政府社会管理职能对策分析论文

摘要：政府购买社会组织服务和社会组织培育是政府职能转型的两个重要动力来源。学界目前对于政府如何购买社会组织服务关注较多，而对于如何培育社会组织以及如何解释当前我国社会组织培育的现状缺乏相应的研究。本文运用嵌入性理论，结合地方政府培育社会组织的个案经验，对我国社会组织的培育现状进行了考察和阐释。下面小编整理了一些《政府社会管理职能对策分析论文 (精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

政府社会管理职能对策分析论文 篇1：

起点信任与过程信任：政府与社会组织合作治理的双阶逻辑

摘 要：合作治理是政府与社会组织进行资源整合和优势互补的良好关系形态，实现合作治理需要以政府認同社会组织主体地位和合作治理系统的建立与维护为前提。合作与信任具有同构性，信任机制可以解读政府与社会组织合作治理的双阶逻辑。从起点信任和过程信任等不同信任阶段看，政府对社会组织低度信任的刻板印象在于政府制度供给能力的不足。这就要求政府必须实施制度供给侧改革，实现我国社会组织的发展和公共服务供给机制创新。

关键词：政府与社会组织；合作治理；社会治理；公共服务

作者简介：王通（1990-），男，山东东营人，南开大学周恩来政府管理学院政治学理论专业博士研究生，研究方向：中国政府与政治。

在我国的社会治理格局中，社会组织因其公共治理价值而被认可，并日渐成为共治共享的行动主体。然而，在学术研究中，学界认为我国社会组织的发展面临政府的“取缔”“限制”“排斥”“控制”等不信任困境[1]。如 “政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取分类控制策略”[2]；或者以威权政体为假设，主张发挥社会组织的社会功能，并防范其对抗性等政治功能，以消除社会组织对我国社会秩序和政治秩序的潜在挑战[3]。从社会组织获得政府支持的角度看，有学者提出政府的理性选择决定政府对社会组织的信任程度，而“（政府）对社会组织的信任程度，往往决定了政府在政策层面赋予社会组织行动权利的大小，在制度层面上决定了社会组织从社会中获取资源的数量”[4]。或者以社会组织的体制属性为分类标准，认为我国政府对体制内社会组织和体制外社会组织采取“内外有别”的赋权策略，社会组织的发展呈现“双轨制”特征[5]。

但是，在制度实践中，我国政府对社会组织的发展给予了诸多积极的政策支持。比如，自2004年中共十六届四中全会提出“加强和改进对各类社会组织的管理和监督”以来，社会组织不断出现在我国执政党的执政纲领和政府的发展规划之中，我国政府与社会组织间的防范性管理关系不断走向信任型合作关系[6]；2013年，国务院机构改革和职能转变实施方案对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织实行直接登记制度而无需业务主管部门审核，积极探索降低“双重管理登记制度”对社会组织资格准入的消极作用。也就是说，其一，我国社会组织的发展面临“信任悖论”的处境，即理论研究上不信任印象与制度实践中信任提升现象并存的局面；其二，我国政府对社会组织发展的信任程度呈现提升态势，如何更好地发挥社会组织在社会治理中的积极作用成为新的研究课题。为此，本文将政府与社会组织的关系概念化为合作治理，同时以信任理论为视角对我国社会组织发展中的“信任悖论”和“信任提升”等现象进行分析与解读。

一、信任与合作同构：解读合作治理的信任框架

信任，作为一种重要的社会资本，在社会实践中具有减少交易成本和促进良好秩序等重要作用。同时，在学术研究中，信任在不同学科中被建构为不同的研究范式[7]，但是以信任为视角解读人类社会中的互动关系却是不同研究范式的共同特征。因而，基于信任与合作的同构性特征，以信任视角解读政府与社会组织合作治理关系成为有效选择。

（一）信任机制与合作治理：信任与合作的同构性分析

依据信任机制的属性差异，可将信任区分为三种不同的研究视角：以信任为认同机制的互动关系、以信任为核心特征的互动关系和以信任为控制机制的互动关系。（1）以信任为认同机制的互动关系，一方面表现为施信者对受信者身份属性的认同，如社会学中对“外人”如何取得“圈里人”信任的研究[8]、“自己人”的信任建构过程研究等[9]，前文中我国社会组织发展的“双轨制”特征即为“自己人”认同逻辑的应用；另一方面则表现为施信者对专家系统、符号系统等专业系统的认同，如吉登斯将公民对专家系统和符号系统的认同视为社会转型的秩序基础[10]29-30，而社会组织作为公共物品供给主体也就是一种解决公共问题的专家系统。（2）以信任为核心特征的互动关系，一方面是将信任视为实现良性互动的社会资本，如纽曼和帕特南等学者将信任定义为社会资本的重要要素，认为信任可以促进社会和谐或个人资源获取[11]；另一方面则是以信任为标准对互动关系的场域结构和客观环境等进行衡量，如韦伯等国外学者对中国社会呈现“重亲缘、轻法制”“重特殊主义信任，轻普遍主义信任”等信任结构的判断等[12]。（3）以信任为控制机制的互动关系则将信任视为权威和价格之外的第三种控制协调机制[13]，认为良性互动关系的维护有赖于互动双方自觉避免机会主义行为。

信任与合作具有同构性。其一，“信任是合作的前提和基础，而合作又反过来促进信任”，“信任与合作只有物化为组织形态时，理想的秩序目标才能转化为现实的行动。”[14]其二，信任与合作具有目标契合性，即信任和合作均以互动双方在资源交换和协作行动中的良性关系为目标走向。如果将合作治理定义为政府与社会组织进行资源整合和优势互补的良性关系形态，那么信任与合作的同构性主要表现为信任机制对于不同层次合作治理关系的有效解读：首先，从宏观视角看，合作治理是人类社会最终的治理形态[15]。在农业文明、工业文明和后工业文明中，人类社会的治理形态分别以参与治理、社会自治和合作治理为主要治理模式，而伴随治理模式的变迁，人类社会的信任关系也经历了从习俗型信任到契约型信任再到合作型信任的转变[16]。从合作治理的宏观视角看，以信任为核心特征的信任机制有效地解读了合作治理的场域特征和制度特征。其次，从中观视角看，政府与社会组织的联系机制可分为冲突关系、竞争关系和合作关系等三种类型，而合作治理是对冲突对立关系和零和博弈关系的否定。以信任为认同机制的信任关系代表了政府对秩序风险的排斥和治理贡献的认同。但是，政府与社会组织的合作关系遵循政府主导并吸纳社会组织的合作机制还是遵循以平等地位为基础的合作机制，其信任机制的属性倾向会有所不同，本文将在下文进行细化分析。再次，从微观视角看，合作治理是一种新的公共服务供给系统，即社会治理走向精细化和复杂化的新时代特征要求非国家治理主体参与公共服务供给，这要求我们将具有关联关系的服务整合为以消费者为中心的、统一的协作体系，以满足消费者的多样化需求[17]。这种新型公共服务供给系统得以运行的前提有三个：一是政府认同社会组织的治理主体地位；二是建构政府与社会组织间的合作供给系统；三是有效避免机会主义行为对合作关系的破坏。也就是说，微观视角的合作治理需要三种信任机制共同发挥视角价值，对政府与社会组织合作治理关系进行细化解读。本文对合作治理的研究主要以微观视角的新型公共服务供给系统为主，为完成信任视角对政府与社会组织合作治理关系的解读，需要建构有效的信任框架。

（二）信任框架：解读合作治理的信任视角

如前文所述，实现政府与社会组织的合作治理关系需要以社会组织治理主体地位的获得以及政府与社会组织合作供给系统的建立和维护等为前提条件。社会组织治理主体地位的获得取决于政府对社会组织的认同，而合作供给系统的建立和维护则代表以信任为核心特征的互动关系的建立。这一前提条件具有明显的阶段逻辑，即社会组织治理主体地位的获得是政府与社会组织合作供给的先决性条件。这种阶段性特征同信任关系的双阶规律呈现极为显著的契合性。

1.信任机制的双阶逻辑。在信任研究中，信任机制在初始阶段和过程阶段表现出不同的逻辑规律。如我国传统社会的信任模式呈现“因亲而信”的“内在制度性”逻辑，具体表现为“对外人的不信任”[18]。但是，这种对“外人”的不信任属于“起点上的不信任，而非永远的不信任”[8]。也就是说，建构“自己人”和成为“圈内人”等不同阶段的信任机制表现为不同的运行逻辑。在组织管理研究中，组织间关系水平沿着尝试性信任、维持性信任、延续性信任和敏捷性信任的路径不断深化[19]，其关系属性也沿着显性契约、关系契约和心理契约的路径不断进阶，最终形成以心理契约和组织承诺为基础的稳定关系体。信任机制的双阶逻辑具体表现为以信任为认同机制的信任关系和以信任为核心特征的信任关系等信任阶段。在政府与社会组织合作治理中，前者表现为政府对社会组织治理主体地位的认同，本文将其概念化为起点信任；后者表现为政府与社会组织合作供给系统的建立和维护，这种新型公共服务供给系统表现为以信任为核心特征的信任关系，本文将其概念化为过程信任。

2.解读合作治理的视角框架。政府与社会组织的合作治理包括起点信任与过程信任等两个阶段，然而，回答信任关系如何实现的问题则需要对信任进行深化解读。首先，信任以认知为基础。“信任首先是一个认知概念，信任（或不信任）他者都包含了这样一个假设，即我们拥有关于他者的相关知识……以公民信任政府为例，公民信任政府是基于对政府的了解和认同。”[20]其次，信任与期待相关联。“自齐美尔和卢曼以来，有关信任的研究方法大体有这样一个传统，就是把信任的核心因素与‘期待’联系在一起，强调的是信任的主观性，即信心。”[21]或者如卢曼所言“信任指的是对某人期望的信心，它是社会生活的基本事实”[22]3。这种期待是“行动者在互动中彼此寄予的期望，即期望另一方履行其信用义务和责任”[23]，或者“社区或群体在共享的规范和价值观中产生出来的一种期待”[24]，也就是前文中所说的“以信任为控制机制的信任关系”，即自觉遵守信用和规范，避免机会主义行为。在政府与社会组织的起点信任阶段和过程信任阶段，基于认知的信任和基于期待的信任如何作用于政府与社会组织的合作治理关系成为本文分析的重点。

二、起点信任：政府对社会组织的地位认同

社会组织是区别于政府和企业的组织形态，以志愿制为核心组织机制是相对于官僚制和市场制的比较优势，因而“在责任感和同情心、个性化服务、问题解决全面化和衍生信任等社会资本等方面”具有政府和企业无可比拟的优势[25]。但是，作为新治理主体的社会组织在一定程度上却难以得到我国政府有效的制度接纳和资格认同。这主要表现在两个方面：一是在制度环境方面呈现“宏观鼓励为主，微观限制居多；区别性对待，选择性扶持；重目标设计，轻实际执行[26]”等特征；二是在发展政策上呈现“发展与控制的动态博弈[27]”“控制与赋权并存的发展策略[28]”等模式。也就是说，我国政府对社会组织的地位认同在实践中存在防范性管理等低度信任或不信任的特征，使得社会组织陷入制度认同困境。

（一）基于认知的起点信任分析

正如恩格斯所言，“社会力量完全像自然力一样，在我们还没有认识和考虑到它们的时候，起着盲目的、强制的和破坏的作用。但是，一旦我们认识了它们，理解了它们的活动、方向和作用，那么，要使它们越来越服从我们的意志并利用它们来达到我们的目的。”[29]从认知角度看，我国政府对于社会组织的地位认同可分为三个方面：首先是趋势论认知。我国政府权力边界调整和政府职能转变产生了公共领域的“治理空白”，以社会组织进行“补位”和“进位”成为现实选择；全球“结社革命”的兴起，带来有组织的、私人的志愿行动范围和规模的扩张[30]，发展社会组织是对国外治理经验的借鉴；现代化的社会治理结构需要多元主体的参与，“把社会带回社会主义”[31]或发展“以志愿求公益的自治化逻辑”[32]就成为必然要求。其次是实用论认知。公共物品供给领域中政府失灵与市场失灵等双重失灵现象的存在，要求社会组织进行“协同增效、服务替代和拾遗补缺”[33]；社会组织具有培育社会资本、创造就业等实用价值。最后是场域论认知。我国家国同构的社会结构或者造成以家族为单位的“一盘散沙”局面，要么造成政府控制的“铁板一块”[34]，社会组织的发展环境具有“先天缺陷”；但是，我国从农业社会向工业社会、从农村社会向城市社会等社会转型带来社会交往秩序的扩张，发展社会组织成为必然。

（二）基于期待的起点信任分析

政府对社会组织的趋势论认知、实用论认知和场域论认知等同时也构成政府对社会组织的功能期待。但是，社会组织在发挥公共治理功能的同时是否会产生一定的秩序风险，这种对秩序稳定的期待必然会影响政府對社会组织治理效用的信心。如“本质上起着政策倡导者作用的社会组织，可以经常挑战政府决策而不需要考虑政府决策过程中的复杂性”[35]。也就是说，代表特殊利益或狭隘利益的社会组织很少考量不同问题的重要性排序，或实现公共利益的最优资源配置问题。在公共物品供给中，以志愿机制克服政府失灵和市场失灵是建构多元主体供给格局的理论依据，但是，“志愿神话”之外的“志愿失灵”能否得到有效控制，政府、市场和社会组织三者之间的相互补充和最优排序能否得到最优化实现等实践转化难度同样会影响政府对合作治理功效的信心。我国传统的家国同构结构和新中国建立后的全能政治模式造成了我国公共治理领域内的政府依赖路径，在新时代，能否以社会组织为载体动员社会力量参与公共治理成为合作治理的关键所在，但是，“对社会动员”到“由社会动员”的转变是否会造成“国家空心化”危机则成为政府转型期秩序风险的现实考量。

（三）合作治理的起点信任：理性选择与政治系统

在信任理论看来，信任的重要性在于其社会资本价值，而基于工具导向考量的或基于利益权衡的信任被视为虚假信任；信任的外显含义在于“缺场”状态下的授权或赋权，即非控制下的自由状态，而来自于外部的控制则被设定为不信任。基于政府对社会组织的功能收益和风险考量而产生的社会组织地位认同，凸显了政府理性选择的制度设计思路，“理性人”假设成为学界对政府角色的“刻板印象”。突破政府最大化收益和最小化风险的理性权衡，回归到政治系统分析，则会发现政府这种理性选择模式主要是公共理性的现实选择。从政治秩序看，政府的制度供给落后于社会的政治参与就有造成政治秩序失序的风险，而在转型社会的背景下，这种失序可能造成国家政体演变为普力夺政体，而非公民社会政体[36]；从政治系统看，公民欲望和公民需求等环境信息超出了政治系统的处理能力就会造成“需求输入超载”和“过分容量压力”等内容压力和容量压力，从而使公民欲望和公民需求转化为政治系统的外部压力[37]。这就说明，社会组织的地位认同困境主要产生于政府制度建设的滞后和政治系统能力的不足。我国社会的现代化发展要求发展社会组织，制度供给的滞后却难以应对潜在秩序风险；收益最大化和风险最小化的理性权衡并非政府固有的“理性人”等属性难题，而在于政府能力的不足。因而，实现社会组织的地位認同，最为关键的是政府供给侧制度能力的提升。

三、过程信任：政府与社会组织间的合作关系

治理是对政府单边主义的反思和批判，同时也是对公共服务需求扩大化和多样化的现实反映。建构政府与社会组织间合作治理模式，由政府与社会组织共同提供公共服务成为社会治理创新的重要内容，同时也是我国公共服务体系建设的必然要求。合作行为的成立需具备合作意愿和合作能力等前提条件，同时也应该建立避免机会主义行为的有效机制。从信任理论看，政府与社会组织的合作治理就是以信任为核心特征的信任关系，信任既是合作治理的重要社会资本，同时也是合作治理关系的关键文化表征。

（一）基于认知的过程信任分析

政府与社会组织合作治理关系的形成需要双方对合作的必要性和可行性进行有效认知。其一，合作治理的必要性认知方面。政府与社会组织代表了两种不同的组织机制，前者以官僚制为核心机制，而后者以志愿制为核心逻辑；同时代表了两种不同的资源配置机制，前者以国家强制力为后盾发挥政府财政机制的资源配置作用，后者以社会公信力为基础通过社会互助机制发挥资源配置功能。因而，在公共治理中，发挥政府与社会组织功能互补和资源依赖优势，弥补公共治理领域的空白、建立公共治理分工机制，不仅有利于政府管理职能和服务职能的履行，同时也是社会组织寻求活动空间的有效路径。其二，合作治理的可行性认知方面。对于可行性的认知，国内在合作治理的关系模型方面尚存在一定分歧，并影响政府与社会组织合作治理共识的达成。以决策中心划分，合作治理的关系模式可分为政府主导型、社会组织主导型和伙伴关系型。在政府主导型的关系模式中，社会组织根据政府的制度安排和供给需求承担意见表达和项目实施等功能；在社会组织主导型的关系模式中，社会组织自主进行服务对象识别和服务项目安排，政府以何种形式进行资源支持成为学界争论的焦点；在伙伴关系型治理模式中，政府与社会组织在平等地位的基础上进行资源交换和行动协同，但是如何将这种治理模式转换为公共服务供给的实践则面临一定的挑战。以服务对象划分，政府主导的供给系统和社会组织主导的供给系统应该避免重复供给和实现协同优化，从而实现公共服务供给覆盖面的扩大和公共服务需求多元化的满足。这种合作治理的协同机制依赖于政府的制度安排、政府与社会组织间的协商还是依赖于政府与社会组织间的权宜性制度安排等成为可行性分析的重要内容。在贫困地区的校园午餐计划中，社会组织主导的“免费午餐计划”主动退出政府“营养改善计划”的覆盖地区成为“非制度框架下权宜性合作”[38]的成功案例，但是制度建设的不足使得合作治理的推广价值降低也成为值得关注的问题。

（二）基于期待的过程信任分析

政府与社会组织合作治理关系的形成不仅需要双方对彼此的合作意愿和合作能力拥有信心，同时也需要对合作治理的运行机制形成正向期望。合作治理过程中对于合作意愿和合作能力的期待关键在于保证社会组织的组织自主性。在社会组织发展中，社会组织的独立性和自主性是其核心组织特征，前者意味着社会组织依赖于自身资源而生存和发展，后者意味着社会组织目标设定和自身运行可以自行确定[39]。对于社会组织依赖政府资源是否会造成社会组织自主性的丧失，学界产生了明显的分歧：一种观点认为社会组织对政府资源的依赖并不意味着社会组织自主性的丧失[40]；另一种观点则认为社会组织资源独立性越高，其自主性越高[41]，以项目制治理为例，制度安排上的政府选择和过程监控以及分化性控制等会造成社会组织发展的结构性失衡和整体性破碎等[42]。

合作治理对于合作系统的正向期望，一方面期待政府管理社会组织能力的提升，如对于社会组织运行的过度干预造成的 “官民比例失调”[43]“类行政组织化”[44]等问题会制约社会组织自主性的发展。另一方面则期待政府与社会组织形成明确的责任分担机制，比如政府向社会组织转移公共职能是否意味着政府责任的转移就成为重要的分歧：一种观点认为，“政府转移的是服务项目的提供，而不是服务责任”，即政府职能转移仅仅意味着责任方式由直接供给转变为间接保障；另一种观点则认为，社会组织进入公共行动领域即意味着成为新的责任主体，政府职能转变的同时会有责任的转移[45]。

（三）合作治理中的过程信任：简化机制与系统信任

在信任理论中，信任是对复杂性的简化机制。“包含在现代制度中的信任模式，就其性质而言，是建立在对‘知识基础’的模糊不清和片面理解之上”[10]24，同时，信任是施信者以承担风险为代价，克服复杂性和不确定性后对受信者的接纳和授权[22]5。也就是说，信任建立在有限理性假设的基础上，信任意味着风险。在公共服务供给中，政府与社会组织合作治理的必要性得到了制度确认，如我国执政党对于社会组织在社会治理中作用的确认、项目制和政府购买公共服务等公共服务供给机制创新等。对于政府与社会组织合作治理的可行性认知和合作系统期待等存在诸多分歧和争论，但是这些技术性的难题主要基于合作治理的复杂性和不确定性。以增量治理为社会组织发展方向，在政府与社会组织的合作治理实践中超越对复杂性和不确定性的争论成为可行的路径选择。

从人格信任到系统信任的转变是信任机制提升的发展方向，如在吉登斯看来，“人对系统的信任”（系统信任）代替“人对人的信任”（人格信任）是时空脱域条件下社会交往复杂性的必然趋势，也是人类进入现代社会后秩序拓展的信任基础[10]76-77。以系统信任主导政府与社会组织的合作治理关系，并非“富有人情味的生活制度和方式为本质上机械的、外在的和毫无心肝的制度方式所取代”[46]，而是以法律规范等制度建设削弱政府供给侧的非制度因素和不确定性因素。政府与社会组织合作治理的水平提升需要以合作治理系统的完善性和确定性为基础，这需要政府借鉴和超越学界对于合作治理模式和合作治理系统的争论，为政府与社会组织的合作治理提供更为有效的制度设计和平台安排。

四、总结与讨论

综上所述，深入分析我国社会组织发展面临的“信任悖论”，即理论研究上的不信任印象与制度实践中的信任提升现象并存的局面，可以得出如下结论：从信任机制看，政府与社会组织的合作治理具有双阶逻辑，即社会组织参与社会治理的地位认同和政府与社会组织合作供给公共服务等两个阶段。在社会组织地位认同的起点信任中，政府对社会组织的功能期待和风险认知呈现收益最大化和风险最小化的理性选择模式，而以“理性人”假设定位政府角色难以突破政府不信任社会组织或对社会组织低度信任的刻板印象。从政治系统本身的建设来看，政府对社会组织的功能接纳和风险规避的理性权衡在于政府制度建设的滞后，因而实现社会组织发展的关键在于政府的制度供给。在政府与社会组织合作供给公共服务的过程信任中，政府与社会组织合作治理是我国公共服务体系建设和公共服务供给创新的重要形式。其中，合作治理的必要性得到了政府的制度确认，而技术层面的分歧和争论则制约政府与社会组织合作治理水平的提升。因而，政府与社会组织合作治理水平的提升主要在于以政府制度建设来消除合作治理的复杂性和不确定性，以合作治理系统的稳定性和确定性推动公共服务供给形式创新。因而，不论是起点信任还是过程信任，实现我国社会组织发展的关键均指向政府制度供给水平的提升，这就要求政府进行更多的制度供给侧改革。

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【责任编辑：张晓妍】

作者：王通

政府社会管理职能对策分析论文 篇2：

政府职能转型与社会组织培育:政治嵌入与个案经验的双重路径

摘要：政府购买社会组织服务和社会组织培育是政府职能转型的两个重要动力来源。学界目前对于政府如何购买社会组织服务关注较多，而对于如何培育社会组织以及如何解释当前我国社会组织培育的现状缺乏相应的研究。本文运用嵌入性理论，结合地方政府培育社会组织的个案经验，对我国社会组织的培育现状进行了考察和阐释。整体来看，我国社会组织的培育呈现出政治嵌入的特征，这种政治嵌入的方式属于政府职能转型时期对社会组织培育进行控制的一种过渡性路径，其发展的方向是一种宽松的培育路径。

关键词：政府职能转型；社会组织；政治嵌入；个案经验

一、文献回顾与问题提出

20世纪80年代，西方发达国家掀起了一场行政改革运动，学术界一般称之为“新公共管理运动”。“新公共管理运动”的理论基础是“新管理主义”，它主要由管理主义、公共选择理论、交易成本经济学和委托—代理理论等组成。“新管理主义”对传统的管理理论提出了挑战，主要表现为管理的自由化和市场化。在此基础上，新公共管理理论认为，社会组织的管理实践和技术优越于公共部门并且可以用于公共部门，公司管理之间的区别是一种假象，管理就是管理。公共管理运动力图解决的核心问题之一其实是为社会组织参与公共治理创造理论空间。

从实际操作层面看，新公共管理理论要求对传统的政府管理模式进行变革，从而，在新公共管理运动中许多新的政治管理模式相继被提出，如企业家政府、参与式政府和减少规避政府等。这些新的政治管理模式的核心目标之一都是力图实现公共管理的社会化，即将社会组织纳入公共管理的主体范围中，政府的管理职能逐渐淡化，公共服务职能的实际提供主体由政府转变为社会组织。从这个角度来说，新公共管理运动的核心议题是政府职能的转型。

就我国而言，政府职能的转型主要体现为服务型政府的建设。按照新公共管理理论的建构逻辑，建设服务型政府，就需要将政府的服务职能转移到社会组织手中，实现公共服务提供的主体转换。从目前我国学界对这一问题的研究看，学者们对于政府如何将服务职能转移到社会组织手中进行了较为丰富的研究，集中表现为政府如何实现公共服务与政府主体的分离，政府如何从社会组织那里购买公共服务产品Purchase of Service Contracting)以及国外政府购买公共服务的经验比较与借鉴。但政府职能转型实际上是一个动态过程，公共服务提供的主体转换必须建立在社会组织发达的基础上，没有这个条件，服务型政府的建设便没有一个有效的载体。从某种意义上说，社会组织的发达程度决定了政府职能转型的成功与否。就我国而言，社会组织的发展还处于起步阶段，社会组织有效参与到公共管理中还需要较长时间的发展。因此，推动政府职能转型就必须培育社会组织，同时积极引导社会组织进入公共管理层面。然而，学术界将重点主要放在政府如何购买公共服务的研究中，对社会组织培育的关注较少，主要是从公民社会理论、社会建设和功能主义出发展开讨论。同时，既有的一些研究仅仅是运用实证方法对政府培育社会组织进行考察，而没有从多维方法论展开讨论，从而也就不能在理论层面对我国目前的社会组织培育现状进行有效的理论描述和阐释。

基于以上分析，笔者认为，应该将目前学界对社会组织培育研究中的实证偏好与理论分析相结合，用理论描述个案经验。基于此，笔者从个案经验角度，运用嵌入理论分析政府在社会组织的培育过程中是如何实现政治嵌入的，同时关注培育后的社会组织如何与地方政府合作，促进政府职能转型。笔者试图通过这种个案经验的嵌入理论分析，对我国政府职能转型过程中社会组织培育现状进行理论阐释，通过对比我国社会组织的培育现状与社会组织培育的两种路径，对社会组织培育的路径进行评价。

二、嵌入性理论与社会组织培育

众所周知，嵌入理论属于经济学的范畴。20世纪英国著名经济史学家卡尔·波兰尼在其代表著作《大转型：我国时代的政治与经济起源》中提出，“交易行为通常是嵌入在包含着信任和信赖的长期关系之中的，这种关系往往能消除交易的对立性”，由此首先提出了嵌人性(Embeddedness)这个概念。后来新经济社会学家格兰诺维对这一概念进行了较为系统的阐述，1985年，格兰诺维在《美国社会学杂志》发表了《经济行动和社会结构：嵌入性问题》一文，在美国社会学界引起了轰动。格兰诺维认为波兰尼对社会因素的消极判断存在问题，指出“我们研究的组织及其行为受到社会关系的制约，把它们作为独立的个体进行分析是一个严重的误解”。格兰诺维的嵌入性观点主要是，认为经济活动是一个人际互动，而不是一种制度化的过程，强调人际互动产生的信任是组织从事交易的基础，也是决定交易成本的重要因素。美国学者巴伯对嵌人性概念及其理论意义做了进一步分析，巴伯认为客观世界的经济运行规律并不是像新古典经济学所假设的情境那样，按照独立、非人格化和理性的市场交易进行的，因此嵌入理论对经济学和社会学传统观点的修正是对既有理论的重大发展。非为嵌入理论的代表人物之一，乌兹对嵌入理论的贡献主要体现在他提出了“关系嵌入性悖论”，同时他认为嵌入性对经济运行产生影响主要在于嵌人性可以提供信任、传递有效的信息和促进问题的共同解决。

嵌入理论强调组织的外部环境对组织的影响，且这种影响是存在多重维度的。根据美国学者祖京和迪马吉奥的研究成果，组织嵌入可以分为结构嵌入、政治嵌入、文化嵌入和认知嵌入四个维度，这种对组织嵌入的划分偏重于强调社会、政治和文化的影响作用。根据笛尔的观点，组织嵌入实际上将环境作为一个分析性概念，将环境分解成相关的系统或主体，这些系统或主体的行为和制度安排影响到组织目标的达成和组织的成长。㈣

社会组织作为社会中的重要组成部门，其产生、成长和发展均需要与其所处的环境联系起来，进行良性的互动。一方面，社会组织的培育是在一定的环境中进行的，环境是社会组织培育的重要载体；另一方面成长起来的社会组织也要对所处环境的变化进行积极回应，否则也会被变化的环境淘汰。把上述组织嵌人的四个维度与社会组织培育相结合，本文将社会组织培育的嵌入分为政治嵌入、社会嵌入和文化嵌入三个层面。

从经济社会学看，政治嵌入是指经济制度和经济决策是在包括经济行为体和非市场机构，尤其是政府和其他社会阶层在权力追逐过程中形成的，政府制度上的规定为经济发展提供了权力基础和动力机制。就社会组织的培育而言，这种政治嵌入主要体现为政治系统的支持和规制，社会组织的培育会越来越多地体现国家制度化和合法化的规则。具体而言，社会组织的培育将会受到政治制度和决策的影响。本文所要描述的是社会组织培育过程中的政治嵌入，笔者认为，依据政治嵌入理论对社会组织培育进行分析能够

更好地解释我国社会组织的培育和运作逻辑。结合政治嵌入，笔者选取了成都市Y街道作为分析的个案，基于对成都市Y街道培育社会组织的实践的观察，笔者集中考察了Y街道社会组织培育过程中的政治嵌入内容和社会组织与政府合作治理的几种路径。

三、成都市Y街道社会组织培育的政治嵌入

Y街道隶属于成都市温江区，Y街道试图通过培育社会组织，加快服务型政府建设，深化社会管理改革。在实际操作中，Y街道主要从登记备案、奖励政策和社会人才培养三个方面培育社会组织。目前，Y街道已经培育社会组织29个，2007年以来，Y街道每年向各社会组织购买服务的资金保持在40万元，各社区(村)利用村级公共服务专项资金向社会组织购买服务的平均金额为3万元。通过与社会组织合作治理，Y街道有效提高了公共服务水平，连续四年被评为“四无”(无群体访、无越级访、无非正常访和无进京访)街道。

从逻辑上说，政府培育社会组织存在意愿和能力两个方面的问题。就成都市Y街道而论，Y街道在意愿上是积极进行社会组织的培育的，其目的是“加强政府和社会各阶层之间的沟通，提升城乡公共服务水平”。在能力上Y街道从政策、管理、经济和结构上对社会组织的培育进行了嵌入。虽然政策、管理、经济和结构在内容上存在差异，但均属于政府行为，因此笔者将这四种嵌入都纳入政治嵌入的范畴，在政治嵌入的范围内进行讨论。

(一)政策嵌入

政策嵌入是政府通过制定相关制度和政策对社会组织的培育过程等进行文本规定。一方面政策嵌入为政府培育社会组织制定了比较具体的措施和目标，另一方面也为社会组织的生成提供了合法性。成都市Y街道在培育社会组织的过程中，首先制定了《关于扶持社会组织和社工人才发展的实施意见(试行)》，从政策上对社会组织培育过程中的基本原则、培育目标和奖励政策进行了规定，从而明确了Y街道对社会组织培育进行引导的具体措施。

(二)管理嵌入

管理嵌入主要是政府在社会组织培育过程中对社会组织的成立和活动进行调控。Y街道的管理嵌入主要表现为对社会组织实行“宽进严出”，即降低社会组织的登记门槛，实行“登记备案双轨制”，同时强化对社会组织的评估与监督，引入优胜劣汰机制，安排专门人员对各类社会组织进行摸底、测评和监察。

(三)经济嵌入

经济嵌入是Y街道影响社会组织培育的一个重要方面，Y街道的做法是使购买社会组织服务常态化，为社会组织的成长提供经济来源。这种经济嵌入带有选择性，Y街道对社会组织的经济嵌入只针对具有公益性、慈善性等符合街道经济社会发展需要的社会组织。同时，Y街道也通过奖励政策对社会组织的发展予以经济支持，包括对取得社会工作师资格证并在社会组织中服务满一年的人员进行奖励，对区级以上文化、艺术、新闻和出版等评奖中获奖项目进行物质奖励。

(四)结构嵌入

结构嵌入是指社会组织与更为广阔的社会关系网络发生联系，使得社会关系网络成为影响变量之一。街道在社会组织培育过程中，一方面鼓励符合条件的居民参与到社会组织的培育中，同时组织符合社会工作师报考条件的人员参加助理社会工作师和社会工作师资格考试，为社会组织培养专业性的社工人才。另一方面，引入新华亿、恩派(NPI)等知名社会组织孵化机构，从“孵化申请”、“初步评估”到协助注册登记、托管财务等，对有发展潜力的备案社会组织进行专业化、全方位培育，促使其转化为专业性强、运作规范的登记类社会组织。

如果按照西方社会组织理论对Y街道培育的社会组织进行分析，那么这些由政府培育的“社会组织”并不是西方社会组织理论中所谓的真正的社会组织，因为它不完全具有非政府组织应有的组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。从某种意义上说，Y街道培育的社会组织可以称为中国式的社会组织。

四、培育之后：Y街道社会组织的合作实践

在社会组织培育之后，就是社会组织如何与政府合作，推动政府转型的问题。Y街道与社会组织的合作实践路径主要有三个方面。

(一)社会组织参与公共服务

Y街道推动社会组织参与公共服务，主要是将部分公共服务的职能以政府购买的方式，通过双方约定具体内容的合同转移到社会组织手中，同时为社会组织免费提供用地和约两年的经营费用，但政府对社会组织所承担的公共服务要进行政策引导、考核管理和测评监管。Y街道在2008年组织成立“居家就业基地”和“24365”社区生活服务中心两个社会组织，“居家就业基地”主要生产电子配件，由厂家定点回收，基层主要为社区居民提供技能培训和实践锻炼的服务。“24365”社区生活服务中心通过电话服务热线连接加盟企业(个人)和居民群众，由中心将修电器、卖废品、通下水道和送水等服务项目和服务公司进行分类，建立数据库，以热线电话形式提供服务。2010年，Y街道通过与“成都心家园社会工作服务中心”合作，组织成立了“瑞泉馨城居家养老服务中心”，中心组织专业社工和志愿者，以无偿、低偿服务方式，为社区老年群体提供日间照料、保健、学习、娱乐和法律援助等专业服务。

(二)社会组织参与文化建设

Y街道主要是按照功能来培育社会组织的，这些功能主要包括文体活动、维权、服务和社会救助。按照这种设计，Y街道于2007年登记成立了“绿芽新市民艺术团”，这个艺术团是Y街道社区居民实行自我管理的组织，目前已经发展了12支文体活动队伍，会员有300人。2008年成立的“涌泉千紫文化艺术学校”的主要功能和目标是推动城乡一体文化教育，学校主要是为失地农民子女免费提供文化艺术培训。Y街道还有艺术类社会组织，如“编织插花艺术中心”和“饰美艺术中心”，这些艺术类社会组织一方面可以为社区居民提供多样化的文化娱乐活动，同时也在某种程度上带动了社区居民就业。

(三)社会组织参与社会调解

2007年Y街道成立了“馨悦工作室”，其职能主要是参与社会调解，主要承担社区居民的心理疏导工作，如对社区居民因拆迁易居等带来的心理问题进行调适。2010年Y街道成立了“王大姐说事”调解站，调解站的工作人员主要是老党员、老干部和在群众中有一定威信的党员群众代表，目的是帮助调解家庭纠纷和邻里纠纷，在群众中形成正确的舆论导向、是非观念和积极向上的社会风气。

从Y街道与社会组织的合作实践，可以发现政府培育的社会组织主要具有四个方面的特征。第一，政府培育的社会组织与政府在某些职能方面相互重叠，这不是说政府将职能赋予社会组织，而是形成了社会组织与政府共同履行某些公共服务职能的趋势。第二，社会组织受到政府的监管和评估，处于半自治状态。第三，政府是社会组织业务的指导者。从Y街道看，政府不仅为社会工作人员提供培训和上岗机会，还对社会组织的职能和工作进行了分类。第四，政府是社会组织主要的经济支持者。政府培育社会组织的这些特征决定了社会组织必须与政府进行合作，而且

这种合作带有依附性。这四个方面的特征都集中反映了社会组织培育过程中政治嵌入的痕迹。

五、发生的逻辑：政治嵌入的问题情境

在对Y街道进行考察的过程中，Y街道的干部HS就政府控制社会组织进行了评论，他认为“政府对于社会组织的管理不可能完全放松，一方面担心社会组织卷钱走人，另一方面没有政府作为支撑的社会组织群众也不敢相信。”街道干部的评论对于我们理解社会组织培育过程中的政治嵌入具有启示意义。笔者认为，政治嵌入发生的逻辑主要来源于国家、社会两个方面。

从国家层面来说，第一，国家对社会组织的培育进行政治嵌入表明国家在意愿上愿意进行公共职能的调整，让社会组织参与公共服务，可以减轻政府的负担，同时提高政府管理的效率。第二，政治嵌入意味着社会组织合法性的增强。第三，政治嵌入加强了国家对社会组织的控制。

从社会层面来说，一方面没有政治嵌入的社会组织提供的社会服务很难获得居民的认同，正如街道干部HS所说，居民对于没有政治支持的社会组织所提供的服务表现出不信任，而政治嵌入可以有效解决这个问题。另一方面，我国的社会组织并不发达，因此需要一种力量去引导，这也为政治嵌入提供了进入的空间。

六、结论

总体来看，在社会组织成长过程中存在着两种可能的发展路径：一种是政府放宽对社会组织的控制，让社会组织实现自我成长，这种路径更加符合西方社会组织的发展模式，从而减少了公民社会发展的环节；一种是政府加强对社会组织的控制与监管，包括对社会组织的成立、人员组成、资源筹集和服务内容等加强控制。这种路径虽然将国家的意志渗透到社会组织中，但可以让社会组织在成长的过程中拥有更多的资源和合法性，对于社会组织的成长具有推动作用。分析Y街道对其社会组织的培育，笔者发现政府在培育社会组织的过程中，对于社会组织的控制实际上处于摇摆状态，即政府对社会组织的控制并未固定在加强或者放宽，而是二者兼而有之。通过对政治嵌入所处的问题情境进行分析，笔者认为在国家和社会共同作用背景下，很难将目前我国社会组织培育中的政治嵌入简单地归入以上两种路径：一方面国家积极培育社会组织，在社会组织成立、管理和资金等方面给予了更多空间；另一方面，居民的不信任也使得社会组织必须增强其合法性。因此笔者认为，目前对于社会组织培育的政治嵌入，从更多意义上属于政府职能转型时期对社会组织培育的一种过渡路径。这种过渡路径意味着政府对社会组织的培育最终会发展到第一种路径，即逐步放宽对社会组织的控制。

注释：

①国内对社会组织的称谓较多，主要有非政府组织、私营部门、第三部门、非营利组织、志愿者组织、民间组织等。本文使用的社会组织从范围上看具有狭义取向，主要是指非政府、非营利的自治组织。就中国而言，社会组织是存在区别的，这种区别主要是根据社会组织与政府的关系紧密程度。陈国强和曾麟在《社区培育社会组织过程性研究——一项对社会组织与政府之间关系的考察》一文中，将我国的社会组织分为转制型社会组织、完全生成型社会组织和半生成型社会组织，转制型社会组织由原来的事业单位、政府派生组织转化而来，完全生成型社会组织完全由政府独立扶持起来，半生成型社会组织先从社会中形成初步形态的群体、团体，后经政府扶持、发展而来。具体参见顾建键、马立、[加]布鲁斯·哈迪等著：《非政府组织的发展与管理——中国和加拿大比较研究》，上海交通大学出版社2009年版，第188-202页。从以上划分看，本文所讨论的社会组织应属于第二类组织类型。

②政府购买服务一般指政府在社会福利的预算中，以服务体系预算为度，向社会各类提供社会公共服务的非政府组织——社会服务机构，直接拨款购买或公开招标购买社会服务。可参见田玉荣主编：《非政府组织与社区发展》，社会科学文献出版社2008年版，第5页。政府购买社会组织服务的类型一般有功能型购买、项目型购买和期许型购买三种路径。可参见陈志卫、戴志伟等著：《新社会组织：实践与研究》，中国社会出版社2008年版，第27-28页。

③较具代表性的成果参见陈华：《吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理》，社会科学文献出版社2011年版；王卓君：《政府公共服务职能与服务型政府研究》，广东省出版集团、广东人民出版社2009年版；陈志卫、戴志伟等著：《新社会组织：实践与研究》，中国社会出版社2008年版；丁元竹：《非政府公共部门与公共服务：中国非政府公共部门服务状况研究》，中国经济出版社2005年版；张钟汝、范明林著：《政府与非政府组织合作机制建设——对两个非政府组织的个案研究》，上海大学出版社2010年版；王振海、王义：《地方政府购买民间组织服务的现状与对策》，《天津行政学院学报》2011年第5期；陈书结、张汝立：《政府社会服务观与社会公共服务改革——英美政府购买社会公共服务的比较研究》，《探索》2011年第4期；杨宝：《政府购买公共服务模式的比较及解释：一项制度转型研究》，《中国行政管理》2011年第3期；郭强华、俞雅乖：《民间组织参与公共服务购买模式分析》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2010年第2期；韩俊魁：《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，《经济社会体制比较》2009年第6期；伊强：《关于政府购买社会组织服务问题的思考》，《中共郑州市委党校学报》2011年第5期；陈晖：《论政府购买社区公共服务》，《云南行政学院学报》2009年第2期；赵立波：《完善政府购买服务机制，推进民间组织发展》，《行政论坛》2009年第2期；王名、乐园：《中国民间组织参与公共服，务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》2008年第4期；曾永和：《政府购买社会组织服务在上海的实践与探索》，载于顾建键、马立、[加]布鲁斯·哈迪等著：《非政府组织的发展与管理——中国和加拿大比较研究》，上海交通大学出版社2009年版，第147-151页；田玉荣：《论我国非政府组织在社区发展的制度化条件》，载于田玉荣主编：《非政府组织与社区发展》，社会科学文献出版社2008年版，第1—11页；李冬妍：《加强政府与非营利组织合作伙伴关系的财税政策探析》；靳东升：《中澳非营利组织税收优惠和管理的比较及思考》；彭耀林：《澳大利亚非营利组织税务制度——管理与服从》；罗宾·弗莱明：《澳大利亚政府和非营利部门的合作》；戴维·汤姆森：《澳大利亚社区非营利组织的发展管理》，以上五篇文章均载于廖鸿主编：《社会组织建设的新视野——中国和澳大利亚经验分析》，时事出版社，2010年版。

④关于这方面的研究成果主要是学术论文，参见刘鹏：《从分类控制走向嵌入式监管：地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》2011年第5期；张丹丹、沈关宝：《公民社会的发展与形成——民间社会组织的培育与公民的有序参与》，《学术界》2011年第6期；胡仙芝：《积极

培育社会组织，构建社会矛盾调解体系——以社会中介组织为视角》，《国家行政学院学报》2006年第6期；尹志刚：《社会组织培育与社会建设制度框架建构——基于北京市，西城区社会组织的调查》，《北京工业大学学报》(社会科学版)2010年第5期；何云峰、孟祥瑞：《政府对新生社会组织的催化与公共服务社会化》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2011年第4期；陈国强、曾麟：《社区培育社会组织的过程性研究——一项对社会组织与政府之间关系的考察》；上海市卢湾区行政学院课题组：《社区组织培育与发展的新探索——从上海五里桥社区社会组织服务中心说起》，以上两篇文章均载于顾建键、马立、[加]布鲁斯·哈迪等著：《非政府组织的发展与管理——中国和加拿大比较研究》，上海交通大学出版社2009年版；王景彪：《精心培育，社区社会组织呈现良好发展势头》；赵军：《着眼构建和谐社会，大力培育社区社会组织》；邹新华：《坚持指导与服务并重，培育社区社会组织发展》，以上三篇文章均载于廖鸿主编：《社会组织建设的新视野——中国和澳大利亚经验分析》，时事出版社2010年版。

⑤学界对政府培育社会组织的两种路径可概括为放宽和加强两种取向。所谓放宽，就是指政府放宽对社会组织的控制，为社会组织的成长提供更多的自生空间。所谓加强，就是指政府加强对社会组织的培育，社会组织的成长是在政府的主导下进行的。

⑥“登记备案双轨制”主要是指通过注册登记与备案两种办法来培育社会组织。Y街道的做法是，对于成立以公益性为目的的社会组织和涉农社会组织，包括民办非企业单位和社会团体两大类，相关材料交由街道办公室整理后向区民政局申报。对于不具备注册条件的，由街道向民政局“备案”，由此形成两种类型的社会组织，即登记类社会组织和备案类社会组织。

⑦这里的经济嵌入主要是指政府对社会组织进行经济扶持，因此这种经济嵌入就带有浓厚的政治色彩，而不单单是经济层面的内容。

⑧从政治嵌入看，这种结构嵌入也是在政府的主导下，社会组织与更为广阔的社会关系网络发生联系。因此不能与社会嵌入相等同。

⑨社会组织的这五个特性是由美国学者约翰·霍布金斯大学非营利组织比较中心于20世纪90年代提出。具体参见L.M.Salamon＆H.K.Anheier，Defining the NonprofitOrganization，Walter de Gruyter,1997.

⑩刘鹏在其论文《从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新》(《中国人民大学学报》2011年第5期)中，提出了嵌入型监管模式，在对嵌入型监管模式进行学理总结的过程中，同样运用了国家一社会分析范式，但笔者认为，刘鹏在分析过程中过于强调社会结构与需求的多样化。而忽视了居民对社会组织合法性的关注。但如果忽视了居民对社会组织合法性的关注，往往会造成社会组织一厢情愿提供服务，而居民拒不接受的情况。

责任编辑：萧雅楠

作者：付建军 高奇琦

政府社会管理职能对策分析论文 篇3：

社会组织承接政府职能转移的问题、原因及对策

[摘要]政府职能转变的重要方式是职能转移，政府职能转移的主要承接者是社会组织。在政府职能转变的大背景下，社会组织承接政府转移职能的机会越来越多。但当前我国社会组织自身存在总体数量偏少、结构有待优化、社会公信力不足、服务能力有待提升等问题。为切实破解社会组织承接政府职能转移的难题，构建政府与社会组织合作共治的协同局面，促进政府职能转变，应大力推动相关部门简政放权，积极推进社会组织与行政机关脱钩，进一步强化对社会组织的事中事后监管，深化登记与管理制度改革，促进社会组织的发展与壮大。

[关键词]社会组织；政府职能转移；路径选择

[文献标识码]A[

社会组织健康发展与政府职能转变两者互为前提、相辅相成、良性互动。一方面，政府职能转变为社会组织发展提供重要契机和必要空间；另一方面，社会组织的发展也不断推动政府职能转变进一步深入。党的十八届三中全会决定明确提出，要“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快政社分开，推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”[1]。2015年李克强总理在政府工作报告中又强调要“坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能，提供基本公共服务尽量采用购买服务方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办”。这一系列重要论述，进一步明确了社会组织在承接政府转移职能中的优势地位。在当前全面深化改革的关键时期，如何更好地发挥社会组织在社会管理中的作用，是政府职能转变面临的现实课题。

一、我国社会组织在承接政府职能转移中存在的主要问题

在政府职能转变的大背景下，社会组织承接政府转移职能的机会越来越多。由于社会组织具有非营利性、非政府性、公益性等特征，决定了它可以在政府与社会、政府与市场、政府与公民之间发挥中介和桥梁作用。社会组织加入社会管理，既可以减轻政府压力，缓解社会矛盾，改善政府形象，实现政府与社会之间的良性互动，也有利于破解政府职能转变的难题[2]。作为承接政府职能转变的重要载体，社会组织的地位和作用未来将日益凸显。但当前我国社会组织自身在承接政府职能转移方面还存在着急需补齐的短板。

（一）总体数量偏少、结构有待优化

我国社会组织经过改革开放以来30多年的发展，数量增长迅速。截至2015年3月底，全国依法登记的社会组织为613万个，其中社会团体312万个，基金会4190个，民办非企业单位297万个。但与发达国家相比，数量仍然偏少。早在2012年3月，在美国国税局正式登记的非营利组织就有150多万家，其中公共慈善组织有近100万家，私人基金会有近10万家，还有其他类型的非营利组织40多万家。据统计，目前世界发达国家、发展中国家每万人拥有社会组织数一般分别为50个和10个，我国只有24个。不仅如此，从目前我国社会组织发展的结构来看，总体情形是互益性组织多、公益性组织少，运作型组织多、支持型组织少，政府推动型组织多、民间自发型组织少，教育培训类组织多、公益服务类组织少。其中，基金会发展得最快，基数很小；社会团体和民办非企业单位发展较快，基数较大。我国社会组织目前总体上还处于发展的初级阶段，无论是从业人员数量，还是固定资产金额、增加值及其比重等都还明显偏少。

（二）内部治理结构不够完善

我国有些社会组织规章制度不完善，组织机构不健全。这主要表现在：一是民主议事不够规范。有些社会组织章程形同虚设，重大事项没有经过会员大会或理事会，只是通过会长办公会，有的甚至就是领导个人决策，内部“家长制”现象比较严重，上级机关和机关主要领导对社团管理架构和负责人的产生往往直接插手，致使社会组织难以摆脱官僚行政风气的影响。二是财务制度不够健全。有些社会组织成为挂靠单位或是业务主管单位设立的“小金库”，有的甚至没有独立的财务帐户。三是自律机制存在缺失。有些社会组织尤其是官办学会和协会类社团，长期处于松散状态，没有规范的人事制度，项目管理、人员录用、考核奖罚、自我评估往往流于形式[3]。由于内部治理存在缺失，致使一些社会组织行为失范，有的甚至打着社会组织的旗号，或明或暗地从事营利性活动，完全与以社会公益事业为核心内容的章程背道而驰。

（三）认同度不高、公信力不足

公信力是社会组织的生命线，关乎社会组织的存续与健康发展。就目前我国社会组织的现状来看，社会组织的公信力与政府、企业等相比还远没有获得社会和公众的认同。在政府方面，一些部门对社会组织承接政府职能、参与社会管理和服务仍然心存疑虑，不敢放手让渡“空间”，导致社会组织“无米可炊”。在公众方面，大多数社会成员依赖政府的心理根深蒂固，对政府之外的其他主体缺乏足够的认同和信心。在舆论导向方面，一些有关社会组织的负面报道大大降低了社会组织的公信度。而对社会组织公信力摧残最为严重的，是有的社会组织因自身活动信息透明度不够，致使形象受损。如：2011年的“郭美美事件”，引发中国红十字会危机；“尚德诈捐门事件”，引发中华慈善总会信任危机。近几年政府有关部门查处的不少垄断案例显示，少数行业协会成为会员企业垄断市场的工具，甚至操纵商品价格，破坏市场秩序，损害消费者权益。还有部分协会“政会不分”，充当“二政府”角色，与监管部门人员合谋敛财。更有甚者，少数协会明码标价交易头衔，以评选为名胡乱收费，评选表彰存在名实不符和谋取利益的不轨行为。诸如此类的违规乱象，导致社会组织公信力严重不足。

（四）服务能力有待提升

受计划经济体制的影响，目前，我国许多社会组织都是从政府部门脱胎而来，不仅机构、人员、设施等大多来源于政府，而且主要领导也大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，服务理念、服务方式、服务手段等都受制于传统行政观念，无法适应经济社会发展的需要。不少社会组织的骨干是由业务主管单位或挂靠单位的工作人员和离退休老同志兼任。工作人员老化，社会组织普遍成为离退休官员发挥“余热”的场所。这些老同志在工作中有许多宝贵的经验，但是也存在着知识结构不合理、身体素质和适应能力较差等问题，工作专业性和时间均难以保证。相当一部分社会组织财力薄弱，资金来源主要靠政府财政，自主筹资水平较低，资金来源持续性较差。由于资源短缺、经费紧张，导致专业人才稀缺，大部分的社会组织缺少从事社会工作的专职专业人员，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的社会工作者更少。由于专业人才缺乏，对于诸如募捐、资助、项目管理、评估等基本活动，既缺少有关的专业知识和技能，又没有实际操作经验，致使相关活动难以取得理想的成效，连带也导致社会组织难以做大、做强。目前，我国社会组织整体上与经济社会发展、有效承接政府转移职能和参与社会管理创新还有较大的差距。

二、造成社会组织承接政府职能转移困境的原因分析

社会组织承接政府职能，前提是改革政府包揽社会治理的传统方式，推进政府职能转变，将管不好、管不了和不该管的事务逐步转移给社会组织，形成“党委—政府—社会组织—企业（个人）”的四层联动体系和党委、政府、社会组织、企业（个人）四大社会管理主体。总的原则就是要加大政府职能转移的委托力度，向社会组织开放更多的公共资源和领域，从而为社会组织参与社会管理，并在参与社会管理的过程中不断发展壮大提供必要的条件。笔者认为，当前社会组织在承接政府职能转移过程中之所以会产生种种障碍，主要有以下原因。

（一）政府与社会组织在社会治理中的边界不清、责任不明

按照政府与社会组织合作共治理论，政府与社会组织在国家治理体系现代化建设中是一种合作共治关系。政府只是一个公正的“中间人”角色，社会组织则作为介于政府和企业之间的一种组织，充当整个社会的“润滑剂”。当前，由于转型期国家与社会关系的特殊性，政府与社会组织还不是对等的主体，尚未形成平等合作的关系。在社会治理理念上，人们对社会组织的角色与职能认识存在差异，作为新生事物，社会组织的治理主体地位尚不够明确，相关配套制度安排尚未到位，导致在与政府协作及合作过程中的职责定位不够清晰。同时，政府自身在社会治理中也找不准定位，不太清楚转移职能的依据是什么，习惯于“包揽一切”“亲力亲为”。由于没有一个明确的标准来界定政府与社会组织的边界，以致于社会组织的职能配置看起来比较模糊。实践中，因为没有区分政府职能的不同性质，也就模糊了政府与社会组织的职能边界，导致不该被转移的转移了，该转移的没有转移，或转移的方式不当而导致职能没有很好地履行，甚至在政府职能向社会组织转移的过程中，政府部门仍然处于主导地位，有权选择转移什么和如何转移。因此，这就会出现以下两种情形：一是将那些难以履行且无利可图的职能转移给社会组织，结果是社会组织既没有履行的动力又没有履行的资源；二是社会组织可以履行但政府部门因有利可谋而不愿意转移或转移不充分[3]，结果是社会组织时常处于“无米可炊”的状态。

（二）政府的社会治理能力与经济社会发展不相适应

社会治理是包括政府在内的全社会共同参与的协同治理过程。推进治理体系和治理能力现代化，就是要构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理新格局。我国目前的状况是公共服务供给主要还是由政府承担，但政府社会治理机构的职责、编制、岗位等还有待澄清落实，仍然存在职能交叉重叠、协调与制约机制不健全等突出问题。政府层级间事权划分不清，部门间职责划分又过细，致使社会治理过程中关系不够顺畅，造成很多“该管的不管、不该管的强管、管了的又管不好”“看见问题的管不了、管得了的看不见”等现象。同时，由于受传统“政社不分”“政社混同”等旧体制的影响，加上目前社会治理所需要的各种资源仍然主要集中在政府部门，政府对社会治理起主导作用，很容易演变成政府的“大包大揽”，造成政府角色的“越位”“错位”，也导致政府治理手段改进和创新动力的不足，往往热衷于经验式管理，具体表现就是重批轻管、重建轻管、重评轻管，跟不上经济社会发展的需要。另外，从政府主导作用的发挥来看，目前政府在履行引导和促进多元主体在社会治理中各负其责、有效合作的职责方面做得还不够。主要表现在两个方面：一是对社会组织的主体地位认识不清。政府购买公共服务时，参与的主体主要为企业，社会组织的主体地位往往被忽视。二是对社会组织参与政策发展的作用认识不清。这既与社会组织自身未扮演好政策建议的角色、不能很好地提出合理化建议有关，也与制度设计方面的缺失、社会组织缺乏参与政策发展的常规途径有关。政府一方面要将社会组织明确地纳入公共服务购买的对象，不断拓宽其参与购买服务的途径，为社会组织参与公共服务购买竞争提供公平公正的政策环境，另一方面也要大力推进社会组织参与政策发展，引导社会组织寻求与政府合作的常态化、规范化和制度化，采取有效措施为社会组织参与社会管理和公共服务让渡“空间”，以最终形成政府主导、社会协同、公众参与的社会管理格局。

（三）社会组织自身角色不清、作用发挥受限

社会组织是社会性事业的细胞和志趣性合作的纽带，是承接社会治理责任、负担社会治理成本的重要力量。 社会组织治理在属性上是对政府宏观管理和企业微观管理的辅助性手段。在治理过程中，社会组织以特定利益共同体为单位，以组织信念为依托，以实现公益为面向，实行的是组织趋义性和非趋利性相统一的自我治理。西方发达国家的实践表明，由社会组织提供公共服务，不仅交易成本低，而且人们彼此信任，组织认可度高，是一种有效的公共服务供给制度形式[4]。但由于政事不分，当前我国许多社会组织实际上成为政府部门的“影子”，或者本身就是政府的一个“变形金刚”。有些社会组织无论是组织形态还是组织功能，形为社会组织，实为社会行政组织。既无从具有和发挥组织运行的自主性，也不能为社会公众和市场组织的“非政府性需要”很好地提供回应性服务[5]。一些官方社会组织直接承担政府职能，甚至与政府部门合署办公，无偿使用政府服务机构的场所，“行政化”色彩浓厚。而一些“民办”社会组织，由于未完全摆脱习惯性的“政府依赖”，加以受资金、管理、场所等方面的限制，可用资源缺乏，功能发挥有限，主动参与社会管理的积极性不高，不能满足社会的需求。

（四）社会公共服务提供跟不上民众和社会的需求

随着经济社会的发展，民众和社会的需求也在不断升级。面对公共服务需求不断增长的现实，我国政府和社会组织实现合作治理是一种必然的趋势。目前的情况是，一方面政府提供社会公共服务，由于受发展程度、政绩观等因素的影响，不少地方仍然致力于发展经济，公共服务型政府建设缓慢，多数地方政府习惯于自己提供公共服务，服务提供方式单一化，干预微观事务过多，调动社会各方面的积极性不够。公共服务偏重维稳，在政法、治安等方面投入大笔资金，而对教育、医疗、养老、文化、社会救助、公益慈善等方面经费投入明显不足[6]。另一方面从社会组织提供社会公共服务来看，由于社会认同感不强，专业能力、管理与技术队伍力量的严重短缺，导致社会组织公共服务能力不强，政府的职能转移无人承接。《光明日报》曾刊文指出，2013年，国采中心承担的中央机关失能和半失能老人居家养老服务采购项目，通过向供应商征集意见和专家论证发现，北京市场能够承担日100人次服务规模的养老服务机构只有1家，最终只能向财政部门申请单一来源方式采购。南京市浦口区有各类社会组织1800多家，但能够承接政府购买公共服务项目的不到10%。社会组织所能提供的公共服务远不能满足民众和社会的需求。

三、破解社会组织承接政府职能转移难题的对策探讨

我国正处于经济社会的转型期，市场经济的发展以及政府能力的局限性，都要求实现由国家与社会高度同一的“大政府、小社会”的管理格局到国家与社会分离，实行社会职能社会化、社会事务社会办的“小政府、大社会”管理格局的转变。党的第十八大、十八届三中全会的召开，为社会组织的“增速发展”创造了绝好的机遇和条件。要切实破解社会组织承接政府职能转移的难题，当前应着力做好以下几个方面的工作。

（一）深化登记与管理制度改革

要按照2013年《国务院机构改革和职能转变方案》关于社会组织管理制度改革的要求，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。一是尽可能精简社会组织的登记审批手续。要深刻领会国务院简政放权的指示精神，除必须登记审批的事项外，一律实行备案登记。最大限度下放登记权限，把应由县级履行、能由县级履行的职责都“放彻底”“放到底”。只要不是法律法规规定必须提交前置行政审批、依法加强登记审查和监督管理的，实行民政部门直接登记，不再由业务主管单位审查同意，实现行业自律、行业调解，以活跃市场经济主体的作用。应进一步放宽社会组织注册资金、人数以及占地规模等方面的要求，重点关注社会组织的工作目标、相关计划及其完成情况，为各类社会组织的方便快捷登记创造条件[7]。要进一步强化社会组织登记管理机构建设，增强其依法登记、快速审批的能力。二是完善社会组织管理制度改革。社会组织管理制度改革，行业协会商会是重点。要按照有关部署和要求，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。设立专门的公益组织类别，实现审批体制、报告体制等相应体制的对接。推动社会组织完善内部治理结构，要求其建立健全各项规章制度，对组织目标、组织结构、人员管理、项目开发、奖励惩罚、未来规划都要做出详细规定，政府可将社会组织的内部管理水平作为其参与购买服务项目竞争的标准之一。大力促进社会组织“孵化器”的发展，为各类社会组织的发育和成长提供支撑平台。

（二）大力推动政府相关部门简政放权

随着社会组织逐渐成为推动我国市场经济发展的一支重要力量，政府有关部门应逐渐淡出对社会公共事务的管理，要通过向社会组织购买服务等方式，将社会公共事务的管理权“让渡”给社会组织[8]。具体来说，就是要科学编制政府转移职能清单、购买服务目录以及具备承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录，逐步将政府微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能等转移给社会组织。建立健全政府向社会购买服务机制，及时、充分地向社会公布政府购买服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效、评价标准等信息。通过政府购买服务，推动公办事业单位与主管部门理顺关系，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，坚决防止“一边购买服务，一边又养人办事”“两头占”现象的出现。2013年江西省在深化行政审批制度改革工作中，明确提出了“十个凡是”的精简原则，即：凡是市场主体能够自主决定、自担风险、自行调节的事项，坚决取消审批；凡是社会组织能够自律管理的事项，坚决转移给社会组织；凡是能够通过法律、经济手段解决的事项，坚决取消政府管制；凡是能够通过事中、事后监管达到管理目的的事项，坚决取消事前审批；凡是不符合法律法规、利用“红头文件”设定的非行政许可审批事项和各类前置性变相行政审批事项，坚决予以清理取消；凡是市县政府能够承担或实施且更为便捷有效的事项，坚决予以下放；凡是不合法的收费项目坚决取消，不合理的收费标准坚决修正；凡是无依据、无实际意义的评比表彰达标项目，坚决予以取消；凡是法律规定的准入门槛，尽可能地踩下线；凡是适合向社会组织购买的服务，尽可能实施购买服务。“十个凡是”原则的推行，有力地推动了审批事项最大限度地取消和下放，为江西省社会组织腾挪了发展的“空间”。需要强调的是，在推进政府职能转变的过程中，要重点推动政府部门与社会组织间关系的转变，应结合行政权责清单制度建设，进一步明确政府部门的权力和责任，厘清社会组织的权力与职责，在政府相关职能部门与社会组织间努力构建以服务为轴心的新型关系，建立政府部门与社会组织之间的合作互动机制。

（三）积极推进社会组织与行政机关脱钩

当前各级政府部门正按照党的十八大以来中央对社会组织改革发展做出的一系列重大决策部署，积极稳妥地推进社会组织管理制度改革，社会组织直接登记、行业协会商会与行政机关脱钩、社会组织综合监管体系创新、优化社会组织发展环境、加强社会组织自身建设等工作正有序铺开。但相关资料显示，政府职能部门与社会组织之间的新型良性关系还远未建立，仍然存在政府与社会组织间的界限不清、政府与社会组织间的关系不顺以及政府与社会组织间的互动不足等问题。当务之急是要加快政社分开的步伐，依法界定政府与社会组织的关系，构建新型政社关系。一是政府部门要有效转变观念，增强对社会组织的认同和信任，要在职能转变的进程中，正确认识社会组织在公共事务和社会管理中的重要功能，切实树立起合作理念，深入研究社会组织参与公共事务和社会管理的形式、内容、渠道、制度保障、反馈机制、效果的评估机制等。二是不断完善政府与社会组织合作的体制机制。要加强相关配套措施的制定，努力促进政府与社会组织的关系朝良性互动方向迈进。三是限制行政机关和财政供给事业单位参与发起成立社会组织，促进官办社会组织的管办分离，让官办社会组织按照自身职能定位要求转向行业管理和服务。四是按照中共中央办公厅国务院办公厅关于印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的通知要求，推进社会组织在机构、职能、资产、财务、人员等方面与行政机关脱钩，厘清行政机关和社会组织的职能边界，禁止现职国家公务员在社会组织中兼职，相应核销社会组织使用的事业编制。五是引导社会组织树立责任意识和公共服务理念，[HJ2mm]发挥特色和优势，坚决避免“红顶中介”现象。要求社会组织设立独立账户，以防止借机敛财、乱收费和乱摊派等行为。鼓励社会组织引入竞争机制，推进“一业多会”试点。通过全面深度改革清理，普遍实现各类社会组织的政社分开。

（四）进一步强化对社会组织的事中事后监管

能够承担社会事务管理任务的社会组织，应该是依法设立、权责明确、依法自治、行业自律的社会组织。这些社会组织，内部治理结构完善，组织自律性强，社会公信度高。只有这样的社会组织承接政府转移出来的社会事务，参与社会事务管理与服务，政府才会放心，老百姓才能安心[9]。因此，各类社会组织自身要完善内部治理结构，健全会员大会、理事会、监事会及选举、议事、财务等各项制度，强化章程的核心地位。政府部门要落实“谁主管谁负责”的原则，厘清登记管理机关、行业管理部门和相关职能部门的监管职责，加强对社会组织的事中事后监管，形成“上面牵头、中间牵手、协力监管”的联动格局。一是民政部门要依法履行登记、年度检查、日常监管、执法查处等职能，指导社会组织信息公开和社会评估；二是行业主管部门要负责制定社会组织在本行业的活动规范，通过转移职能、购买服务、资金扶持、发布信息等方式引导社会组织健康发展；三是其他相关部门要在职责范围内对社会组织实施监管，创新监管理念和方式，转变“人盯人战术”的监管心态，推进监管人员业务能力的转型升级。

（五）促进社会组织的发展与壮大

没有社会组织的参与，政府职能转移将无法真正落地。因此，如何推动社会组织的发展与壮大，应提到重要的议事日程。笔者认为，要达成社会组织发展、壮大的目标，不仅需要政府加大扶持的力度，也需要社会组织自身的努力。一是鼓励社会资本支持社会组织的发展。政府要在充分调查研究的基础上，制定激励社会资本支持社会组织发展的财税政策，通过财税政策鼓励社会资本以信贷、赞助、捐助等方式对社会组织提供资金支持。条件成熟的地区，可以建立社会组织发展基金，以满足社会组织发展的资金需求。二是社会组织自身应加强诚信建设。作为社会组织，要严格按照有关政策法规和制度的要求，尽快建立和完善信用体系和信息公开制度，建立社会组织法定代表人离任审计、负责人管理和责任追究等制度，主动接受政府有关部门和社会的监督，以树立良好的形象。三是积极培养社会信任环境。社会公众的信任是社会组织存续与发展壮大的必要条件。人们受传统观念的影响，总是倾向于信任政府组织，而对社会组织抱持一种怀疑的态度。为此，应通过积极的宣传营造舆论氛围，转变民众的思想观念，为社会组织的发展壮大构建坚实的社会基础。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]马庆钰.“十三五”时期我国社会组织发展思路[J].中共中央党校学报，2015，（2）.

[3]马庆钰，廖鸿.中国社会组织发展战略[M].北京：社会科学文献出版社 ，2015.

[4]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，等，译.上海：上海译文出版社，2012.

[5]石亚军，高红.政府在转变职能中向市场和社会转移的究竟应该是什么[J].中国行政管理，2015，（4）.

[6]马福云.激活社会组织创新社会治理模式[EB/OL].理论网，2015-04-22.

[7]秦光荣.促进社会组织健康有序发展[J].求是，2013，（16）.

[8]田小彪.社会组织承接政府职能的制度分析[J].理论界，2014，（2）.

[9]李又才.转变政府职能需要合力推动[N].湖北日报，2013-03-25.

责任编辑刘云华

作者：何剑锋