土地整治是一项综合性系统工程, 有的土地整治项目还可能会是跨乡域, 甚至跨县城的, 这就必然涉及到国家、集体、农民等方方面面, 在组织上就需要政府统一领导和各个部门之间通力协作。然而, 目前的土地管理体制又不能完全保证这一点。因此, 要保证土地整治的顺利开展就需要各级政府明确政府各部门在土地整治工作上的责任, 使涉及到土地整治的各部门既相互配合又明确分工。有些地方作了有益的探索, 例如:湖北省成立了高产农田建设领导小组, 明确高产农田建设工作是各级政府的基本事务, 政府主要领导是高产农田建设工作的第一责任人, 对本区域的高产农田建设工作负总责。国土、农业、水利、财政等高产农田建设相关部门要搞好协调配合。在高产农田建设规划及其项目规划设计等方面, 各相关部门要相互沟通, 集体会商。
土地整治牵涉面广、工作量大, 需要大量的资金投入, 而资金的有效注入是土地整治得以开展的关键。在发达国家, 尤其是那些土地整治已形成规范化、制度化运作的国家, 其土地整治的投入主体一般是由中央政府、地方政府和土地所有者组成。如在德国, 联邦政府投入48%, 地方政府投入32%, 土地所有者投资20%。可见, 土地整治所需要资金大部分是由政府来承担, 而不是把土地所有者作为土地整治资金筹措的主要对象, 这一点值得我们借鉴与思考。鉴于我国实行的是社会主义土地公有制, 因此目前土地整治的投入资金主要来源于国家和省级政府的新增建设用地有偿使用费。
土地整治意义是深远的, 效益也是长远的。要使广大农户自觉投入士地整理, 关键在于使农户通过土地整治能够得益, 因此在利益分享机制方面要适当向农户倾斜。至于地方政府, 国家为了调动他们进行土地整治的积极性, 目前实施了土地整治新增耕地的置换机制。这是一个好的机制, 但是仍然需要进一步实施。此外, 土地整治后小块土地合并大块土地, 如何分配整理区的土地权利, 这是一个值得思考与讨论的问题。因此, 要利用土地整治推动农村土地产权制度的创新, 运用创新的土地产权制度来推动土地整治的发展, 使两者相互结合、相互促进, 更好地为农村乃至整个国民经济的发展服务。
(1) 土地整治项目规划不到位。一是土地整治项目规划人员现场工作不深入, 对项目区自然、经济、社会和环境状况缺乏全面了解, 以面代点。照抄照搬现象较为严重, 勘察、测量深度和精度不够。重技术经济分析论证, 忽视县级论证, 参与论证的代表不全面, 特别是征求当地乡镇技术人员和村民代表意见不够, 为走程序而论证。二是项目预算准确程度不高, 强套亩均标准, 人为提高或降低投资。三是县级国土部门技术人员参与不够, 多局限于收集资料和向导角色。因此在项目实施过程中, 绝大多数项目都进行了规划设计变更, 部分项目变更幅度较大, 个别项目进行了重新设计。
(2) 土地整治程序欠规范。土地整治随意性大, 没有规范的土地整治程序, 缺乏对土地整治区域的基础调查、系统分析、效益论证、项目评估等。在整理工作结束后, 没有及时进行地籍测量, 重绘地籍变更图纸等。而相比国外, 如日本国土整治工作有一整套严格的质量监督体系, 所有的工序、施工环节, 都有严格的规定, 都要经过严格的检测、检验和验收。如土地平整工程, 从施工前的测量, 到表土的剥离、配土、回填等, 要经过4～5次的检测、检验。沟渠矩形槽由厂家统一生产。
(3) 土地整治实施管理不严谨。一方面规划设计和施工图设计审查不严;招投标方案审查不严;有的工程监理流于形式。离做精、做细、做扎实还有很多工作要做。另一方面, 工程后续管护缺乏手段, 已建好的单体工程存在破损、盗窃等现象, 工程长效使用机制还需进一步探索总结。
我国土地整治过程中之所以产生上述现象, 笔者认为主要是由我国目前管理体制、机制和法律上存在一些制约因素。
(1) 产权关系模糊。土地产权调整是土地整治主要内容之一, 土地产权变化是土地整治过程中一个较为敏感的问题, 其涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。目前, 在我国农村, 一方面明文规定农村土地所有权属于集体, 但其产权主体却不明确, 缺乏明确的人格化代表, 在实际生活中难以找到体现所有权的载体。另一方面, 土地分包到户后, 土地所有权和使用权分离, 但二者之间隶属界限不清, 各种权利的内核及主体缺乏法律规范, 无法体现市场法则, 相互侵权行为时有发生。要么集体动辄以土地所有者名义侵犯农民权益;要么是农民把土地视为己有, 不承担相应的义务, 集体利益得不到相应保障。
土地整治的重要目标之一是促进土地高效、集约经营, 实现土地资源的优化配置。而我国农户承包按照平均主义原则分配, 好坏、远近搭配, 结果造成耕地过于零散, 农民经营过于分散。据典型调查, 目前我国每个农户平均经营8.35亩耕地, 平均分成9.7块。这种狭小的土地经营规模造成资源浪费严重, 农业机械化无法应用, 同时, 也使得农事活动的“外部效应”变得更为突出和明显, 亦即一户的农事活动很容易给另一户的农业生产带来有利或不利影响, 阻碍了土地整治目标实现。
(2) 生产经营方式制约。目前农村土地整治所涉及的土地利用主体主要是农户, 在目前的农村生产关系中, 经营组织以家庭为单位, 其生产经营方式是相对独立的, 对土地利用也是分割的。据安徽省肥东县的调查结果显示:土地分割承包的田埂系数增加了7%～8%。在土地整治的过程中, 必须要打破这种土地利用格局。前已述及, 由于农户在家庭联产承包制下好坏地按人口均分, 虽然这种产权制度运行成本高、效率低, 但却保证了社会公平和社会稳定。如果土地整治导致农户对于未来土地的不确定性和风险性, 则农户参与土地整治积极性会大为降低, 甚至影响其对国家政策的判断, 直至影响到土地整治的有序发展。如何在稳定家庭经营的前提下进行制度创新, 成为我们在进行农村土地整治时首先应解决的问题。
(3) 资金投入制约。土地整治是一项投资巨大的基础工程, 资金落实是土地整治能否达到预期效果的关键因素之一。在国外, 土地整治经费一般都由国家、地方和土地所有者承担。如在德国, 联邦政府投资48%, 政府投资32%, 土地所有者投资20%。土地整治是调整土地利用关系和土地利用结构的国家措施, 是政府行为, 理应以国家投入为主, 但由于我国各项事业均处在发展之中, 资金缺口较多, 而其他一些筹资渠道尚未通畅, 致使资金良性周转不足, 影响土地整治的成效。加之我国目前资金运作机制不规范, 更加重了土地整治的负担。
(4) 技术水平制约。土地整治工程横跨众多学科领域, 客观上要求有一套完整的技术支持体系, 为实践操作提供指导。对于农村土地整治而言, 技术水平是影响土地整治效益的主要因素。从各地开展的情况来看, 土地整治技术还很薄弱, 相关技术因素和技术要求尚未考虑完善。如何使GIS在土地整治工作中发挥其动态分析功能, 乡村土地整治规划技术、土地整治工程建设技术和土地整治效果评价技术等缺乏成熟的体系等, 这些还有待于进一步完善和加强。
第一, 在经济上, 建立完善的产权制度和农地评估体系, 使农地真正按照生产规律办事。同时, 扩大投资渠道, 建立土地所有者和使用者双向投入机制, 促进土地整治基金的滚动使用。第二, 在技术上, 应结合各省实际进一步制定和完善工程规划标准、建设标准、验收标准, 形成完备的标准技术体系。按照国土资源部提出的“天上看、网上管、地上查”的目标, 启动卫星遥感、GIS等技术在项目测量、设计、验收中的应用研究试点。研发土地整治项目实施管理信息系统, 加强对项目管理数据的录入与监测。第三, 在制度上, 应建立项目业主、监理机构、施工队伍三位一体的质量保证体系, 加大工程质量监理力度, 鼓励项目区群众积极参与施工监督。建立土地整治规划设计、施工、监理等中介机构的考核考评制度, 加大对中介队伍管理, 提高规划设计和施工质量。第四, 在政策上, 应制定完善的土地整治项目管理办法, 明确项目招投标、规划设计变更、竣工验收的程序和各级部门管理权限。同时应根据各地区经济发展现状, 不断丰富和明确项目建设内容和建设标准。
摘要：该文从我国土地整治的运行机制、存在的问题和制约因素三个方面着重阐述了对我国土地整治工作的认识, 并且针对当前我国土地整治的存在问题, 提出了几点建议。
关键词：土地整治,运行机制,问题,建议
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