2003年1月1日, 《中华人民共和国政府采购法》开始实施, 我国的政府采购进入了法制化轨道。随着我国经济的发展, 政府采购规模越来越大, 政府采购领域也暴露出诸多问题, 如政府采购活动的组织管理水平低下, 财政资金使用效益不高等。需要行政事业单位防范和管控政府采购活动的风险, 通过制定制度、实施措施和执行程序, 提升政府采购活动的组织管理水平和财政资金的使用效益。
依法治国是我们党治理国家的基本方略, 各级政府和行政事业单位应依法履行职能, 在法制轨道上开展政府采购活动。同时, 政府采购活动的资金来源是财政资金, 不以营利为目的, 资金来源的属性, 也决定了政府采购活动必须合法合规, 依法进行。
李克强总理在2019年《政府工作报告》中指出, 今年我国财政收支平衡压力加大。在财政资金不宽裕的情况下, 要好钢用在刀刃上, 坚决杜绝浪费现象。通过制定制度、严控程序可以防范政府采购活动中的舞弊和腐败风险, 并进一步提高财政资金的使用效益。
今后很长一段时间, 我国发展将面临复杂严峻的国内外环境, 经济会出现新的下行压力。如何激发市场主体活力, 是促进经济平稳增长的关键所在。只有让市场主体公平参与竞争, 才能提高其活跃度和积极性。通过加强内部控制管理, 规范政府采购的程序流程, 做到有效监管, 可以让供应商在公平环境下展开竞争。
有些单位尚未意识到建立健全内部控制制度的重要性, 对于政府采购相关岗位设置和职责权限的划分不够重视。政府采购活动涉及需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收等多个环节, 每个岗位的职责权限明确, 才能避免不作为和乱作为。而部分单位存在一人或少数几人包办所有业务的现象, 存在职责不分离的情况。比如财务部门既负责编制采购预算同时又负责审核预算。这违背了不相容岗位相互分离原则, 岗位之间不能形成有效的相互制约和相互监督, 经济活动存在风险时不易察觉, 还容易滋生腐败。同时, 部分单位没有严格执行定期轮岗制度, 导致采购人代表在工作中与供应商和招标代理机构长时间接触, 感情升温, 从而放松警惕, 产生腐败。
第一, 采购预算编制不科学。部分单位没有严格按照政府采购有关规定并结合本单位的具体实际来编制采购预算, 预算和计划的约束力差。如采购项目的数量、质量、价格没有经过细致的市场调查;预算项目采购金额的填报随意性大;采购预算缺乏预见性, 最需要的产品和服务不足, 不需要的反而填报, 调整追加较为频繁;还有的产品和服务功能定得太高太多, 造成资源浪费;部分政府集中采购目录以内和采购限额标准以上的项目未纳入政府采购预算编报范围。第二, 采购预算审核走过场, 不严格。采购预算审核是一项费时费力的工作, 并不是核对一下数据那么简单。有些单位轻视审核环节, 没有结合本单位实际情况做出认真调查就轻松审核过关。第三, 采购预算监督不到位。有些单位没有设置专门的采购预算监督人员, 不能对预算编制、审核、审批各个环节进行有效监督。
从招标代理机构的选择, 招标文件的编制, 到评标, 质疑、投诉, 履约验收整个采购流程还有待进一步规范。对招标代理机构的选择, 有些单位实行抽签制度, 这违背了优胜劣汰的市场竞争法则, 会导致有不良信用记录、服务水平低下的代理机构参与政府采购活动。还有些单位长时间选用一家招标代理机构, 容易产生廉政风险。招标文件的编制有倾向性, 如按照某个供应商量身定做资质要求, 和进行技术参数的设置等。评标过程没有做到全程监控、留痕, 尤其是一些小额的分散的自行采购, 没有纳归到集中交易场所, 没有监控, 没有第三方的监督, 专家、代理机构、采购人之间可能存在串通, 风险点比较多。在答复质疑环节, 采购人、招标代理机构不能合法合理做好质疑答复工作, 存在答复内容与事实明显不符, 又不能做出合理说明的现象。在履约验收环节, 存在没有严格按照规定组织执行验收程序的现象, 导致合同签订与合同履行不一致。
政府采购业务的监督体系主要分为内部监督和外部监督。内部监督是指单位内部的审计、纪检、监察等部门对本单位政府采购活动的自我监督。外部监督是指政府财政部门、审计部门、纪检部门以及社会群众对政府采购活动的监督。监督体系存在的问题主要有:单位内部没有建立健全相应的内部监督制度;内部审计独立性差, 审计监督不详细不深入;内部审计人员专业素养有待提高;外部监督流于形式, 没能发挥监督的真正作用。
一方面, 合理设置岗位, 明确岗位职责、权限和责任主体。单位要结合自身特点, 对照政府采购法律、法规、规章及制度规定, 合理设置岗位。坚决执行不相容岗位分离原则, 采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复核、合同签订与验收等岗位分开设置。对项目实行分段式管理流程, 不同业务科室环环相扣又相互独立, 有效避免一人管项目到底现象。并对岗位责任进行全面普查, 建立权力清单制度, 认真梳理不同业务、环节, 根据机构内部工作人员岗位职责划分权力, 明确哪些工作是该做的, 哪些工作是不该做的, 做到不能空位, 也不能越位。同时认真梳理各岗位、环节风险事项, 查出风险点, 针对风险点, 出台有针对性措施。对于同一岗位可以配置AB角, A角与B角互审, 相互制约又相互合作。
另一方面, 严格执行轮岗交流制度。政府采购活动相关工作人员应当实行定期轮岗, 建议风险敏感岗位2-3年轮岗一次, 从制度上, 保护干部, 防范从业风险。不具备轮岗条件的单位应当采用专项审计等控制措施。
首先, 单位应当科学编制政府采购预算和政府采购实施计划, 实现应编尽编。坚持无预算不采购, 将政府集中采购目录以内和采购限额标准以上的项目全部纳入政府采购预算编报范围。项目细化, 对采购项目的数量、质量、价格进行细致的市场调查。提高采购预算预见性, 避免频繁调整追加。确保需要的项目不要漏报, 不需要的项目坚决不报, 提高资金利用效率。其次, 健全审核制度, 重视采购预算审核环节。重点审核采购项目是否合法, 有无属于国家限制购买的商品。审核项目是否细化, 数据是否准确, 是否量财而行, 符合本单位的实际。最后, 建立内部督察机制, 由单位内部审计、纪检、监察部门专业人员组成采购预算监督岗, 对预算的合法性和科学性进行监督。
第一, 科学合理选择招标代理机构, 可以采用招标代理机构入围方式, 选出几家信用记录良好、服务水平高的代理机构参与政府采购活动, 杜绝只用一家招标代理机构的现象。第二, 加强对招标文件的编制与审核, 合理设置招标资格条件, 严把技术参数审核关, 大型项目或技术复杂项目需要组织专家进行论证。第三, 制定保密措施, 严密监控评标过程。比如, 评审专家抽取后, 评哪一个标, 在哪一个评标会议室事先不通知, 评审专家到达现场后再告知具体信息。充分发挥电子信息技术和大数据的运用, 通过远程异地评标的方式来解决评审专家方面存在的风险。同时, 评标过程全程监控、留痕。第四, 采购人、招标代理机构应当指定专人负责质疑答复工作, 对于拒绝质疑、不予答复质疑或不能合法合理做好质疑答复工作的, 监管部门要依法审查与处理。第五, 加强对中标人的履约管理。项目完成后, 采购人应当严格按照政府采购合同规定对供应商履约情况进行验收, 其中属于向社会公众提供公共服务项目, 验收时应当邀请服务对象参与并出具意见, 验收结果向社会公告。
第一, 建立健全相应的内部监督制度。“不以规矩, 不成方圆”, 内部监督制度的建立健全, 是提高内部监督效力的前提。单位应当设立专门人员, 形成监督小组, 建立政府采购内控管理的领导和协调机制, 明确职责权限, 规定内部监督的程序和要求, 确定内部监督检查的方法、范围和频率。第二, 加强内部审计独立性, 做到能够独立评价整个政府采购活动。对政府采购活动进行科学深入审计, 发现存在的问题, 及时提出处理意见和改进建议。第三, 提高内部审计人员专业素质。内部审计工作的特殊性要求工作人员要有较高的专业技术。单位要鼓励内部审计工作人员考取注册会计师、审计师等资格证书, 定期组织各类专题的内部审计培训, 以提升内部审计人员的专业水平。第四, 充分发挥外部监督监管作用, 主动接受财政部门、监察、审计、社会各界等部门的外部监督, 邀请其对政府采购活动中的薄弱环节开展不定期的抽查和专项审计。对于涉及民生、社会影响较大的项目, 还要通过群众举报、网络媒体监督等形式发动全社会对政府采购过程进行全程监督。
摘要：政府采购是各级政府和行政事业单位向社会购买产品和服务的行为, 它是政府和行政事业单位建立、维持公共事业和公共工程的手段, 也是国家进行宏观经济调控的工具。加强行政事业单位政府采购活动内部控制管理对于推进依法采购具有重要意义, 能够预防腐败, 提升政府采购活动的效率和效益, 有利于促进公平竞争, 激发市场活力。本文针对行政事业单位政府采购活动内部控制管理存在的问题, 从合理设岗, 权责对应;健全政府采购预算管理机制;进一步规范采购流程和建立健全内外部监督体系四个方面提出了对策。
关键词：行政事业单位,政府采购,内部控制管理
[1] 许良.关于加强事业单位政府采购内部控制的探讨[J].财会学习, 2018 (14) .
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