政府诚信建设探析论文

政府诚信建设探析论文（精选8篇）

政府诚信建设探析论文 篇1

摘要]政府诚信是所有诚信现象中最重要的一种，它贯穿于政府与公众的整个互动活动之中，直接或间接影响着公民诚信、市场诚信和民主政治的建设。为此，必须认真探究政府诚信缺失的根本原因，寻求治理政府失信的根本途径。政府诚信缺失的原因是多方面的，包括传统行政管理模式的惯性影响，政府公务员诚信意识的淡薄，政府行为中内隐的自利性，政府行政诚信规范制度不健全等。当前，在大力推进社会诚信体系建设的同时，政府诚信机制建设应成为首要的现实课题。作为政府，应率先垂范，致力于自身的诚信建设。

关键词：政府诚信建设行政管理

二十世纪八十年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和民主政治不断推进之时，诚信—这一维护社会基本秩序的伦理道德与政治价值，日益引起人们在理论与现实中的深刻反思。一直以来，诚信被誉为中华民族之传统美德，是维持整体社会结构的核心价值。在中国古代伦理思想史上，儒家最重视伦理道德问题的研究，在儒家伦理中，诚信占据着十分重要的地位，“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”，诚信被视为立身之本，立德之本，立业之本，立政之本，立国之本。

一、政府诚信建设的重要性

“打造诚信政府”在现代政府改革中占据了重要的话语权。在现实中人们一致认为，政府诚信是表率，企业诚信是重点，个人诚信是基础。在整个社会诚信体系建构中，“从上做起”比“从我做起”更为重要。那么，什么是“诚信”，什么又是“政府诚信”呢?在学界是见仁见智，莫衷一是。浅而言之，诚信就是指诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任。其核心含义是:一个人具有代理人品格中所包含或要求的关于信任、信赖和谨慎善意、坦诚的品格。诚信的作用在于使将来的行为变得更加可以预期、更为确定，从而避免或减少风险。政府诚信即政府与民众在共识的基础上产生契约关系后，对履行契约而作出的承诺。从契约理论的角度分析，民众将行政权委托给政府行使，政府在获得了民众所授予的公共权力的同时，就必须承担相应的职责和义务。具体而言，它主要包括两方面:一方面是指政府(诚信方)是否具有值得公众(信任方)信任的因素(包括诚实、守信的良好品格等政府人格方面的因素)及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价;另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。政府诚信源于公众与政府之间的政治委托一代理关系，其核心部分就是公众对政府的信任和政府对公众的诚信。政府行政人员依据委托契约得到相应的酬金(工资、奖金)、荣誉等利益因而必须履行相应的职能，但这种契约不同于经济契约，经济契约的“标的”是物质形态的商品，而政府契约的“标的”既有物质方面的、如提供公共设施、维护和平与安全、制定法律和法规等，又有伦理层面的，如正义、公平、公正、民主、宽容、责任等，内容十分广泛[1]。这样，政府要成功地履行职责，就必须要依靠“诚”，即对民众的忠诚、有责任感。从政府承担的职责看，政府诚信涉及到政治经济文化等国计民生的大问题，是社会最大的诚信，与民众的利益密切相关，与国家的兴亡密切相关。

二、政府诚信缺失的原因

政府诚信缺失的原因是多方面的，有历史的影响，有现实的原因，有主观因素，也有客观因素。

(一)传统行政管理模式的惯性影响。

我国的现代化是在有着上千年封建主义的文化背景下起步的，其中传统的行政管理模式的影响是根深蒂固的，一有适当的气候便可能得以再生。其模式的特点是:皇权至上的封建专制主义，其结构是纵向隶属式的，自下而上层层隶属，高度集中，从而使内部各组织、组织内的个人失去应有的自主权和相对的独立地位，形成一个以皇帝居于至高无上的顶点位置的“人治”金字塔。其管理方法是一级管一级一层管一层，从汉代“罢黝百家、独尊儒术”开始，一个惯性下来。这种封建社会的人治传统，是与社会的现代化相背离的，是阻碍社会主义民主法制建设的，但其惯性的影响力却十分大。在社会主义现代化建设快速前进的今天，这种人治的传统模式仍有一定的地位。相当一部分政府官员维护着这种“官本位”的制度，因为它有利于自己权威的发挥，在自己管辖的范围内，可以为所欲为。几千年传下来的这种“官本位”的制度，也同时强化了人们的奴性意识和盲从权威的习惯，导致民众对政府产生极大的依赖。

(二)政府公务员现代诚信意识淡薄。

政府诚信缺失的根本原因之一是政府公务员“契约诚信”观念不强。手中执掌者国家的行政权，就应该有一种责任，还应当承担行为的后果。当人民把职务给了你，就形成了一种契约关系，即委托方(公众)将行政权委托政府行使，作为代理方(政府)应当给他们提供必要的公共物品(国防、治安、公共福利、司法公正等等)，如果代理方职责履行得好，其官员就应当获得应有的工资、报酬、荣誉等。如果政府不能提供委托方的正当需求，无法回应公众的期待和信任，代理方就应当受到相应的处理，委托和代理关系的存续也就值得考虑了[2]。这种关系必须以诚信为支撑。而诚信的背后是人与人交往关系的平等原则。但相当一部分公务员没有这种诚信理念，对担负的工作从未想过还应该向人民承诺，还要负违约的责任。

(三)政府行为中内隐的自利性。

正如恩格斯所说:像其他成员一样，官员也会受到自身利益的驱动。作为政府“经济人”，有自利意识，并想法追求利益的最大化，这并不奇怪，也不为过。关键是，“利”的具体含义是什么。人的需求是多方面的，有一种人特别看重精神需求，以满足精神需求为乐。能使自己快乐，就是一种自利。根据公共选择学派的理论，“助人为乐”也包含了一种自利，因为帮助了人，自己获得了快乐，获得了精神上的利益。所以如果政府机关或公务员能把群众的冷暖挂在心头，并能以自己的智慧尽力为人民办好事，由此赢得了民心，得到了奖励，获得了荣誉，得到了提拔，这就是一种利民又利己的事。但这里所言的利己，显然性质完

全不同，是一种“内隐”的自利，完全以获得物质利益和享受为目的的。

(四)政府行政诚信规范制度不健全.我国先后颁布了一系列经济方面的法律法规，初步形成了必要的法律法规诚信体系。如接待制度、融资制度、证券制度、合同法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等，这些诚信机制具有强制力和道德约束力，维护了正常市场交易秩序，减少了在交易中的诚信风险，并增进了预期可获的利益。但是从总体上看，这些法律法规主要是侧重于以企业为代表的经营性市场主体，用来规范政府及其行政人诚信的法律法规基本上还处于空白状态。虽然政府在建设诚信体系方面做了大量的工作，但从整体上而言，大多是头痛医头、脚痛医脚之举，不具体，不周详，离完善的可操作的制度甚远。

三、政府诚信建设的途径选择

我国历来奉行诚实守信的品德，“诚为根，信为本”，它是一种比物质资源、人力资源更为重要和宝贵的社会资源。但诚信问题已经成为当前中国市场经济的“败血症”，成为中国经济进一步发展的重大隐患。而政府诚信是各类诚信之首，当前社会、经济生活中出现的诚信危机，从一定意义上说与一些地方政府和部门的诚信缺失不无关系[3]。在大力推进社会诚信体系建设的同时，政府率先垂范，通过加强自身诚信体系的规范建设取信于民，这已经成为21世纪我国各级地方政府的重要使命。政府诚信建设的措施有哪些呢?

(一)完善政府诚信行政体制。

要完善政府诚信行政体制，必须了解政府的属性。只有了解了它的属性，才能明确政府应有的职责，给其职责以正确的明确的定位。

政府管理的方式也应当转变，由控制型的管理方式向协商型的管理方式转变，变被动型的管理方式为互动型的管理方式;由微观干预的管理方式向宏观调控的方式转变，这里要说明的是，宏观管理方式也必须由理论走向实践，需要政府具体的管理措施来实行，即以政府管理理论为指导，制定出微观的具有可操作性的措施，这不是实行微观管理的方式，而是从大处着眼，小处着手(微观处理)，扎扎实实，即政府应当承担的职责、应有的结果必须清晰明确，管什么(干的范围)管到什么程度都要清楚地界定。职责、功能越模糊，权力就越大，越容易造成混乱。管理方式的转变，需要建立一个透明政府。公民缺乏有效的信息，对政府的失范行为就无法鉴定更无法监督，所以，政府应当实施阳光行政。政府拥有的各种信息优势，如人为地进行保密，使得公众处于一种“理性的无知”状态，这给权力运行过程中的暗箱操作准备了最好的条件，行政失范行为不可避免，政府公信度必然下降。实施政务公开，提高信息透明度，既是民主政府下的公民和消费者具有信息获知权的具体体现，也是政府行政管理方式转变的根本途径。[论-文-网 LunWenNet]

(二)建立健全政府诚信制度。

诚信危机从根本上说是一种制度危机。前面所说的诚信体制虽好，但它不会自发地成为现实，体制改革进行了这么多年，但是越位者、错位者、缺位者仍大有政府在，就是没有制度的约束，邓小平同志以最通俗的语言阐明了制度的重要性:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事甚至会走向反面。[4]”所以要使政府行为的输出最大限度地与政府委托人的输入预期一致，使政治代理人的合法利益与政治委托人的利益最大化一致，就得依靠主宰我们命运的制度，让刚性的制度来保证民众的利益不受损失。诚信制度应具备哪些内容呢?

1.行政行为法定化。前面己经谈到，政府机关或公务员具有自利的一面和借助权力追求个人利益最大化的可能，要消除失信行为完全靠个人的自觉和道德的约束是不够的，依靠法律则较为有力。具体内容是: 完善依法行政制度。对贪官要有威慑，对庸官、獭官也要有压力，要让人们觉得当官大不易，就要有一种硬性的约束，那就是要有一套完备的制度；

职位职权法定。行政职权必须由法律予以规定或授予，使其有法律依据;不得擅自设立职位，行政权的行使不得超过法定职权，越权无效；

依法行政。行政机关实施行政行为时，不但要有法律依据，而且还要遵循法定程序[5]。

法体优先。行政活动不得与法体相抵触。

2.健全约束监控制度。应建立行政监察、行政监督制度，建立行政投诉、过错责任追究制度，让所有失信于民的政府行为都置于法律法规的监控之下。要设立多重防线，以严防死守的办法予以监督。严格工作程序化管理，有些事件要跟踪督办，要确保群众投诉的问题有处置、有结果、有回应。

3.建立科学的考评制度。诚信行政应作为公务员考核的主要内容。人们倡议建立信誉等级评定制度，设立相关评定机构，其评定内容是:政府部门设置和职能情况、依法行政情况、决策和管理的科学程度、信息公开程度、政府工作效率、公务员知识化和专业化程度、政府支出和债务情况、公众对政府服务的满意程度等[6].4．完善失信惩治制度。加强部门间的协调、配合，实行对失信行为的联合惩治。提高失信成本，依法追究其行政及经济责任，并给与受损害单位或个人合理的补偿。要使守信着感到光荣、有价值，使失信者得不偿失，让其不敢冒失信之风险。

5.建立公务员诚信信息数据库制度，搭建个人诚信平台。建立包括数据采集、披露、评估、使用、保护、监管等方面的联合征信制度。诚信数据应向全社会开放。欧洲一些国家以法律的形式赋予政府以数据开

放的强制权，以保证数据的客观、公正、全面、准确和威严。

(三)加强公务员诚信教育。

在当今多种价值观念并存和冲突的时代，仍然使用传统的道德说教方式是难以奏效的，教育应当寻求从内容到方式方法上的扎实和创新。从内容看，要紧扣公务员的身份，狠抓公仆意识的教育，价值观的教育和责任心的教育，并让公务员了解诚信的内容、意义。当然，诚信不是孤立的，它与法律意识、市场经济规律等密切相关，对公务员要开展多层次、多角度、全方位的引导。在当今政府出现道德危机的情况下，在公务员培训中应当开设行政伦理课，而且要做重点考核。作为公务员，至少应当认识这些问题:什么叫诚信?诚信与道德的关系怎样?当前公务员诚信缺失的表现有哪些?有什么危害?如何解决诚信缺失的现象?教育的方式应当多种多样[7]。通过各种教育手段，提高教育的覆盖面，加大教育的成功度，这样，是可以使公务员由诚信道德的认知上升为道德情感，转化为道德意志，从而产生自觉的道德行为的。只有唤醒人们内心深处的良知，人们才能有效调控自己的行为，做到自我反省、自我评价、自我控制、自我完善。

(四)浓厚诚信舆论氛围。

新闻媒体是政府诚信建设的有力武器，是使政府和民众沟通交流的主要渠道，传媒既能影响政府，又能引导群众。所以，新闻媒体应为政府的诚信建设大声疾呼，以诚实守信为重点，加强社会公德和职业道德的宣传，使“诚信应成为政府根本的准则”和“成也道德、败也道德”的真理成为全社会的共识[8]。新闻媒体权威性强、影响面广，近些年来，一些不诚信的行政人员因媒体曝光而落马的情况不少。可见新闻媒体有举足轻重的影响力。

结束语：

政府诚信是社会诚信的表率，是整个社会诚信建设的核心，对社会发展的影响力极大。因此，应当把政府诚信作为社会诚信建设的龙头。面对政府诚信缺失的现状，加大建设诚信政府的力度，充分发挥其表率和示范作用刻不容缓。

参考文献：

[1]乔治.戴维森，《最伟大的管理思想》，中国纺织出版社，2003年版。

[2]姆斯.柯林斯《企业不败》，新华出版社，1996.[3]赫尔穆特.施密特《全球化与道德重建》，社会科学出版社。

[4]罗斯.埃克曼，《腐败与政府》，新华出版社，2000.[5]戴维.皮格斯，《哈佛管理成功学》陕西旅游出版社，2002.[6]夏书章，《行政管理学》，中山大学出版社，2000年版。

[7]中共中央宣传部理论局，《行政人员群众关心的25个理论问题》，学习学出版社，2003年版。

[8]林活力，《以德治国与公务员的行政道德建设》，中国行政管理，2001 [论文网 ]

政府诚信建设探析论文 篇2

“服务型政府”这个概念是由我国地方政府和学术界首先提出并在一些地方政府实行, 而后被中央采纳的一个概念 (1) 。党的十八大报告中提出:深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开, 建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府的定位, 是由我党的根本宗旨决定的。“服务”既是本质属性, 也是最重要的执政方式。建设服务型政府既要从理论上界定清楚它的内涵, 也要从实践探索实现它的有效手段。目前, 我国理论界对服务型政府的理解有以下三种主流观点:

1.1 服务型政府是秉承“人本”观念兼顾效率与公平的政府

这是以张康之为代表的服务型政府观点。张康之教授以美国学者丹尼尔·贝尔关于后工业社会的描述为背景, 阐述了现代服务型政府必须能够适应知识经济发展、社会主体阶级变迁、信息技术广泛应用等与工业社会大不相同的问题。《在后工业背景下思考服务型政府》一文中, 通过与传统管制型政府的比较分析, 他阐述了五条关于服务型政府的原则性构想。在政府导向问题上, 他认为统治型、管制型政府都属于控制导向型政府, 而后工业社会要求的是一个服务导向型政府, 控制从属于服务。在效率和公平的问题上, 他认为服务型政府要有能力将二者有机结合, 追求公正。同时, 他认为现代服务型政府的“人本”观念须延伸至政府内部, 从而有利于政府内部的信任、合作, 更有利于加强政府与公众的信任与合作关系。最后, 他阐述了对于法治政府的理解:服务型政府应当是能够将法治与德治完美结合的政府。

1.2 服务型政府是履行提供公共服务职能的政府

这是以迟福林为代表的服务型政府观点。迟福林教授从政府提供公共服务职能的角度出发, 对服务型政府做了一个全面的理解。在《以公共服务建设为中心的政府转型》一文中, 他以经济领域为例, 认为传统政府主导型的经济增长方式在现有的形式下已显落后, 突出表现在政府对微观经济体干预过多, 而在宏观调控方面作为不足, 尤其是惠及社会民生、发展的一系列公共产品提供不足。因此, 他认为服务型政府更关注以下三方面的公共产品及公共服务的提供:一是面向企业和社会提供的公共产品和公共服务;二是社会性的公共产品和公共服务, 如保险、教育、医疗;三是提供制度性的公共服务, 如金融制度、农业扶持制度等。

1.3 服务型政府是体现新型政民关系履行公共服务职能的政府

这是以刘熙瑞为代表的服务型政府观点。刘熙瑞教授首先从政民关系入手, 提出服务型政府必须建立一个新型的“主—仆”关系, 强调民众的被服务地位与监督作用。在此基础上, 他强调服务型政府要重视公民权利。公民权利的实现是新型政民关系的内在要求。在政府的职能上, 他的观点同迟福林教授一致, 即强调“服务”职能, 具体表现则是政府的各项工作都以公民便利为中心。在建设法治政府上, 他认为应当用法治政府取代管制型政府的人治格局, 运用法律手段规范公权的行使, 防止假借公权谋私利。

上述三种关于服务型政府的观点尽管阐述的角度不同, 强调的侧重不同, 但都抓住了服务型政府的本质和原则:服务型政府必须以服务为导向, 树立“以人为本”的服务理念;政府的工作重心应当是为社会主体提供公共产品和公共服务。张康之教授的观点重在适应后工业社会的需要, 强调人本观念下效率与公平的结合;迟福林教授从政府职能入手直指服务型政府的要义核心———公共服务职能;刘熙瑞教授重在新型“政民关系”的建立以及在此基础上政府职能的体现。三种观点共同构建了服务型政府理论的基本框架。在三位学者为代表的理论阐述基础上, 许多学者又相继提出了“有限政府”、“透明政府”等一系列相关概念。可以说, 对服务型政府的理论探讨已经取得了一定的成果。接下来的应该是通过实践的层面去体现服务型政府理论的论述, 并不断完善它, 最终构建适应后工业社会发展需要并具有可持续发展性的服务型政府理论与实践体系。

2 从管制型政府的分析探析服务型政府的要义

“服务型政府”作为一个具有中国特色的词汇, 其要义的探析应当结合我国管制型政府实践的经验教训以及新形势的发展需要来展开, 是超越现有经验获取对政府职能的新认识。

2.1 服务型政府是我国政府在经济全球化背景下的必然选择

长期以来, 我国的政府行政管理是一个管制型政府的模式。它的基本特征主要表现在命令行政、一统行政、人情行政、经验行政、弱责行政等五个方面。由此带来了政府主导、擅权专权、监督缺失、全能政府且职能呈无限扩张之势等一系列问题。具体主要表现在以下方面:

2.1.1 公共伦理缺失, 公权滥用情况严重

公务员行为普遍缺乏系统的公共伦理标准约束和指导。在政府工作人员的行为中, 道德的作用更多体现在个体的修养和素质上。公共伦理标准的缺失, 既有封建社会的传统原因, 也有计划经济体制惯性作用的原因, 更有现代政府片面理解政府职能及其公权力的原因。在我国封建社会, 帝王出于自身统治需要以及小农经济的封闭性, 造成传统的道德伦理中“私德”重于“公德”。建国后长期的计划经济体制作用, 使全能政府的地位得以确立和强化。改革开放以来, 政府主导型的经济发展模式使得政府忙于经济发展事务, 而疏于政府公共伦理建设。全能政府在改革开放中凭借公权力作用实现了经济快速发展的同时, 由于缺乏对政府公权力的有效监督机制, 导致了公权私有化、公权“期权化”、公权侵犯私权等严重公权滥用情况。致使政府在公民中的公信度和权威度受到大大的损伤。

2.1.2“人治”理念未得改变, 而且有愈来愈强大之势

中国社会历史传统上就是一个崇尚“人治”的社会。新中国成立后历经行政体制改革, “人治”的理念仍广泛存在于我国政府的行政管理当中。“虽然公开的等级制度已不复存在, 但特权观念却在一部分人的心中沉淀了下来。尤其是在某些领导干部的思想深处, 常常有凌驾于群众之上, 不愿受法律、制度制约的意识在作怪” (2) 。这种意识, 在我国司法不独立的情况下, 必带来“人治”大于“法治”的结果。如部门法设立的依据有失公正、科学, 而且法与法之间常有冲突;有法不依, 执法不严, 违法轻究甚至不究;公权力侵犯私权利现象时有发生, 等等, 致使法律的尊严与权威性受到极大的挑战。如此种种在监督乏力的机制下, 依法治国执政为民的宗旨受到了损害, “人治”之风复又抬头且有越演越烈之势。严重违背了执政党的根本宗旨。

2.1.3 政府行政机构改革效果不显, 全能政府改而不变

受计划经济体制惯性作用, 加之政府对公权力认识的偏差, 我国政府的管制性特点历经多次行政机构改革不仅没有得到消减, 反而越发加强, 有膨胀之势。具体体现在职能交叉重叠, 政出多门、多头管理, 行政审批事项多、环节多、权力大。与此同时, 在社会主义市场经济发展的进程中仍能不时地看到全能型政府的身影。如按政府的理解判断进行重大经济项目决策;插手微观活动管得过细等等。如产业转型升级问题上, 政府该管什么、不该管什么没有明确的边界划分, 严重影响了市场主体自主性与创造性的发挥。其结果必然是行政效能低下、社会资源浪费严重。

2.1.4 政府主导意识膨胀, 社会组织边缘化

正常的社会运行是政府公共行政组织与非政府组织职能边界清晰地共同作为治理、服务社会及其公民。我国的社会组织先天发育不良。在强势政府公权力的缝隙下生存。为求生存发展不得不寻求与政府公权力建立各种纽带, 致使社会组织后天成长多显畸形, 无法形成专业的、有影响力的话语权, 难当正常社会组织积极参与社会管理、公共服务之责, 也就难成政府行政机构与非政府组织双足齐立共同服务社会及其公民的正常态势。政府主导意识膨胀和公民意识薄弱共存, 其结果必然是行政效能低下、社会民生欠账严重、社会矛盾重叠积累而危机四伏。

综上所述, 变革管制型政府, 建设服务型政府是我们的必然选择。

2.2 服务型政府的基本内涵

2.2.1 服务型政府的根基在社会主义的基本价值观、宪法原则以及我党的宗旨。

社会主义的基本价值观, 就是社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”。这是我们构筑国家“软实力”的基本要素。中国共产党的执政宗旨是全心全意为人民服务。各级政府作为执政党的代言机构应责无旁贷地践行执政党的执政宗旨。

2.2.2 服务型政府的本质是民主与负责。

即服务型政府是一个尊重并实现民之所需、民之所愿, 对人民负责的政府。前者是指政府的性质, 后者是指政府的目的。人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利。它既界定了政府的有限性, 也反映了社会主义民主政治的本质, 在现实的制度安排中两者不可偏废。这是服务型政府本质特征的表现。

2.2.3 服务型政府的核心是法治与公平。

法治是现代政府的一个基本特征, 是规范政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的准绳和保证。政府只有依照宪法履行公共行政的职能, 才能在全社会确立其权威和公信力, 也才能使政府机构及其成员构建起一个良性循环的机制。在此机制中, 通过公共政策和制度的制定、实施, 使社会各方共享经济社会发展的利益, 进而彰显社会的公平。因此, 服务型政府的核心是法治与公平。这是提高党和政府执政能力的关键环节, 也是依法治国的根本要求和体现。

2.2.4 服务型政府的工作重心在为社会提供公共产品和公共服务。

服务型政府突出的是公共服务, 即关注每个公民利益的维护、需要和愿望的满足, 服务社会及其公民。因此, 改善全体人民群众的生活水平和生活质量是服务型政府的首要任务。义务教育、公共医疗与卫生、社会福利和社会保障、劳动力就业与培训、环境保护、公共基础设施、社会安全与秩序等等, 成为了服务型政府最基本的义务与工作重心。

2.2.5 服务型政府的机理是有限权力下的有限责任。

有限权力是现代政府的一个重要特征, 也是完善政府治理、优化政府结构、提高政府工作效能的一个重要内容。是建立服务型政府的重要手段和客观要求。政府职能的基本领域, 是在维护国家机器正常运转的前提下, 满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。提供公共管理与公共服务是服务型政府的根本职能所在。政府只有集中精力做好属于自己份内的事情, 兢兢业业履行职责, 才能真正有所作为。因此, 合理分权是提高政府执政能力、建立服务型政府的基本前提和客观要求。

3 服务型政府建设的几个关键点思考

根据上述服务型政府的要义分析, 我国要建设服务型政府可以从下面几个方面入手:

3.1 切实转变政府职能是服务型政府建设的前提

转变政府职能是我国服务型政府建设的首要任务, 也是建设服务型政府的前提。建设和发展社会主义市场经济是我国今后经济发展的一个总方向和总目标。市场经济发展的规律以及实践告诉我们, 把经济决策权归还给市场主体, 让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响, 政府只专注于向市场主体提供自由竞争、公平交易的市场环境;专注于市场环境和市场秩序的建立与维护, 降低市场经济活动的运行成本, 增进市场效率。这种有限理性的思维, 更有利于推动市场经济的健康发展。因此, 深化行政审批制度改革, 是建设服务型政府的基础工作。《行政许可法》是我国深入进行行政审批制度改革的重要法律依据。市场经济自由竞争的理念是“非禁即入”。政府只有切实缩减行政审批的范围, 实现审批行为的规范化、法制化, 才有可能实现向服务型模式的转变。

3.2 提高政府行政质量是服务型政府建设的目标

服务型政府应该追求的是政府行政质量, 而不是简单的行政效率。当政府假借民意、民愿而行为时, 效率越高, 危害越大。因此, 政府在公共行政中的决策及资源配置应该以满足民之所需、民之所愿为目标。长期以来我们的政府被行政质量低下、运作成本高企困扰着。降低政府运作成本的根本在于合理分解政府权力, 从全能型政府走向有限政府。具体来说就是通过积极培育、发展和规范社会组织, 如各类行业协会、商会等, 发挥社会组织专业化提供公共服务及其产品的作用, 减少政府规制范围, 并明确政府规制实施细则, 从而减低行政成本, 与此同时提高政府对民之所需、民之所求、民之所愿的回应性。政府的回应性是衡量政府服务质量的重要指标。定期地、主动地向社会征询意见、解释政策和回答问题, 对公众提出的问题和要求及时做出反馈。这是政府回应性的具体表现。一个具有充分回应性的服务型政府, 必带来政府在权力结构中的角色转变, 即由原来的公共权力统治者, 变为市场秩序的监管者和公共服务的提供者。

3.3 从执政为民出发构建服务型政府

执政为民的根本体现就是维护公共利益。这是服务型政府的根本标志, 也是政府公务人员的行为准则。从公共利益出发要求切实解决当前的一个突出问题, 即政府部门中存在的程度不同的公共利益部门化的现象。这种现象严重背离服务型政府的要求。老子在《道德经》里讲:“我无欲, 而民自朴。”这里的“我”, 指的就是执政者。也就是, 执政者如果没有私欲, 老百姓和社会风气自然就会淳朴;否则, 就会败坏社会风气。在社会利益多元化的今天, 作为公共利益代表的政府, 有责任在多元利益关系表达和博弈的基础上, 维护公平正义, 寻求社会多元利益关系的均衡点并切实做好这个均衡点上各方利益诉求的满足。

3.4 在法律的框架下运行权力是服务型政府建设的保障

党的第十八次代表大会报告中明确指出:以制度管权力。其实质就是要在法律的框架下运行权力。美国总统罗斯福有一句关于法律的至理名言:“没有人不受法律制约没有人不受法律保护 (No man is about the law, and no m an be low it) 。”法律是人类驾驭自己的准则。其规范作用是通过权力和义务来实现的。法律的最高境界是执行兑现。行政权与司法权、立法权不同, 它具有主动性和进攻性。政府是掌公权之地, 如无法律强力约束, 公权天生的扩张性必将侵犯私权。因此, 尊重法律、敬畏法律是服务型政府制定决策、执行决策的重要基石。韩非子说过:“国无长强, 无长弱。奉法者强则国强, 奉法者弱则国弱” (3) 。服务型政府必以法治为理念, 以完善的法律条文细则与规范自由裁量权的应用为体现。在服务型政府的法治理念中, 法律具有至高无上的地位。政府及其公职人员在行权之时不越界、不越权, 强调政府及其公职人员与公民在法律上的平等地位。在维护法律尊严与权威的同时, 服务型政府还应重视提高执法人员的法律水平, 以及致力于提高全民的法律修养。在法律的框架下, 结合公共伦理道德体系的建设与完善, 使得政府自身的角色和运作、政府能效的发挥以及政府治理下的社会各主体都能够符合公共伦理的基本要求。重塑政府形象与政府公信力。

3.5 尊重和保护公民知情权、参与权是服务型政府建设的重要条件

知情权是公民的基本权利。《国语·周语上》:“防民之口, 甚于防川, 川壅而溃, 伤人必多, 民亦如之。是故为川者, 决之使导;为民者, 宣之使言。”可见, 维持国家社会稳定的要诀在于“使导”和“使言”。因此, 服务型政府必须尊重和保护公民对于政府事务的知情权, 提高公民参与公共事务的范围和程度。这是服务型政府“公民本位”根本理念的要求和体现。广泛的公民参与程度能够为政府科学决策提供全方位的信息, 尤其是专业化团体的专业意见, 能够减少政府决策的失误, 避免政府官员短视行为带来的危害, 也是增加公众满意度的最佳途径。公民意识的提高, 能够完善内外问责机制, 发展异体问责, 更加有效地约束政府公权的行使。最重要的是, 公民的参与过程是政府与公民双向互动的过程。在这个过程中, 双方通过加深了解, 增强彼此间的信任, 有利于政府在利益多元化的环境里把握利益均衡点, 并共同维护公共利益。

摘要：“服务型政府”是由我国学者首创的一个概念。但是在服务型政府建设与实践过程中我们遭遇了一些困难, 主要原因在于现有的关于服务型政府的定义存在缺憾, 对服务型政府界定不清。服务型政府的定位, 是由我党的根本宗旨决定的。“服务”既是本质属性, 也是最重要的执政方式。本文通过对服务型政府内涵及其要义的分析, 探究我国服务型政府的界定及其提供有效服务的手段问题, 并对服务型政府建设的关键点进行了相应的思考。

关键词：服务型政府,管制型政府,政府职能转变

参考文献

[1]迟福林.以公共服务建设为中心的政府转型[J].国家行政学院学报, 2011 (01) :59-62.

[2]张康之.在后工业化背景下思考服务型政府[J].四川大学学报 (哲学社会科学版) , 2009 (01) :12-20.

[3]刘熙瑞, 服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理, 2002 (07) :5-7.

[4]刘金香著.人民政府为人民:如何理解建设服务型政府[M].北京:人民出版社, 2008.

[5]赵晖著.转变政府职能与建设服务型政府——当代中国公共管理与社区治理丛书第3辑[M].广州:广东人民出版社, 2008年.

我国服务型政府建设探析 篇3

关键词：服务型政府治理质量政府职能转变

随着社会经济的发展，公民意识的增强，公民对政府提供的服务有了更高层次的要求，公民不再仅仅满足于政府管理好社会公共的一般事务，还要求政府提供更多、更优质的服务，以满足日益进步和觉醒的公民意识。为此，西方大部分发达国家均出现了大规模的政府再造运动。旨在转变政府的规制施政理念，从传统的以行政管制为主的模式，逐渐向服务型政府转变。服务型政府的要义在于关注服务公民社会，以实现市场职能与政府职能的协调为目标，以弥补“市场失灵”的补充性原则为指导，将政府职能定位在政策制定、秩序维护、体制创新、社会整合等方面，来设计政府公共管理及公共服务的职能及其程序。因此，我国服务型政府建设应该解决好以下问题：

1 切实转变政府职能，为服务型政府建设奠定基础

服务型政府转变政府职能是我国服务型政府建设的首要任务，也是我国建设服务型政府的前提。服务型政府不排斥规制，只是将“全能政府”转变为“有限政府”。政府存在的目的是为公民社会进行成本和利益的竞争制定规则①；在市场经济体制下，稳定宏观经济环境，有效地提供制度性基础设施以及公平公开的税制服务、规制管理的制度框架，以强化市场经济体制实现良性运行。

从社会经济发展的历史来看，市场经济的发展和政府之间的关系是密切相关的。在经济发展的一般周期，市场经济的独立性越高对市场经济的良性发展越有利。只有充分开放和充分竞争的市场，才能达到最优的资源配置。但是在经济发展的特殊时期，比如遇有重大的经济危机或国家战争期间，需要政府加大对市场经济的干预力度，市场经济自身的局限在于其过于自由、放任。在市场行为和政府权力的边界方面，需要有基本的法律制度框架进行规范和约束。《行政许可法》是我国深入进行行政审批制度改革的重要法律依据。根据法治的基本思想，对公民而言，法无禁止即可为；对政府而言，法有禁止则不可为。只有秉承法治的思想意识，以弥补“市场失灵”的补充性原则为指导，将政府职能定位在政策制定、秩序维护、体制创新、社会整合等方面，来设计政府公共管理的职能及其程序，才能提高政府治理的质量，推进服务型政府的建设。

2 提高政府治理质量是服务型政府建设的目标

公共产品和公共服务的一个核心内容是提供规制管理的规则、制度性基础设施以及规制管理的制度框架。服务型政府追求的应该是政府治理质量，而不是简单的行政效率。测度政府治理质量的重要指标之一，就是从企业和社会公民的角度判断政府能否和是否高效提供了上述的治理服务。因此，政府在公共管理决策及资源配置上应该以满足民之所需、民之所愿为目标。

就我国政府而言，提高政府治理质量，最有效的措施在于对政府的权力进行合理的解构，从源头进行切实有效的监督。任何不受约束的权力运行，必然导致行政效率的低下和政府行政效果的打折。从西方社会的发展经验来看，政府的一部分权力是可以交付给社会组织的，通过对政府权力的合理解构，不仅可以精简政府人员，节约财政资金，还可以壮大社会公民组织，培育公民的社会自觉意识。一些专业领域的责任也可以由社会团体承担，政府出资购买第三方社会团体的服务。比如在社会工作这个专业领域，政府完全可以放开限制，把城市社区服务交给专业社区工作机构，这样政府的职能就实现了转变，制定权力运行规则，对第三方的权力行使进行监督。培育强大社会组织既是发挥公民社会公民治理之积极作用的要求，也是降低我国长期居高不下之行政成本的要求。

3 从执政为民出发，把服务作为构建服务型政府的使命

人们联合成为国家并受制于政府的一个重大目的，是保护他们的财产，以及他们的自然权利②。这是执政为民的基本法理来源。因此，执政为民的根本体现就是维护公共利益。这是服务型政府的根本标志，也是服务型政府的使命。这也是中国共产党建党立国之根本宗旨。从公共利益出发要求切实解决当前的一个突出问题，就是政府部门中存在的程度不同的公共利益部门化的现象。这种现象严重背离了服务型政府的宗旨和使命，起到了损害民众利益、败坏社会风气、积聚民怨的不良作用。政府既是对人类精神作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的制度安排③。政府在公民社会具有示范作用和导向作用。历史上不少大家对政府和人民之间的关系做了深入的研究。比如老子在《道德经》里指出：“我无欲，而民自朴。”这句话中的“我”，是比做执政者——政府及其公务人员队伍。现代的意思就是，执政者如果没有过多过高的私欲，老百姓的民风就会纯朴自然，社会风气良好。如果不是，则社会风气就会败坏。在我国社会利益日益分化和整合的今天，各个阶层、利益团体、社会普通群众之间在博弈的同时也在寻找着最大的利益交集。我国的政府从其性质上来讲，代表着最广泛普通群众的利益，因此，要以最广大普通群众的利益诉求为根本出发点，积极协调各个利益群体之间的关系，加快社会分散团体的利益整合，在博弈和平衡之间寻找共识，维系整个社会结构的平稳良性运行。

4 尊重和保护公民知情权、参与权是服务型政府建设的重要条件

公民参与过程实质上就是善治的过程和体现。善治的实质就是国家权力向社会的回归；善治的过程就是还政于民；善治的实现有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同④。因此，公民参与是善治的重要保障，是服务型政府建设的重要条件。广泛的公民参与既能为政府科学决策提供全方位的信息，尤其是专业化团体的专业意见，能够减少政府决策的失误，避免政府官员短视行为带来的危害，也是实行政府治理社会监督的客观要求。每一个公民都享有获得与自己利益相关的信息的权利。这就要求政府信息公开，治理程序透明，并将政务公开制度化。置于公众监督下的公权力不易产生腐败。这也是执政为民的根本要求。服务型政府不仅是一个透明的政府，也是一个问责的政府。

5 在法律的框架下运行权力是服务型政府建设的保障

党的第十八次代表大会报告中明确指出：以制度管权力。其实质就是要在法律的框架下运行权力。新一届高层领导从制度层面对政府的权力进行约束，是为法治社会的构建做出的重大决策。政府权力来源于人民，其权力的使用也必须受到人民的监督，在监督政府权力方面，法律制度是最为有效的。服务型政府的一切权力的行驶，都要在法律的制度框架内进行。尊重法律、敬畏法律是服务型政府制定决策、执行决策的重要基石。韩非子说过：“国无长强，无长弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”⑤。服务型政府必以法治为理念，以完善的法律条文细则与规范自由裁量权的应用为体现。在服务型政府的法治理念中，法律具有至高无上的地位，法有禁止则不为。这也是法治社会进步的表现，构建社会主义和谐社会的整体系统，包含法治社会、公民社会的维度。而基于法律的约束框架，任何人在法律面前一律平等，政府的权力运行，需要法律加以约束和规范。

6 提高政府公务人员整体素质是服务型政府建设不可或缺的重要条件

服务型政府的建设和运行离不开一支具有较高服务意识、较高职业素养和职业能力的公务人员队伍。他们肩负着公共政策的制定、公共管理规制的制定、规制管理的制度框架的制定、市场环境和市场秩序的维护、制度性基础设施的设计及其建设监管等公共产品和公共服务的提供重任。他们是公权力的具体行使者，是服务型政府的具体践行者。他们的行为直接关系到服务型政府宗旨的实现。因此，为建设服务型政府，我们应该着力加强公务人员队伍建设：

6.1 加强宣传教育并使之持之以恒，从整体上树立“权为民所赋”、“权为民所用”、“权为民所想”的执政为民意识，并将这种意识贯穿到执政的各个阶段、各个环节和各项活动中去。如时下中央在全党开展的群众路线教育实践活动。要将这项活动纳入制度框架里，而不是把它当做运动过过场。通过持之以恒的宣传教育，使公共管理真正成为一种职业，一种为公民社会服务的职业，而不是一场权力的追逐。这才是服务型政府的彰显。

6.2 重新认识和定位公务员队伍的人力资本投资，从整体上提高公务员队伍执政为民的职业素质和职业能力。提高政府治理能力靠的是一支深谙公共管理事务以及公共服务程序、具有较高社会管理水平的公务员队伍。他们受过良好的职业训练，具有较强的职业化意识和职业能力，能应对复杂的社会形态以及多变的社会现象，有较高的执行力和一定的创造力（主要指公共服务和社会管理领域）。但是，与此同时我们要从人员招聘、人员培训、人员使用等环节，切实警惕并消除公务员队伍中存在的人力资本严重浪费的现象。这种现象不仅不利于服务型政府的建设，而且还会导致社会价值观念的异化，最终背离执政为民的宗旨。

6.3 加快并加强政府绩效考核制度变革，以绩效考核导向提升公务员队伍的执政质量，从而促进服务型政府的实现。绩效考核制度是政府及其公务员执政行为的导航仪、指挥棒。绩效考核的一系列指标体系代表着各级政府给公务员下达的公共事务目标以及公务员执政的基本要求与标准。因此，有什么样的绩效考核制度必有什么样的公务员执政过程及其结果，也就有什么样的政府治理质量。政府绩效考核制度变革直接关系到是否能建设一个服务型的政府。

7 结束语

综上所述，服务型政府建设是一个从理念变革到流程再造直至行为改造的全面、全过程、全员性的系统工程。不仅需要政府及其公务员队伍达成共识，也需要社会公民的积极响应和参与。

注释：

①[美]乔治·费雷德里克森：《公共行政的精神》（张成福等译），中国人民大学出版社，2003年版，第25页。

②[美]约翰·洛克：《政府论》（叶启芳等译），商务印书馆，1964年版，第59页。

③[英]J·S·密尔：《代议制政府》（汪暄译），商务印书馆，1982年版，第29页。

④参见俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社，2006年版，第86页。

⑤《韩非子》，山西古籍出版社，2003第一版，第20页。

参考文献：

[1]迟福林.以公共服务建设为中心的政府转型[J].国家行政学院学报，2011（01）：59-62.

[2]张康之.在后工业化背景下思考服务型政府[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2009（01）：12-20.

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[4]李清伟.论服务型政府的法治理念与制度构建[D].中国法学，2008(2).

[5]黄丽霞.服务型政府要义探析——兼论服务型政府建设[J].中小企业管理与科技，2013(12).

[6]刘金香著.人民政府为人民：如何理解建设服务型政府[M].北京：人民出版社，2008.

农民工培训中发挥政府作用探析 篇4

关键词：农民工；培训；政府作用；探析

作者简介：沈央儿（1972-），女，浙江慈溪人，台州职业技术学院助理研究员，研究方向为成人教育和职业教育。

课题项目：2012浙江省社科联研究项目“城市化进程中的农民工培训研究——以浙江省为例”（编号：2012N078），主持人：沈央儿。

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2012)36-0044-03 中国是一个农业大国．经济的发展也必然要从农业化方式中走出来，目前经济发展正经历着一个工业化、城镇化、现代化的过程。农民工问题既是农民问题的突出表现，也是影响我国城市化和现代化进程的关键问题。根据国家统计局《2009年农民工监察调查报告》显示，2009全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工14533万人．这个数据近年来还在不断增加。但是农民工素质不高，缺乏劳动技能，仍然是农村劳动力向非农产业和城镇转移的重要制约。同时，这些外出农民工的文化程度初中及以下比重占到76.5%．且多数没有参加过任何技能培训，受教育程度较低的农民工参与培训的比例也相对较低。农民工日益庞大的群体规模和十分缓慢的市民化进程之间的矛盾，给我国的经济建设和社会的和谐发展带来了一定的隐患。因此，提高农民工的职业技能，让他们更好的融入城市生活，塑造其“有文化、懂技术、会生活”的新市民形象，成为农民工培训工作的主要目标。而政府和相关职能部门在农民工培训工作中有着不可或缺．以及不可替代的主导作用。本文结合浙江省农民工培训的现状，作一探析。

一、城市化进程中农民工培训的现状——以浙江省为例

（一）新时代农民工的特点

农民工这个特殊群体在劳动力转移过程中具有自身的特殊性：一是数量大、群体性强。农民工外出务工表现出较强的群体迁移特性，通过亲属、朋友的绑带关系进城就业占很大比例，现实显示，中西部一些农村地区，已经开始出现了大量的“空心村”现象，剩下老人与儿童留守．农村劳动力基本都常年出外打工，即使是没有进入大城市．也在不断向县城乡镇转移，如果从农村移民的整体倾向看．近年迁移的人口接近8个亿。二是流动性大。一方面农民工的职业流动性大，由于技术、能力有限，农民工只能从事中低层工作，经常是做完一个工程．就得换一个工作：另一方面，由于农民工外出打工就是为了提高收入，其工作地也是经常流动的，哪个地方待遇高就往哪个地方跑，区域流动性非常大，近些年一些城市出现的“民工荒”就是这种特性的集中体现。三是地位边缘化。由于农民工文化程度低、技能缺乏，大多从事着城里人不愿干的脏、苦、累的工作，农民工还难以被城市人接受、难以融入城市主流，同时农民工也无法享受城市市民的医疗、教育、就业、养老等社会保障，处在城市的边缘地位。

（二）浙江省农民工培训现状

浙江省地处东海之滨，是个经济大省．企业中务工农民的数量已经远远大于传统意义上的工人数量，因此，对农民工的培训显得更加重要。根据中央精神，浙江省委省政府通过各种方式紧抓农民工培训工作．2004年提出实施“千万农村劳动力培训工程”，政府通过计划分解、层层落实、目标责任考核等办法，着重做好农民工素质培训工作。到2009年底．浙江省绝大部分农村青壮年劳动力已经实现向二、三产业的转移。截止到2010年底，全省累积培训农村劳动力1114.8万人．实现了874万人的转移就业。随着经济发展方式的转型升级和新农村建设工作的加快推进．浙江省的农工民培训工作也及时做出了调整：一是转换农民工培训模式．逐渐由引导性培训向技能性培训方向转化．实现与稳定就业的对接：二是加强自主返乡农民工的自主创业和再就业培训，帮助农民工提升劳动技能或者重新学习掌握第二门技能，实现再就业、再创业。同时通过政府培训、企业培训和市场培训等多种渠道，为农民工提供培训平台。在培训经费上，采用政府、培养单位和培训个体多方承担、相互结合的方式，使社会各界共同承担起农民工的培训工作。企业通过自主培训，邀请专家上门授课和师徒结对传艺等方式，使部分农民工也学到了技能。社会机构的培训灵活多样．也为农民工提供了个性化的技能培训需求。通过几年的努力，浙江省的农民工培训取得了显著地成效．已经从“量”的适应性培训逐渐向“质”的提高性培训转化。

（三）当前农民工培训中存在的问题

随着我国城市化进程的加快，加上农民工群体的特殊性，当前农民工的教育培训工作体现出一些比较突出的问题，主要表现在：工作进展不平衡，部分地区对农民工的培训工作不够重视，进度较慢；组织宣传不够深入细致，少数地方和一些小企业、家庭作坊式生产工厂的农民工培训信息未能得到及时传达．影响培训的覆盖率：培训水平参差不齐，一些乡村培训点的办学水平不高，缺师资、缺设备、缺实习训练场地，难以保证培训质量；培训层次尚待提高．不能适应企业对高技能员工的需求；农民工培训管理和运行机制不够健全，培训机构分散、政府多头管理现象比较普遍等。

二、积极发挥政府在农民工培训工作中的作用

农民工是个大群体．农民工培训更是一个系统工程．而政府是农民工强有力的依靠。在中国城市化与经济社会转型升级的过程中，政府应积极发挥作用．推进农民工培训的转型升级。

（一）加强宣传，创造良好的舆论环境

农民工培训不仅要脚踏实地、真抓实干，而且要大力加强舆论宣传．营造良好的舆论氛围。各级政府、各有关部门以及各用人单位要充分利用广播、电视、报纸、网络等各种新闻媒体，通过各种形式和途径．开展多层次、多形式、多渠道的宣传，扩大社会影响．从而引起社会各界的高度关注，有利于调动农民工培训各大资金来源主体的投资热情；同时．大力宣传和推广农民工培训工作先进县市的经验与运作模式，强化示范带动，积极挖掘农民工培训先进典型．特别是农民工通过培训后发家致富的事例．以事实教育和引导广大农民工，提高农民工的培训意识．鼓励越来越多的农民工自觉加入到学文化、学科学、学技术的行列中来，使他们尽快通过培训来实现自身综合素质和能力的提高，真正成为有文化、懂技术、会经营的新型农民工，充分发挥其主体创造作用。

（二）整合资源，加强培训体系建设

政府应认真总结培训经验和存在的问题，理清思路．明确目标，提高农民工培训对地方经济的推动作用和重大社会效益的认识．面向国民经济和社会发展及产业结构升级的大趋势．从宏观和战略的高度开展对农民工培训需求的前瞻性研究与统筹规划．因地制宜地制定农民工培训工作中长期规划，以增强农民工培训规划的前瞻性，为动态地提高农民工培训对产业结构升级的主动适应能力．为区域经济发展创造条件．增强农民工培训规划对于农民工培训供给和培训体系建设的引导作用，在当前农民工培训需求不断扩大且加快分化的背景下，整合集成现有的教育培训机构和培训资源．因类制宜地突出农民工培训的重点．通过调整、组合、配置、共享、集聚和重构等方式，把政府内部彼此分离的职能和政府外部参与农民工培训又拥有独立经济利益的其他组织以及分散、闲置、低效益运转的教育培训资源，整合成为农民工培训提供优质服务的培训体系．使农民工培训资源中的各要素优化配置、整体协调、相互渗透，促进培训供求的协调衔接．以发挥政府公共资源的最高效能和农民工培训体系的最大效益。整合社会培训资源，积极引导职业院校、就业机构、民办培训组织以及行业协会和龙头企业，同时，对现有的培训基地进行动态管理，通过优胜劣汰的工作机制．全面推进农民工培训基地的市场化和规模化的发展。完善政府机构对农民工培训的功能定位与促进非政府培训机构的发展有机结合起来．形成功能互补的多元化农民工培训体系，进一步增强农民工培训体系对于农民工增收和扩大就业的支撑能力：把加强农业劳动力转移培训和完善农业劳动力转移转业的服务体系与政策环境结合起来．缓解农民工对城镇就业和生活的不适应性．消除其在城市的“过客”心理，消除对培训的潜在需求有效转化为现实需求的重重障碍。

（三）加大投入，形成多元融资机制

农民工培训是一项惠及农民工、企业、地区乃至全社会的公益事业，属于准公共品，政府、企业、培训机构和农民工在其出资中均有不可推卸的责任。政府应首先逐步加大公共财政支持力度，并纳入财政预算范围，确保其长期稳定增长；在财政支持资金总量增长的前提下．适当提高对农民工培训的补贴标准和补贴范围，使服务地方经济的外来农民工都能享受到政府给予的关怀和优惠政策。企业在提高人力资本投资认识的基础上．加大投资力度，提高多元化农民工培训投入机制的份额。与此相对应的，企业通过提高待遇、提供更多社会化服务等方式来减少农民工的流失，降低对农民工培训投资的风险。对于其它所有资金来源做好统筹规划、激励资助和协调落实，不断优化财政和其他主体对农民工培训的支持方式．加强财政和其他支持资金的使用监管．提高农民工培训的质量和效果，最终形成以政府为主导的多元化融资体系和机制。

（四）优化内容，提高教育培训实效

政府有关部门要牵头做好市场对劳动力需求的预判预测，并且要根据经济发展状况，科学及时地调整培训内容．进行有针对性的“订单式”培训．保证培训质量的高效性。针对不同岗位、不同行业、不同工种的农民工．国家应根据行业标准和市场实际需求．对其基本技能和技术操作规程的培训内容、课程设置等方面要进行市场细化，缩小培训内容与农民工实际需求之间的差距．编制符合农民工培训的系统教材和统一的标准。必须突破培训的单一性与局限性．在培训教育农民工基本工作技能的同时，扩大教育培训面，对职业技能、综合能力与文化素养等方面也要进行渗透性培训．同时开展心理疏导和生活技巧教育，增加人际交往、个人修养、交通法规、基本法律等方面的培训。工作技能与生活技能并重，自理能力与身心健康并重．从整体提升新移民的综合素质．成为现代复合型多能力应用型人才。同时要注意区分层次，对文化水平较低、没有专业技能和稳定收入的农民工．主要以实用技术培训为主：对于具有一定文化水平的农民工，要实行岗位培训，使其掌握一定深度的专业知识和专业技能。对于农民工中的精英人物，因其具有一定的生活、生产技能，具有较强的适应能力．能够并已经在城市长期生存发展的新职业工人．政府除了通过自上而下的途径来推进．还应对农民工自发组织的培训予以支持和鼓励，形成稳定的机制，为他们的发展创造条件。对于有条件的农民工．还应加强创新创业培训力度。同时采用就近培训原则，让培训进社区进门栋，让农民工充分感受培训就在他们身边．尽快开办夜校，短班，记分制等学习方式，方便农民工学习。培训以定点和定向培训为主，在城区和各县、市、区设立若干个农民工培训中心，分地区对农民工进行系统培训。也可采取逐级培训的方法．努力扩大培训的覆盖面。注重培训内容的层次性和针对性．将潜在需求转化为现实需求。只有培训形式和培训内容更加契合农民工的需要，贴近农民工实际，才能调动农民工参加培训的积极性。在具体的培训进度上．要把引导性培训和职业技能培训有机结合起来，采用多种培训并举，使农民工在提高增强增收、就业和实现自我发展能力的同时，更好地适应市场变化和现代产业竞争、就业竞争的挑战，提高农民工的市场谈判能力、参与发展决策能力、社会发展需求的表达能力以及争取相对有利的政策地位的能力．从而促进城市化协调发展机制的形成。

（五）完善机制，推动培训工作长效发展

政府诚信建设探析论文 篇5

杨小军 宋心然 范晓东

2014年04月18日15:55 来源：国家行政学院学报

以2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”)为契机，为落实《纲要》中所提出的建设法治政府的目标，各地开始探索通过制定和实施法治政府指标体系作为措施和途径来具体推进建设法治政府目标的实现。因此，厘清法治政府指标体系建设中的理论问题，有助于推进法治政府建设的进程。

一、法治政府指标体系的产生背景及建设实践(一)法治政府指标体系产生的历史背景

法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物，而我国法治政府的建设过程是与民主法治的发展历程相伴随的，主要经历了以下几个过程：

1.起步阶段：从依政策办事到依法律办事

改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。经过“文革”的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。1978年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，在全会公报中指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元。1982年《中华人民共和国宪法》第5条第1款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。1984年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987年10月，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。据此，从1978年—1988年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。

２.确立阶段：依法行政，规范政府行为

以1989年《行政诉讼法》颁布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。1993年３月，八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。1997年9月，党的十五大明确提出了依法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。1999年3月，依法治国基本方略被写入宪法。如此，在1989年—1999年的10年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。

3.全面推进阶段：全面推进依法行政，建设法治政府

以“依法治国，建设社会主义法治国家”写入1999年宪法总纲为开端，1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确“依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作作出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新阶段。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并对法治政府建设的基本原则和要求、主要任务和措施等作了全面部署，此成为了法治政府建设过程中的一部重要的纲要性文件。接着，国务院又于2008年5月发布了《关于加强县市政府依法行政的决定》，于2010年10月提出了《关于加强法治政府建设的意见》，这些都延续和深化了《纲要》的内容。近来，党的十八大又进一步强调，到2020年全面建成小康社会时，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。据此，自1999年以来，主要以国务院先后提出和发布的决定、纲要和意见为标志，建设法治政府作为建设法治国家的主体工程，依法行政作为依法治国的主要环节得以全面推进。也就是在我国加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，努力建设法治政府这一大的背景下，基于将法治政府建设的目标和任务、基本原则和要求等予以细化和量化的考量，全国的许多地方政府开始尝试制定和实施法治政府指标体系。

(二)法治政府指标体系目前在我国的建设实践

目前，我国的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开，并正在经历由部分地区先行先试向全国更大范围推行的发展趋势。

首先尝试建立法治政府指标体系的是深圳市。2008年12月，深圳市委、市政府作出了《关于制定和实施<深圳市法治政府建设指标体系(试行)>的决定》，将法治政府的建设具体细化为12个大项、44个小项、225个细项的重要指标。此后，在市级政府层面，温州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先后出台了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如2010年6月，湖北省委、省政府印发的《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》，以8个大项、35个中项、160个小项，并大多以完成式的语态，说明了法治政府建设指标要求达到的结果和状态。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。

可见，越来越多的地方政府已加入到了法治政府指标体系的建设行列，这是因为国务院《纲要》等文件虽然明确了法治政府建设的目标、基本原则和要求等内容，并对工作推进提出了全面部署，但总体上来说，这些规定基本还是原则性的、框架性的，对于如何落实以及法治政府的具体标准都缺乏统一认识。而制定法治政府指标体系的意义，就在于将《纲要》等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化，由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、抽象变成了直观，更加清晰，可以看得见、摸得着，这就使得践行法治政府有了更为具体明确的内容和实施路径。也正是因为反映了目前法治政府建设更为深入、规范、精致的客观需求，法治政府指标体系得以在这种背景下应势而起，并作为政府法治建设进程和发展方向的一个侧影，被各个地方政府所采纳，成为法治政府建设过程中具体“抓手”。

二、法治政府指标体系对于法治政府基本要求的体现和反映

法治政府有基本要求，这是法治政府内涵的体现。法治政府指标体系应当紧紧围绕法治政府的基本要求进行内容设定。

(一)法治政府的基本要求

法治政府从字面上讲就是“法律统治下的政府”，即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论主张和政府模式，其思想源于西方的“法治”理论。但对于什么是法治政府，法治政府的具体要求和标准是什么，这些问题并没有完全统一的答案。总的来说，西方“法治”理论视野下理解法治政府的关键和要害在于政府行为均应当受到法律的限制、规范和约束，政府权力的运行应体现法治的原则和精神。而从实质法治观的角度来看，法治政府中对于行政权力加以约束的法律还必须是符合正义的良法，这是因为实质法治观看来，法律也可以成为权力的工具，权力的装饰，所以“善法”、“良法”或曰“公正的法律体系”被视为实现法治的前提。［1］

我国自2004年《纲要》正式提出建设法治政府的目标，对于法治政府内涵的理解主要体现在《纲要》中对于依法行政所提出的六项基本要求上。具体如下：

１.合法行政，强调行政机关应当依照法律规定取得和行使行政权力。这就意味着在法治政府的范畴内，计划经济条件下的“全能政府”应转变为市场经济条件下的“有限政府”。

２.合理行政，强调行政机关实施行政管理应当公平公正，行使自由裁量时也要合乎比例原则。这就意味着法治政府应当为一个能够保障公众权利、为社会提供公众服务的“服务政府”。

３.程序正当，强调行政机关实施行政管理应当公开透明，严守法定程序，保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。这就意味着法治政府应当是一个“阳光政府”。

４.高效便民，要求行政机关实施行政管理遵守法定时限和职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。这是意味着法治政府应达到“效能政府”的基本要求。

５.诚实守信，要求行政机关信息公布应当全面、准确、及时，不得随意撤销、变更已经生效的行政决定，确需撤销或变更时，要按法定权限和程序进行，要给相对人损失补偿。这就意味着法治政府打造的是一个“诚信政府”的形象。

６.权责统一，强调行政机关违法或不当行使职权，必须承担相应的法律责任，实现权利和责任的统一，依法做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权需赔偿。这就意味着法治政府的范畴内，政府应当是一个“责任政府”。

可见，“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“效能政府”、“诚信政府”、“责任政府”就是《纲要》中对于法治政府的基本理解，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一就是建设法治政府目标下对于推进依法行政工作的基本要求。但若从行政权力依照法治原则进行运行这一法治政府的精髓来分析，“有限政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、“责任政府”的内涵都是直接指向行政权力运行的规范和方式的，理应属于法治政府的基本内涵；而强调行政应提高办事效率，为社会公众提供优质服务的“服务政府”、“效能政府”的内涵，则更侧重于强调政府行政的宗旨和导向，这其实是对法治政府建设所提出的更高目标和要求。笔者认为，就目前我国建设法治政府的目标来说，法治政府的内涵应首先是符合底线标准和体现最低要求的，这是因为，就公权力的运行规律来说，依照法律进行运行这是行使行政权力的底线，只有坚持了依法行政的基本原则，也就是坚守了法治政府的基本内涵。这也就意味着，要达到“服务政府”、“效能政府”的更高目标，基础和前提首先是法治政府。因此，建设法治政府的目标应首先是达到法治政府基本要求中的最低标准，即合法行政、程序正当、诚实守信和权责统一。

(二)法治政府指标体系应以分解法治政府的基本要求作为内容设定的基本依据

目前各地基本上是以《纲要》中建设法治政府的基本框架进行指标体系的内容设定的。为落实关于法治政府的六项基本要求，《纲要》中从七个方面对法治政府建设提出了任务和措施，即转变政府职能，深化行政管理体制，包含5项内容；建立健全科学民主决策机制，包含3项内容；提高制度建设质量，包含5项内容；理顺行政执法体系，加快行政程序建设，规范行政执法行为，包含5项内容；积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，包含3项内容；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，包含8项内容；不断提高对行政机关工作人员依法行政的观念和能力，包含4项内容。这七个方面33项内容构成了《纲要》中法治政府建设的基本轮廓，各地的法治政府指标体系即主要依此轮廓设定出了具体的指标体系内容。以深圳市为例，其指标体系共设置了12个大项、44个子项、225个细项。12个大项是：政府立法工作法治化；机构、职责和编制法治化；行政决策法治化；公共财政管理与政府投资法治化；行政审批法治化；行政处罚法治化；行政服务法治化；政府信息公开法治化；行政救济法治化，行政监督法治化，行政责任法治化，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。再如湖北省，其设置了8个大项、35个中项、160个小项的指标体系。8个大项为：政府职能界定与机构职责配置；制度建设；行政决策；行政执法；行政服务；社会矛盾的防范和化解；行政监督；依法行政能力建设。可见，法治政府指标体系虽然基本反映了《纲要》中对于法治政府建设的基本要求，但内容并不完全对应，各地往往结合自身的实践，对于法治政府建设的具体方面有所侧重，有所取舍，并在具体内容上有所突破。

那么，法治政府指标体系是否可以被看作为法治政府基本要求的具体规定？达到法治政府指标体系的要求是否即意味着实现了建设法治政府的目标？笔者认为，若单纯将法治政府指标体系作为推动法治政府建设的“抓手”，从手段和工具的意义上，指标体系的具体内容是可以超出法治政府的基本要求，对法治政府建设的方方面面提出更高的要求，此时指标体系本身并不等同于法治政府，二者之间是手段和目的的关系。但是若要以法治政府指标体系作为建设法治政府的评判标准，则就应当围绕法治政府的基本要求进行内容设定，或者将体现法治政府的基本要求和最低标准的内容确定为指标体系中的基本部分，此时，法治政府指标体系的内容才可以被看作为法治政府的具体规定，这种对应关系就涉及到了法治政府基本要求能否被量化为指标体系具体内容的问题。

三、法治政府是否以及能否运用

指标体系予以量化法治政府的内涵是丰富的，基本要求也是抽象概括的，一套具体化的法治政府指标体系，是否以及在多大程度上能够反映法治政府的内涵和基本要求？这是构建法治政府指标体系所要回答的理论问题。

(一)法治政府可以被量化的理论和实践依据 法治政府如同法治一样都是抽象概括的，而法治的基本要素在学理上和实践上是能够被细化分解、指标量化的，这构成了法治政府可以被量化的理论和实践依据。

1.理论依据

学理上关于法治构成要素的分析，为量化法治提供了理论依据。如德国社会学家韦伯就认为：法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性，行政活动要权责分明，公私严格区分，禁止买卖官职，公务员的人格要保证独立化、专业化等。［2］又如我国法学家张文显教授认为，根据不同时期法治的原理和各国法治实践，可以把不同法治国家共性化的标志分为形式标志与实质标志：形式标志是指法治国家的外在表现方式以及实现法治国家的技术条件，这些条件包括完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则、严格的执法制度、公正的司法制度、专门化的法律职业等等；实质标志则是指依据法治的精神而形成的理性化制度的确立和运作，涉及法律与政治、公共权力与国家责任、权力与权利、权利与义务等方面的关系。［3］这些理论，说明了法治可以分解为不同的构成要素，而这些构成要素是可以通过具体指标来予以计量的。

2.实践依据

目前世界上一些政府机构、社会组织尝试运用社会指标的方法，对部分地区的法治发展状况进行考察和分析，具体开展了法治指数的量化实践，这些实践活动为法治政府指标体系的建立提供了实践依据。例如世界银行推出的“全球治理指数”，认为对一个国家治理情况的评估主要由六项指标构成：反馈与问责、政治稳定与减少暴力、政府效力、规制质量、法治和腐败控制。其中，对法治评价的标准，主要为政府对隐私、合约的保护力度，以及警察、法庭等部门削减犯罪和暴力的能力。再如由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的世界正义工程，其于2008年7月出台了旨在形成全球统一规范，衡量一个国家遵循法治程度的“法治指数”，其通过将行政、立法与执法过程等原则浓缩为联合国公约的13个核心原则，再对每项原则制定出3—7个具体指标，形成了一套包含60个指标的评价体系。还有我国的香港地区也于2005年出台了“法治指数”，它通过量化罪案率、法律援助、司法复核申请、各级法庭每年听取的案件、当值律师服务处理的案件、以及质化公众对法治几方面的观感数量来计算法治指数。且在及格分为50分，满分为100分的情况下，具体评定出2005年香港的法治指数为75分。这些实践活动均直接说明了抽象概括的法治是可以通过具体指标予以量化的。

(二)法治政府能够运用指标体系予以量化的可行路径

相比于法治被分解为不同的构成要素和具体指标，法治政府又如何被分解量化呢？笔者认为，从建设法治政府基本要求的横切面上，可以通过设定制度性指标、行为性指标、系统性指标和效果性指标四个方面将法治政府予以量化。

1.制度性指标。依法行政的前提首先是要有完备的法律制度，为规范行政权力运行提供合法合理的依据，这是法治政府的基础性和前提性的要素。而行政法规、规章和规范性文件这些制度性规范，则完全可以在规模、质量、规范等方面量化为具体的制度性指标。首先从数量规模上，尽管制度的绝对数量并不必然导致法治政府的形成，但是法治政府下，制度的数量或者规模必须能够达到足以覆盖大部分的政府行政领域的程度。此时，制度的有无、多少、是否已经有效公布等均可以通过指标进行量化。其次，在质量要求上，制度建设是否遵守了法定的权限和程序，是否具备完善的规范要素，如施行时间、有效期等，也可以通过设定具体指标予以判断。再次，在规范性上，制度内容是否统一清晰，也完全可以通过制度是否定期进行检查、评估和清理的工作进行指标性的考评判断。

2.行为性指标。依法行政主要体现为行政机关的一系列行政行为，这是法治政府的主要内容之所在。而政府在具体行政决策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政服务等方面的行为表现，可以通过设定具体行为性指标予以量化。比如行政决策行为，就可以通过对决策程序是否进行了意见征求、风险评估、合法性审查等内容予以具体的指标设定和判断。再比如对于行政复议行为，也可以通过对复议机关是否依法受理、办理、作出等环节进行分析判断，形成具体指标内容。

3.系统性指标。依法行政以规范行政机关的行为为主要内容，但并不局限于此，法治建设中从立法到司法、护法、守法、学法的各个层面的法治环境都是依法行政的土壤。可以说，若没有整体的法治环境，单独的法治政府也是不可能实现的，这些构成了建设法治政府的体系性要素。而与政府行政行为相关的其它法治要素，则可以通过外在性表现进行指标考量。比如法治观念，就可以采取对行政领导实施任前法律知识考试、强化集体学法以及开展依法行政知识培训等途径进行提升，而这些途径的开展情况作为具体实践本身又可以运用指标予以量化。再比如行政机关与人大、政协、司法机关之间的协调和监督关系，也可以通过落实行政机关办理人大代表建议、政协委员提案的办结率，行政机关对于行政诉讼的出庭率和执行率等情况予以指标设定，进行量化考核。

4.效果性指标。行政机关依法行政的能力和水平，最终还是要体现为人民群众对于政府推进依法行政及其取得成效的认可和满意程度。可以说，法治政府建设的成效如何，群众感受最真切，评价也更客观，这些构成了法治政府建设的不可或缺的民意要素。而公众对于法治政府的评价，则可以通过设定反映人们对于法治政府建设的感觉、愿望、态度、评价等主观状况的评价性指标进行考核。

当然，法治政府指标体系能够被设定是一个层面，而这些指标如何在实践中被测量、被验证则是另一层面的问题，这涉及到法治政府指标体系建设中数据获取的方式和途径。应该说，制度性指标、行为性指标、系统性指标作为客观存在，“大多可以通过统计报表或现有资料获得”。［4］而效果性指标作为主观评价，则可以通过设计调查问卷、进行抽样调查等多种方式，获取公众主观感受的相应数据。这里笔者要强调的是，为保持指标体系评价的透明度和有效性，客观性指标所获取的数据应当选取的是公开数据，而主观性指标所获得的数据则应侧重于由独立的第三方进行评估。

四、法治政府指标体系建设

应当处理好的系统关系法治政府建设本身是一个系统工程，不是也不可能是政府系统自身就可以实现的目标。因此，在构建法治政府指标体系的过程中，应着重处理好以下几种关系：

(一)行政机关内部自上而下推动法治政府建设与人民群众由外及内驱动法治政府建设的关系

目前我国法治政府的建设基本由政府主导推进，政府通过公共权威，采用自上而下、有目标、有计划的法治政府的建设路径，这种模式下，上级政府、行政机关或者行政领导的安排和指令是法治政府建设和推进的直接动力，上级政府及行政领导对于法治政府建设的重视程度，往往决定了法治政府建设的发展程度和推进速度。不可否认，在现阶段，行政机关内部自上而下推动的优势和有效性是非常明显的，政府作为一种“初始推动力”具有不可替代的意义。［5］但对自上而下的推动来说，行政机关更注重也更擅长使用上级要求下级服从的方式，如命令、指示以及相伴而生的处分、问责等，其强制色彩较为浓厚，手段也较为单一且刚性。这样一旦下级行政机关和公务人员不能认同，出现有形或无形的抵制时，法治政府建设的动力也就难以长久的维持。同时，单纯依靠政府的推动模式也往往会导致法治政府建设失去应有的社会基础而无法推行。按照现代政治哲学理论：“政府公共权力的运行不仅取决于自身的支配性、强制性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人社会公众的同意。只有当公众认为政府行政行为具有了法治化特征，政府在公众眼里才是合法的。”［6］社会公众作为法治政府建设成效的体验者和最终评判者，其本身从外部对于法治政府建设的需求和回应、认可和支持，将成为法治政府建设不可或缺的动力源泉和民意基础。

所以，法治政府建设需要行政机关和公众的沟通和协作，应当积极引导政府之外的社会公众参与到指标体系的内容建设、评估考核的过程之中，整合两种推动力量的优势，从不同角度发挥合力。

(二)法治政府与法治国家、法治社会一体建设的关系

政府建设既是治国理政的基本方面，又是社会发展中的重要内容。因此，国家的依法治理、社会层面的法治建设，成为了与法治政府建设息息相关的政治“生态环境”，如果没有相应的政治“生态环境”，法治政府建设也难以“孤军深入”［7］。关于这一点，总书记在2012年12月4日召开的首都各界纪念现行宪法公布施行 75 周年大会上，强调了新时期的法治中国建设问题，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。这里提到的全面推进、共同推进、一体建设，这正是对法治国家、法治社会、法治政府关系内涵的深切解读。具体来说就是，建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们的建设标准有同有异、互系互动、异曲同工。

故此，在确立法治政府指标体系时，需要站在法治国家、法治社会的大框架内进行法治政府建设的思考。一方面，法治国家建设所需具备的政治、经济、思想基础需要在指标体系的设定过程作为背景予以参考和体现；另一方面，法治社会中除了制度要求外，其他法治精神层面的要素也应成为法治政府建设中的基本理念，成为指标体系确立时的价值依据。

(三)地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系

目前法治政府指标体系的建设只是在部分地方政府层面展开，而在国家层面，虽然2009年国务院法制办公室曾组织起草了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》，并提交于同年12月召开的全国法制办主任法规司司长会议讨论，但这个指导意见并没有正式印发，也就意味着国家层面目前并没有出台法治政府指标体系。在国家层面统一的法治政府指标体系缺失的情况下，部分地区率先进行指标体系建设，并主张要在地方范围内率先实现法治政府的建设目标，这样就有个问题：在统一的法域内能否存在部分地区建成法治政府的状态？地方法治政府建设与国家法治政府建设的关系是一种什么关系？对此，笔者认为，一方面法治政府建设是有基本要求和最低标准的，站在这个角度，依法行政不能因为地区、层级、城乡等不同而不同，否则就会导致整个国家法治建设缺乏内在的统一性。由此出发，法治政府指标体系的建设也应强化整体性和科学性，从国家层面应当出台法治政府指标体系建设的“基本版”，对于全国范围内指标体系的统一建设提出最低要求。但另一方面，法治政府建设实践却是复杂和多样的，各个地方社会、文化、经济条件的不平衡，自然会使法治政府建设的进度和关注点有所差异和不平衡，因此，法治政府指标体系的建设在地方层面可以有“充实版”，这可以体现出不同地方法治政府建设的特色和重点。

可见，法治政府建设需要国家层面和地方层面共同推动。只要在国家法治建设的统一框架内，地方政府法治政府指标体系的出台，不仅不会破坏国家法治政府建设的统一性，不可能导致所谓的“法治割据”，相反，它还会使我国的法治政府建设更加具有现实性、针对性和实践性。

(四)法治政府的不断发展性与基本规定性之间的关系

法治政府建设与法治发展一样具有渐进性特征，其处于不断完善的长期历史过程之中。同时，法治政府的建设也并非无源之水，它受到社会市场经济、民主政治、理性文化等诸多因素和条件的制约，而政治的民主化程度、社会理性文化的积淀、国家安定的内外部环境等本身也处于一个不断积累的历史进程，这些都决定了法治政府的建设是不断发展的，而且这个过程没有终点。此时产生的问题就是，既然法治政府建设始终处于不断完善的过程之中，那么《纲要》中提出的用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，以及党的十八大提出的2020年法治政府基本建成的目标又如何来理解呢？此时需要关注法治政府建设所具备的基本规定性，即法治政府在历史长河中虽然是不断发展的，但在某一历史时期内，法治政府的建设还是有基本要求的，也就是意味着法治政府是有最低标准的，如此达到了法治政府的基本要求和最低标准，我们就可以认为此阶段内基本实现了建设法治政府的目标。

可见，法治政府的建设是不断发展性和基本规定性的统一。受此特点影响，法治政府指标体系的建设也应当区分出静态指标和动态指标，其中，静态指标反映法治政府的基本规定性，由此确定出一个阶段内法治政府建设必须完成的任务；而动态指标则反映法治政府的不断完善性，由此来明确未来法治政府建设发展的方向。

［参考文献］

打造阳光政务 建设诚信政府 篇6

依法推进政府信息公开，打造公开、公正、为民、高效的阳光政务是社会管理的要求和保障，也是建设诚信政府的基础。几年来，我市以深化政务信息公开为主线，以建设综合服务平台为目标，坚持“公开是原则，不公开是例外”的理念，不断健全组织机构，完善工作机制，落实工作责任，政务公开工作取得了明显成效。

一是政务公开范围越来越广泛。我市各级行政机关已将《行政许可法》、《政府信息公开条例》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步推进政务公开的意见》规定公开的事项；涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重大决策事项；关系地区、行业改革和发展的重大事项；四是行政机关制定的规范性文件；涉及城乡建设及环境保护的各类规划调整的重大事项；政府重大工程建设项目及招标投标事项；重要人事任免和评优评先、表彰、奖励事项和需要公示的其它事项向社会公示。截至2010年12月31日，全市各类公开主体共发信息3622条，其中市政府各部门发布信息3276条，占全市发布总量的90.4%；乡、镇政府发布信息346条，占总量的9.6%。申请公开的信息主要涉及政策咨询等方面问题，其中，已经公开的4条，占总数的100%。

二是政务公开内容越来越详细。我市编织发布公开政府信息公开目录和指南，详细公开各级政府及各政府职能部门的行政机关的职责范围，行政许可事项、具体经办部门、联系人姓名、联系方式、办公地点等信息。其中行政许可事项中，还公开了每一项许可事项的设定依据、收费标准及依据、许可对象、办理时限以及办理程序，以及政务动态、法律法规及各“红头文件”和意见投诉及结果反馈等内容。

三是政务公开渠道越来越丰富。我市除在市政府门户网站上开辟政府信息公开专栏，集中发布主动公开政府信息外。还在市行政服务中心、市档案馆、市图书馆设置政府信息查阅场所，通过查阅中心、行政服务中心等处设置触摸屏、政府信息公开栏、政务公开板，丰富和拓展政府信息公开渠道。并且建立了农村“信息公开查阅网点”，及时向乡村基层群众公开市政府相关信息。

四是政务公开体系越来越健全。我市加大信息技术的推广和应用力度，全面提高电子政务水平，建成全市统一的电子政务网络，构建比较完善的行政权力运行制度系统、公共资源交易系统、行政绩效管理系统、行政权力电子监察系统及民意诉求反馈系统等应用平台，在政府与群众之间营造了一个崭新的沟通平台，维护了广大群众对政府行为的知情权、参与权、表达权和监督权。

五是政务公开效果越来越好。我市采取网上、信函受理以及在行政服务中心窗口增设依申请公开受理点等措施，实现100%的要求公开的政务信息可在网上查询，100%的行政审批项目可在网上申请及查询结果，100%的政府行政许可和非行政许可审批项目纳入电子监察范围，全部及时上网公开，受到群众好评。对于公众在政务信息数据库中查询不到的信息，可以在网站上提出询问，由政务信息热线联络员将其转到相关行政机关进行解答，得到群众好评。

我市政府信息公开工作虽然取得了一定成绩，但由于政务公开推行时间短，经验少，工作难度大，政府信息公开工作目前仍是政府工作的“短板”，还不能完全满足公众的需求，与社会管理创新的要求还有一些差距，主要表现为：

一是主动及时还不够。部分单位对政府信息公开工作重视程度还不够，有的由于人员变动较大，造成工作脱节，不能及时主动公开政府信息和法规政策，特别是与公民有切身关联性的“红头文件”的公开存在滞后现象，有的还采取“不重要的选择性公开，重要的一律不公开”，真正群众想要知道、急于知道的内容却没有公开。实质内容不公开，对于该大项中的小项的具体要求则不公开，而是要求办事人员到其指定的窗口购买符合其要求的范本。有 1 的还推诿敷衍，“你们自己去看政策文件不就都清楚了”。某些行政部门还存在着需要领导签字后方能查阅的现象。能不公开的就不公开，能少公开的就少公开。各级政府网站更新不及时，许多过时废止的政府信息没有及时删除。

二是灵活方便还不够。目前政务公开的方式还不能做到使各阶层公民都能方便地查询。许多公民并不了解政务公开的方式方法，以及通过怎样的渠道可以查询按政府信息公开暂行规定应该公开的政务信息；部分单位公开不规范，程序不严格，机制不完善；部分窗口单位服务流程烦琐，服务质量不高；另外仍有一些政府规章及政策的颁布虽然在报纸上进行了报导，但并没有刊登规章及政策的全文，只有导读性报导及分析。

三是信息对称还不够。公众普遍关注的政府信息大致有三类：一是政府的行政管理成本和行政权力廉洁的问题，如财政预算、“三公消费”、腐败现象等；二是公共资源分配，公共产品、公共服务的质量和公平问题，如教育、医疗、住房等公共资源和公共产品分配的公平问题；三是社会公共安全问题，如环境污染、社会治安、食品药品质量安全、重大灾情等。有的对公众感兴趣的这些政府信息透明度不够，特别是公开的垄断行业信息、不是“雾里看花”，就是“犹抱琵琶半遮面”。

四是监督服务还不够。对政务是否公开缺乏监督机制。没有对违反规定的责任人的处罚规定具体的程序性规定，以及违反该规定的标准是什么，除了监察机关的监督以外，市民的监督权没有得以体现。

现代社会的发展，要求政府建立起一套开放透明、能够集中民智、代表民意的公众参与机制。我们必须高度重视以上这些问题，做到政府部门的信息和政务真正公开，实行阳光政务，才能促进公众对政府的信任与理解，才能为建设诚信政府打好基础。为此提出以下建议：

一要全面客观。在公开的内容上求“真”。在公开的内容上做到“三个转变”：一是从结果公开向过程公开转变。凡是涉及到群众切身利益的敏感问题，如惠农政策的落实、土地审批等，要求每一个环节、每一个程序都要公开，全过程接受群众监督。二是从定时公开向实时公开转变。根据政务公开的不同内容来确定公开时间，对国家政策和法律、法规规定长期有效的事项，实行长期公开；对经常性事项，如财务收支、收费等实行定期公开；对阶段性工作，分阶段进行公开；对临时性工作，实行临时公开，从而实现政务的实时公开。三是从随意公开向全面公开转变。明确规定除涉及党和国家机密、商业秘密、个人隐私外，其他政务活动一律公开，并要求所有政务公开的情况要建立档案，保存公开的原件或照片。对涉及面广、时效长、内容较为固定的事项，通过政务公示栏、发放文件和明白卡、收费表、政务公开手册等形式公开；对临时性、阶段性的事项则通过召开政务通报会、广播电视播放、黑板报公示等形式随时公开。集中政府资源优势，节约行政成本，提高工作效率。要在建立政府信息公开考核办法、保密审查办法和依申请公开办法的基础上，完善决策公开制度、社会评议制度、工作问责办法、信息发布协调办法、澄清虚伪或不完整信息办法等等。事前公开是静态的权力配置、权力运行规则和流程的公开；过程公开是决策和执法两大类行为的过程公开；类别行政行为的公开。如行政许可、行政处罚、行政强制、政府采购、行政合同、行政指导、行政给付、行政救济等等，要依法依规公开；特殊行政环节的公开。如听证、会议、评估等等。纳入用人和绩效考核。

二要及时方便。做到规范与便利，“一栏一台一网一会”四种形式进行政务公开。“一栏”是指在便于群众观看的地方设立固定的政务公开栏。县直单位的工作职能、服务承诺、办事程序、收费项目、收费依据、收费标准等全部进行公示，各乡镇也把政务公开栏办到了人流集中的街头路口。本着“群众想知道什么就公开什么、关心什么就公开什么”的原则，开展 “点题式”政务公开，群众可在“点题栏”中将自己关心的焦点、热点问题写在栏内，待下次政务公开时就“按题”公开解答。醒目位置设置政务公开栏，公布“办事流程图”、“机构 2 示意图”、“岗位职责图”，公开政府组织机构、办事指南，而且将政府文件、工作报告、人事任免、土地出让、征地拆迁、实事工程、常务会议纪要等在网站上全面公开，使之成为群众透视政府的窗口。

三要创新载体。目前，政府信息公开主要载体是互联网络形式。随着信息化日新月异的迅猛发展，“网络问政”已成为公众实现知情权、参与权、表达权、监督权的主要途径。尤其值得关注的是网络这一新兴媒体，已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，受众由客体变为主体，每个网民都可以是即时性信息发布员。“大道闭塞，小道飞扬”，如果政府信息传递不及时，相关解释不充分，事态将被传言无限扩大，必将使政府处于被动尴尬位置。因此，一方面要强化政府网站互动功能，要在政务大厅、客服大厅、图书馆和大型公共场所、“农村书屋”等设立政府信息查阅点，特别是要解决贫困乡镇、街道办事处及社区的网络载体建设。要鼓励和提倡领导干部开微博和博客与群众沟通。另一方面要把政府机关网站建设管理落到实处。要完善制度建设，严格执行好信息发布审查制度、依申请公开制度、澄清虚假或不完整信息制度等，妥善处理好公开与保密的关系，掌控好“第一时间”发布政府信息的权威性、实效性、预判性和规律性。

政府诚信建设探析论文 篇7

一、法治政府的理论内涵

1、法治政府的内涵

法治政府的内涵是法治政府是有限政府、服务政府、诚信政府和责任政府。它们的含义分别是:

第一,有限政府。有限政府意味着政府有限,主要体现为五个方面:(1)政府权力运行的内在约束力是道德限度,它要求政府必须尊重人权和维护社会公共利益;(2)政府权力运行的外在约束力是法律限度,它要求政府必须按照法律规定和法律规范的程序来行使自己的权力;(3)政府能够满足社会的需求是能力限度,它要求政府必须在规定的国家制度和法律范围内运行权力;(4)政府以比其他社会组织或市场较低的成本来满足社会特定的需求属于经济限度,它要求政府以低于社会组织或市场的成本来承担满足社会需求的责任;(5)行政系统是社会系统的一个子系统,它们之间只有处于一个平衡的状态,才可以维持社会的良性运行,这就是所谓的生态平衡限度。它要求政府必须保持与社会系统中其他子系统之间的相互联系,以达到平衡状态,否则社会系统就会陷入一个混乱状态。

第二,服务政府。服务政府的核心是一切以人民的利益为出发点。在这里政府与人民的关系是一个新型的双向的关系,即政府不再以自己的主观意愿去为人民提供服务。反之,政府是以人民的意愿为主导来最大限度地满足人民群众的需求;当然,人民也要担负起对政府的违法行为进行监督与追责的义务。

第三,诚信政府。对于个人来说,诚信不仅是公民个人道德的体现,而且是公民必须履行的法律义务。同时,诚信也是法治政府在道德与法律上的体现。因为,诚信是政府获得公众信任的基石。

第四,责任政府。责任政府是无论哪种类型的国家都一直追求的目标。那么,法治政府既然也是责任政府,它就致力于实现社会的公平与效率、秩序与正义、公民权利与国家权力以及法治国家与法治社会的统一。

2、法治政府的特征

法治政府的主要特征体现在以下五个方面:

一是权力法定。政府的权力是来源于法律,并受法律的制约与限制,即法无规定与授予权力,政府权力的行使则属于违法。这是法治政府的前提。它要求政府依据法律规定的权力进行自身管理与社会管理。

二是监督法定。政府权力的运行具有两面性,即权力的有效行使和权力的滥用。因此,政府的权力在其消极意义上来讲,需要受到制约与监督。这是法治政府的核心。它要求政府必须依法行使自己的权力,防止权力滥用。

三是行为法定。法治政府是受法律统治的政府,政府行为是行政权力运行的主要形式和载体,所以,政府行为必须依法规范。这是法治政府的主要内容。它要求政府的行政机关及其工作人员应自觉培养守法意识和法律思维,并将其运用于实践。

四是程序法定。法治政府中,行政权力的行使必须符合程序要求,同时,行政程序必须依法规定。这是法治政府的重要方面。它要求行政程序不仅要依法规定而且要符合公正原则。

五是责任法定。政府的责任须依法承担,主要体现为两个方面:(1)政府须对自己的行政行为所产生的后果承担责任;(2)政府应当依法履行职责并承担其职责范围内产生后果的责任。这是法治政府的重要保障。它要求政府实现权力与责任的高度统一。

3、法治政府的标准

法治政府作为现代社会政治文明的重要特征,是当今世界各国政府正在实践与追求的目标。那么怎样的政府才是法治政府?法治政府的标准体现为以下四个方面:

第一,权从法出。主要是指法治政府的组织与运行的都必须是由法律法规规定与规范,并受法律监督。主要包括:(1)政府和行政组织的职权根源于法;(2)政府和行政组织所属的工作人员的职权根源于法;(3)政府和行政组织的结构体制由法律加以确认;(4)政府的一切行政活动程序必须由法律规定。(5)政府和行政组织的责任由法律加以明确。

第二,依法行政。主要是指法治政府必须在法律允许的范围内行使自己的权力,以实现法治政府组织与行为的合法化、规范化、程序化。主要包括:(1)公共行政组织依法设立;(2)行政机关的职权必须有法律规定;(3)行政机关必须由法律授权并依据法律规定来行使行政权力;(4)行政权力必须进行权力制约。

第三,服务、参与和诚信。“服务”指的是服务型政府,是以公民本位和社会本位为指导理念的政府;“参与”指的是参与型行政,它主要是将民众参与和转变政府职能相结合,从而提高公共政策和公共管理的品质;“诚信”指的是政府诚信必须言出必行,诚实可信,民众方能信任政府,从而有利于政府自身发展。因此,服务行政是法治政府的最终归宿;参与行政是法治政府的行为方式;诚信行政是法治政府的存续的必然。

第四,救济与监督。“救济”主要是指行政救济,当出现行政机关的行政行为损害公民、法人或者其他组织的合法权益时,行政救济是对于公民、法人或者其他组织合法权益的维护;“监督”主要是指行政监督,它可以使公民的和其他相对人的合法权益得到落实和保障。所以,行政救济是法治政府的逻辑必然,行政监督是法治政府的内在要求。

二、中国法治政府建设的进程及困境

1、中国法治政府建设的进程概说

1978年,党的十一届三中全会提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,这不仅表明党和国家进行法治建设的坚定信心,而且表明了建设中国现代化法治政府的新要求。1982年宪法不论在序言中还是在宪法修正后的第五条中,都共同表明了要将我国法治建设放置于坚实的法律基础之上。1984年,中央在依政策办事的基础上,增加了依法律办事。这表明了我国对法治政府含义的不断充实与要求的不断提高。“依法行政”于1993年出现在政府工作文件中,我国法治政府在不断演进。在1999年国务院关于全面推进依法行政的决定中提出了推进法治政府建设的具体要求。

1999年九届全国人大二次会议修订宪法时将“依法行政,建设法治国家”写入宪法,成为治理国家的基本方略。2004年,为了贯彻落实依法治国基本方略,坚持执政为民,全面推进依法行政建设法治政府,根据宪法和有关法律、行政法规,国务院制定公布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出了在十年左右的时间里将我国建设成为法治政府,并明确了建设法治政府的相关内容与具体要求。2008年,国务院进一步颁发了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,提出市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础。

近年来,尤其是党的十八大以来,党和国家更是对法治政府从理论上给予了补充,并且在实践上给予了支持。

法治政府的建设是法治国家建设的核心,主要是让国家和政府的权力在法律规范下行使。当代中国正处于改革的关键历史时期,社会发展的各个方面都在发生广泛而深刻的变化,并且由利益格局调整变化而引发的社会矛盾纷繁复杂、利益冲突日益凸显,社会发展中存在的一些问题没有得到根本上的解决,例如权力腐败问题,如何将权力腐败关进制度的牢笼里。而解决中国转型时期政府对自身管理与社会管理中出现的诸多矛盾和问题,最有效率的手段和方法只有法治,尤其是建设一个行之有效的法治政府。所以,我们在看到中国法治政府建设成果的同时,也要看到它建设的困境,还要找出解决困境的路径,进一步推进法治政府的发展。

2、中国法治政府建设的困境

从中国法治政府的进程中可以看到我国法治政府的建设是循序渐进的,但我国在法治政府建设方面也存在着困难和问题,主要体现为以下几个方面。

其一,政府机构由法律、法规及规章等创造的制度供给不足。在我国,组织和活动的制度化是提升各级政府行政机构管理法治化水平的关键。依法行政要求行政主体依照法律规定进行活动,但在法律供给相对不足的情况下,政府行为往往陷入无法可依的状况。而且,公共行政本身是一个积极的不间断的变动过程,不可以因为没有法律的规定或指引而停止运行。由于行政关系的复杂性,立法者应该作出体系完备的行政立法以适应行政关系变动频繁的社会变化。且由于制度的创制要受到诸多条件的限制,立法机关事实上存在提供行政活动所需要的全面系统法律、法规及规章的困难。

其二,基层执法人员执法素质与能力不足。实现法治政府建设的目标,首要解决的问题就是基层政府依法行政,而执法工作最终都要落实到执法人员身上,那么由于种种原因,执法人员在执法过程中就会出现执法不到位的情况。造成这一问题的主要原因在于:部分执法人员文化程度不高,未受过系统的业务培训,缺乏法律专业知识;有些执法人员看待问题和处理矛盾简单,缺乏对突发事件的应变能力,服务意识淡薄,责任心不强;执法人员将法律为己所用,当认为法律对推动工作有用时就依法行政,受到法律约束时就以言代法,执法过程随意,出现错裁、错判;社会环境不佳,我国的普法教育已经进行了几十年,但是普法教育的效果显然并不明显,公民对法律的认同感较低,这造成了近年来频频出现在公众视野中的执法受阻和暴力执法。

其三,政府信息公开滞后。政府信息公开是政府依法行政的重要形式与重要内容。政府工作事物的公开可以有效缓解政府与公众之间信息不对称的矛盾,这样可以较好地保障人民群众的知情权、参与权和监督权。目前,中国政府的信息偏重保密,公开程度较低。且政府为公众提供的获取政府信息的方式和途径也很少。这不利于公民行使知情权、参与权和监督权。如今,作为政府信息公开的重要渠道之一的政府网站建设,得到了群众的普遍欢迎。但是政府网上公开信息的作用较弱,例如,有些政府网站角色错位,承担了商业网站或者专业门户网站的功能 ; 有些政府网站的信息过于陈旧等待,这些政府信息公开与公众期望值有较大的差距。

其四,未能建立一个良好的法治政府评估体系。法治政府评价体系的设计是为了通过客观评价各级政府依法行政的状况,促使其更加有效地建设法治政府;因此,评价本身并不是目的,而是促使政府提高依法行政的水平的手段和途径,以便引导各级政府尽快达到法治政府的建设。由于我国的法治政府的建设处于起步阶段,因此,随之相适应的法治政府评估体系也处于发展初期。所以,一个完善的法治政府评估系统对于我国法治政府的建设刻不容缓。

三、中国法治政府建设的路径探析

法治政府的建设具有全局性、基础性和战略性的地位。尤其是在我国目前还是一个经济文化相对落后的发展中大国。人口众多,资源相对匮乏。如何处理好人与自然的关系、经济发展与资源利用、环境保护的关系,促进经济社会又好又快地发展非常重要的一条就是政府厉行法治,依法治国,依法行政。当然,也只有法治政府的建设才是我们深入落实科学发展观的基本方式,是发展社会主义民主政治的根本保障,是构建社会主义和谐社会的牢固基石,这就要求我们要站在更高的历史起点上谋划和推进法治政府的建设。

1、加大中国立法对于政府机构的制度设计的支持

我国法治政府还处在初级发展阶段,面对我国政府机构由法律、法规及规章等创造的制度供给不足的问题,我们应该迅速提高立法速度,回应政府和社会对法律、法规和规章的大量需求,为社会提供一个较为完备的法律、法规和规章体系。这就要求在立法的过程中,需要将复杂问题简单化,不为追求体系完备而陷入各部门无休止的争论中;将规范性文件上升为法规规章,按照法规规章制定相应程序;赋予中等城市相应的立法权,将现行的规范性文件上升为政府规章;全面推进政府机构改革法治化。

2、增强法治观念,加强执法队伍建设

法律信仰来自于对法律的尊重。良好的法治观念有助于法治政府的建设。针对执法队伍的建设,更应该加强培养执法人员的法治观念和相应政府机构的法治观念,强化服务意识,在执法过程中,建立一个及时化解矛盾、妥善处理纠纷的可行高效制度,因为根据各国法治发展经验证明,只有在法治的轨道上解决纠纷、矛盾,才可以使纠纷、矛盾得到更公正和有效率的解决。我们要大力开展法治教育宣传活动。强化法治观念,强化权利义务意识,加强全体人民法律意识的自律性,将其内化为法律精神,培养全民法律信仰观念。法治社会的形成,应以公众是否树立了对法律的信仰作为最终的判断标准,从而建设一个真正的中国法治政府。

3、加大政府信息的公开力度

政府在行使行政管理权的整个过程中产生和收集的信息,以及收集和处理信息的权力,公民对直接影响其切身利益的决策和管理应当知晓的知情权等待,凡是社会比较关注、需要社会遵守执行的政策都要公开。这样,也就缓和了政府与公众之间由于信息不对称而产生的矛盾,这不仅保障了公民的知情权,而且有利于公众对于政府行为的参与和监督从而使政府的权力在阳光下运行。同时,政府应该建立一个多方式获取政府信息的渠道,例如,利用新媒体等方式向公众传达政府信息的方式。加快政府网站的建设与维护,及时更新政府门户网站的陈旧信息,做一个专业的为老百姓服务的政府门户网站,杜绝商业广告的插入等等。

4、建立完善的法治政府评估体系

法治政府评估体系的建立,目的是将政府考核从主要考核经济发展指标,转移到主要考核履行法定职能、严格执行法律、建设法治政府。一个完善的评估体系,可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位、比较,从而彰显不同地区、不同部门的依法行政的努力程度及推进成效,以起到激励先进、鞭策后进的作用,并且为各地区确立依法行政的阶段发展目标提供客观依据。评估的参与主体除了政府职能部门之外,还应该包括广大的公民和专家学者。评估以政府行为为对象,内容涵盖整个政府活动的合法性。

摘要：随着依法治国进程的不断推进,人民群众的法律意识和法治观念逐渐增强,全社会对法治政府的期盼越来越强。因此,法治政府的建设已成为当代中国一个刻不容缓的问题。本文将首先理清法治政府的内涵与特征以及衡量法治政府标准,然后探讨中国法治政府的发展进程及其发展过程中存在的困境,最后去探析解决中国法治政府困境的路径。

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[关键词]法治政府；困境；路径

一、法治政府的含义及建设法治政府的要求

1.法治及法治政府的含义

法治是“依法治国”的简称，一种主张依据法律治理国家的政治思想法治，是和人治相对的治理国家的两种不同的主张和方法。“法治”最早见于西方国家，“法治”作为一种治理思想可以说经历了一个漫长的发展演变过程。亚里士多德，他最早对法治下了一个经典的定义：法治应包含两种意义，一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。虽然这一法律观点还不具有完全意义上的现代法律观念，但是却开启了西方法治思想之先河，后经过启蒙思想家等人对法治观点的不断发展完善，直至今日几百年的演进历程，可以说西方国家法治建设愈加的臻于成熟。

中国最早提出“法治主义”的是梁启超，他开启了中国法治理论的源头。“法治之论，谓人主无论智愚贤不肖，皆不可不行动于法之范围之内。此至精之论也。”当代政治学界一般认为，法治政府就是按照法治的原则运作的政府，政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受到法律的規范和制约。基于法治概念之上构建的政府，即法治政府，应该符合这样的理念，法治政府建设的关键在于将政府的所有行为置于法律的规范之下并有效控制；不仅要为政府行使职权提供法律依据，而且通过法律、决定和决议等规范政府的日常工作特别是决策执行工作，控制政府在工作中发生的每一行为。所谓法治政府，就是有限的有效的责任政府，首先要牢固树立法律权威，其次要给人民以说话的权利，最后权力有限，权力受到制约。

2.构建法治政府的要求

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了当前法治政府建设的重点与要求。

第一，树立法律权威。法律权威是实施法治的基本要素，也是构建法治政府的基本要求。法律权威是法律的内在强制力和外在说服力同时能够得到普遍的支持和服从，它与法律的强制性不同。法律权威是真正树立在人民内心当中的信仰与力量；第二，真正让人民参与政府管理。法治政府与人治政府最大的区别在于，它在法治框架之内给予每个公民自由发言的权利。构建法治政府也应该给予每个人说话的权利，真正让人民参与到政府管理当中来，即政府管理主体要多元化；第三，权力受到有效监督和制约。从权力制约和监督机制来说，权力制约监督的类型可以分为三种，公民的制约监督、社会组织的制约监督和国家机关相互之间的制约监督。只有政府权力受到有效监督，才能使权力运行于阳光之下，进一步推进法治政府的构建。

二、当前我国构建法治政府面临的困境

推进依法行政，建设法治政府，是贯彻中共依法治国基本方略，适应社会政治经济发展趋势，促进民主政治发展，保障社会和谐的新要求，同时也是改善党的领导方式和提升党的执政能力的新要求。但法治政府建设还存在诸多制约因素，这也构成了我国当前构建法治政府面临的现实困境。

1.崇尚人治，法治观念缺乏

两千年来，中国崇尚的儒家道德，推崇“性善论”。中国自古以来就不重视通过人以外的某些事物去对国家进行治理，他们认为“万圣之人”可以治理好国家，两千年的封建专制主义社会，人治现象非常严重，法律形同虚设。新中国成立以后，法治主义不甚健全，在相当长的时间里，我们过热崇拜精神领袖的领导力量，尤其是在文化大革命期间，法治被践踏的支离破碎。这种崇尚人治，缺乏法治观念的现象在中国可以说是根深蒂固，并且給目前中国法治政府建设形成和推进了一道无形的“阻碍绳”。

2.民主意识淡薄，参与政府管理能力较弱

民主就是要给每个公民说话的权利。中国要构建法治政府，必须实现国家治理主体多元化，而人民参与政府管理是构建法治政府任务的重心所在，中国接受高等教育学生尚且如此，普通民众更是对于民主和政治关心甚少，本身所接受教育难以适应目前中国构建法治政府提出的管理主体多元化的要求。尤其是在西部边远地区，在没有解决温饱问题的情况下，民众难于将更多的精力放在政治体制建设上来。

3.政府体制存在漏洞，权力监督不到位

从权力制约和监督机制来说，权力制约监督的类型可以分为三种，公民的制约监督、社会组织的制约监督和政府机关相互之间的制约监督。人民是国家的主人，用人民的权利去监督政府，监督政府权力的运用，合乎必然。然而，目前存在的现象是我国公民监督意识不够，一些公民持一种“事不关己高高挂起”的态度对待政府的不当政策执行，另一些公民为短期利益助长歪风邪气之风；社会组织也因为没有强大的权力后盾，往往易于妥协；政府机关相互之间的监督，在我国下级政府对上级的监督体制形同虚设，监督主体和被监督对象之间存在利益关系，使监督寸步难行。

三、构建法治政府的优选路径

建设法治政府必须从建立健全法律体系，普及法制教育，树立法律权威，提高公众的公民意识与政治参与能力，政府权力下放，完善权力监督制约机制等方面入手。

1.建立健全法律体系，普及法制教育，树立法律法律权威

中国目前正处于由法制向法治转变的过程中，法治政府建设重在落实。当下要把法律变成有丰富内容的实在的法治，即重在“全面落实”这些法律法规，使政府官员从内心深处真正将法律当作政府治理和社会管理的规范，将法律视为最高信仰。，法治政府建设的首要责任要从政府本身出发。依法治国的要求就是国家必须是法治国家，社会必须是法治社会，政府必须是法治政府。政府能不能自觉地依法行政、严格依法办事，直接关系到法律、法规的实施效果，直接影响着法律的权威。法治政府建设要求政府必须理清政府的职责。建设法治政府需要政府各级领导干部要带头树立正确的法治理念；学法、懂法并严格依法办事；政府应加大对公务员的法治教育和培训的力度，大力提高公务员的法律思维能力，提高公务员守法依法执法的意识和能力；同时要建立责任事故追究制度。只有从内心深处敬仰法律，而不是仅仅出于畏惧法律的强制力带来的后果去遵守法律，才是一个真正成功的法治国家。

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2.提高公众的公民意识与政治参与能力刻不容缓

进一步深化加强法治政府的建设，公众责无旁贷。公民意识主要包括主人翁意识、平等意识、法律至上、权利本位意识等。但现实不容乐观，据中山大学中国公共研究中心的对北京、上海、天津、重庆、广州、武汉等19个城市政府与市民关系调查研究表明：“市民缺乏归属感和主人翁意识”。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中也提到：公民包括一些领导干部的宪意识还有待进一步提高。建设法治政府的唯一路径就是积极推动政府权力来源、行使和监督的法治化，全面推进依法规范政府行为。这就离不开人民群众的参与和互动。公众公民意识的提升以及政治参与能力的发展，一方面可以提升自身的法律素质，增强法制观念，真正擔当权力来源的主体责任；另一方面可提升监督问责能力，倒逼政府依法行政，从而为法治政府建设做出自己的贡献。在以后的政府执行职能过程中，要有意识的让公众、社会团体等管理主体参与到政府管理过程中来，真正实现权力主体多元化。只有各方面管理主体都能够切实参与到社会管理当中来，才可以监督政府行政，规范公民行为，实现政治参与法制化。

3.完善权力监督机制

在我国，从每一方面的监督上来讲，可以说都存在某些体制漏洞，有待进一步完善。从世界范围来看，只有中国这样一个最大的社会主义国家真正在倡导一切权力属于人民，这是我们不同于西方资本主义国家的中心所在，我们要进一步对公民进行民主法治教育，使公民真正认识到自己的当家做主地位，倡导公民可以通过人大间接或者直接罢免政府不作为人员；国家要进一步给予社会组织，如新闻媒体、报刊等组织发展空间，鼓励其在社会生活中发挥自己的功能和有效总用，敢于发出自己的声音 ，而不仅仅是政府的“御用文人”；我国政府机关相互之间的监督形成了一个相对比较完善的监督体系，但是监督形式缺乏有力的具体制度支撑，我们要通过进一步制度改革：首先要使监督机制从自上而下监督转变为自上而下、自下而上、平行监督结合，实现权力监督全方位的制约机制；其次，监督主体要实现权力相对独立化，行政监督不力的一个重要原因在于执行行政的监督机构往往与监督对象存在密切的利益关系，甚至是监督对象的下级部门，使得行政监督有名无实；最后是监督的具体制度要进一步完善。

四、结语

从总体上来看，中国法治建设起步较晚，但是社会主义政治经济文化的进一步发展以及国民政治诉求的进一步提高，对构建法治政府的要求刻不容缓。而在目前中国大环境之下，进一步推进依法行政，构建法治政府存在种种困难，但是只要认清现状，直视困难，相信在党中央带领下，我们法制建设会越来越好。

参考文献：

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[5]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，2011（4）.

作者简介：刘芹（1991—），女，漢族，籍贯：山东德州，单位：山东师范大学马克思主义学院2015级硕士研究生，研究方向：思想政治教育。