《公司法》和《证券法》中并没有规定上市公司必须建立独立董事制度，更没有硬性规定独立董事比例应占董事会成员的1/3以上。其次，《指导意见》在我国法律体系中并无法律地位，不存在必须执行的强制性，因此，使部份上市公司设立独立董事缺乏主动性。

2、独立董事缺乏独立性

独立董事最大的特点体现为其独立性。《指导意见》第3条对独立董事必须具有独立性做了详细的规定，也明确了不能担任独立董事的人员范围，表面上看只要独立董事不参与经营管理或与经营管理者没有重要的业务或专业联系就可以被认为是独立的，但事实上，无论是独立董事的提名、任命，还是独立董事的薪酬支付，在一个大股东控制的企业里，无一不体现着大股东的意志，首先，从独立董事的提名、选举来看，尽管按照证监会规定，董事会、监事会单独或合并持有1%以上的股东都可提名独立董事候选人，并需股东大会选举决定，但我国都是实行一股一票制，这为大股东提名提供了可能。由于独立董事大多由控股股东提名并选举产生，独立董事迫于大股东的压力，考虑到报酬和今后连任问题，难以形成对大股东的监督，中小股东的利益也无从谈起，实际上，独立董事是否具有真正的独立性，关键不丰于领酬和持股，而是在谁聘用，谁决定薪酬，这直接决定他们最终站在谁的立场。所以，中小股东的合法权益往往难以得到保护。再次，《公司法》规定，董事会所有决议需过半数通过，而独立董事只占董事会成员的1/3，所以难以制衡大股东，因此势必会成为“挂名董事”、“花瓶董事”，影响甚微。

3、独立董事与监事会职能重叠

从世界范围来看，独立董事制度盛行于英美国家，这些国家的公司大多不设监事会，而我国系大陆法系国家，受日本、德国的公司模式影响，在公司中设立监事会，在这种基础上引入独立董事制度，势必产生职能重叠，造成多头管理。因此，容易造成彼此扯皮、推诿，影响其预期效果。

4、独立董事人才现状不甚合理

目前我国独立董事绝大多数是公司主要负责人请来的“名人董事”、“人情董事”，对公司运作难以实施有效的监督。首先，目前我国出任独立董事的大多是国内知名的经济学家、大学教授、著名律师、会计师，其学历、专业职务无可挑剔，而这些独立董事大多缺乏企业经营管理和实践经验。其次，在近年来已经公布了上市公司年报中这些独立董事兼职情况比较突出，许多专家教授竟然同时担任5家以上的“挂名”独立董事。其能否有足够的精力履行多家公司独立董事职责难免让人怀疑，所以其应变能力，超前意识势必会受年龄的限制，因而会制约其履职效果成为一种摆设。

5、独立董事责、权、利失衡。

独立董事的责任、义务几乎同上市公司的董事一样，但对权利等并没有统一的标准和硬性的规定，特别是当前我国上市公司的独立董事对公司的信息知情权无法得到保障。独立董事责任重大，但是权利在法律不明确，这势必会影响独立董事的工作积极性，由于独立董事在董事会中所占的比例少，难以形成有效的监督，且对大股东的监督又可能影响自己的薪酬和连任，致使独立董事对行使权利受到障碍。当公司内部出现意见分歧后，大股东带头违规操作，不听独立董事的劝告。导致成为独立董事无法行使职权的主要原因。

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完善我国独立董事制度的思考和对策

1、出台《独立董事法》

强制要求公司建立独立董事制，在法律层面规定独立董事的权利和义务，对人员来源，独立董事的人数、组织方式、薪酬标准加以规定，成为有法可依，以保证独立董事履行其职能。在《独立董事法》中应明确上市公司应设立专门委员会，明确职能定位，这样有助于解决独立董事某些职能操作性不强的缺陷。从而使独立董事在提议聘用或解聘会计师事务所，提名任免董事或解聘高管、监督公司董事、高管的薪酬时能发挥更大的作用，同时为了保证独立董事的独立性，必须明确独立董事的提名程序，鉴于《指导意见》中规定的提名方法具有不可操作性，难以保证独立董事之独立性，我们建议在《独立董事法》中，将独立董事的提名权交给提名委员会，规定在提名委员会中独立董事应高于1/2，才有助于保证独立董事的独立性。

2、建立与健全完善的信息披露制度

独立董事发挥作用的重要前提就是能及时和全面了解公司的生产经营和其他方面的信息，以使提高决策能力和水平，如何落实和保障独立董事的知情权，公司应建立完善的信息披露和传递制度，使独立董事掌握的信息与其他董事相同，以确保准确及时地对公司运营中发生的问题作出决策。

3、明确独立董事与监事的职责划分

从理论上讲：独立董事是董事会内部的监控系统，而监事会则是在董事会之外，二者都属于平行的监督系统，但目前独立董事的职能与监事的职能的重叠主要出现在财务检查及监督董事、高级管理人员的行为方面。因此，我们应合理定位独立董事和监事的职责，防止重叠和交叉监督，因此，建议在上市公司中加强独立董事在审计委员会中的权利，使独立董事有权提议聘请或解聘外部审计机构，监督公司内部审计制度，负责内部审计和外部审计的沟通，审核公司的定期信息披露，审查公司内部审制制度及高管人员的更换，解聘离任审计和高管的违法违纪行为。

4、组建独立董事事务所和独立董事协会

建立独立董事专门人才库，挖掘具备会计、经济管理、法律等专门人才，组织进行专门知识培训，向上市公司输送合格的职业化的独立董事，以确保上市公司的职业化独立董事人才的需求。

5、完善薪酬支付方式，建立激励机制

建立和健全独立董事激励机制。上市公司独立董事的薪酬支付方式应尽可能地包括赋于独立董事的部份公司股票的所有权，因为公司股票的价值与公司的收益是密切相关的，独立董事拥有公司的股票，他们就会有直接的动力监督公司的行为，用更多的时间和精力关心公司的经营和发展，从这个意义上讲，独立董事拥有股票越式，这种动力就越强，与中小股东的利益相关性也就越大，事实上，由“内部人控制”的公司里独立董事很难做到拿大大股东的钱去维护中小股东的权益，因此，建议设立独立董事基金，这样会较好解决独立董事的激励和约束问题。

总之，完善上市公司的治理结构，加强独立董事的制度建设是一项紧迫而艰巨的任务，需要社会各方面的努力，我国应根据自身发展水平和市场发展的特点，从提及的几点入手设计出一套符合我国国情，充满生机的富有效率的独立董事制度，以促进我国上市公司规范健康发展。

（陈建远律师：浙江乐泰律师事务所合伙人）

我国司法独立制度存在的问题及改革对策 篇4

（一）资源税的从量定额计税方式导致收入增长缓慢

1994年到2006年期间，我国资源税的收入由45.5亿元增加到207.3亿元，平均年收入为82.86亿元，平均年增长率为13.47%，这大大低于全部工商税收18.18%的增长幅度。①具体来看，除1995年加强征收管理后资源税收入增长较快外，其他年份增长缓慢，1999～2000年基本上是“原地踏步”，1997年甚至出现下降。资源税增长的停滞趋势，同其他税种以及整个税收的高速增长形成较大的反差.导致资源税在全部工商税收中的比重逐年下降。近几年国家调整了部分资源税税额后，资源税收入有了迅猛的增长，2005年与2006年的增长速度分别高达43.9%和45.37%。即便如此，2006年资源税收入占全部工商税收的比重也只有0.55%，与1994年相比，资源税的比重下降了近一半。

（二）资源税费关系混淆，征收不规范

目前，资源税和矿产资源补偿费的性质作用趋同。且关系紊乱。实际上，该问题在1994年资源税改革和矿产资源补偿费的开征后就已经显现出来。资源税在设立之初是一种调节税，即调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，因为当时是针对部分矿产品，按矿山企业的利润率实行超率累进征收。而1 994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否盈利实行普遍征收，这时.资源税已不再是单纯的调节级差收入，而是根据资源的所有权来取得补偿收入。即资源税的性质已有所改变，资源税既具有原有的调节级差收入的性质.还具有“资源补偿费”的性质。如此看来，当资源税调节级差收入的作用因其“地方税”的定位而被抵消的情况下，我国目前的资源税和资源补偿费在性质和作用上已基本趋同（实际上，我国的资源补偿费对不同资源也是实行差别费率的，只是对于同一矿产资源上没有差别）。这种具有相近的性质和作用，却采取不同的征收形式的做法，造成资源税费关系紊乱。

同时，在资源税费并存的局面下，税和费由不同的部门征收。尤其是收费，各地在管理上不相一致，缺乏规范性。其结果导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。

（三）资源收益分配不合理

近年来，随着煤炭、石油等资源产品价格的大幅度上涨，资源产品的收益成倍增长。但由于资源税实行的是定额税率，增加的收益几乎全部落入企业和个人的手中。2005年，中石油实现利润1756亿元，比上年增长36.3%；中石化实现利润395.58亿元。而作为矿产资源所有者的国家当年征收的全部油气资源税仅为28.36亿元。我国宪法规定各项矿产资源归国家所有，涨价收入理应归公，归全体国民，而目前的税费制度扭曲了资源收益分配的机制，急需改革。

（四）现行财政体制不利于资源税制的调整

资源税尽管在全部税收收入中比重很小，但却是地方财政收入的一个来源，具体到某些地方甚至是重要的收入来源。然而由于资源税是地方税种（海洋石油没有开征资源税），地方政府又没有调整的权力，只能由中央对资源税进行调整。而资源税是按品种、矿区分别核定的，调整的工作量较大。加上要平衡地方之间财政关系，很难及时调整政策，不得不分次分批调整。例如2004～2006年，国家分五次调整了20个省、区的煤炭资源税税额。另外，如果要对某些资源税进行减免.在目前的财政体制下，由于会影响地方收入，阻力较大。而如果在维护地方既得利益的情况下进行调整，则需要由中央财政进行补贴。因此，一些调整决策往往举棋难下。

二、我国资源税费改革的基本思路

（一）全面建立矿产资源的有偿使用制度

目前矿产资源开采中存在种种问题的一个重要原因，就在于资源的近乎无偿使用。在全国大多数地方，矿山企业仍然沿用计划经济时期的“审批制”办法来取得各类资源的采矿权和经营权，除了缴纳少量的资源税费以外，基本上是无偿使用矿产资源。尽管从2002年即开始试行采矿权的拍卖，但到目前为止，据不完全统计，我国15万个矿山企业中，仅有2万个是通过市场机制取得的矿业开采权。我国宪法规定，矿产资源为国家所有，属于全体人民的财富。像煤炭和石油等都属于稀缺的不可再生的矿产资源，无偿使用导致的大量浪费将加快我国矿产资源的枯竭速度。因此，以有偿制取代无偿制，促进矿产资源产品合理价格体系的建立，是资源税费改革思路的前提。

《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》（国函[2006]102号），实际上已经奠定了今后资源税费制度改革的基本框架，即资源有偿使用制度不仅仅适用于煤炭资源企业，而且应该适用于各种矿产资源企业。这对于理顺我国矿产资源产品价格体系，建立资源节约型经济，实现可持续发展，具有重要意义。

资源有偿使用改革的基本思路是：要以建立矿业权有偿取得和资源勘查开发合理成本负担机制为核心，逐步使矿业企业合理负担资源成本，矿产品真正反映其价值。进一步推动矿业权有偿取得；中央财政建立地勘基金，建立地勘投入和资源收益的良性滚动机制；建立矿区环境和生态恢复新机制，督促矿业企业承担资源开采的环境成本；合理调整资源税费政策，促进企业提高资源回采率和承担资源开采的安全成本；不断完善矿业权一级市场.加强资源开发和管理的宏观调控。

当然，资源有偿使用制度的推行难度很大，是一项量大、面广的工作。可以在试点的基础上逐步推行。探矿权、采矿权价款可以分期缴纳，也可以折股形式上缴。

二）税费并存，各自发挥不同的调节作用

税、费性质不同，作用于不同的领域，发挥不同的功能。在我国目前的经济社会环境下，一味追求税费合一，不一定是明智的选择。

笔者认为，考虑到我国的国情，借鉴国际上的通行做法，在今后较长的时期内，税费并存应是我国资源税费制度改革的一个基本思路。其要点如下：

其一，资源税作为普遍调节的手段，其主要作用是调节资源的级差收益，促进资源的合理开发，遏制资源的乱挖滥采，使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性。同时，通过征税，也为政府筹集治理环境的必要资金，维护代际公平。

其二，权利金或特别收益金作为特殊调节手段，其主要作用是调节暴利，维护国家的权益和社会公共利益。2006年我国开征的石油特别收益金收入远远高于当年征收的全部资源税收入。石油特别收益金对遏制暴利发挥了明显的作用。当然，权利金或特别收益金并非只针对石油，对一些价格暴涨的矿产资源产品（如铜、钨等有色金属）也应适时开征权利金或特别收益金。

其三.矿产资源补偿费作为专门的调节手段，其主要作用是保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，提高对矿产资源的有效利用，控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。因此，回采率是征收矿产资源补偿费的一项基本依据。

其四，探矿权使用费、采矿权使用费作为行政性收费，其主要作用是促进矿业主管部门的管理和监督，加强对矿业企业勘查、开发的科学指导。

在上述资源税费并存的思路下，进一步规范资源税费的收入体制。资源税原则上依然作为地方政府的固定收入（海洋石油资源税除外，因为海洋石油开采很难按省域划分），以促进地方政府对资源开采的管理和保护。权利金或特别收益金作为中央政府的固定收入，以满足宏观调控和维护全体国民利益的需要。矿产资源补偿费作为中央与地方共享收入，主要用于矿产资源勘查。而探矿权使用费、采矿权使用费作为矿业企业所在地政府的收入，主要用于日常管理的需要。

（三）进一步深化现有资源税费制度改革

1.资源税改革。主要是针对现行资源税制度存在的计征办法不适用、计税依据欠合理、征税范围偏窄的问题进行改革或调整。

一是实行“从量定额”与“从价定率”并存的征收方式。目前，大多数人都主张资源税应改“从量定额”征收为“从价定率”征收，笔者对此不完全赞同。确实，现行的从量定额征收办法存在着一定的弊端，主要是税收与价格脱钩，中断了价税的联动作用，国家无法分享涨价收益，无法体现“资源涨价归公”的理念。因为资源产品涨价反映了资源的稀缺性，并非资源生产企业努力的结果，且资源涨价由全社会负担，涨价收入理应归公。而从价定率征收可以弥补从量定额征收的缺陷，可以维护国家和全体国民的利益。但是从价定率征收办法也存在一些问题。由于资源产品价格是受市场供求关系影响上下波动的，当资源产品价格下降时，从价定率征收办法会导致资源税收入的下降，既不能反映资源企业成本负担的真实性与合理性，也造成国家权益受损。1986年之所以改为从量定额征收办法，与当时煤炭积压、价格下降不无关系。从国际上看，对于资源税也不是采用单一的计征办法，“从量法”和“从价法”都存在。为此，笔者建议：征收方法不宜“一刀切”，从量定额征收与从价定率征收应该并存，对于市场价格涨价趋势明显的资源产品可以按销售收入进行从价定率计征，而对于市场价格变化不大的资源产品可仍然沿用从量定额的计征办法。

二是以开采量或销售收入为计税依据。现在有一种观点，主张以资源的探明储量为资源税的计税依据，从源头上控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。对其用意笔者能够理解，但对此种主张却不能苟同。首先，以储量为税基，必然导致大矿的税负重于小矿，无形中会鼓励小矿“死灰复燃”，或刺激一个大矿分割为若干小矿，不利于资源的合理开发和保护；其次，以储量为税基，也难以设计合理的税率或税额。特别是对从价定率征收来说，储量如何定价是个巨大的难题；再次，以储量为税基，割裂了税收与企业实际生产经营的联系，如何发挥税收的调节作用7因此，以储量为税基不具有可操作性。从资源税征收的实践来看，还是沿用目前的通常做法，对实行从价法的以资源产品的销售收入为计税依据，对实行从量法的以资源产品的开采量为计税依据。

对于是否应将回采率作为计税依据的一个要素，笔者认为，目前暂不宜把资源的回采率列入计税依据。因为回采率的衡量专业性较强，税务机关很难掌握运用，操作不易。而回采率是矿产资源补偿费的重要征收依据，还是通过矿产资源补偿费的征收手段来促进矿业企业提高回采率为好。

三是进一步提高资源税的税率税额。国家自2004年起，分批调整了煤炭、石油和天然气的资源税税额，煤炭税额的调整幅度虽然高达1～5倍，具体金额只是每吨提高了1～3元，与每吨数百元的煤炭价格相比，可以说是微乎其微，很难对煤炭的开采和使用产生什么影响。2007年8月1日起，国家又调整了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税税额，最多提高了1 5倍，是资源税调整幅度最大的一次。企业反映如何7据江西铜业反映，企业将为此多缴资源税税款约7 1 25万元，但该企业的财务报告又披露，今年上半年该企业实现销售收入201亿元，同比增长43%。可见，此次资源税的大幅度上调，仍在企业的可承受范围之内。据有关人士统计，白2002年到现在为止，伦敦期货锌的价格上涨了将近5倍，铅价上涨6倍多，铜价上涨了5倍多。因此，即便资源税税额同幅度调整也不足以理顺价税关系。对于一些涨价幅度较大的资源产品，资源税税额或税率的调整幅度应该高于其价格的上涨幅度。为此，需要建立起有关资源税体系的计算机网络和数据库，随时对重点矿山和重点品目的资源变化进行监测，为及时、准确地制定和调整资源税税率或税额提供科学的依据，实现资源税税率税额制定的科学化。

四是调整资源税的征收范围。目前的资源税只是对七大类矿产品征收，而资源的概念远不止这些矿产品。因此，逐步扩大资源税的征税范围也是资源税制度改革的应有之意。其一，应把对海洋石油、天然气征收的矿区使用费正名为资源税，健全资源税制度；其二，对是否将水、森林、草场、湿地等纳入资源税的征收范围，应进行可行性研究，特别是负担能力及价税关系，待条件成熟后有选择地扩大征收范围；其三，由于我国各地的资源分布不一，稀缺性也不同，加上资源税是地方税种，因此笔者建议在国家未统一调整资源税的征税范围之前，可允许地方根据本地资源的具体情况适度增加资源税的征收品目。

我国司法独立制度存在的问题及改革对策 篇5

摘 要：改革开放以来，随着产业结构的调整升级，我国劳动力市场发展迅速。但由于缺乏法律和制度的约束，目前我国劳动争议多发，劳动关系日益复杂化。集体谈判制度是市场经济国家调整劳动关系的重要途径，但集体谈判制度在我国的发展仍处于初级阶段，面临着很多的困难和问题。

关键词：集体谈判制度；劳动争议；工会

劳动关系是一种基本的社会经济关系，资本与劳动的合作共赢是社会和谐发展的前提。改革开放后，随着市场化改革的推进，计划体制下的劳动用工制度被市场化的劳动关系所取代，劳方与资方的不同利益诉求得以彰显，由此引起的劳资冲突也日益显现。面对当前中国劳动争议大幅攀升的事实，探求一套有效的劳资冲突治理机制，化解劳动关系中不同的利益诉求所引起的劳资冲突也就成为社会稳定、和谐发展的基本要求。

一、集体谈判制度概述

（一）集体谈判制度的概念

集体谈判是一种工会或个人的组织与雇主就雇用关系和问题进行交涉的一种形式。工资和福利，是集体谈判的主要问题之一。雇主是企业方的代表，而雇员方的代表则是工会或职工代表大会等团体和组织。早期的集体谈判主要是就劳动条件、劳动报酬和劳资关系等问题的处理进行谈判和交涉。目前集体谈判的内容有所扩大，许多与企业发展和企业管理有关的内容也通过劳资磋商的方式解决，例如，企业内的人事改革、录用标准、人员流动、劳动合同的签定与解除等。

集体谈判的内容主要是：

（1）确定工作条件和就业条件；（2）调整雇主与工人之间的关系；

（3）调整雇主组织与工人组织之间的关系。

（二）集体谈判制度的产生

早在19世纪60年代～70年代，西方国家工人为了改变自己的处境，开展了一系列维权活动，并首先在英国和德国等国产生了部分产业工会与雇主的集体谈判和签订集体合同的活动。19世纪末和20世纪初，随着工会地位进一步合法化及和工会组织的壮大，集体谈判活动有了新的发展。德、法、美和瑞典等国先后颁布实行了有关集体谈判和集体合同的法规，从而进一步推动了集体谈判活动的法制化和规范化。第二次世界大战后，集体谈判活动在一些国家有了更大的发展。特别是国际劳工组织在1949年通过的《组织权利和集体谈判权利公约》（98号公约）和1951年通过的关于集体协议建议书（91号建议书）等重要文件，对集体谈判制度在各国的普遍实行发挥了积极的推动作用。

（三）集体谈判制度的作用

集体谈判制度是科技进步、经济发展的必然产物，生产的机械化使劳动力市场的竞争日益激烈，劳资双方力量悬殊。为了维护自身的正当权益，工人们必须团结起来组成群体性组织，就自身利益问题与雇主进行集体的交涉和谈判。对于劳动者来说，通过集体谈判可以为他们争取必要的劳动条件、合理的劳动报酬以及社会保障等合法权益。对于雇主来说，通过集体谈判可以加强劳资双方的沟通与合作，协调、解决劳资纠纷，实现企业经营目标。

二、我国集体谈判制度存在的主要问题

我国在计划经济体制时期通过计划配置劳动力，也就不存在集体谈判制度。在向市场经济过渡中，劳动力通过市场进行配置，劳动就业制度产生了根本改变，以劳动合同为基础的“雇主—雇员”关系取代了终生雇佣关系。20世纪90年代初，我国开始引入集体协商制度。1994年颁布的《劳动法》对集体协商和集体合同制度作了原则性规定，1996年正式建立劳动争议仲裁的三方机制，同时,重点建立平等协商和集体合同制度，2001年新通过的《工会法(修正案)》也对工会参与集体协商提供了法律保障。虽然集体谈判在实践中得到了较好的推进，但是总体上讲，集体谈判制度在我国还处于初级阶段，集体谈判的机制还没有真正形成。集体谈判制度在协调劳资矛盾，规范劳动力市场秩序方面还没发挥更大的作用。集体谈判制度在我国的推行和发展仍面临着诸多问题与困难。

（一）集体谈判的级别较低

我国引入集体谈判制度已有十几年，但其发展仍然处于起始阶段，谈判级别较低。集体谈判的级别可以反映一个国家集体谈判的发展情况。谈判级别可大致分为：地域性的集体谈判、行业性的集体谈判、单个企业的集体谈判。我国目前还是以单一的企业集体谈判为主，但是仅有这一级的集体谈判是无法解决劳动关系所有问题的。如涉及工资等工作条件时，有一个产业或行业的标准问题，这不是一个企业能够单独决定的。另外如果工会的组织和力量不足以在企业内开展集体谈判时，就要借助行业或地方的集体谈判来维护劳动者的合法权益。

（二）谈判主体间信息掌握不对称 良好的集体谈判机制应该保证谈判主体在谈判能力和信息的获取上处于平等状态，但是从我国目前情况看，雇主方控制着相当规模的物质资本和信息资源，企业经营状况只有雇主最为清楚，不少企业雇主方都有专业的智囊人员和谈判人员，他们在谈判中的优势地位十分明显，而雇员方长期以来只充当利益分配结果的被动接受者，他们对企业经济运行情况的认识大多停留在表象上，同时也不具备谈判所应有的专业知识和技能，所以从双方谈判的信息资源以及人力资源的对比上明显处于弱势地位。这种先天形成的谈判强弱状况不可能形成公平合理的谈判协议，因此要建立我国的集体谈判制度必须解决好因信息不对称而出现的双方力量悬殊的问题。

（三）谈判环节缺位,协商谈判机制尚未充分发挥作用 集体谈判是签订集体协议的前提和必经阶段，集体协议只是谈判的最终结果。集体谈判的过程就是雇主和雇员双方经过多次的讨价还价，不断妥协，最终达成一致，消除分歧的过程。没有实际的谈判过程，集体谈判无法发挥应有的功效。

我国重集体协议的签约，轻集体协商的现象普遍存在，没有建立相应的谈判机制。甚至把集体合同当成一项达标任务，只追求合同的数量。签订的合同大多没有经过协商，流于形式。协议合同也仅仅停留在纸面上，没有发挥必要的作用。集体谈判的核心是形成谈判协商机制，形成雇主和雇员相互沟通达成共识的制度。但目前我们欠缺的是这种形成谈判的机制，并且使这种机制发挥应有的作用，去解决问题，规范劳动力市场秩序，协调劳资矛盾。

（四）集体谈判的立法层次较低

集体谈判是国际社会普遍接受的处理劳动关系的制度。至今在我国的法律法规中还没有集体谈判的概念，而一直被称为集体协商或平等协商。目前，我国有关集体谈判的法律规范还非常欠缺，在《中华人民共和国劳动法》中，只有四条直接提及集体合同，且其规定原则性很强，缺乏可操作性。为了协调劳动关系，劳动和社会保障部在1994年12月5日发布了《集体合同规定》和《劳动部关于进行集体协商签订集体合同试点工作的意见》，成为目前我国集体谈判的主要政策依据。但这只是一个部门的规章，并没有将其入法，不具备法律效力。而且这些规定并没有随着时代的变迁，进行相应的修改和完善，显然不能够适应新形势下调整劳动关系的实际需要。另外，《集体合同规定》也没有对违反规定的行为作出明确的处罚规定，不能切实的约束业主的行为，维护劳动者的权益。

（五）集体谈判制度发展不平衡 签订集体协议的国有企业、集体企业的比例较大，合资企业较少，私营企业更少。据2001年中国企业联合会对全国6省市100家企业 的调查显示，国有企业签订集体协议的比例为73%，合资企业签订集体协议的比例是38.1%，私营企业签约比例仅为15.4%。调查显示，不同所有制性质的企业之间，在是否组建工会和是否设有专职工会主席方面存在显著差异：私营和独资企业没有组建工会的比例分别达到33.3%和50%；组建了工会并设有专职工会主席的比例分别为40%和33.3%，远低于国有企业89.5%和集体企业69.2%的比例。非公有制企业工会组建率低，劳动关系双方协商谈判机制尚未普遍建立，集体合同建制工作进展缓慢、困难重重，加上缺乏健全的监督保障机制，集体协议制度推行相对滞后。

三、完善集体谈判制度的措施

针对上述存在的问题,我们应该借鉴西方发达国家有益的经验,完善集体谈判制度,建立有效的劳资关系协调机制。

（一）健全集体谈判的利益表达机制。

西方国家集体谈判的实践表明，培育集体谈判主体，使其真正发挥集体谈判的作用，基本前提是培育具有广泛代表性的工会组织和雇主组织。在集体谈判中，工会是资方力量的抗衡者，主要与资方在劳动法律的框架下就劳动者的权益进行谈判，这就意味着首先要增强工会的代表性和群体凝聚力，赋予工会独立代表劳方利益的资格。为此，必须增强工会的代表性，彰显其群众性社团组织的基本属性，在工会代表选举方面，要坚持依法由工会会员直选产生，对工会会员负责，不能由企业行政指派，避免工会成为企业的附庸。在雇主组织中，我国的企联在其代表性和会员数量方面也较弱，在一些城市和区县一级并没有相应的分支机构，因而在开展行业性集体谈判时，企业主体缺位也尤为突出。为此，要在县区、乡镇、街道、工业园区等行业特征明显的地区积极培育具有广泛代表性的行业性雇主组织，推进行业性雇主组织的规范运作，以利于在行业层面有效开展集体谈判并对协议执行进行监督约束。

（二）加强工会在集体谈判中的作用

工会是集体谈判的主体之一，在《劳动法》、《集体合同规定》和《工资集体协商试行办法》等诸多法律规范中，都明确规定了工会在集体协商中的权利和义务。随着产业结构调整的深化，集体谈判在调整劳资关系中的作用愈加凸显。在当前我国工会力量相对薄弱的环境下，加强工会建设已成当务之急。第一，加大工会的组建力度。地方政府要充分重视企业工会的建设工作，加强工会领导机关对企业工会的指导和服务，积极为企业建立工会组织和开展工作创造条件。对长期不建立工会组织、不履行《工会法》规定义务的企业进行相应的处罚。除了建立企业工会之外，还要大力组建行业工会联合会。第二，加强对工会成员的素质教育。要进一步加大《工会法》、《集体合同规定》等法律法规的宣传力度，帮助企业工会成员提高依法利用集体谈判维护自身合法权益的意识和能力。要提高他们的政治水平和法律素养，帮助他们熟悉和掌握集体谈判的进程和谈判技巧，以增强工会在集体谈判中的作用。

（三）推进集体谈判制度的立法工作

集体谈判在我国之所以不能有效运行的一个主要原因就是立法的缺失，致使集体谈判制度的实施无法可依，政府主管部门应该尽快制定和颁布《集体谈判法》。首先，对集体谈判的内容进行明确的规定，劳动报酬、工作时间、劳动安全与卫生、社会保险和福利、女职工的保护、劳动合同管理、裁员、集体合同期限、变更、解除集体合同的程序、履行集体合同发生争议时的协商处理办法、违反集体合同的责任、双方认为应当协商的其他内容都应该纳入其中。其次，明确规定工会和雇主组织的权利、义务。如雇主组织必须回应工会提出的集体谈判要求，必须义务提供集体谈判所需要的所有真实有效信息。对雇主阻挠工会建会工作、拒绝集体谈判、提供虚假信息等违法行为作出具体的处罚规定，以督促集体谈判的有效运行。

（四）发挥政府的行政监管和支持保障作用

政府在集体谈判的问题上，主要是宏观指导和监管，另外给予一些相关支持。宏观指导和监督主要是起草和制定相关的法律法规，以及待法律法规生效后监督法律的执行。政府劳动行政部门还需要对于集体协商的程序合规性、集体合同的认证和管理、集体协商中争议的仲裁和处理等具体执行问题进行监管和服务。另外，政府劳动行政部门应该提供相关的宣传培训方面的支持，大力宣传集体协商制度，让更多的雇员和雇主知道了解这种解决劳资关系的常规办法；通过培训提高劳资双方相关人员参与集体协商的技能，提高谈判效率，这些也对保障集体协商制度及早取得成果发挥积极的作用。

总之，我国集体谈判制度自推行至今，经过了多年的探索和实践，已初步建立并取得了一定成效，但在推行过程中也还存在种种问题，致使集体谈判对中国劳资纠纷的调整效果并不理想。面对当前劳资纠纷日趋攀升的现实，必须采取有效措施，完善集体谈判制度，构建中国劳资关系的利益平衡机制，促进我国和谐劳动关系的建立。

我国司法独立制度存在的问题及改革对策 篇6

正文：一，我国城镇养老保险制度的发展

中国社会养老保险制度的建立相对落后于西方发达国家。新中国建立以前，只有个别外企，官办企业，民族资本企业自己规定一些零星的保险待遇，而且，操作极不规范。新中国建立以后才逐步建立起社会保障制度，并随着社会的发展不断完善。

1）新中国建立前

1931年国民政府颁布《工厂法》。其后，国民党政府资源委员会于1946年和1948年就劳工医疗，工伤，生育，养老等项目分别作出过一系列规定。但是，受当时国情的影响，整个法令形同虚设。

2）新中国建立后

社会保障制度真正作为一项经济社会制度，在中国是在20世纪50年代以后逐步建立和发展起来的，大致经历了初创，调整，停滞，重建和发展五个时期。初创时期（1950—1957），1951年2月政务院颁布的《中华人民共护国劳动保险条例》第一次具体规定了企业职工在年老后获得相应物质帮助的办法。该条例确定了以企业单方付费制为基础的先收现付筹资模式。企业按月缴纳本企业职工工资总额的3%作为劳动保险基金，其中70%作为社保基金由企业基层工会管理。养老保险的待遇方面规定：男年满60岁，一般工龄25年。女年满50岁，一般工龄20年，则可准予退休，退休后，按其工龄长短，从社会保险金中给付养老金，其数额为本人工资额的35%—60%，1953年给付比例提高到50%—70%。

调整时期（1958—1966），为适应经济的发展，寻求社会保障与经济发展之间的平衡，在此期间，以建国初期创立的各项基本制度为主要依据，开始不断完善社会保障的项目，改进管理办法，修订不合理的待遇标准。在养老保险方面将企业职工养老保险与国家机关职员的养老保险纳入一个共同的公共的养老保险

计划之中。但是在1958年之后，这一改革因种种原因而被迫中断。

停滞时期（1966—1976），受当时的“文化大革命”的影响，我国的政治，经济，文化和社会生活受到严重破坏，已经平稳运行了15年的社会保障制度也因此冲击而发生崩溃，社会保障事业处于停滞和倒退之中。

重建时期（1978—1991），党的十一届三中全会以后，随着社会经济的发展，企业制度和劳动制度改革也不断深化，社会保障作为经济体制的一项重要内容也在不断推进。1978年6月，国务院颁发了《关于工人退休，退职的暂行办法》，对原有制度进行了一些修改和补充。

发展时期（1992—），1992年，党的十四大报告中第一次提出建立社会主义市场经济体制，同时也是第一次明确地深化社会保障制度改革作为经济体制改革的重要环节。从此，中国社会保障制度朝着适应社会主义市场经济体制需要的目标不断迈进。

二，我国现行城镇养老保险制度

我国现行的城镇养老保险以《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》为政策依据。实现了有史以来最广泛的覆盖范围，包括城镇各类企业职工，自雇者及灵活就业人员。实行社会统筹与个人账户相结合的部分累积制度模式。同时，由省级政府制定制度细则并管理统筹基金。

我国现行的养老保险制度的资金来源也作出相应的变动。对于企业职工，社会统筹基金来源于企业缴费（一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省，自治区，直辖市人民政府确定）及财政补贴等。经办机构为社会保险基金管理中心。财务方式是以支定收，现收现付，具有社会互济性和风险分担功能。个人账户资金主要来自个人缴费（个人工资总额的8%）及投资收益，属于个人所有，可携带和继承（无法定继承人的，资金转入社会统筹部分）。个人账户资金需要专业化，市场运作，并建立安全运营和监督机制。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%计入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。

改革后的养老金支付分为制度新人，制度中人和制度老人三种。

1）关于“新人”。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

2）关于“中人”。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实施前参加工作、本决定实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。

3）关于“老人”。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。

三，我国现阶段的城镇养老保险的问题及其产生原因

《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》从2006年1月1日起开始实施。这次改革给发展中的中国社会保障制度注入了新的活力，带来了新的希望。改革后的养老保险制度实施至今，同时也日渐暴露出了它最大的缺陷——养老保险隐性债务问题。

第一，养老保险隐性债务概念。养老保险隐性债务是指在现收现付的养老保险制度下对职工和退休人员的养老金承诺，如果现收现付体制能够持续下去时一般不需要进行专门的处理，但是，当现收现付体制转为部分或完全的积累制时，养老保险隐性债务就会部分或全部的显性化。

我国养老保险账户分为个人账户和企业账户。目前记入个人账户的金额中，个人缴费的部分是实的，是真正的基金积累；而单位缴费划入个人账户的部分，由于大部分已支付给已退休职工，因此，这部分缴费记录是虚的，仅仅是权益的积累，实际上是“空帐”。由于制度老人和制度中人没有建立个人账户，因而形成了养老金的缺口，即隐性债务，也可以说是国家对已退休人员和实行新制度前就业的人员的一笔欠款。但目前这笔欠款主要由企业缴纳高比例的养老保险费偿还：一方面，企业按在职职工的工资总额缴纳养老保险费，其中一部分存入个人账户，为在职职工未来的养老金进行储蓄；另一方面，企业又要为已退休的职工支付养老金，替国家偿还职工的养老债。

第二，我国养老保险隐性债务的规模。我国大部分省、自治区出现养老保险基金收不抵支，有的地方企业缴费率已高达25%，总缴费率到了30%，但养老保险基金仍收不抵支，这就把隐性债务造成的养老金缺口问题加快暴露出来了。历史债务的存在使我国新养老保险制度的正常运行面临着很大的压力。根据世界银行估计，1997年我国养老保险的隐性债务规模为当年GDP的46%-69%，国务院体改办研究所课题组的估计则高达GDP的145%。我国养老金方面的历史债务到2004年已达到3.4万亿元以上。

第三，我国养老保险隐性债务形成的原因。

1）养老保险制度从现收现付制向部分积累转变是必然原因。由于1997年前实行现收现付制，已经退休和临近退休的老年职工在过去的传统制度下没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。实践中就不得不依靠当前在职职工的缴费积累支付离退休人员的养老金，用统筹基金向个人账户透支就成为必然，为此，养老金隐性债务就产生了。

2）部分积累制下社会统筹、个人账户混账管理，掩盖了个人账户空账运行。隐性债务产生社会统筹与个人账户相结合是我国现行基本养老保险制度模式。该模式规定我国基本养老保险由社会统筹与个人账户两部分构成，社会统筹实行现收现付，个人账户实行完全基金制。由于在从传统的现收现付制转为部分积累制过程中，转制成本没有解决，因此，在实践中用“统账”收入支付了转制成本，致使个人账户“空账”运行，没有资金积累，个人账户变为实实在在的社会统筹与个人账户的“空账”，且“空账”规模呈逐年增长态势。

3）养老保险基金收缴率下降，养老保险覆盖低，个人账户隐性债务加剧。1997年全国统一的企业职工养老保险制度，采用“社会统筹和个人账户相结合”的方式，其中社会统筹的目的是为了在这个基金制度的框架下进行养老保险收入的再分配。为此一些企业采取了隐报或拖欠等措施逃避应缴纳的社会统筹基金；非国有企业不愿参加基本养老保险，直接导致养老金收不抵支，为弥补这些差额必须向个人账户透支，个人账户隐性债务便加剧了。

4）养老金的需求增长大大超过缴费人数的增长。近几年来，退休人员每年以6%的速度递增，每年新增退休人员300多万人，领取养老金的离退休人员一直处于绝对增长的状态。缴费人数的增长远远低于退休人员的增长。事实表明，养老保险的基金将面临着巨大的资金支付压力，替代率越大，隐性债务就越高。与此同时，提前退休的现象又进一步加剧了隐性债务危机的严重性。

四，我国城镇养老保险的解决措施

第一，政府在养老保险隐性债务中的责任。

1)减少政府在养老保险中的作用空间。一方面尽可能将其可动员的经济资源让渡一部分出去，采取措施，大力推进金融市场的发展，培养大量合格的金融中介机构，完善金融市场结构，推进资本市场建设；另一方面政府作用侧重于对养老金市场的监管，制定有关养老保险的法规、政策，制定养老金经营者的资格标准和行为准则，监控养老金的投资营运等。

2)培养多元化的责任主体。在政府将一部分责任空间让渡出来后，就需要有新的主体来承接，继续在政府让出的这部分空间中发挥作用，成为新的责任主体。目前，以非营利组织为代表的一些社会力量在维护社会公平、调节社会矛盾、协调各方关系及危机管理等方面都发挥了很大的补充作用。实现政府责任的顺利承接，首先要通过政府授权，推动各种社会组织自行调配各种资源，形成由政府、企业和非营利组织等社会团体共同参与的合作机制。其次要让非营利等各种社会组织在政府让渡出来的作用空间自主发展，并且具有相应的资源掌控能力。第二，养老社会保险系统内开源节流。

1）扩大社会统筹基金积累。在转制成本一定的前提下，统筹基金的扩大能提高养老金付能力。在当前条件下，扩大社会统筹基金积累主要是进一步扩大统筹覆盖面。在当前特定的转制成本下扩大社会统筹覆盖面，无疑会大大减轻公有制企业的负担。对于确实缺乏承受能力的国企，养老保险费的支付可考虑在国有资产处理中享有优先权；而对于职工年龄结构相对年轻的非国有制企业，应在充分考虑其利益和保证其发展的基础上，单独确定一个合适的缴费率作为过渡。

2）降低支付水平。首先，降低养老金工资替代率。这样不仅可以节约社会统筹基金支出，而且还能抑制提前退休，给企业补充养老保险和个人储蓄养老留下足够的空间。其次，提高法定退休年龄。在平均预期寿命和社会保障水平一定的情况下，退休年龄提高，平均享受养老金年限就缩短，养老金总负担就能降低，从而提高统筹基金的隐性养老债务支付能力。最后，对养老基金进行指数化管理。我国养老金管理仍是将养老金按工资进行指数化，但改革开放以来，我国职工工资以平均5.7%的速度增长，这就大大增加了与其挂钩的养老金负担。养老金管理的首要目标是使其保值，保证退休人员生活水平不下降，即应与消费者物价指数挂钩。

第三，系统外加强投入。

1）增加财政支出，提高社会保障支出在财政支出中的比重。我国社会保障的支出在整个财政支出的比重不到10%，还大多用于社会救济、社会福利等事业。为此，采取的措施有以下方面：按照建立公共财政基本框架的要求，逐步退出一般竞争性领域的财政投资，这样财政可以腾出一部分资源满足社会公共需要，包括建立社会养老补助制度；通过精简政府机构，压缩人员编制，降低行政管理支出在财政支出中的比重；从土地有偿使用权等收入中提留一部分用于社会保障支出。此外，可以在每年新增年财政收入中永久性地纳入一部分作为养老保险金。

另外，还可以发行国债和福利彩票为养老保险筹资。

2）变现部分国有资产。从养老保险隐性债务产生的根源来看，变现部分国有资产这种做法，被认为是解决隐性债务最合理的办法。鉴于2001年国有股减持的不成功，可以转换思路，如改“国有股减持”，为“国有股转持”，就是在所有的国有资产中切出一块，划入负责老职工的各种社保基金的账户，实现保值增值，在条件具备时再进入市场变现。三是通过发行特种债券进行融资。通过发行特种债券，扩大国债规模来吸收和消化在人口老龄化背景下过重的社会养老保险隐性债务。因此，特种认可债券的偿还应以国有资产的变现收入和投资收益为财力后盾，政府以国有资产所有者的身份对认可债券的兑付承担最终责任，保证认可债券的实际收益至少不低于同期国债券利率，以确保该实施方案的安全性和有效性。

第四，余量资金投资增值。

1）投资风险的防范。养老金基金的投资应当遵循安全性原则，要以保值为基本前提，以获取平均水准的资金利润率为目标，在保值的基础上争取增值；投资策略应当分散化、多样化；基金的管理部门应定期向持股机构的董事会报告投资计划和财务报表，审计部门也应对此进行审计监督。另外，选择合适的入市时间、创造入市的基本条件、把握入市资金的规模非常重要。在养老金基金和资本市场发育初期，防范风险的能力较小时，对其投资范围做出一定的限制是必要的。

2）投资渠道的选择。养老基金的投资资产组合取决于资本市场的发育程度。随着资本市场的发育，成熟的金融工具越来越多，于是养老基金的资产组合也就可以越来越多样化。结合我国实际情况，根据“资产负债”相匹配的原理，确定了基金资产时间上的组合后，选择合理的投资工具组合。

结束语：综上所述，养老金隐性负债问题如果不能得以有效解决，作实个人账户会面临巨大的阻力，基金投资增值将遇到较大的困难，整个养老保险体系的健康运行将受到严重威胁。为此，既需要国家财政长期给予稳定补偿，同时又需要采取多种途径和方法筹资，才能有效抵御人口老龄化高峰期的支付危机。我国解决隐性债务问题需要系统内增收节支，系统外增加投入，完善基金运营体制，养老保险隐性债务问题的解决，将有利于我国新型养老保险的确立，抵御人口老龄化高峰期支付危机，为我国经济的发展和社会的长期稳定提供重要支撑条件。参考文献：

[1]邓子基 《财政学》2008年高等教育出版社

[2]杨燕绥 《社会保障》2011年清华大学出版社

[3]陈志刚 《社会保障导论》2003年湖南大学出版社

[4]陈工 林致远 〈论社会保障改革与政府职能转型〉摘自《决策与信息：财经观察》2006年3期

我国司法独立制度存在的问题及改革对策 篇7

一、目前信访制度存在的问题

(一) 信访涉及范围过于宽泛

长期以来, 信访的受理范围没有清晰的规定, 许多人存在什么都可以找信访的误区, 这不利于信访制度的规范化。信访制度作为特殊的行政救济途径, 应当与行政复议和行政诉讼制度一样, 有明确的受理范围, 这样可以使信访工作有据可依。

另外, 信访职能太过宽泛, 涉及各类问题, 使信访数量居高不下。 上至国家大事, 下至家庭邻里纠纷, 信访无所不在, 无所不管。 虽然信访条例对有关信访案件的管辖作了规定, 但是由于长期以来的陋习加上条例本身规定不具体, 缺乏可操作性, 使条例中的规定犹如摆设。 信访涵盖的社会问题主要分为八类:一是企业改革、社会及劳动保障;二是三农问题;三是涉法涉诉问题;四是城镇拆迁安置问题;五是干部作风问题; 六是基层机构改革中的问题;七是环境污染问题;八是退伍军人要求解决政治待遇和经济待遇问题。 信访制度承载着社会转型及社会稳定的重要责任, 几乎所有社会问题及冲突都可以诉诸信访部门。 故而大量的群众信访问题得不到解决, 激化社会矛盾, 使得信访部门处境尴尬。

(二) 信访处理程序缺乏规范

首先, 对信访案件的处理程序法律没有作出严格的规范, 各地信访机构的职责以及运作方式也大有不同, 领导的重视程度及工作人员的责任心起至关重要作用, 人治现象严重。 其次, 信访机构权限不够, 处理问题需要领导的支持以及相关部门的配合, 如果领导不重视或者其他部门不配合, 问题就得不到解决。 此外一些民众缺乏法律知识, 不懂通过行政复议和诉讼等法律途径解决问题, 只知一味上访。

(三) 非正常手段大量使用

一方面是人民使用非正常手段上访。 一些利益主体或集团的利益通过正常渠道不能表达时, 会采用不正常甚至是极端手段强制表达诉求, 对政府施压。在信访过程中, 会出现某些人为同一诉求跨部门、跨地区甚至是赴省进京上访。一些上访 “专业户”不走正常程序, 而是经常到省会或北京的重要场合集体上访甚至闹事。 还有一些人通过极端手段, 甚至不惜自残等方式来获取社会关注, 影响恶劣。 另一方面, 政府拦访、堵访情况时有发生。 地方政府或执法部门为了政绩, 采用武力解决问题, 导致社会矛盾更加尖锐。

(四) 信访的考评指标不合理

零进京访、零“非访”等考评指标使基层政府苦不堪言, 它们耗费基层政府大量的时间和精力处理信访工作。 在实践中, 不合理考核主要表现为两个方面:一是 “信访排名”, 即上级部门对各地市进京上访、 非正常上访等的数量进行统计排名;二是“信访工作一票否决制”, 即对各地所管辖区域内出现进京上访、 非正常上访造成社会不良影响或者是其他信访工作不达标等情况, 实行一票否决。 因此, 各级党政部门为避免或减少自己管辖区域内出现非正常上访现象, 使自己不要在 “信访排名”中名列前茅, 煞费心机。 一方面, 在日常信访工作中, 各地推陈出新, 采用多种手段, 例如设立领导接访日、联合接访等。 另一方面, 在重要场合或是敏感时期, 各级党政部门耗费大量经费, 调动人员, 甚至个别情形下对上访者严加看管、围追堵截, 防止非正常上访的出现。

二、坚持法治化改革方向

纵观目前信访存在的问题, 究其根本, 可以归结为法律的不完善, 受理范围不明确, 职能宽泛, 不严格依据程序处理, 同时, 非正常手段的使用以及不合理的考评指标使信访雪上加霜。 因此, 笔者认为法治化是完善信访制度的根本方法, 也是信访制度发展的必然趋势。

(一) 明确信访的功能定位, 弱化权利救济功能

我国在过去对信访的功能定位一直处于模棱两可的状态, 要破除信访困境, 首先必须明确功能定位, 重新强化信访的意见表达和综合功能, 具体体现在:反映民意民情。 信访是一种表达渠道, 就是要将群众的意见汇集给政府。解决非法律性质的诉求。 现有信访事务中, 只有那些不属于法律性质的诉求, 才是信访的事项范围。 缩小信访功能的外延以期达到弱化信访权力救济功能的目的。

弱化信访权利救济功能, 其实质是为了将权利救济功能从信访制度中分离出来。 我国信访制度改革不可能一蹴而就, 须要循序渐进, 而这过程的长短最终取决于我国法治化的进程, 只有当我国法律机制完善, 各项制度走向成熟, 行政复议、行政诉讼、司法审判真正树立权威后, 公民的权利救济也应回归到法律、行政轨道上, 实现与信访制度的分离。 因此, 信访制度作为公民的一条权利救济渠道还会保留一段时间, 但是我们的改革方向是逐步将权利救济功能从信访制度中剥离出来, 最终实现彻底分离。

(二) 制定专门法规范信访处理程序

1. 明确受理范围

明确信访的受理范围, 尽可能与司法救济途径不重复。 对我国信访受理范围的规定给出以下建议:一是对已经上访过的问题并且在规定时限内得到书面答复的应不予受理, 上访者对答复不满可以寻求司法救济途径;二是对法院正在审理的案件以及经法院审理作出判决的案件, 不予受理;三是对需要政治和技术性审判或有其他情况的案件, 信访部门无法调解, 在书面说明理由后, 可以不予受理。

2. 严格程序规制

对信访案件的受理、处理和监督等一系列的法律程序作出严格而具体的规定, 完善信访案件的处理、复查、复核等工作机制。 第一, 明确规定信访受理时限;第二, 对属于受理范围的上访, 必要时应该向有关部门索要相关材料, 或让其作出书面说明, 确保信访内容的真实性;第三, 对信访部门的反馈和答复作明确规定, 例如在规定时限内以书面形式告知行政相对人;第四, 对已经通过信访解决问题的相对人进行跟踪回访, 避免出现重复上访;第五, 信访部门及工作人员要做好保密工作, 除当事人同意, 否则不得将上访人的信息透露出去。

3 .加强责任追究机制

明确规定信访部门及其工作人员责任和义务, 对违反相关规定的工作人员要依法追究其法律责任, 给予严惩。 特别是要在所制定的法规中对不同程度的违法或违规给出相应的、 具体的且具可操作性的责任追究程序和实施办法, 避免过大行政裁量权的使用, 确保追究机制的落实。

(三) 改革信访制度的评价标准

对于符合法律和政策规定的信访处理, 应当给予肯定性评价, 对于违反法律和政策规定的处理, 应当给予否定性评价。 整个信访工作考核评价体系, 应当围着这个原则进行, 而不仅以数据定优劣。想要避免考核结果出现负面效应, 就应该增强对信访处理过程中依法依规的考核, 不能唯结果论。 对于非正常上访等案件, 上级机关应该认真研判当地部门是否依据有关法律法规处理, 若依据法律法规处理得当, 就应当表彰当地部门, 使之成为典型起到示范作用, 而不是根据结果给予负面评价。

(四) 畅通信访渠道, 实行阳光信访

一是党政机关要公开相关信息, 推行阳光信访。 不仅是处理的过程, 信访事项的处理结果及其依据也要公开。 目前, 除媒体关注的个别案件, 大多数信访问题都是作为行政系统内部的工作办理, 其结果只有事件相关人员知道。

二是运用现代化信息手段, 不断创新信访方式, 建立信访工作信息系统。 国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源, 建立全国信访信息系统。 各级党委政府立法司法机关可充分利用现有政务信息网络资源, 建立本行政区域的信访信息系统, 并实现上下信访信息系统互联互通。

(五) 完善行政复议与行政诉讼制度

健全和完善行政复议与行政诉讼制度, 特别是要加强对司法机关的监督, 减小法院和行政机关的寻租机率, 让人们逐步形成对司法途径的信任和依赖。 这样有利于将大量能够通过司法途径解决的案件从信访部门脱离出来, 缩小信访的范围, 让信访早日回到其表达民意的功能上。

三、结语

信访权是我国公民宪法性的权利, 不可能被撤销, 也不能继续被强化, 解决其问题的方法是要对我国信访制度及司法体制等配套措施进行改革, 弱化信访制度的权利救济功能, 最终将信访机构定位于一个下情上达的信息传递机构, 仅仅承担公民的利益表达功能, 为政府决策提供参考, 进一步扩大人民民主, 促使政府机关依法行政, 司法机关公正司法, 引导民众确立现代公民意识, 维护和保障公民的各项民主权利。同时, 信访问题是我国政治、经济、社会问题的综合反映, 只有将信访制度改革与社会体制改革结合起来, 积极推进民主政治建设, 依法治国, 各级党政机关正确履行职责, 着力解决关系人民利益的问题, 才能从源头上预防和减少矛盾纠纷, 才是治本之策。 因此, 信访制度要走出困境, 根本出路在于完善民主、健全法治。

摘要：信访制度是当前社会转型时期的一种非常特殊的制度, 但在改革和发展中存在一些问题, 因此政府和社会都非常关注该制度, 文章着重探讨当今信访制度存在的主要问题以及信访制度改革的内容, 最后表明信访制度改革应该坚持走法治化道路, 强调信访的民意表达功能。

关键词：信访,信访制度,法治化

参考文献

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[6]杨小军.信访法制化改革与完善研究[J].中国法学, 2013 (05) .

我国司法独立制度存在的问题及改革对策 篇8

关键词：政府信息；信息公开；公开条例；公民参与

我国近年来大力提倡建设服务型政府，要求各级政府从传统的“强政府”角色转型，着力打造一个亲民、廉洁、高效的服务政府形象。作为服务型政府，在政府信息公开方面则有着更高的要求。但可以看到的是，目前我国政府虽然有意识的提高信息公开水平，主动公开相关政府信息。不过在面对公民社会崛起，公民自我维权意识高涨的情况时，当前的政府信息公开水平无法满足公民的要求，这尤其体现在政府信息公开制度的不完善。

（1）公民参与的意识不高

改革开放以来，我国经济快速发展，公民受教育水平和文化程度不断得到提高，公民除了基本的物质生活条件得到满足外，还有闲暇的时间来参与社会政治生活。但是由于我国国情比较特殊，公民受教育程度的差异直接导致了公民参与意识不高。公民对国家政策、法规的制定并不是很感兴趣是公民参与程度低的一个重要原因，或是这些政策、法规的制定与实施并未触及公民自身的根本利益点。

（2）信息公开制度尚不完善

政府信息公开的内容和可公开的范围一直是公民关注的焦点。当前，在一些信息公开制度相对健全的国家，绝大部分信息都是对外公开的，法律规定的少数信息除外，其涉及到个人隐私、商业秘密、国家安全等。但在我国，由于现实与历史条件等原因，信息公开遵循的原则是“不公开为原则，公开为例外”， 因而在信息公开的过程中更偏向于保密，造成公开程度不高，这样严重的阻碍了我国政府信息公开的发展进程。例如发生在2009年5月7日的杭州富二代胡斌飙车事件中，杭州市公安局此前并未做好事故发生后的准备，即使其在事件发生的第一时间积极召开了新闻发布会，并且在网上进行案情公开，其所公开的内容却不够完整，以至造成各界社会人士的误解，从而产生非常恶劣的社会影响。 如何准确地掌握好公开与保密的“度” 是我们政府信息公开研究的核心问题，我们做好信息公开工作的前提和基础是既要积极做好政府信息公开工作，又要遵守《档案法》、《保守国家秘密法》等相关法律规定，可事实是我国许多的法律、法规以及相关制度的制定与实施过程都是有悖于信息公开的原则。

（3） 政府信息公开制度的监管缺失

“信息公开制度是一种承认公民在对国家拥有的政府信息有权要求其公开的请求权，国家对这种请求有回答的义务的制度”。“其中最核心的是任何人都有权请求政府公开行政机关所拥有的一切信息，不管请求人与请求信息的利害关系或是信息的使用目的如何。”在国外，英国有《信息公开法学案》、美国有《信息自由法》等，这些法律对政府的信息公开有着重要的规范和保障的作用。例如：美国的《信息自由法》规定：“第一次彻底打破了政府的保密传统，让政府的行为最大限度地置于公众的监督之下”，条例明确了信息公开的方式有民众申请公开和政府主动公开两种形式、公民有获得信息的权利、在政府信息公开的内容方面上实行豁免公开例外制度，并且高度重视信息公开的保障程序，建立可行的救济制度。

（1）搭建NGO桥梁，提高公民参与意识

善治的本质在于政府与公民之间的长期良性合作。这种合作时而直接，时而间接，因而需要一个中介组织或是机构来从中进行协调。链接政府与公民的一座重要的沟通桥梁就是正在逐渐兴起的中国民间组织。我国早期的NGO组织通常积极活跃在我国的各项公益或慈善事业上，获得了公民的信任感，积累了良好的社会口碑，进而产生了良好的社会效益，正是由于NGO组织性质的特殊，使公民更加信赖NGO组织。所以，公民在参与社会事务中最先也最容易接触到的是NGO组织。对于公民参与意识的培养和启发有着独特的效果和优势。

健全政府信息公开的配套法制建设

我国在大力推行依法治国的方针、政策的同时，若缺乏相应的法律支撑，任何权利都会失去必要的保障，当务之急则是要制定出符合要求的《政府信息公开法》，保证公民的参与权。美国的《信息自由法》规定：任何人都可以向政府依法申请公开所需要的信息，其“任何人”是不需任何理由的。

因此，政府部门应尽量放宽公民参与信息公开在主体上的限制，行政机关不应以“相关具体的利益主体”为由来削弱公民的知情权，减少限制，尽量给公民申请获取政府信息的权利，放低门槛，使公众能根据自身需求依法申请信息，而不只是因资格限制被取消该有的知情权。

制定群众参与的监督和考评机制

监督机制的完善能更好的保障信息公开的推进。对政府行为进行监督，首先是要建立和政府行政部门信息公开协调机制。同时要调动群众参与监督的积极性。在适当时可以由全国人大带头，由纪检监察机关、群众组织、企业和第三方机构合作组建成监督小组对政府信息公开工作进行导向与监督，及时将发现的问题向主管部门通报，尽快进行整改与修正。另外，可建立群众投诉中心。通过建立投诉信箱、投诉电话等，调动广大干部群众积极参与同时能对群众的投诉和要求尽快解决或当场进行答复；若不能当场给予答复，最好能给出确切答复时间，并将进程及时告知投诉人。最后，充分发挥法律的监督作用，发挥全国人大民主监督、政治协商的作用，新闻媒体可对政府信息公开不力的单位或个人进行曝光，还要切实严格落实信息公开考评制度。将信息公开人员工作成绩和信息公开主体的年度考核结果作为绩效奖惩、干部任用、单位评先的重要指标，对刻意隐瞒、应公开的事项没有公开或不及时公开、杜撰编造虚假信息、欺瞒群众的组织或个人给予政纪党纪处分，情节严重的将追究其法律责任。

参考文献

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