关于我国土地制度的一些问题

关于我国土地制度的一些问题（共9篇）

关于我国土地制度的一些问题 篇1

班级：09土地资源管理姓名：许杰华

随着我国第三步战略目标稳步推进，经济建设和各项社会事业发展齐头并进，城市化进程不断加快，工业经济再次加速，文明新村建设稳步发展，这之中无一不需要土地的支撑和保障。然而，土地权利制度不完善导致主体越位或者虚化，宏观调控措施难挡投资需求的多元性，利益驱动致使强行征地以租代征，纵多的问题凸现土地制度的缺陷，也对现行的土地制度提出了挑战。

一、当前我国土地制度存在的主要问题

（1）是土地规模小，权利主体分散

这既从技术上制约了农业规模化经营，也从制度上提高了规模化经营的成本。中央政治局委员作了一个报告中讲到，20年前的承包政策和机制已经走到了它的顶峰，迫切需要一个新的突破，以满足农民农业农村的发展。必须要出台新的土地集中政策，这样才能吸引到对农业的投资。现在这种土地的零碎、小块使用阻碍了需要进行投资生产的企业家进入土地市场，应该修改土地法，让私人聚集土地，减少农村土地分流的状况，这样才能起到鼓励对农业投资的作用。

（2）农村集体土地所有权得不到切实保障

从《宪法》和在《宪法》指导下《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律都规定了我国土地的社会主义公有制，即国有和集体两种所有制形式。城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。农村土地集体所有，但是，权利主体却并不明确。“农民”、“集体”之间的关系不清楚，国家利益和商业利益的界限不清楚，抽象的村“集体”往往决定了集体所有土地的分配、使用和出让权，政府也往往在经济发展的驱动下，滥用公权，以公共利益的名义剥夺农民的土地承包经营权和农村土地的集体所有权，使集体用地转变为国家所有土地。这个过程中，农民既缺乏有效的环节行使双重的权利，又得不到足够的补偿。姑且不论其中的政治因素，仅从法律上来看，按照现行法律，农民社区集体不拥有让渡土地权属的权利。在农地改变用途时，要先按照国家建设征用土地的规定对土地实行征收，将其收归国有，该社区的农民除按政策规定获得低的补偿外，不能分享农地转为非农用地所获的增值收益。但“公共利益”实际上很难界定，有些情况是以国家、社会、公共利益为名，实际上行的是部门或集团的既得利益之实。公共利益相对应的是公共产品，于是稀缺的生产要素土地就变成了廉价的公共产品，对农民的剥夺随之合法化了。由于我国农地价格表现为具有政府强制性的征地费，征地费普遍较低，大约相当于真正的农地价格(即农地收益资本化的价格)的50%，所以实际的城市生地价格与实际的农地价格(征地费)的差价不仅包括“农转非”增值，而且还包含了部分农地价值。这样造成的实际后果是，低价征用农地使农村集体利益受损，协议出让规划建设用地使国家利益受损，农村集体和国家损失的利益成了房地产开发公司的额外收益。

（3）农民土地承包经营权的实现形式匮乏

《农村土地承包法》已经把农地所有权中除了抵押和继承权之外的大部分权利让度给了农户。但这也是制约以土地为主要生产资料农民扩大再生产的重要法律障碍。简单讲，就是无法用土地换资金，资产无法变成资金。另外，即便赋予农民抵押权，由于土地规模过小，零散的赋权无法实现用土地换资金，也无法实现土地利用规模化。同时，由于无继承权，承包经营权设立了明确的期限，也不利于土地的长期经营。这一问题目前尚不明显，但会随着发包期限的到来而逐渐显现。所以，如何解决好承包经营权的保障与流转之间的关系，在法律实践中仍然有待探索。

（4）土地级差收入问题没有很好的解决途径

级差土地收入是指经营较优土地或在相同的土地上投人较多的生产资料和劳动所获得的超额收益。由于土地的集体所有制，使国家目前难以通过有效手段把级差土地收入动员到国家手中，补偿给边远地区。近郊土地收益高，而山区等地区土地收益低。边远山区生态建设给予平原地区（包括城市与乡村）的生态效益无法得到补偿。同时，由于农民土地集体所有制的实现形式过多地依赖村集体，使农民在城市化进程中应该得到的土地收益也无法得到保障。

（5）土地使用权过多的限制不利于土地的合理利用

按照现行的法律规定，在国有土地上经批准可以从事所有的经济建设和各类社会事业发展项目，国有土地国家可以依法划拨或者有偿出让一定年限的土地使用权；国有划拨土地没有使用年限规定，出让国有土地使用权则按照不同的用途划分了20-70年不等的使用年限；国有土地使用权可以依法转让、出租、抵押等，即可以实现物权关于使用权的所有权能。集体土地使用权，只能从事农用和本组织成员宅基地、兴办乡镇企业、农村道路等建设用地等，集体耕地、林地等农用地首先分配给本集体组织成员经营和使用，承包经营权可以转让；严禁集体土地使用权转让、出租、出让用于非农业建设，因此在法律制度上集体土地的使用权能受到了严格过多的控制。极易使人产生所有权权能不平等的概念，不利于土地的合理利用，尤其是不利于缩小城乡差别，推进农村小康。

二、解决土地问题的基本办法

（1）完善土地所有权体制，寻求有效的国有和集体土地组织形式

就我国目前和未来的土地制度改革来看，走回过去的极端公有、集中分配一大二公的体制是不可能的，将大部分土地私有化、土地资源配置完全交由市场调节也绝不可行。从市场取向的改革看，可以根据不同用地类型，不同的经济成分，进一步完善所有权和使用权两权分离制度，分解细化土地国有和集体所有权的所有、占有、使用、使用权处置等内容，坚持国务院代表国家行使土地所有权的原则上，合理分配省、市、县三级政府按照国务院的授权作为本行政区域内国有土地所有权的代表的权限和职责，在集体组织内部实行村民代表会议集体行使集体土地所有权的制度，进一步显化土地所有权主体代表，逐步实现“因所有而受益、因使用而受益”的格局。

对于国防安全、国家机关等代表国家体现国家利益和道路交通、城镇基础设施、以国有经济为主体的国有企业等企事业服务用地一律为国有土地，并且其新用地也只能使用国有土地，对于经济类、盈利类企事业一律实行出让国有土地制度。对于农村村民宅基地、农村基础设施、农村公益事业仍然确定为集体所制，其发展也使用集体土地；当然在集体土地上从事经济或者营利活动，在所有权不变前提下，比照国有土地出让制度，集体土地所有者也会因出让土地而得到收益。

除此之外，对于非国有又不属于使用集体土地的其他经济或建设活动，实行即可以使用国有土地，又可以使用集体土地的双向选择，所有的建设用地由使用者占有和使用，使用者可以依法处置使用权。这样国有和集体两种土地所有权逐步走向平等公平。

（2）完善土地使用制度，实现土地合理利用

据土地利用变更调查数据显示，“十五”期间，全国共新增建设用地3285万亩，年均新增建设用地657万亩。新增用地中，主要是独立工矿、城镇建设、交通用地等。“十五”期间，我国经济社会快速发展和生态建设力度加大，农业结构调整频繁，全国耕地面积净减少9240万亩，由2000年10月底的19.24亿亩减至2005年10月底的18.31亿亩，年均净减少耕地1848万亩。多年来，建设用地持续增加，耕地不断减少，从这一增一减的压力和趋势中可以清醒地看到，我国人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足，仍然是我国国情的一个重要特点。因此，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”，是我国必须长期坚持的一项基本国策；严格控制建设用地规模，实现耕地总量动态平衡，是我们执行基本国策的重要措施和目标。

在坚持所有权平等的前提下，集体和国有土地使用权的平等也可以迎刃而解，建立平等的国有和集体土地使用权权能体系，凡是出让取得的土地使用权，均有同等的使用、收益、转让、出租、抵押等权利。土地使用权力的平等，有利于集体农地规模经营而实现产业化，有利于使用国有土地的企业迁并联营联合，扩大经济效益。土地使用权者在追求更大经济效益的同时，土地要素得到优化配置，也将促进土地的合理利用。积极实行 “公平的市价”的补偿机制，在征收集体土地、出让土地中，对土地所有权和使用权者一律按照市场价格予以补偿；同时在加大国家土地收益对农村投入的同时，把集体土地出让的收益、土地“农转非”的增值收益，部分留作集体发展使用，部分分配给农民群众，不仅实现了所有权的收益，又能促进集体和农民家庭的全面发展，必将为农村小康乃至整个经济发展注入新的活力。

但是在改变所有制的同时也要注意以下问题 ：

1、私有化是红线。如果中国农村实行土地私有化，农民自由买卖土地，在部分技术较为发达、农民素质较高的地区，最终的结果会形成美国式农场，农业

生产的效率会提高，技术和资本投入必然增加。不能否认部分农民会增加投入、提高技术水平，最终走向现代农民之路。但是，应该看到，多数农民必然在市场竞争中被淘汰下来。由于只有大规模经营农业，形成规模效益才能降低成本，形成在国际市场上的比较优势，因此，土地买卖不可避免。在土地买卖的过程中，部分农民会失去土地，而失地农民在没有其他技能，无法参与城市就业的情况下，最终的政治结果可想而知。当然，在部分发达地区（如浙江），已经具备了形成规模较大的农场、农民成为雇佣工人的条件，因此，允许部分农民转让土地经营权已经成为国家的决策，也是必然的趋势。但从整体上看，在农村还不能实行完全的市场经济，或者说，生产要素还不能买卖。土地、劳动力都不能成为农业生产中的流动的市场因素。

2、18亿亩是红线。事关粮食安全和国家安全。我国的农业制度延续两千年，农民一直被固定到土地上进行耕作，缺乏选择其他职业的可能与权利。这一制度是与我国农业生产力状况密不可分的。我国农业生产的特点是人均生产力低下，而亩均生产力很高。也就是说，按照人头平均，每个农民创造的农业产值很低，而如果按照面积平均，单位面积的产量很高。这一现象表明，我国农业生产产值的创造是以劳动力的投入为条件的。在资源、资本、技术、劳动力四个主要生产力因素中，劳动力的投入特别突出。从劳动力分布上看，我国目前农村劳动人口约4亿。按照总体人口平均，也就是每个农民养活三个人。去掉四亿劳动力中流动人口1亿，就地转化为工人的6千万（事实上，这两部分人口也在部分时间从事农业工作），那么农村完全从事农业劳动的人口也达到2亿4千万，平均为每个农民养活5个多一点非农业人口。也就是说，流失一个完全从事农业生产的农民，则有5个人饿肚子。有人说，粮食可以靠买，估计不大现实。如果中国有10%的粮食、油料靠买，恐怕就没有比较效益了——因为国际粮价会大幅度上涨。以上就是对我国土地制度的一些问题以及探讨，我国的土地制度尚处于发展阶段，有些许问题不可避免，只要积极面对将会有很大的改观。所以，我们需要不停地去发现问题，这样才能更好地解决问题。

关于我国土地制度的一些问题

班级;09土地资源管理

姓名：许杰华

关于我国土地制度的一些问题 篇2

1我国地方债面临的主要问题

1.1我国地方债发行规模大,增长速度快

2008年金融危机爆发后,我国为了刺激经济增长, 推出多达4万亿元人民币的投资计划,然而并没有达到预期的效果,反而导致地方财政压力巨大。为了缓解地方财政的紧张,地方政府在增加投资,例如政府主导投资或为大型建设项目提供融资担保方面不断加大力度,这就使地方政府的债务规模越发巨大。据统计,我国地方债务自2008年开始出现规模式增长。其中,2009年地方债务比上年度增速增加61. 92%,总负债规模达到了9万亿元。 2010年年底,地方负债规模飙升至10. 7万亿元。目前据不完全统计,地方债务规模已经达到25万亿元,其中地方隐形债务约11万亿元。地方偿债面临空前的压力。由于债务快速增长,部分地方逐渐浮现出融资平台多头举债,项目资金管理不规范、赢利能力较弱等问题。

1.2我国地方债务结构不合理

部分融资平台公司因为自有资本金薄弱,缺少营利性项目,导致过度依赖银行信贷、还款期限过于集中问题, 对地方政府中财政赤字较高的政府,形成了很大的压力, 很有可能会导致债务风险的集中爆发。然而更加严重的问题是,我国的地方债存在严重的信息不透明问题,这就严重影响了风险—收益为基础的市场定价能力的效率。换句话说,基本上没有确定整体债务水平的有效途径,以及明确地方政府和企业需要偿还现金流规模相关的尺度,更不用提对有效的现金流量进行分析,因为很多时候用于判断和解决有关问题靠的不是明确地规则,而是一些所谓的 “潜规则”。

1.3我国地方债务违约风险大

我国 《预算法》严禁地方政府举债,地方政府发行债券筹集资金面临着 《预算法》的制约,所以地方政府除体制内债务其他大部分都是预算外的债务。体制内的债务规模因为较小所以不存在明显风险。而预算外的债务是指那些为规避预算法的规定,在地方政府融资平台上产生的债务,多以企业债券、中期票据、银行贷款等形式存在。由于这些债务规模较大,很容易导致风险的产生。我国地方政府投资规模越来越大,而地方财政资金却严重不足,所以地方政府只能通过招商引资和发行债券等办法来融资。于是,地方债务日渐沉重,不少地方政府已开始借新债还旧债。根据中国国家审计署公布的数据显示,在2012年,地方政府须偿还的债务高达1. 3万亿元,预计2013年将要偿还的债务总额达3万亿元。而商业银行在2012年已经将数额高达3万亿元人民币的贷款展期,这是系统性金融风险开始累积的警报。

1.4我国地方债务资金使用效率不高

国家审计署通过对新增债务的调查发现,部分省、市、 县仅有不到百分之十资金用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金,其中一部分资金是用于已开工但由于资金问题暂停的项目。换句话说,借贷主要用于地方基础设施项目的投资,其投资期长,难以在短时期内产生利润。基础设施建设过度会引起产能过剩,使投资收益远低于预期。 许多地方政府利用发行地方债大肆举债来优先发展地方项目,使得新增债务中没有足够的资金 ( 小于10%) 用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金,资金使用效率低。

2我国地方债务问题可采取的建议措施

2.1清理地方隐形债务

首先要鼓励地方政府全面启动债务治理工作,以全面摸清各地债务底数为目标,将初期债务治理的工作重点放在清理上。根据清理结果来制定偿债方案,以明确偿债的顺序、来源和时间。债务的界定暂时主要以地方政府直接负债为主。要加大对地方政府清理历史陈欠债务的支持和奖励力度,可借鉴支持 “普九”债务的做法,来提高地方政府化解历史陈欠债务的积极性,形成与完善对地方政府偿债的长效激励约束机制。每年安排专项补助资金,加大投入、增加对地方化债的奖补。在操作中,要优先债务的化解然后在实行补助,对地方确实已经化解的债务给予补助。在补助中,一是要集中补助中西部地区,再适当兼顾东部地区; 二是债务的支持重点要放在公共服务类债务上,然后再考虑地方投资形成的债务; 三是要依据地方政府自身的偿债时间表安排偿债,对未在规定期限内安排的债务不予补助; 四是要形成对省级政府的追加激励,不仅要求省级财政给予化债相应补助,而且要求中央财政按照省级偿债资金的拨付进度执行拨付。

2.2加强对我国地方融资平台的管理

规范地方政府融资渠道、加强监管是地方政府的隐性债务显性化及降低风险的有效措施。第一,建立规范的政府投融资信息披露制度。及时且有效的信息披露,能保护因为信息不对称而处于弱势的投资者的利益,同时有利于外部力量对投融资公司的监督和约束,对规范发行主体的行为起到重要作用。第二,严格制定政府投融资债券发行的总体计划。应该建立自上而下的发行计划,控制投融资债券的总体规模。根据各地的地方政府财政实力,考核各地方政府的综合负债情况及其结构,以及投融资公司已经发行还未到期的债务规模,制定各地投融资公司的发债计划。第三,合理确定政府债务信用提升的途径。应当建立相关法律法规,在釆取注资等方式时,严格遵循法律程序,注入的资产也应当有专门的资产评估机构进行评估, 然后合理作价注资。另外,也可考虑成立专门的债券担保公司对城投债进行担保。

2.3控制地方债券的发行规模,优化债务结构

地方政府通过举债来追求政绩的行为不仅会与中央的财政政策和货币政策相违背,还可能会导致信用风险等状况影响当地经济的发展,这明显是弊大于利的,所以最重要的还是要控制好发债规模和优化债务结构。因此,地方政府进行筹资时要根据各项经济建设的特点,例如,对于长期大型工程设施建设项目发行长期债券,以避免项目后期资金不足的问题,对于一些中短期的建设项目,可以发行期限较短的债券进行筹资,从而节约筹资成本。在债务结构上,应该保证地方政府的借债率是合理并且安全的, 避免依靠举借新债还旧债的循环局面。

2.4建立健全我国地方债相关的法律保障体系

首先,要修改我国 《预算法》及其他相关法律,赋予地方政府债券合法性。其次,制定 《地方政府债券法》 对地方政府债券的发行主体资格、筹集资金用途、发行规模、发行方式、发行利率、债券期限等做出明确且详细的规定,使地方政府债券在各个环节有法可依。最后,制定包括政府公债投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法律法规,对我国地方政府债券实行法制化、科学化管理。

2.5加快地方政府职能转变,完善政府对地方债务的管理

我国土地制度存在的问题与对策 篇3

关键词：土地制度；问题；对策

中图分类号：G632 文献标识码：B 文章编号：1002-7661（2016）16-012-01

土地是人类生存和栖居所在，人类社会的政治和经济冲突往往与土地资源和土地权利的分配有关。在当下中国，基于土地问题而引发的社会矛盾和冲突日益严重，已经成为影响社会和谐和稳定的主要矛盾之一。人们普遍认识到，我国现行土地制度亟待改革。然而，诚如人们所看到的那样，制度的改革却举步维艰：从我国相关政策和法律中可以发现，“加强”、“进一步加强”、“严格、更严格、最严格”、“严禁”、“紧急”等形容词不但总是与“土地管理”、“耕地保护”等术语联系在一起，而且出现的频率越来越高，越来越密集。为什么会出现这种现象？本文试对我国土地制度存在的问题进行简要分析，并提出解决问题的建议。

一、目前我国农村土地制度存在的问题

我国农村土地制度变革确定了农家经营的主导地位，实现了土地所有权与经营权的分离，极大地改变了国民经济的发展格局。但是，随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高，这种土地制度存在的问题逐渐显现出来。

1、农民土地权益受到侵害

实行家庭联产承包经营责任制以来，尽管国家一直在探索有效措施，加强和扩大农民权利的可行方式和途径，但是由于农村土地管理制度仍然需要完善，土地管理立法滞后于实际需要，农民合法土地权益受到侵害，得不到应有的保障。主要表现在农民缺乏土地承包的自主权。在城市化、工业化进程中土地的巨额增值收益分配，现行土地征用制度下，农民分配所得所占比例极低。这种不合理制度剥夺了农户及其所代表的集体与土地最终使用者直接交易的权利，丧失其维护权益的话语权。

2、农村土地资源难以满足城市化建设用地的需求

我国正处于工业化、城市化快速发展的关键时期，伴随着城镇规模的扩大及其向城郊的扩张、农村人口向城镇的转移，农村土地非农化的进程会飞速加快，用地冲突会进一步加深。根据全面建设小康社会的总体要求，国家提出18亿亩耕地红线是中国粮食安全的生命线。随着中国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。在相当时期内，中国都将面临土地供需矛盾尖锐的现实挑战。而坚持世界最严耕地制度，严守耕地粮食安全警戒线，成为中国发展过程中的不二选择。

3、农村土地分散经营效率低下

我国上世纪80年代推行的家庭联产承包责任制是农村土地管理制度的重要转折，这一制度变迁在当时极大地调动了农民的生产经营积极性。但随着经济的发展，社会的进步，农民收入增收、农业产量增长遇到瓶颈，原有的农业生产经营模式难以适应现代农业生产的要求。土地分散、承包经营制约了现代农业的发展，并使得我国成为农村土地规模程度最低的国家之一。

4、城乡土地市场呈现明显的“二元”特征

统筹城乡发展，提高农民收入水平，改革农村土地管理制度的背景主要是城乡土地市场呈现明显的“二元”特征。当前，劳动力、技术和资本要素市场已经得到相当大的发展，但是土地要素市场发展程度还很低，市场分割的城乡土地市场，影响了农户集体土地产权权能的发挥。

二、完善我国农村土地制度的建议

要实现制度安排更大的预期净效益，避免制度变迁方式与制度选择目标的冲突，笔者建议还权赋能，统筹城乡发展。

1、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权

各级政府都要严格执行《农村土地承包法》，切实保障农民的土地承包经营权，建立平等保护农民土地承包经营权的制度。建立健全农村土地承包规范化管理机制，从制度上、工作流程上确保土地承包法律政策落到实处，依法推进农村土地承包管理工作的经常化、制度化和规范化。

2、科学部署和推进农村集体土地确权登记工作

土地是财富之母，有恒产者有恒心，毫无疑问，确权登记发证是土地管理和利用最核心的环节和最基础的支撑。这项基础工作做扎实了，我国土地管理制度的摩天大厦才能牢固屹立，才能更大地激发相关权利人保护和利用好土地资源、创造财富的积极性。

3、建立城乡统一的建设用地市场

在全面完成确权的基础上，保证农村居民与城市居民享有同样的财产权利，稳步开放农村集体建设用地流转市场，建立完善的城乡统一的建设用地流转收益分配体系。配套改革和完善农村集体建设用地供应和取得制度，建立城乡统一的土地有形市场和交易平台，为城镇国有土地出让转让、城镇国有划拨土地入市、农村集体建设用地流转和农村土地承包经营权流转等提供市场中介服务，最终建立城乡统一的建设用地使用权制度。

4、建立健全规范的土地征收和补偿保障机制

维护农民土地承包经营权益，要建立合理规范的土地征占补偿保障机制。一是明确区分公益性用地和经营性用地，严格界定政府土地征收权限和征收范围，充分保障农民对土地的基本权利。二是完善土地征收程序。建立土地征收听证制度和土地征收纠纷仲裁制度，尊重农民对农地使用权的法律地位。三是提高征地补偿标准。强调在同一区域或区片范围内，征地补偿应执行同一标准。

5、建立健全规范有序的土地流转机制

土地流转要坚持承包方的主体地位，严格按照自愿、有偿的原则，依法引导农民流转土地承包经营权。建立健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调节制度、动态监测制度、土地流转风险评估和控制制度，加强土地流转的中介服务，促进土地承包经营权流转市场的发育。

参考文献：

[1] 邵战林，等.完善我国农村土地管理制度的若干建议[J].农村经济，2011，（7）.

[2] 程雪阳.中国现行土地管理制度的反思与重构[J].中国土地科学，2013，（7）.

关于我国土地制度的一些问题 篇4

国务院发展研究中心农村经济研究部刘守英研究员、北京大学城市与环境学院林坚副教授就这个问题进行讲解，并谈了他们的意见和建议。

中共中央政治局各位同志认真听取了他们的讲解，并就有关问题进行了讨论。

胡锦涛在主持学习时发表了讲话。他指出，土地是人类生存发展的重要物质基础。我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国。改革开放以来，我国土地管理事业快速发展，初步建立起符合国情、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理制度基本框架，为经济社会发展提供了有力支撑。同时，我国土地管理仍面临着不少新情况新问题。我们的发展，既要考虑满足当代人的需要，更要为子孙后代留下生存发展空间。建立和完善最严格的土地管理制度，坚持节约集约用地，是贯彻落实科学发展观的题中之义，是确保国家粮食安全的战略举措，是造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴和永续发展的长远大计。我们一定要以对国家和人民高度负责、对子孙后代高度负责的精神，紧紧围绕以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。

胡锦涛强调，当前和今后一个时期，要重点抓好以下4方面工作。第一，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础，强化耕地保护责任制度，健全耕地保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，完善耕地占补平衡制度，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。第二，切实实行最严格的节约用地制度，强化土地利用总体规划的整体管控作用，合理确定新增建设用地规模、结构、时序，降低经济增长对土地资源的过度消耗，走集约式城镇化道路，确保保障性安居工程用地供应，严格执行土地用途管制制度，完善土地使用标准。第三，切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。第四，切实推进土地管理制度改革，健全严格规范的农村土地管理制度，加快征地制度改革，深化国有土地有偿使用制度改革，加强土地行政管理能力建设。

关于我国土地制度的一些问题 篇5

对既判力与我国的再审制度的一些思考

姓名：杨昊

学号：2084050186

专业：汉语言文学专业

学院：人文社会科学学院

【内容摘要】：在民事诉讼中，既判力体现了法律对诉讼结果稳定、诉讼法律权威的追求，保证了诉讼的效率价值；再审制度通过赋予已经审结的案件当事人提起再审的权利实现其纠错功能、救济功能和监督保障功能从而保证法律公正功能得实现。对公正价值与效率价值的追求必然产生既判力理论与再审制度的冲突。因此协调二者的关系是当前我国民事诉讼理论与实践中讨论的重要课题。

【关键词】：民事诉讼、既判力、再审制度、问题

一、既判力理论的内容与功能

(一)既判力的内容。

既判力是指民事判决实质上的确定力，即形成确定的终局判决内容的判断，所具有的基准性和不可争性效果。终局判决一旦获得确定，该判决针对请求所作出的判断就成为规制双方当事人今后法律关系的规范，当双方当事人对同一事项再度发生争执时，就不允许当事人提出与此相矛盾的主张，而且当事人不能对该判断进行争议，法院也不能作出与之相矛盾或抵触的判断。简而言之，不允许对该判断再起争执的效力就是既判力。根据罗马法上的诉权理论，诉权因案件的诉讼终结而告消灭。既然诉权已经消灭，当事人自然也就不能基于同一事件再行起诉。其结果是一是同一诉权不允许两次终结；二是如果当事人就已经审理并作出确定判决的案件再次起诉，对方则享有既判事项或诉讼终结的抗辩。其后，法国学者又发展出审判权消耗理论，认为案件一经终局判决，法官对案件的审判权也已终结，从而不得对案件再次审判。至1877年德国《民事诉讼法》的颁布，既判力的观点被立法接受。现在，人们一般将既判力概念理解为确定的终局判决所裁判的诉讼标的对当事人和法院的强制性通用力。换言之，判决一经确定，当事人和法院不得就已裁判的诉讼标的为不同的主张和判断。

（二）既判力的功能。

既判力的基本含义是指确定判决在实体上对于当事人和法院所具有的强制性通用力，其作用或效果表现在两个方面。一是既判力的消极作用，即判决确定之后，当事人不能在后诉中提出与前诉判决中所判断的事项相反或相冲突的主张和请求，法院也应当排除违反既判力的当事人的主张和提出的证据，也就是说，禁止当事人和法院对已经产生既判力的事项再行起诉和重复审判。二是既判力的积极作用，即后诉法院应当尊重前诉法院的判断，后诉法院的审理和判断应当以产生既判力的前诉判断为前提。消极作用和积极作用相互弥补，完整地构成了既判力的拘束性内容。这种作用或效果在少数情况下意味着即使确定的判决本身有误，制度上的要求仍是宁愿忍受错误判决所带来的代价或牺牲纠正谬误而能够获得的利益，也要使既判力得到贯彻。

承认确定判决具有上述效果的意义在于：第一，既判力制度是维护司法权威的必然要求，承认判决的既判力效果可以有效地维护司法裁判的权威性。第二，既判力制度是实现国家一

次性的彻底解决纠纷和维护“法安定性”即法律状态的稳定性的必然要求。如果没有既判力制度，那么已经发生法律效力的判决随时都可能被推翻，已经有了结论的纷争事实随意可以再行审查，势必造成纠纷长期不能获得彻底的解决。而纠纷不能解决则意味着法律关系的长期不稳定，并会造成恶性循环。显然，这种状态应当得到有效的遏制和消除，而既判力制度正是扮演了这种维护“法安定性”的角色。[1]也正因为如此，有学者指出，既判力最重要的功能作用就在于通过判决终局性的达成，来帮助人们在观念上确立一种规范的秩序并使其相对地固定下来，进而诱导社会生活空间内的秩序形成。[2]

二、当前既判力理论在我国实践中存在的问题与成因

（一）问题

既判力问题尽管在近年来受到了我国民事诉讼法学界的关注并得到了初步的研讨，但是与其他民事诉讼理论和制度相比，既判力所面临的实践难题和立法难题处于更为突出的地位。事实上，就中国目前的情况来看，既判力问题处于理论上的重视与立法上的轻视、实践中的漠视之尴尬境地。表现在：第一，无论是在立法的层面还是在司法的层面，既判力都是一个令人感到较为生僻、深奥的法学概念，有关既判力的一系列理论并不为立法者和司法者所熟识，对判决的效力的理解往往只是停留在较为肤浅的层面，而很少从既判力的角度深入予以考察。第二，立法上，《民事诉讼法》第141条和第158条虽然规定：“最高人民法院的判决、裁定，以及依法不准上诉或者超过上诉期没有上诉的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定。”“第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。”但是，关于判决、裁定应当具有哪些法律效力的问题却并未明确规定，判决的既判力问题更是付之阙如。而且，由于现行民事诉讼法设置有较为宽松的再审制度，因而在事实上，现行民事诉讼法对既判力问题的态度是较为轻视的。第三，实践中，既判力问题遭受到了更大程度的轻视，同一个案件被反反复复地多次进行审判是司空见惯的事。最为严重的是，法院、检察机关、行政机关、人大、某些党组织等各种各样的机关和组织以及其领导人都可以对判决提出异议乃至于进行干涉，从而使判决很难产生既判力之效果。第四，既判力问题在实践中受到忽视的另一表现是，对于同一事件，不同的法院先后作出相互矛盾的判决，或者对于相互具有牵连关系的两个案件，后诉法院完全抛开前诉法院的判决而作出与其存在冲突的判决。

（二）成因

既判力论与“客观真实”、“有错必纠”之主流诉讼观念发生冲突。判决制度作为公权性、强制性解决纠纷的制度，一方面，必然要求其应当符合实体法正义的标准，另一方面，为了维护和贯彻判决的结果、顺应法的安定性，又要求判决的内容不能轻易被变动，因而实体法正义的要求与法的安定性的要求之间，往往存在着矛盾。[3]既判力制度从维护判决的权威性、统一性和法的安定性角度出发，要求判决确定之后，无论该判决是否存在误判，当事人均应受判决的拘束，不得就该判决的内容再进行争执，同时，法院也应当尊重自己所作出的判断，不得就既决事项重复进行审判或者在其他诉讼中作出矛盾的判决。而要维护和实现实

体法所确立的正义标准，则又要求对存在错误的判决应当予以纠正。因此，维护判决的既判力与“有错必纠”的诉讼观念之间就存在着难以两全和此消彼长的矛盾关系。

再审制度的过度适用必然妨碍既判力理论和制度的形成。与“有错必纠”的诉讼观念相联系，在我国的民事诉讼法中，再审制度不加限制的过度适用必然会妨碍既判力理论和制度的形成。从各国的法律规定来看，对既判力的限制主要是通过再审制度的设置和运作来实现的，在此意义上，“再审可以说是从相反的方向划定了既判力作用的边界，而且这条边界随着再审适用范围在制度规定及其解释上的调整而推移，既判力实际作用的范围也随之可大可小、可宽可窄。”[4]

此外，司法裁判权及其判决的非权威性与既判力论不相容，法官的法律素质和职业道德的低下助长了人们轻视既判力的倾向等也是原因。

三、当前我国的再审制度及其实践。

法院生效裁判具有既判力，在通常情况下，禁止当事人就同一事项再行争执，同时也禁止法院随意撤销或变更。但为了防止和纠正错案，切实维护当事人的合法权益，就必须建立有效的法律监督机制，为此大陆法系国家普遍设立了再审制度，当然我国也不例外。所谓再审制度是指对法院已生效的裁判发现确有错误，依照法定程序予以纠正的制度。我国的民事再审程序又称作审判监督程序，民事诉讼法第十六章及相关司法解释就此作了较为详尽的规定。我国民事诉讼法的指导思想是“实事求是，有错必纠”，这种指导思想的积极意义在于重视保护当事人的实体权利，充分体现实体公正，尤其强调追求个案的绝对公正。虽然实事求是，有错必纠是一项体现唯物辩证法的好原则，但它与司法工作的特殊性和规律性并不完全相融。长期以来在我国的司法实践中，由于过分强调追求案件的“客观真实”和“有错必纠”，而很少考虑判决的既判力，这就使得再审制度在操作运行过程中不仅未能发挥其应有的作用，反而产生了一定的负面影响。其主要问题有：

（一）提起再审的主体过于宽范，与当事人处分原则相冲突。

（二）民事再审法定事由过于原则，在司法实践中具有相当大的不确定性和随意性。

（三）由法院自身提起的再审和由检察院抗诉的再审没有时间上的限制，这就使得生效裁判长期处于不稳定的状态。

四、再审制度的改革思路

我国民事再审程序的改革与完善，关键在于观念的转变。民事再审制度的核心是构建和完善其抗再审方式，改变当前再审方式多元化且缺乏可操作性的弊病。我国的司法权威是由审判机关的审判权威和检察机关的检察监督权威共同构成的，这两个权威缺一不可，并且两者是相互监督的，否则不可能有健全的司法权威。检察机关对民事审判活动实行法律监督，其目的不是要削弱乃至损害审判权威，而正是要维护和保障审判权威。检察机关是通过自己有效的法律监督活动，在维护审判权威的同时，提高自己的检察监督权威，最终达到提高和保障国家司法权威的目的。无监督则无约束，无约束则会权力滥用，这是不符合我国的立法

精神和立法本旨的。完善民事抗诉制度即民行检察监督制度，应尽快立法或司法解释的方式在以下几个方面予以明确：

（1）、对提起再审的规范性问题上加以明确，严格限制法院自行启动民事再审程序和检察院提起抗诉启动民事再审程序的条件，即由公权力启动民事再审程序的案件仅限制在该类案件损害国家、集体或案外人的利益的案件，其他案件由当事人或有独立请求权的第三人向人民法院申诉，通过申诉程序加以解决。

（2）、设立申诉之诉，取消申诉听证程序，专门对申诉问题加以解决，即建立进入再审程序的前置程序。

（3）、设立民事抗诉制度新方式，限制提起抗诉的条件；对当事人的申诉案件，必须经过上诉程序，否则不于审查。

（4）在再审案件审理程序上加以细化；

（5）、抗诉的提起在时间和次数上加以限制等。

小结：

综上所述，在民事诉讼中，公正与效率都具有相当重要的地位，都是法律追求的基本价值，因此在民事诉讼理论与实践中要努力协调体现效率价值的既判力理论与体现公正价值的再审制度的关系。针对当前我国民事诉讼理论和实践领域的现状，要协调好二者的关系主要是改革我国的再审制度，使再审制度实现提起主体法定化、提起事由明确化和提起步骤程序化，从根本上解决我国现实从在的既判力与再审制度的紧张关系！

注释：

[1] 参见刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第280页。

[2] 参见王亚新：《对抗与判定-日本民事诉讼的基本结构》，清华大学出版社2002年版，348页。

[3] 参见三月章：《日本民事诉讼法》，汪一凡译，台湾五南图书出版公司1997年版，第29页。

[4] 王亚新：《对抗与判定-日本民事诉讼的基本结构》，清华大学出版社2002年版，第355页。

参考文献：

1.李祖军：《民事诉讼目的论》，法律出版社，2001年

2.江伟 ：《民事诉讼法》 高等教育出版社，北京大学出版社，2000年

3.邓辉辉：《既判力理论研究》中国政法大学出版社 2005年

我国历代土地制度演变 篇6

1.原始社会的土地氏族公社所有制

2.奴隶社会的土地国有制—井田制

3.封建社会的土地所有制

(1)地主土地所有制

(2)封建国家土地所有制：王田制，屯田制，均田制

(3)自耕农土地所有制

先秦时期土地属于国有。当时曾实行井田制度。井田制度在商代已经出现，到西周时期得到全面推广。因土地被划用“井”字形，故名。井田在法律上属于王属所有。周王按爵位高低赐封给诸侯及卿大夫相当差数的土地，受封者对于井田只有使用权而无私有权。土地不能转让或买卖，“田里不鬻”。井田的经营方式，是奴隶的集体劳动。

秦国在统一之后，实行爰田制，虽然承认土地私有，但保留了一定数量的休耕地，政府对土地的使用权干预较多，赋税的征收也比较繁琐。统一之后，这种土地制度和赋税制度已经不能适应形势发展的需要。因此，秦始皇在公元前216年“令黔首自实田”，即让老百姓如实上报自己的所有土地。在此基础上，废除爰田制，在全国范围内推行土地私有制。两汉时期，土地原则上归国家所有，称作“公田”，由皇帝“假”给农民耕种。

曹魏建国后，实行屯田制。当时的屯田有民屯和军屯两种形式：民屯是把召募来的流民和收编的黄巾军家属按军事制度编制起来，专门从事农业生产。军屯是由军队进行的屯田，由大司农派度支校尉、度支都尉到军屯所在地管理军队屯田。屯田的实行，促进了农业生产的恢复和发展。

根据门阀政治的需要，西晋王朝实行了占田制。国家准许个人占有的土地数量，并不是由国家授田。

北魏孝文帝改革时，实行均田制。规定：男子15岁以上授露田40亩，桑田20亩；妇女授露田20亩。为备休耕，露田加倍授给。露田年满七十还官；桑田可作为私田，不必还官。露田和桑田均不得买卖，但原有桑田超过二十亩的可以买卖其超出的部分。地主可按其拥有奴婢和耕牛的情况另外获得土地。奴婢授田与农民相同，耕牛每只授田30亩，但仅限四牛。地方官按官职大小授给公田，刺史15顷，县令6顷。

均田制也是唐朝前期最主要的土地制度。它包括对百姓、贵族官僚受田的规定和对土地买卖的规定。唐代均田的办法，和前代相比，发生了很大的变化：①受田的对象跟前代有些不同。②关于官吏受田的规定比前代各朝更完备。③土地买卖的限制益形松驰。④优待府兵官兵。

唐代以后，土地私有化的倾向越来越明显。但国家和皇室仍保有大量土地，这些土地以“皇庄”、“官庄”的面目出现，经营方式与地主经营没有多少差别。明代清丈土地，绘制《鱼鳞图册》，确定土地的私有权。

到了明朝中后期，土地兼并日益严重，土地高度集中，中国社会贫富不均，阶级矛盾空前激化。针对土地兼并，以洪秀全为代表的农民阶级提出了《天朝田亩制度》，触及了当时社会的弊端，但解决的办法过于平均和理想化很快夭折了；孙中山领导的辛亥革命由于没能满足农民的土地要求，缺乏群众基础，革命也没有成功，只有共产党人代表中国最广大人民的利益，历经土改、解放战争的《土地法大纲》，建国后的土地改革真正满足了广大农民对土地的要求，解决了土地高度集中的问题，一步步建立了新中国。

关于我国土地制度的一些问题 篇7

关键词：土地使用权,出让制度,问题,对策

我国土地实行的是国家所有制, 政府代表国家行使土地行政管理权。我国现行的土地出让采用“协议出让”与“招拍挂出让”并行的双轨制土地出让方式。我国的土地供应从划拨、协议出让到公开招标、拍卖、挂牌的转变, 这是我国土地使用制度进步的一种表现, 也是大势所趋, 标志着我们在土地市场上正在逐步与国外发达国家接轨。经过多年的改革发展, 中国的土地出让制度改革业已取得显著成效, 出让逐渐成为政府供应国有土地的主导方式。但是, 在土地出让活动中依然存在着一些问题。

1 我国现行土地使用权出让制度存在的问题

1.1 地方政府代表国家管理土地

国家既是土地的所有者, 同时又是土地的管理者, 可以说, 在土地问题上, 国家是作为双重主体出现。而作为代表国家管理土地的土地管理机构, 则更是两种角色的具体扮演者和操作者。各级土地管理部门既代表国家管理土地 (《中华人民共和国土地管理法》第2条) , 也代表国家出让土地 (《中华人民共和国土地使用权出让和转让暂行条例》第10条) 。名义上国家拥有土地的所有权, 但把握这种权利的却是地方政府。自改革开放以来, 土地的出让管理权利逐渐从中央下放到地方, 即土地出让管理权利实际上掌握在政府手中, 中央土地主管部门对之没有有效的约束力。国家的公有权和所有权交给一个隶属于同级政府的行政管理机构行使, 这就给权力进入土地市场提供了便利, 一些地方政府官员为追求政绩, 追求当地的经济增长率、城市化进度、乃至一些表面化的“形象工程”, 使土地在出让的过程中产生了许多的问题。这实际上就是当前土地市场供应总量难以控制、拍卖招标难以为继、耕地难以得到有效保护的深层次原因所在。

1.2 土地出让制度在立法上不完善

目前, 相关的高层次法律法规仅有《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等, 这对于规范和发展土地出让市场, 是远远不够的。对于一些具体问题, 法律规定不够明确, 较为笼统、含糊, 比如只规定土地出让的最高年限而没有具体年限, 对于不同地块采取不同的出让方式也只是笼统的规定, 虽然有条件具备的土地应用招标拍卖方式、条件不具备的可用协议方式等条文, 但所谓“条件具备与不具备”则法律未作规定, 这是立法不严密所致。因此如果不将例外适用的条件具体化, 容易使一些人钻制度的空子, 造成不必要的损失。

1.3 国家对土地使用权出让合同的管理, 混淆了国家在土地管理中的行政和民事法律关系

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第8条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第14条均规定:土地使用权出让, 应当签订书面出让合同, 土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。由于土地使用权的授予, 国家采取的是合同的方式, 在订立合同过程中, 合同双方当事人是平等的主体, 是以双方的合同为基础的, 对合同双方当事人均产生约束力, 一方当事人违约, 另一方应以合同法的规定获得补救。但同时, 法律、法规又明文规定, 国家有权在土地使用者不按照合同规定的期限和条件开发利用土地时, 可以对土地使用者予以警告、罚款、收取土地闲置费, 直至无偿收回土地使用权。然而在土地使用权出让合同中对土地使用条件、土地使用权登记、土地转让条件、土地权能等原本属于国家行政管理法律关系调整的内容用合同这种调整民事法律关系的内容来代替是不妥当的。这就会产生以下问题:国家行政管理部门对土地使用者进行管理时, 是依照合同还是依照法律、法规;对土地使用者给予收取土地闲置费和无偿收回土地使用权的处罚时, 土地使用权出让合同的法律效力如何。总之, 同一个行政机关同时代表政府管理和出让土地是不妥的。

2 完善我国土地使用权出让制度的相关对策

2.1 进一步完善土地使用权出让的法律法规体系

构建单行法规与诸多规章相补充的土地法律体系框架, 补充和完善现行《土地管理法》, 由立法机构及其相关的专业委员会制定政府管理土地的行为宗旨和规范, 规定各级政府及其相关的机构对土地资源管理的权利、责任和义务, 确立政府管理土地的法律框架;在官员的任命上, 任命机构与各部门的主要领导以及本部门上下级官员之间要签订合同书, 表明未来一定时期内被任命官员的土地资源管理目标、计划、资金运作, 防止“寅吃卯粮”现象的发生, 并规定相应的奖罚条例。这些合同应具有法律效力, 这样可以方便公众代表机构对该部门主要领导以及上级对下级的监督考核。此外, 政府应逐步淡化自己作为土地经营者的角色, 将主要精力用在服务和监督上, 以创造公平的市场环境和交易秩序。

2.2 依法设定土地使用权出让主体, 规范土地使用权出让操作

把土地使用权的出让主体和管理主体分离, 先由国务院提出当年全国各省 (自治区) 直辖市拟出让的农用地面积、用途等土地使用权出让方案, 提交全国人民代表大会审议, 由省级政府提出当年非农用土地使用权出让的面积、用途、公告地价以及土地收益使用等在内的土地使用权出让方案, 提交省级人民代表大会审议, 通过后, 按照《中华人民共和国拍卖法》的规定委托各地有法定资格的中介机构拍卖或招标土地使用权。次年, 应将上年土地使用权出让方案执行情况提交人民代表大会审议。

2.3 建立健全土地经营机构

政府一方面代表国家行使土地所有权的职能, 且拥有土地资产的经营权和收益权;另一方面, 又依法行使行政管理权, 对土地行使规划、许可、登记等权力。建立健全土地经营管理机构, 一是要成立以政府主要负责人为领导、有关部门参与的土地经营协调管理机构;二是要设立独立于行政机关的土地交易的专门机构, 对土地资产进行收购、储备、开发、筹划和出让以及资金筹措等, 将土地使用权出让的具体事务从地方政府行政事务中分离出去。进行商业化运作, 土地运营的收益归政府所有, 使土地作为一项资产发挥最大的效益。

参考文献

[1]中华人民共和国土地管理法.

[2]中华人民共和国土地使用权出让和转让暂行条例.

[3]中华人民共和国城市房地产管理法.

[4]周柯.论土地使用权出让制度与可持续发展战略[J].中国人民大学学报, 1999, 1.

[5]杨重光.城市土地管理与可持续发展[M].北京:中国土地出版社, 1996.

关于我国土地制度的一些问题 篇8

关键词 土地制度 改革 建议

一、我国农村土地制度的演变及其存在的主要问题

新中国成立后，农村土地制度经历了四次较大演变：第一阶段是土地改革阶段。第二阶段是农业合作化阶段。第三阶段是所谓的“人民公社化”阶段。第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段。1979年以后，我国总结了历史的经验教训，对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调整，将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营。家庭联产承包责任制的实行，无疑是中国土地制度变迁成功的范例。在一定程度上适应了经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业的发展。但从20世纪80年代末开始，承包责任制的缺陷开始显现，特别是随着我国社会主义市场经济的发展，其弊端更加突出，现已成为制约农民增收的瓶颈。

（一）权属关系不清。按照中国《土地承包法》规定，承包户是土地所有权转让的主体，可以在平等协商、有偿资源、在不存在强迫、阻碍的情况下进行出租、转包、互换农村土地所有权的行为。但是现行的农村土地所有权制度存在弊端，在很多时候，土地的购买者也就是企业常常绕过农户，直接与农村集体进行签约。这样的行为导致土地所有权归属人农户的大量土地被迫被村集体收回，而农民却不能得到应有的补偿和相应的利益，同时又难以找到非农就业机会的保障。

（二）土地承包经营与土地利用效率之间的矛盾，使得土地的生产要素功能不能充分发挥，制约农民增收。规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。但是，在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。

（三）农村土地征收、征用制度规定对农民利益的侵害比较严重，影响了农民增收。现行土地管理法关于土地征收范围的界定不够适当。一是法律关于土地征收范围的规定过宽，把不应该引入征收程序的部分建设用地如把商业性建设用地纳入征地范围，损害了农民权益；二是关于土地征收范围的规定又过窄，对于应该引入征收（或征用）程序的生态林建设用地，则没有纳入其规定的征收（或征用）范围。

二、改革我国农村土地制度的政策建议

（一）明晰土地所有权，加快实行地权登记，确保农民的土地权益

我国《土地管理法》要求：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”但是，自1988年至今，为农民集体所有的土地核发证书的工作却一直没有全面开展起来。当前，应加快这一工作进程。国家应成立专门的地权登记机构，对每一块土地都必须登记，明确所有权人，在此基础上由政府颁发土地所有权证。地权登记，给土地所有者发地权证，是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础；明确集体土地所有权的所属范围，至于“集体”指哪一级，乡镇难以了解各村具体真实情况，村委会担当比较合适。

（二）循序渐进地推进农业用地流转，使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高

近期内，应将农业用地抵押权利还给农民，这对于留在农业内部的劳动力和待转移农村劳动力来讲都是亟待解决的问题，如果农村土地可以抵押，就可以克服农业生产中的资金瓶颈问题，有助于提高土地生产效率；也可以提供到城市创业的资本，加快农村劳动力转移的步伐。鉴于完善的社会保障制度在短期内还难以覆盖农村，以及城乡统筹发展目标的实现也需要较长时期，近期重点应放在促进农村土地在集体范围内自由流转，使土地经营规模比原来有所扩大，待时机成熟，再促使农村土地流转突破集体界限，实现农业用地在农民之间自由流转和规模经营。

（三）按照市场化原则，对农村集体土地征用依法公平补偿，促进农民增收

尊重农民集体土地财产权利，按照市场化原则确定征地补偿标准，对农村集体土地征用公平补偿。同时，在制定征地补偿标准时，不仅要考虑现实土地用途的补偿，也要让农民分享用途转化后的收益。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值，还要保证对土地追加投资能得到补偿。要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则，充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿的做法，补偿除原有的内容外，还应包括农民的社会保障费用、教育培训费用和土地增殖分成等，使被征用土地农民的生活水平、发展水平与国家经济社会发展水平相适应。

参考文献：

[1]赵忠璇.从农民增收的角度谈土地制度的缺陷及对策[J].贵州财经学院学报，2010（1）.

[2]赵佳妮.论中国农村土地所有制的发展历史及改革方向[J].知识经济，2012（7）.

关于我国土地制度的一些问题 篇9

摘要：我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农村 土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展，改革现行征地制度迫在眉睫。本文从我国征地制度的源流和现状入手，从法理角度分析了现行征地制度存在的弊端，并提出了完善我国农地征用制度的建议。

关键词：土地征用制度南海模式嘉兴模式芜湖模式

一、我国现行土地征用制度改革的必要性

随着我国工业化、城镇化的快速发展，非农建设用地的需求越来越大，在现行制度体制条件下，政府只有通过加大征地规模来保障用地需求。但是，由于现行土地征地制度本身的设计缺陷，加之地方政府部门在征地过程中的粗放式操作，一方面造成越来越多的失地农民，另一方面由于土地收益分配严重失衡，失地失业农民又失去生产、生活保障，由此引发了大量群体性冲突事件。要解决征用农民土地引发的矛盾，最终必须逐步推行征地制度改革。当前，为统筹城乡协调发展，党中央作出建设社会主义新农村的重大战略决策，将失地农民问题纳入解决“三农”问题的统一框架下。2006年中央一号文件明确指出，必须“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安臵途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安臵渠道，健全对被征地农民的社会保障。”

二、我国农地征用制度的现状

我国现行的农村土地征用程序一般包括：

（一）征地方案的拟定。需要征地的市县政府拟定有关农村集体土地转为国有土地征地方案。具体做法是，用地单位向拟定机关所属的土地行政主管部门报建设项目说明书和有关方案，有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，认为所报材料齐全、符合法定条件的，在5日内上报本级政府审核。本级政府审核同意的，征地方案即为拟定。

（二）批准机关的审批。有关市县政府对其审核同意的征地方案，连同其他有关材料，逐级上报有批准权的政府批准。有批准权的政府所属土地行政主管部门对该材料进行审查后作出决定。再由有批准权政府的有关负责人作出是否同意的决定。

（三）批准机关的内部批复。批准征地的政府作出同意征地的决定的，直接行文或者由其土地行政主管部门代为行文向下一级政府作出内部批复，告知批准征地的情形。

（四）征地决定的外部送达。《土地管理法》及实施条例规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安臵办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”

三、我国农村土地征用制度存在的弊端

（一）公共利益的范围模糊，导致土地征用权滥用

土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。虽然《宪法》第十条及《土地管理法》第二条均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。

但是在我国农村土地征收制度改革模式，探讨中也是有值得去借鉴的：

1.南海模式。上个世纪90年代初，广东南海农民到非农产业就业的比重大为增加，出现大量弃耕和抛荒现象，当地农民和外地企业纷纷办厂，土地需求量大大增加。1992年春，南海罗村镇下柏管理区经反复

研究，最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保护区和工业开发区及群众商住区，依此实施一定规划和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股到在农民土地上兴办的企业，农民参与按股分红，农地转成非农用地的级差收益按照51：49的比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地，一亩地每年几千元，且预交三到五年，企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。

这种模式不仅承认了土地在作农用时农民对土地的收益权，而且承认现在的股权持有者也有权享有土地在作非农使用以后的级差增值收益。这既延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利，也使他们的土地承包权益因为制度创新而得到加强。地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时，又在不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。

但这种模式存在不合法的问题。第一，我国的土地管理法规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。而南海模式中非农建设用地的所有权仍然掌握在集体手中，并没有转为国有。第二，我国土地管理法第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。而实际上南海模式所采用的股份合作制主要并不是农村集体组织自建乡镇企业，而主要是通过在集体土地上自建厂房然后出租或者干脆出租土地，这明显违反了63条的规定。另外，股权的社区化倾向也使其作为资本的功能弱化。从集体资产作价评估到确认股东资格，从股权设臵到股份分配，从存量配股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组织经营管理到收益分配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之内的股权不能流出。这种格局，使社区股权凝固，不具有流动性，弱化了股权的资本性功能，造成了产业布局的分散和资本规模狭小，影响了人口与资本的流动和产业的集中与升级。另外个人股权只是分红依据，不能转让、继承、赠送、抵押，农民退出社区利益得不到补偿，使股权具有极高的社区福利性。这实际上阻碍了农村工业化和城市化的步伐。笔者也在怀疑，近年来大资本向长三角移动是否与这种村村分割的股份合作制有关。

2.嘉兴模式。嘉兴模式从本质上讲并不是对传统征地制度改革的颠覆。传统的征地制度的弊端在于征地范围广、补偿标准低和失地农民没有保障的问题。而嘉兴模式主要是针对第三个弊端，所以又被称为“土地换社保”模式。嘉兴模式可以简单的概括为“三统”、“一分别”。“三统”即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。“一分别”即为不同年龄段的安臵对象分别进行安臵。比较有创新之处是政府不再向村集体支付人员安臵费，而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户，直接落实到安臵人员个人账户上。同时出台有关政策按照不同年龄段对被征地人员分别进行安臵。对征地时达到退休年龄的人员(男性60岁，女性50岁)为其一次性交纳15年的统筹费，与劳动部门签订协议后次年发放养老金。对征地时属于劳动年龄段的人员，按照当地测算标准一次性交纳基本生活保障费用，为其建立个人账户。在其未就业时，可以发放不超过两年的生活补助费，补助期满仍未就业并符合城市居民最低生活保障的纳入城市低保。就业后参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按照职工基本养老保险的政策规定进行衔接和计算。

这种模式的优势在于从根本上解决了失地农民的社会保障问题。尽管笔者一直不大认可温铁军等人的土地社会保障说，但是将失地农民纳入到统一的城乡社会保障网络一直是很多人包括笔者的一个梦想。但这种模式并没有从根本上解决土地的级差收益由政府垄断的问题。如果说南海模式还可以有可能实现农民以土地权利参与工业化获得致富的机会，那么这种以土地换社保的方式实际上使得农民不可能靠土地致富。笔者对这种模式持保留态度的另一个原因在于这种社保本质上仍然是农民自己出钱。需要搞清楚的是，土地被征用后的安臵补助费和土地补偿费本来就属于农民所有，现在政府用这笔本来属于农民的钱替农民建立社会保障。这并不是社会保障的本意。这种模式并不需要政府财政的任何转移支付，甚至可农民最终获得的实际收入的现值有可能少于一次性补偿的额度。因此，这种模式本质上仍然是传统的征地制度。笔者不看好这种模式的第三个原因是这种模式实际上人为地强化了城乡社会保障的分割分治。由于只有失地的农民才能享有社会保障，那就肯定必须把现在还拥有土地的农民排除在社会保障之外。如果农民都能拥有社会保障，“土地换社保”又有什么吸引力?

3.芜湖模式。芜湖模式的核心是土地所有权不发生变化，仍然保留集体所有的性质。农民集体所有的土地在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。试点中土地流转过程是这样的：先由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方，按若干程序和条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地的使用权。尔后乡镇建设投资有限公司在按照开放的需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权。在此过程中，各乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中。

从表面上看，芜湖模式似乎和南海模式并不本质区别，因为土地所有权都掌握在农民手中。但是两者的区别在于前者实际上是一种“转租”并且期限很长，失地农民是一次性获得几十年土地使用权转让的补偿，后者是一种按年分红制度。这就决定了在芜湖模式中政府尤其是乡镇政府的参与性要大大高于后者。各试点乡镇建设投资公司在取得农民集体土地的使用权的过程中，只与村集体打交道，谈妥流转土地的面积价格等，然后由村委召开村民代表大会通知村民。村民处于极其被动的地位，村集体是否代表村民的利益也很难说，不排除一些村干部借机中饱私囊、营私舞弊。另外，芜湖模式中集体土地的流转收益是在县乡和村三级分成。模式中我们看不到这种政府与民争利的嫌疑

而在我国现行土地征用制度由于征地权滥用以及补偿标准低等问题，引起了一系列问题，主要体现在以下几个方面：

1．带来了大量失地农民，直接造成了他们的生存危机。由于征地补偿不公平导致大量失地农民转化成城市贫民，而这些失地农民由于自身的文化程度较低，在城镇生存能力较差，只能从事一些低地位、低技术劳动、低工资、高强度或者脏乱的职业，生活水平大大降低。3．影响了社会稳定，损害了政府形象。在最近几年各地农民上访案件中，征地导致的案件占到很大的比重，这无疑严重损害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合适工作的农民群体必将成为社会治安的隐患，如不及时加以解决，将演变为严重的社会问题。

2．严重浪费宝贵稀缺的耕地资源。分布在城市周边地区的农地多数是上等良田，这些土地被大规模圈占并开发后，就很难再恢复原有的土地肥力，对于耕地资源极度匮乏的中国而言，这种行为无疑是“杀鸡取卵”、“竭译而渔”！由于征地补偿标准低，导致土地征用后的利用效率低下，出现“征而不用”、“多征少用”以及“征而迟用”现象。

另外，近些年来，在我国一些地区为了人为地加速城市化进程，出现了大量违法圈占城镇周边农地的现象，这一现象有几个特点：1)绝大多数是政府行为，即由政府或者相关政府部门直接介入征地活动；2)圈占农地的目的是很多地区为了搞开发区、引进外资，人为地加速城市化的进程；3)为了降低征地成本，吸引外资，征地补偿的标准很低；4)征地行为均具有强制性；5)很多征地活动不合法；6)征地面积面广量大，涉及农民很多。

上述问题的出现跟我国现行土地征用制度的弊端有关。现行农地征用制度形成于计划经济时代，自50年代以来没有进行过实质性的改革，这与我国实行市场经济体制的改革进程很不适应。现阶段产生的主要原因包括：

1．公共利益目的和征地范围界定模糊，相关法律条文相互矛盾。

2．征地补偿办法不合理。

3．非公共利益性质的征地行为导致农民的土地发展权被无偿剥夺。

4．多头违法征地现象屡禁不止。

五、完善我国农村土地改革制度的政策建议

(一)在法律和相关政策中清晰界定公共利益用途的含义

考虑到我国还是一个资本短缺的发展中国家，在土地征用制度改革设计中应该增加一项。“公共利益用途”的审核环节，即在中报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据是否具有明显的盈利性质；将“公共利益用途”分为纯公共利益、准公共利益和非公共利益，从而在征地补偿方面

适当区别对待。

(二)明确划分征地范围并制定相应的合理的公平补偿办法

在划分征地范围、改革现行土地征用制度之时，必须考虑我国的国情，即我国是一个资本短缺的国家。另一方面由于涉及征地方面的法律问题，改革方案须具有渐进性。

为此，建议分两个阶段对征地范围进行划分：

第一阶段：在现行法律框架下，承认现行所有征地范围的合法性，但是严格区别三种类型的征地行为，并分别来用不同的征地程序和征地补偿标准：

1．纯公共利益用途：具有最高的强制力，在公平补偿的原则下，适当考虑建设项目的成木。但应充分考虑农民的出路，不应威胁到农民的生存。

2．准公共利益用途：仍具有较高强制力，但是在公平补偿原则下，鼓励多种模式的补偿办法，充分考虑被征地者的损失。

3．非公共利益用途：如房地产开发等，这类征地项目不应具有强制力，征地补偿费应该由用地单位和农民自行谈判。因社会进步带来的土地增值收益可以通过土地增值税来加以调节。

第二阶段：修正现行有关征地方面的法律条款，规定只有符合公共利益用途的土地方可行使征地权。其余用途的土地由用地者和农民自由交易，政府只制定交易规则，并按照法律规定征收有关税收，办理相关手续。

(三)改革征地程序，引入制约机制

事实上随着经济、社会的发展，公共利益用途的范围也在变化，因此是否需要更具体地划分范围并不重要，重要的是必须在土地征用制度中设计一项审核机制，即由指定机构审核征地项目是否符合公共利益。考虑到我国现行的土地管理机构设臵，为了防止寻租现象，以及杜绝屡禁不止的多头征地现象，建议各地设立土地征用审查委员会，由政府领导牵头，各相关部门，如土地管理局、规划局等参与，定期审查上报的征地项目是否符合公共利益原则。