加强政府投资项目管理对策研究

加强政府投资项目管理对策研究（共8篇）

加强政府投资项目管理对策研究 篇1

有关情况的汇报

政府性投资项目规模大、与公共利益密切相关，按照公共财政管理的要求，如何进一步做好政府性投资项目管理工作，是当前政府职能转变过程中十分重要的任务。为进一步提高我县政府项目管理水平，现就我委调研情况汇报如下：

一、我县政府性投资项目管理现状

近年来，我县不断推进政府投资体制改革，积极在制度建设、项目前期、管理模式、项目融资等方面探索创新。就目前我县政府投资项目管理现状，大致可归纳为以下几类：

1．临时型（即为一次业主）。通常采用这种管理模式的项目比较单一，一般情况下由政府牵头，抽调有关人员组成一个临时基建管理工作班子（如工程指挥部）具体实施项目报批、拆迁安置、项目建设与管理等工作，在工程建设任务完成后，基建工作班子相应撤出。

2．基建科室型。一些常年有基建任务的政府职能部门，都设立基建科室，专门配备人员，由其代替政府行使项目业主职能。

3．政府部门型。以财政资金投资为主的交通、建设、水利等部门，由部门组织内部人员成立项目建设工作班子，直接操作项目建设与管理。

4．项目法人型。一些政府投资的基础设施项目，由政府或政府职能部门设立企业法人（如城市投资公司），由其负责项目建设资金的筹措和项目建设管理。项目建成后，也由该企业负责运营与管理。

5．项目代建型。由使用单位和投资管理部门，招标一家代建单位，由代建单位完成项目前期及建设过程，项目建成后移交给政府或使用单位。

二、当前政府性投资项目管理存在的主要问题

（一）项目前期工作粗糙，决策程序不到位

1、“三边工程”较多。目前我县中央、省专项资金补助项目均按基本建设程序履行了报批等有关手续，但由县、乡两级政府实施的水利、市政、交通等项目前期工作不到位，部分项目均是边审批、边设计、边施工，少数项目没有履行过审批等手续，导致施工过程设计变更频繁、设备选型和使用不合理。

2、决策程序不到位。根据基本建设管理程序，政府性投资项目一般都要经过项目建议书、可行性研究报告、初步设计审批这样一个决策过程。但目前我县多数项目只履行了例行的审批手续，项目不是在初步设计概算编制完成后才确定投资规模和资金方案的，而往往是在项目建议书、可研报告批准前就已经确定了投资规模和建设规模。

3、项目投资超概算。有些项目单位往往是从尽量满足自身使用功能要求出发，很少能按照“有多少钱办多少事”

和“合理确定规模再确定资金筹措方案”的原则实施政府项目，投资控制观念普遍不强，认为“工程先干了再说，资金不够可以向上争取”，从而导致投资超概，规模过度超前。

（二）部门管理难度大，责任追究制度不健全

1、项目管理部门工作难度大。发改委作为履行县政府对项目进行监督管理的主要部门，对政府性投资项目的管理，在职能、时序和手段上履行着重要职责，发改委的工作是基础，但难度大、也不被人理解。项目前期主要工作就是研究项目建设的可行性和必要性，确定合理的建设规模和投资概算，这都是发改委的职责。但是在现实中，一方面，项目单位都要求压缩前期工作时间，项目建设规模和标准又涉及项目单位最直接的切身利益，使实际操作中阻力很大；另一方面，有些项目在前期工作或实施过程中受领导的干预和影响，同时，我委对项目监督管理的认识和措施不到位，使得发改委难以有效发挥职能。第三，由于工程招投标管理过程中，发改委不能够全程参与，客观上影响了招投标过程投资控制的功能。单纯的靠财政部门的预算资金审核、资金拨付管理和审计部门的事后审计，已经难以有效控制项目投资规模和标准。

2、责任追究制度不健全。目前，国家尚未出台政府性投资项目决策失误责任追究制度，虽然《***政府性投资项目管理办法》对违反项目管理的有关行为应承担的法律责任都有规定，但是具体的操作性和权威性不够，不能有效控制

项目建设规模和标准，对超概算行为也没有有效地、明确地处罚规定。

三．几点建议

（一）建立科学完善的前期工作体系

第一、完善决策机制。首先要科学决策。坚持决策方法科学，通过定性与定量相结合，使分析结论准确；坚持决策依据充分，掌握国家有关政策、项目建设条件、技术发展趋势等全面信息，使决策依据科学；坚持数据资料可靠，在调查研究基础上注重数据分析，保证结论可靠。其次要民主决策。逐步建立重大政府投资项目的公示制度和听证制度。对我县经济和社会发展有重大影响的项目，除了要求中介机构评估咨询、专家评议等环节外，还应广泛征求社会各方面的意见和建议，增加投资决策的透明度。

第二、开展项目储备和深化前期。一是积极开展项目储备。由发改委建立政府性投资项目储备库，各项目主管部门或建设单位应于每年10月底前，提出下政府性投资项目建设建议，经发改委初审，并邀请各方面专家专门研究后，编制下项目建设计划，报县政府批准。二是积极开展重大项目前期工作。每年由各行业主管部门向县发改委申报重大项目前期工作计划，经发改委审核并报请县政府同意后，发改委下发重大项目前期工作计划，各行业主管部门按照重大项目前期调研、项目建议书、可行性研究报告编制和评审等工作目标开展前期工作。三是落实前期工作经

费。建立重大项目前期工作所需专项经费，由各主管部门提出资金计划报发改委，发改委报经县政府同意后，拨付前期工作经费。

第三、严格执行基本建设程序。按照基本建设程序，发改委依次对项目建议书、可行性研究报告、初步设计及项目概算进行审批，其中可研报告、初步设计及项目概算需经专家评审，确定合理的建设标准和投资估算后，由发改委批复。对于总投资在500万元以下或者急需建设的项目，经发改委同意，可以直接编制可研报告、初步设计和项目概算。

（二）建立严格规范的投资控制体系

第一、推行限额设计制度。项目初步设计批准的建设规模和投资概算要严格限定在可研报告批复的建设规模和投资估算10%之内；施工图设计的建设规模和预算投资要严格限定在初步设计批准的建设规模和投资概算10%之内；项目主管部门和设计单位必须对项目现场作深入调查，把应该考虑到的情况都体现在设计之中，避免漏项；并不断优化设计方案，使设计概算具有科学性和准确性。

第二、严格控制设计变更。各项目建设单位应严格按照批准的项目概算进行建设，不得擅自增加或减少建设内容、提高或降低建设标准，确需变更的，应由县发改委审查论证后，报上级主管部门或县政府审批，履行相应的变更手续。

（三）建立严密防范的监督管理体系。

第一、严格执行“五制”。即项目法人制、项目合同制、招投标制、工程监理制、预决算审计制，所有政府性投资项目都必须按国家规定实行公开招标，严禁将工程转包或分包，纪委、发改、财政、审计等部门应全程参与招投标活动，对招投标程序实行全过程监督，确保工程规范建设，资金合理使用。

第二、开展项目竣工验收。出台《***政府性投资项目竣工验收办法》。项目建成后，应当由发改委牵头，组织财政、审计等相关部门，按照批准初步设计和概算、施工图以及工程验收规范等文件资料，及时组织竣工验收。规模较大、较复杂的政府性投资项目，还应当先由项目业主组织进行初步验收或交工验收。

第三、建立后评价制度。出台《***政府性投资项目后评价制度》。建立政府投资绩效评价指标体系，有选择地对重大项目进行后评价，全面评价项目实施后的综合经济和社会效益，据此对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，全面总结项目投资管理经验，吸取教训，为改进以后项目决策、管理及监督提供经验。

加强政府投资项目管理对策研究 篇2

但结算中心职能和范围毕竟有限, 现阶段无法全面、系统地对政府性投资项目进行监管, 在工作和学习中, 笔者发现某些政府性投资项目存在着一些问题, 如投入与支出比例失调, 资金使用率低下等。于是, 加强基本建设资金的管理是当前一项刻不容缓的重要任务。

一、政府性投资项目财务管理存在的问题

(一) 工程项目中不断有工程联系单, 工程成本难以控制

正常的工程应是按投资估算、概算、预算到决算的顺序进行, 金额应依次减少, 而实际操作中往往是项目概算超投资估算, 预算超概算, 决算超预算。主要原因是:

1. 建设单位前期工作未能做细, 设计、勘察不到位。

地质勘察、工程设计关系到一个工程预算的准确性, 也是施工单位在招标中采用最优施工工艺的前提条件。如果施工中发现勘察不到位, 必会对原有施工方案进行更改, 从而使工程增加投资, 造成项目竣工决算时工程投资超出批准概算的情况。

2. 建设单位均采用低价中标, 但结果往往使投资额急剧增加。

投标者以各种让利方式进行低价中标, 而在实际施工中, 施工单位因无利润可赚, 提出各种理由增加联系单, 长期以往也掌握了一套从联系单中赚利润的方法。建设单位事后为了求得保进度、保质量的效果, 不得不以增加联系单的价格进行弥补, 使工程造价提高。

(二) 缺乏规范的预算管理基础, 工程款项随意支付

实行集中统一核算后, 结算中心接受支付申请的依据是单位的预算指标, 没有预算指标或超预算指标的支付申请, 结算中心有权予以拒绝, 从而起到了强化预算约束的作用。所以, 集中统一核算依赖于预算编制的相应改革。也就是说, 预算要细化到每个部门及每个项目。比如, 一项工程专款2000万元, 细化预算要提供明细经费计划表, 在计划表中详细列明土地征用支出、拆迁安置费、建筑安装工程费用、设备购置费用的数额, 以及这些款项的支付对象。只有这样, 会计核算中心才能根据细化的预算指标办理各项资金的支付。

而目前纳入结算中心管理的单位的部门预算工作尚未到位, 在支出方面随意性较大, 预算对支出的控制和约束非常薄弱, 反映到支付中心的问题有:

1. 建设单位存在重工程质量、轻合同管理的倾向。

提供给会计结算中心的资料不完整, 结算中心在支付款项时, 很难保证收款单位就是中标单位。

2. 未按合同约定支付工程款 (进度款) , 部分建设单位领导对监理工作不重视, 工程监理流于形式。

(三) 缺少有经验、懂业务的基建财务会计人员

从萧山区现有的国有基建单位来看, 普遍存在缺乏基建专业会计人员、会计核算不规范、核算水平不高的问题, 主要表现在以下几个方面:

1. 未取得合法票据付款。

建设单位向建筑安装单位或个人支付工程价款及工程价款之外的各种费用时 (包括代垫款项、代收款项、手续费等) , 使用统一收款收据, 而未开具正式的税务发票。区外来萧的建筑施工单位, 没有按“劳务发生地”原则出具建设项目所在地的地税部门开具的正式发票。

2. 业务管理费控制不严。

支付中心执行的基本建设财务管理规定只提出对建设单位的管理费用按工程项目概算投资的一定比例进行核定, 但对具体金额没有作具体的规定, 使建设单位在实际工作中很难控制业务管理费, 从而造成超标准支付。

3. 未能按规定及时办理竣工手续。

有的基建项目在具备竣工验收条件超过6个月后, 仍不办理竣工验收和固定资产移交手续, 也未编制竣工财务决算。有的项目虽已办理竣工验收手续甚至交付使用, 但仍未编制竣工财务决算, 期间所发生的维修费及其他费用都在基建投资中列支。这样不仅扩大了基本建设支出, 而且影响了固定资产管理。

(四) 未全面实施招投标制度

部分单位由于受利益驱动, 采用种种方式规避招标或公开招标, 自行指定设计、施工和监理单位, 使得建设项目失去有效的竞争和监督。另外, 有的项目单位将依法必须招标的工程项目化整为零或分段实施, 使之达不到法定招标的工程项目规模标准。同时, 一些如消防、供电、供水等垄断性行业部门要求由其指定的企业承揽相应的工程, 否则不予办理相关手续。

二、完善基本建设项目财务监管的对策

(一) 加强调研, 确保建设项目概算的科学性

建设单位应严格按照建设工程的法定建设程序, 认真做好工程的可行性研究、地质勘探及设计工作, 这是控制工程成本的关键。严格审核工程量, 及时把握变更情况。对于工程变更的, 应由监理部门按照有关监理实施细则及其附录, 下达相应的工程变更通知和工程量清单;对于工程索赔的, 应由监理部门签发的索赔审批表及索赔费用计算资料等确认后交建设单位签字。

同时, 计划、财政、审计等有关部门要积极参与建设项目的工程概算等前期管理工作, 确保建设项目的科学性。对建设资金运行应实行事前、事中、事后全过程监管, 硬化基本建设预算约束, 杜绝超概算问题的发生。

(二) 进一步推行预算管理改革, 细化部门预算

制定科学、符合实际的定员定额标准, 改进和完善预算支出科目体系, 早编、细化预算, 通过提前编制预算、延长预算编制时间, 使预算细化到各个部门及项目, 提高预算的科学性、合理性。

(三) 实行网上申报全过程管理

基本建设项目经发改局立项批复后, 定期实行网上申报。每月建设单位按施工单位、工程项目、投资总额、完成工程量等申报建设进度, 并根据上级主管部门批复的年度基建计划, 制订详细的资金使用计划, 对每项工程应落实具体的用款计划, 量入为出、量力而行。支付中心应充分利用专业技术人才和专业手段, “按计划、按预算、按合同、按进度”进行审核。通过网上申报和审核, 便于职能部门及时掌握基建完成情况, 对基建行为做到全过程管理。

(四) 规范建筑合同的订立, 明确工程款项的支付方式

财政部门应尽快出台适合财政预算单位执行的建筑工程合同范本, 在合同范本中明确工程款项的支付方式。根据笔者在会计结算中心的工作经验, 预算单位到会计结算中心支付第一笔前期费用时, 应提供拆迁协议书、土地征用通知单和直接支付申请书;支付第一笔工程费用时, 应提供中标书、开工报告、合同等;支付监理费、设计费时, 应提供监理合同、设计合同;支付工程进度款时, 要求施工单位提供施工进度报告、监理公司监理的签证等;等工程完工进入决算时, 根据审价中心的审价报告支付工程款。工程款项必须直接支付到中标单位, 不允许施工单位以分公司、项目部等名义结算工程款项。对于基建项目中的管理费用, 可以采取建设单位在向财政部门申请用款计划时, 按申请计划数的一定比例下达管理费用的预算指标。

(五) 加强培训, 提高工程项目财务管理人员的素质

由于基建财务核算涉及面广、情况复杂、专业性强, 一个单体工程就涉及土建、设备、供水、供电、广播电视、门窗工程、装饰工程等十几项分项工程核算, 一个较大的指挥部涉及单体工程有数十项乃至上百项, 拆迁工程涉及成千上万户居民的拆迁费、赔偿费、安置费、购房费明细核算。与行政事业单位会计核算相比, 基建工程核算连续性强、时间跨度大, 因此, 必须加强基建财务会计人员培训工作。培训内容可以从两方面入手:一是对财会人员进行工程招投标、建筑承包合同、工程预决算以及工程定额费率、材料信息价格等内容的培训;二是对财会人员进行《基建财务会计制度》、《税法》以及会计电算化培训, 把财务人员培养成既擅长财务、税务又懂施工基础知识 (预算、决算、施工组织) 的复合型人才。

(六) 强化管理, 做好建设工程财务决算工作

政府投资项目按批准的设计文件所规定的内容完成后, 应当于六个月内完成工程结算、竣工决算和竣工验收工作, 法律、法规另有规定的除外。工程结算和竣工决算应当由投资审计部门审核。建设单位应当于竣工决算编制完毕并经投资审计机构审核后三十日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目, 不得交付使用。产权登记后, 建设单位应当及时与使用单位办理资产移交手续, 但实行项目法人责任制的项目除外。建设资金有结余的, 建设单位应当在产权登记后的一个月内将结余资金上缴财政部门。

(七) 规范程序, 保证工程招投标、监理制的严肃性

建设单位要严格执行招投标法, 对建设项目的勘察、设计、施工、监理以及与基建工程有关的重要设备采购等环节进行全方位的招标。同时, 要严格执行工程监理制。建设单位申请办理支付业务时, 必须提交监理单位出具的书面意见。

加强政府投资项目造价评审探讨 篇3

关键词：政府投资项目：招标；设计变更；工程经济签证；造价评审

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2011）27－0118－02

随着我国经济的高速发展，城市规模的快速扩大，政府投资的项目也越来越多。这些工程使用的大多数为财政资金，往往会为了赶工期或提高质量等原因造成一些不必要的资金浪费，于是怎样合理、高效的利用好这些资金，就成了工程造价管理方面一个值得研究的问题。本文就此对加强政府投资项目造价评审进行相关探讨。

1 审查招标文件、合同条款

评审政府投资项目的招标文件，首先要审查招标文件是否符合签订建设施工合同的原则，是否符合国家有关的法律、法规和规定，要确保投标单位在公平、公正、竞争有序的前提下进行投标；其次要审查其内容，确保企业自身条件能满足招标文件的需要，确保投标文件响应招标要求。对于模糊不清的地方要进行澄清，招标单位的澄清文件、会议纪要、其他补充文件以及后来的中标通知书都将成为合同的组成部分，最重要的是进行招标文件中合同条件的审查与分析。江门市制定的财政性投融资项目合同专用条款，进一步加强和完善财政性投融资项目管理。中华人民共和国建设部、国家工商行政管理局制定的建设工程施工合同（GF－1999－0201）配套使用，其目的就在于此。

例如，江门市某局技术综合大楼招标文件合同专用经济技术条款中规定：核对后工程量清单经招标人或授权监理单位审核确认后作为合同价款调整及竣工结算的依据，但在评审该项条款后，更正为：核对后工程量清单经招标人及财政评审中心审核确认后作为合同价款调整及竣工结算的依据。

又如，2008年在评审鹤山市某标段补充计价规范过程中，为适应该单价合同段的特点，便于今后设计变更的造价评审管理，规定模板、脚手架摊入混凝土工程等相关单价中。不在措施项目费用中单独列项计价，对该工程的造价管理起到积极作用。

在评审招标文件、合同条款时，应重视合同文件的解释顺序。一般为：合同协议书、中标通知书、投标书及其附件、合同专用条款、合同通用条款、招标文件、标准规范及有关技术文件、图纸、工程量清单、工程报价单或预算书。该解释顺序必须坚持，否则会使评审工作陷于被动。在评审市级某开发区标准厂房结算过程中，由于施工合同未按照招标文件关于设计变更价款双控约定执行，使财审工作一度搁浅，经多次会商论证后，明确了评审根据合同文件的解释顺序，使评审工作得以有效进行。

2 评审设计变更

当前，政府投资的大中型基础设施项目，经常出现不切实际的“政绩工程”、“形象工程”。招标阶段提供给投标人的仅是供招标“应急”使用的图纸，导致实际施工中产生的变更量巨大。工程造价失控，出现审核结算价与合同价相比增加20%～50%的项目。为了杜绝类似事件的发生，首先，对于工程设计变更，评审过程要分专业按时间先后整理，审查是否经设计人员签字及设计单位盖勘察设计文件、图纸专用章，同时审查是否经监理单位、建设单位、施工单位盖章确认。需要特别注意的是，在设计变更时间厘定后，依据合同、招投标文件的约束条件，是评定设计变更是否进入计价程序的关键。

其次，加强设计变更项目的功能与费用分析。对利用设计变更未经合法工作程序提高设计标准、降低安全储备、延长工期、扩大规模的行为，必须严格审查，并在财政评审结论报告中给予明示，为上级财政领导机关提供完整、明晰、科学的评审报告。

评审工作中有个比较典型的项目，市级某污水处理厂区某合同段工程，投标方在未违反招标文件要约的情况下，把清单中某项作为实体支护工程项目（即上清液调节池的打拔拉森钢板桩）较其相应控制价下浮89.35%，最后中标；其后，施工时变更为C25砼灌注桩：事后财政评审却只能以合同、招标文件约定为依据，设计变更标内无投标价的项目按规定套价后乘以中标价与控制价的下浮率（即26.7%）计价，有效抑制财政投资因变更而无端流失。由此可见，对于重大设计变更，政评审中心和市直有关部门须加强对项目设计的前期审查。并推行项目设计变更程序制，施工过程中需要变更设计的，须经主管部门、财政部门等相关单位集体研究并按程序审批后，将变更结果给予公示，对群众有反映的项目，要组织调查和复审。

3 筛查工程经济签证

工程经济签证就是在施工中现场发生合同以外的工程费用，要经过设计单位、建设单位、监理单位、施工单位四方签字认可。对于资料记载不详，含糊不清，模棱两可，计算费用的依据条件不足，未经双方法人授权的签证单，在筛查评审时，给予严格的把关，而对于违反合同、招投标文件规定的签证，不予计取。诸如土方基础类、人工窝工、机械台班停滞、材料非正常损耗、停工损失、专业分包项目的配合费用、工程外委托项目等签证，都是评审筛查的对象。

鹤山市某公园休闲路，招标单位在招标文件中就制定了严格签证的程序，工程经济签证事项应在发生后的3 d内办理签证手续，逾期无效；同时应具备下列事项：项目内容、位置、原因、数量及其依据（计算式或略图）、日期等必要事项。而在具体评审该项目过程中，送审的经济签证——生活垃圾、淤泥开挖及相应的路基填砂4 920 m有未注明位置、原因、计算式（或略图）的情况，涉及金额达50多万元，评审结果可想而知。

4 依据实物，核定材料、设备价格

在评审招标文件中涉及主要材料设备的品牌、价格等方面，许多文件只是笼统地说明发包内容为设计图纸的全部内容，却未准确地说明工程所使用的材料、设备的明细及要求。一般来说，工程所使用的大宗材料，如：钢材、水泥、砖、瓦、砂、石等材料，从品牌、规格、厂家、产地而言，对材料的价格影响不大，但对装饰工程的卫生洁具、电器灯具等，就不能简单地按设计执行。如楼地面砖设计一般只给出规格，而市场上的地面砖同种规格的品种繁多，价格相差悬殊。如果只图省事简单地规定一下，对高、中、低挡材料选用不确定，价位不具体等，会造成招标文件的不完整性，在造价管理上对招标方来说是个很大的漏洞。因此，必须根据工程的具体情况依据建设标准、装修标准详细地编写材料、设备明细表及具体价格，列入招标文件中。

在绿化工程中，苗木规格设计只给定规格范围，表明在这个范围内能满足绿化工程的要求，从而达到设计效果。而实际工程施工时，必须给出多高多粗的苗木，不能笼统地描述一个范围。如苗木高度3.5～5 m、胸径10～15 cm，规格的范围过大，价格相差很大，在实际施工中很难掌握，对工程的实际造价影响很大。很容易让投标方钻空子——为追求最大利润以小充大，以次充好多计工程款。因此，在“最高限价”的评审过程中，招标文件的编制就显得很关键，一点的纰漏就会给工程造价埋下隐患。

对于安装工程投标报价各家差别较大，通常可达20%以上，其原因通过以下说明可知：规格相同的高压开关柜，进口的十几万元一台、中外合资厂的8～9万元一台、国营大厂的4～5万元一台、一般小厂的2～3万元一台，而高压开关柜的安装费却是固定的、很小的（只有几百元），仅占其设备费的1%左右，甚至更小。这种因进货渠道和厂家不同，致使产生很大的价差。因此，评审时依据实物、核定材料设备价格显得尤为重要。

5 建档管理造价指标，实现评审工作科学化

要做好工程造价资料的收集工作，首先，审核人员每负责一个项目，在完成后及时将该项目造价资料按统一的格式建档，建档指标主要涉及工程造价指标、分部分项工程费指标、措施项目费指标以及主要人工、材料用量指标等。其次，评审过程勤于记录审核工作要点，建立评审工作日记的档案。

6 结束语

总之，在政府投资项目工程造价评审中，评审人员应时时以国家规范、规定和计算标准为依据，认真对待每项工作，依据实物评审，实事求是，将工程造价控制在合理水平上，促使政府财政投资资金的良性循环。

参考文献

1 宋雪琴、刘冬芳.浅析政府投资项目造价控制的若干措施［J］.价值工程，2010（2）

2 邢峰.浅谈如何有效控制政府投资项目造价［J］.经济师，2008（5）

The Exploration of Strengthening the Cost

Evaluation of Government Investment Project

Feng Lei

Abstract: The cost evaluation of government investment project is a highly professional work. The article starts from the cost evaluation of government financial investment project, proposes several key links should be strengthened in evaluation, so as to ensure the reasonableness and scientificalness of government investment for project cost.

加强政府投资项目管理对策研究 篇4

近些年来，地方政府为了加快发展、和谐发展，落后地方更为实现“后发赶超”，争相实施各类重点项目以带动地方经济的快速发展。因而政府投资项目逐年增多，投资力度不断加大。人大对政府投资的审查监督工作，又必然成为人大及其常委会对计划预算审查监督的新课题。如何开展加强对政府投资项目的审查监督工作，是人大财经监督工作的又一大重点，应当把握一下几点：

一、依法监督强调审查监督的合法性

政府投资项目是指政府在本行政区域内利用财政资金投资建设的项目，是国民经济和社会发展计划的重要内容，也是财政资金安排的重要方面，深受社会关注。我国《宪法》、《监督法》、《地方组织法》、《预算法》有明确规定：地方各级人民代表大会及其常委会审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划；讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容，包括重点支出的安排和资金到位情况；监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级预算等等。因此，讨论决定本行政区域内计划和预算以及各方面工作的重大事项并对其实施情况进行监督，是地方各级人大及其常委会的法定职权。政府投资花的是纳税人的钱，所投资的项目一般属于本行政区域的基础工程或重点工程，关系到经济社会发展的全局和长远，与人民群众利益关系密切，理所应当属于国家权力机关决定和监督的范围。

人大及其常委会开展对政府投资建设项目的监督，体现了计划监督与预算监督的结合，是新时期加强和改进人大及其常委会经济监督的具体体现。人大及其常委会要综合运用宪法、法律赋予的权力，充分履行监督职责，有效监督政府投

资，而不是直接对具体项目进行干预。所以，解决好对人大及其常委会监督政府投资项目的认识问题就显得尤为重要，一方面应当充分认识到人大及其常委会监督政府投资项目的法定地位和作用，提高对人大及其常委会监督政府投资项目工作重要性的认识，增强监督工作的责任感和使命感；另一方面，在行使监督职权的过程中，应当牢牢把握住人大及其常委会监督政府投资项目的宏观性、间接性这个“尺度”，既不越权，又不失职。

二、突出重点增强审查监督的针对性

在开展审查监督过程中，应当突出重点，找准监督的切入点，从以下主要关口上加大对政府投资项目监督的力度。一是把好政府投资项目的决策关。政府投资项目的决策是首要关节。政府投资项目需要决策，并且是科学决策和民主决策。它必须要有科学依据，遵循科学程序，运用科学方法，同时要充分发挥和集中群众和集体的智慧。一般政府投资项目都应作可行性研究，重要项目还要进行项目评估，对于重大公益性项目和对经济、社会和环境有重大影响的项目，应当建立听证会制度。在审批项目建议书前，由综合管理部门主持，征求社会公众和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。二是把好政府投资项目招投标关。人大及其常委会要对政府投资项目工程招投标实施监督，推进实质性的公平和公正。加强对招投标市场的严格管理，杜绝少数人控制招投标市场，严格查处串标、卖标、转包等行为，采取综合的、有效的措施，努力推进工程招投标工作实质上的公平和公正。三是把好政府投资项目资金关。对政府投资项目的资金的运作要实施重点监督。首先在项目设计上，要遵循近期与长远相结合、既科学又合理的原则，不要为了一时的形象而提出过高的建设标准。其次在项目建设中，要始终坚持厉行节约原则，对于项目实施过程中的变更现象，要杜绝政府投资项目工程随意变更、频繁变更，防止项目规模、项目建设标准、项目投资成本严重失控。四是把好政府投资项目的质量关。要加大对政府投资项目质量的监督力度，督促工程建

设双方高度重视工程的质量，视质量为生命；督促政府投资项目严格实行工程监理制度，出现质量问题，要依法追究有关人员的责任。

三、注重程序把握审查监督的关键性

应当按照项目实施相关程序，分三步走；并采取多种方式加强对政府投资项目的监督，把程序性监督和实质性监督结合起来。第一步提前介入，强化事前监督。纳入计划的政府投资重大建设项目应当从政府投资项目库中筛选确定，并依据国家投资管理的要求和基本建设程序规定编制项目计划草案，达到规定投资规模的政府投资项目必须以项目为单位全部提交县人大常委会审查，接受县人大及其常委员会的监督。第二步经常参与，强化事中监督。应当要求政府定期报告重大建设项目计划执行情况，未经规定程序，不得随意变更调整，切实维护项目计划的严肃性。县人大常委会则采用听取和审议项目计划及执行情况的报告、组织常委会组成人员和县人大代表视察、检查与指定重大项目稽查、项目绩效评价和项目审计、组织特定问题调查、进行询问或提出质询案等监督方式，加强对政府投资重大建设项目计划的执行情况的监督。第三步跟踪问效，强化事后监督。实行政府投资项目绩效跟踪管理。要求县政府建立健全政府投资重大建设项目后的评估制度，政府投资重大建设项目交付试用期满后，要及时进行项目后评估，并应当将评估结果报县人大常委会备案。

四、发挥审计作用提高审查监督的实效性

审计工作对于保证人大审查监督政府投资项目的质量具有十分重要的意义。要督促政府及有关部门建立健全政府投资项目的绩效审计监督制度。在审查监督政府投资项目的同时，要专题听取审计部门对政府投资项目情况的审计报告，重点了解政府投资项目的资金计划安排、竣工验收中收支情况的真实性、合法性和

效益情况，要求审计部门敢于发现和揭露违纪违规问题，严格依法提出整改意见，然后根据审计报告和人大视察、调查、检查时发现的问题，加强跟踪督办，巩固审计监督的效果。同时，应依法向社会公布有关审计事项的审计结果，以扩大审计监督的影响。

五、加强自身建设力求审查监督的准确性

目前，作为地方县级人大及其常委会，在具体的对政府投资建设重大项目审查监督工作中，由于在法律制度建设上的欠缺，必然导致此项工作在时间性、可操作性、法律性上，与形式发展、实际工作需求和法律要求，尚有差距。因此，当务之急，应着手制定《县级人大常委会对政府投资建设重大项目的审查监督办法（或操作规程）》，在监督实践中积累经验的基础上，借鉴外地的经验，逐步完善这个《办法》，使《办法》在监督政府投资项目中更有针对性，更有成效性。同时，作为人大常委会的专门工作委员会成员，应该不断学习政府投资项目监督方面的业务知识，增强这方面的能力，以提高对政府投资项目审议监督水平。

加强政府投资项目管理对策研究 篇5

我县政府投资项目管理现状、问题及对策

白玉县项目促进中心 叶志国

政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展, 使用财政性资金以及用财政性资金作为还贷来源或还贷担保的借贷性资金投资建设的项目。随着中央扩大投资拉动内需政策的出台，我国每年投入上千亿资金用于道路、桥梁等基础性设施建设，投资规模的急剧扩大，给投资管理带来了新的考验。因此采取有效措施加强政府投资项目的管理，对管好用好建设资金、提高政府投资效益具有非常现实而重要的意义。

一、我县政府投资项目管理现状

近年来，我县不断推进政府投资体制改革，积极在制度建设、项目前期、管理模式、项目融资等方面探索创新。分析我县政府投资项目管理现状，大致可归纳为以下几个特点：

（一）项目投向，基本合理。十二五以来，我县政府投资基本上投向两大类：即城建、交通、水利等工程性基础设施和教育、卫生、体育及文化等社会性基础设施。目前我县政府投资项目行业主管部门大体上可分为两类：一类是常年项目建设的建设、交通、水利、教育等部门，另一类是非常年项目建设的卫生、文体、旅游等部门。

（二）资金拨付。由项目业主向县政府提出申请，经财政部门审核、县政府领导批复后，财政部门将资金拨到项目业主，再支付给施工单位。

（三）制度建设，探索创新。近年来，我县在政府投资项目管理上，无论是制度建设方面，还是项目融资方面，一直在努力创新探索。相继出台了相关文件，使我县政府投资项目管理有章可循。

二、我县政府投资项目管理中存在的问题

（一）前期工作不尽人意。前期工作是项目实施的前提和基础，关系到投资项目的成败。重项目数量、轻前期工作现象在我县政府投资领域普遍存在：一是决策机制不完善。项目决策在项目建设周期中处于十分重要的地位，决策的正确与否，主要是体现在“四性”上，即把握投资机会的准确性、建设方案比选的全面性、项目实施的可行性和经济效益的合理性，而只有坚持决策科学化、民主化，才能符合“四性”要求。从调查情况看，我县相当部分项目决策科学化和民主化不足，项目决策主要由各级领导研究作出，前期调研分析不充分，决策所需的信息不全面，缺乏战略、综合和长远考虑。二是项目储备工作薄弱。目前我县项目储备工作存在“数量少、质量差、渠道窄、工作粗”等突出问题，数量少表现为未开展政府投资项目专项规划编制，迄今为止没有建立政府投资项目储备库；质量差表现为有的行业主管部门即使有一些项目打算，但纳入规划的项目很少，绝大多数仅停留在取项目名称大概轮廓上，缺少项目规模、建设内容和基本投资估算等内容，未形成真正意义上的项目储备资料；渠道窄表现为仅仅凭经验和感觉提出项目，而缺乏科学的、全面的、多渠道的项目挖掘机制；工作粗表现为没有真正把项目储备列入重要议事日程，未落实具体工作人员，未明确工作责任，只是为了应付就随便报几个了事，有的连项目名 称都提不出来。三是投资计划严肃性不强。投资计划管理是政府投资项目管理重要内容，但部分行业主管部门每年所申报的政府投资项目计划不全面、不合理，往往出现执行偏差。有些未列入投资计划的项目往往临时动议拍板建设，而一些已列入投资计划的项目却得不到有效实施。

（二）项目管理模式落后。从调查情况来看，我县政府投资项目管理模式，以组建工程建设指挥部为主。这种临时性非法人建管机构存在不少问题：一是难以实现专业化管理。项目管理具有很强的专业性、技术性，而临时组建项目管理机构，由于缺少专业人才，不熟悉基本建设程序和相关法律、法规,缺乏项目管理专业知识和经验, 难以开展专业化管理和落实责任。二是投资约束机制尚未建立。这种临时性建管机构是“投资、建设、管理、使用”四位一体的典型模式，建设单位与使用单位利益密切相关，不利于相互制约，也缺乏控制投资的约束机制和动力机制。同时由于大量采用临时性建管机构形式，分散了监管部门的力量，难以进行有效监管，容易孳生腐败。三是不利于提高项目管理水平。普遍存在“只有一次性教训形不成二次经验”的现象，一个项目建成后，作为一次性临时业主的工程建设指挥部即行解散，难以总结项目建设的经验和教训；对另一个项目又要重新组织一批人员进行建设管理，众多的临时性建管机构在为掌握和应用项目管理知识而重复交学费，对提高政府投资项目的整体管理水平十分不利。

（三）建设程序不甚规范。基本建设程序是指项目建设全过程中各个环节、各个步骤之间客观存在的、不可破坏的 先后顺序，是经过长期实践总结出来、反映项目建设所固有的客观规律，是以法规形式固定下来的工作程序。正确把握项目建设中从课题调研、论证决策、前期报批、组织实施及竣工验收等各个环节之间的关系，是按照经济规律办事的一个根本原则。但从调查情况来看，我县政府投资项目基本建设程序执行情况不理想，未严格按照国家规定开展项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算“三段式”管理。可行性研究是项目管理中极其重要的一个环节，是对拟建项目技术上、经济上及其他方面的可行性进行研究，其目的是为了给投资者提供决策依据，同时为工程设计、合作签约等提供依据和基础资料。我县相当部分政府投资项目建设单位未认识到进行项目可行性研究的重要性、必要性，影响了我县争取新中央投资项目申报工作。

（四）项目控制力度不够。质量、进度、成本是项目管理的金三角，是项目管理的基本目标。从调查情况分析，“三控制”都不同程度地存在一些问题。

首先，超概算成了投资控制的顽症。一个项目从投资决策到竣工投运，有一个较长的建设周期，影响项目投资变化的因素很多，由于缺乏有效的约束机制，我县政府投资项目超概算现象较为普遍。从调查情况来看，超概算具体表现在以下几方面：一是设计漏项。有的建设单位和设计单位责任心不强或凭经验设计，在申报项目立项时，未进行全面设计，存在很多漏项，如有的只设计主体工程，而没有配套工程和绿化工程，也有的设计时漏掉设备或未包括装修，只好在施工阶段予以补上导致超概算。二是设计变更。有些项目由于从立项到委托设计时间较短，设计单位急于赶任务而不作现 场调查，匆忙完成设计，致使初步设计深度不够，与施工图阶段有较大的出入，造成后来的设计变更而增加投资。也有概算编制人员机械地按照设计图纸编制概算，用经济来影响设计，施工时产生设计变更；还有的项目业主在项目取得立项批文后，不是按照计划投资规模进行建设，而在施工图设计阶段要求设计单位提高设计标准，在工程实施阶段又随意添加一些建设内容。三是按审批权限确定项目总投资。

其次，拖工期成了进度控制的常态。进度控制是项目实施的关键，是确保项目按预定时间竣工投产的重要手段。造成超工期的主要原因：一是政策处理困难。约一半的政府投资项目由于土地征用和房屋拆迁等政策处理困难而无法按计划完成施工。二是设计调整。

第三，能合格就算质量控制的标准。质量控制是项目实施的根本，贯穿于项目实施全过程。从调查情况来看，存在主要问题：一是创优意识、精品意识不强。政府投资项目尤其是重点项目往往是百年工程、民心工程，应以建造精品工程、优质工程为目标，虽然大多数工程质量都能合格，但争创优质工程意识普遍不强。二是为盲目赶工期而造成质量隐患。三是质量控制措施不力。存在诸如质量控制体系不甚健全，施工队伍素质不高，事前、事中和事后“三阶段”控制不到位等问题。

（五）建设制度执行不力。按照国家规定，政府投资项目必须实行法人责任制、资本金制、招投标制、工程监理制和合同制等五项制度。从调查情况来看，这五项制度执行不力、好差不一。

首先，项目法人责任制不落实。推行项目法人责任制的 初衷是要建立一种权责明确、科学合理的项目管理制度，项目法人应能独立自主地对项目从立项、筹资、施工到竣工、投产乃至经营的全过程进行管理，并承担相应的责任。但在实际执行过程中，由于多方面的原因，很难实现上述目标，习惯以行政手段管理项目。

其次，招投标领域存在诸多问题。招投标管理体制不顺。由于招投标管理机构运作不正常，县内招投标交易平台不健全，限额以上项目借助州上平台进行交易；

第三，监理制贯彻不到位。在政府投资项目建设过程中,往往重施工、轻监理，目前在我县开展业务的监理单位良莠不齐，有的监理人员（尤其是总监）到岗率不高，个别项目隐蔽工程未按规定旁站；有的监理人员专业知识不强，甚至不能胜任本职工作；有的监理责任心不强，默认施工单位随意变更设计；相当部分监理人员协调各方能力较弱。也有些业主及施工单位对监理单位职责没有正确的认识，使监理工作正常开展受到困扰。

第四，合同执行不严格。从调查情况来看，无论设计、采购，还是施工、监理，基本上都签订合同，但在合同管理上仍然存在着一些问题：一是合同主体不统一。目前建筑市场上施工挂靠现象成了公开的秘密，我县政府投资项目施工招投标中同样存在借用资质和挂靠现象，一些低资质等级的施工企业为了承揽工程，通过人际关系或上交管理费等方式，借用他人资质或挂靠高级别企业参与竞标，中标后，因施工企业本身技术力量不足，缺乏相应管理人员，同时施工装备也不能满足施工的要求，其结果是工程质量大打折扣，埋下了质量隐患。二是合同款项结算不严格。如个别项目经 招投标后，在承发包合同中重新约定按实结算，招投标只起到确定施工单位的作用；即使是一些包干工程，往往对包干范围及调整条件和调整方式等没有明确规定，结果包干项目包不死，给工程结算留下了隐患。

（六）项目后期评价缺失。一是项目业主普遍存在重建设、轻结算（决算）现象，一些项目投入使用后，长期不结算（决算），导致项目成本无法审定，拨款资金长期挂账，无法办理固定资产产权登记手续。二是项目后评价缺失。项目后评价指建设项目正式投产营运达到设计生产能力时，对该项目决策、立项、实施、运行全过程进行全面、系统的评价。目前我县政府投资管理项目未开展项目后评价工作，相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥，表明我县政府投资项目管理机制还未能完全适应市场经济体制的要求。

三、管理好我县政府投资项目的对策

根据深化投资体制改革的要求，面对我县政府投资项目管理的现实状况，必须深化改革，健全制度，加强管理，努力按照“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”要求，建立“科学完善的前期工作体系、规范高效的运行管理体系、优质公正的市场参与体系和严密防范的监督管理体系”等政府投资项目管理的四大体系。具体抓好以下四个环节：

（一）建立科学完善的前期工作体系

第一、完善决策机制。首先要科学决策。做到“三个坚持”，即坚持决策方法科学，通过定性与定量相结合，使分析结论准确；坚持决策依据充分，掌握国家有关政策、项目建设条件、技术发展趋势等全面信息，使决策依据科学；坚 持数据资料可靠，在调查研究基础上注重数据分析，保证结论可靠；同时探索项目不可行性论证。其次要民主决策。逐步建立重大政府投资项目的公示制度和听证制度。对我县经济和社会发展有重大影响的项目，除了要求中介机构评估咨询、专家评议等环节外，还应广泛征求社会各方面的意见和建议，增加投资决策的透明度。

第二、开展项目储备和深化前期。一是积极开展项目储备。县计划部门建立县重大项目储备库，各行业主管部门建立一般政府投资项目储备库。可通过以下渠道挖掘政府投资项目：根据国民经济和社会发展五年规划延伸策划出一批项目，从经济与社会发展要求、资源比较优势发挥、现有产业链延伸等方面梳理出一批支撑我县经济、社会发展的重大项目，邀请各方面专家专门研究提出和向社会公开征求获得。二是积极开展重大项目前期工作，每年由各行业主管部门向县计划部门申报重大项目前期工作计划，经计划部门审核并报请县政府同意后，计划部门下发重大项目前期工作计划，各行业主管部门或业主单位按照课题调研、项目建议书、可行性研究报告和初步设计等四个阶段工作目标开展前期工作。三是建立队伍与落实经费。组建一支高素质的前期工作队伍，为提高前期工作质量提供人力保证；各行业主管部门建立各自项目前期工作机构，落实一批素质高、业务精、事业心强的人员从事项目前期工作。建立重大项目前期工作专项资金，用于重大项目调查研究、方案规划、文件编制、咨询评估等前期支出。

第三、加强政府投资项目计划管理。要重视政府投资项目投资计划的编制工作，从全局出发，根据经济和社会 发展需要、前期工作进展情况和资金土地要素状况以及征地拆迁情况等因素，从县重大项目储备库和各行业主管部门政府投资项目储备库中选择安排（新开工的项目原则上初步设计已获批准），县计划部门会同财政部门按照“量入为出、综合平衡”的原则，与有关部门协调，在优先保证续建项目资金需要的前提下，提出政府投资项目计划初步意见，上报县政府同意后，由县计划部门向各有关部门和项目单位下达投资计划。计划执行过程中，确需调整政府投资总额或者增减新开工项目的，由行业主管部门提出，县计划部门会同财政部门审核并报县政府同意后，由计划部门下达调整计划。根据项目建设的实际需要，需对已批准项目的投资进行调整的，由县计划部门征求有关部门意见后拟定调整方案报县政府同意后调整。政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。

第四、严格执行基本建设程序。按规定编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计及项目概算，并达到必要的深度和质量要求；严格遵守城市规划、国土资源、环境保护等方面法律法规。一是审批项目建议书。项目建议书由建设单位或委托有资质的咨询机构编制，包括下列内容：项目建设的必要性和依据、拟建地点、拟建规模、投资估算及资金筹措和其他事项。二是审批项目可行性研究报告。建设单位依据经批准项目建议书委托有资质中介机构编制项目可行性研究报告，可研报告中应详细列明建设规模、建设内容、建设标准和投资估算；对于须实行项目法人制的项目，提出项目法人的组建方案。计划部门对项目可行性研究报告进行审 查，对一定规模的政府投资项目，由计划部门委托有资质的咨询机构进行咨询评估。三是审批项目初步设计和概算。可研批复后，建设单位委托有资质单位编制编制初步设计，计划部门组织相关单位和专家对初步设计和概算进行评审，通过后予以批复。四是施工图审查。建设单位依照经批准的初步设计及项目概算委托设计单位进行施工图设计，编制项目预算。五是相关前臵审批。严格执行国家关于项目审批的有关前臵审批规定。

（二）建立规范高效的运行管理体系

第一、创新项目管理模式。按照政府投资项目“投资、建设、管理、使用”分离的原则，改革县现行政府投资项目管理模式，对现有工程建设指挥部等临时性非法人建管机构进行清理整合，并逐步减少。区别不同性质政府投资项目，实行不同的管理模式：一是项目法人制。经营性项目在项目建议书批复后，由行业主管部门组建项目法人充当项目业主，对项目策划、前期报批、资金筹措、组织实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等方面实行全过程、全方位负责；项目法人按国家规定享有充分的自主权，形成自我决策、自我约束、自担风险、自我发展的运行机制，调动项目法人在控制项目质量、工期和投资的积极性。二是推行代理建设制度。建立由县项目促进中心专司非经营性政府投资项目建设管理，实现代理建设与专业化集中管理相结合；充当项目业主，全面负责投资、进度、质量“三控制”和合同管理等方面工作。第二种是专业公司代建。

第二、规范招投标行为。一是建立健全我县招投标监管机构和交易市场。争取州上对我县招投标工作的支持，理顺 我县招投标工作体系。二是严格界定落实招投标的范围。要严格执行《招投标法》等规定，除特殊性质项目外，都应公开招标；项目建设中的工程设计、咨询、施工、监理和重要设备、材料采购等达到规定要求的，一律实行招标；三是严格选择招标方式。提倡公开招标等竞争性招标，严格限制议标，杜绝假招标。吸引更多实力雄厚、技术水平高、信誉好的施工企业参加投标。四是规范招投标程序。坚持招投标活动的“公开、公平、公正”原则，有关部门要加强对招投标活动的监督，严禁层层转包和违法分包，对弄虚作假、规避招标等行为严加查处。五是治理挂靠现象。加强对施工企业人员到位情况的检查，检查项目经理、技术负责人、质量员、施工员、安全员、预算员和资料员等“八大员”的到位情况；

第三、加强投资控制。要确立政府投资项目全过程投资控制的意识，完善投资控制的基础性工作。一是出台《政府投资项目投资控制工作实施意见》。从项目概算审查和管理、设计变更管理入手，加强政府投资项目投资控制的制度化建设。二是建立政府投资项目的动态控制办法。根据施工合同及相关文件，建立以项目业主、施工单位、监理单位为相关责任单位的政府投资项目投资控制目标管理体系，实行动态控制。三是推行限额设计，提高设计质量。项目业主在委托设计时要进行详细的交底，设计单位必须对项目现场作深入调查，积累充分的数据资料，把应该考虑到的情况都体现在设计之中，避免漏项；不断优化设计方案，使设计概算具有科学性和准确性。同时推行限额设计，即与设计单位约定奖惩机制，按照批准的设计任务书和投资估算，在保证项目规模、使用功能、质量与实施进度的基础上进行设计，把工程 造价严格控制在限额内；对超出投资额的，则按超出数额的大小扣减设计费；而对于优化设计方案，节约投资的，则按相应比例进行奖励。四是严格控制设计变更和现场签证。严格按照批准的项目概算进行建设，建设单位不得擅自增加建设内容、提高建设标准；建立严格的变更设计审批制度，落实项目变更设计的权限和责任，按照投资、质量、进度三者相统一的原则，确定项目设计变更；项目设计变更和现场签证要接受相关部门监督，必须经业主、监理、设计等多方联合事前会审，杜绝事后补签。

第四、强化合同管理。通过合同的订立和履行过程中所进行的计划、组织、指挥、监督和协调等环节，实现项目建设目标。各项目单位要制订严密的合同管理制度，使合同处于有效控制之中。招投标阶段要注意确定严格而又周密的合同条款，确保合同内容完备、逻辑周密、含义清晰以及责、权、利关系平等。在项目实施阶段，要始终围绕质量、工期和投资三项目标进行合同管理，通过合同手段进行监督、管理和控制，保证项目按计划实施。

（三）建立优质公正的市场参与体系

第一、规范政府投资项目中介服务。积极引导中介机构参与政府投资项目建设与管理，提高勘察设计、咨询评估、招标代理等中介服务质量，将现行一些不宜由政府机构承担的职能转移给中介机构。积极引进信誉好、素质高、服务优的中介机构到我县开展业务，培育我县本地具有较强竞争力的中介机构。建立中介机构及其从业人员在我县开展业务的信用档案，开展信用等级评价，禁止违反相关法规和执业操守的人员在我县开展业务活动。第二、探索项目咨询评估。积极引进和培育工程咨询评估机构，探索开展项目咨询评估工作，对一定规模以上的项目，由计划部门委托咨询机构对其可行性研究报告进行独立评估。咨询机构从社会、自然和人的全面协调发展角度出发，认真分析项目建设与运营对经济和社会发展的影响，客观评价项目建设可能作出的贡献或造成的破坏，从而为决策提供依据。项目可研报告应委托有资质单位编制，编制单位应保持独立性和公正性，遵照客观规律，在充分调查研究的基础上，实事求是地编制可研报告。项目咨询评估要坚持“三性一维护”，即各类规划的符合性，区域内公共产品布局的合理性，经济社会资源的节约性和维护公共利益。咨询机构应主动与业主单位、编制单位及区级部门沟通，把握项目的全面情况，避免评估的局限性和片面性。为确保咨询评估机构的独立性、客观性和公正性，可行性论证费用应由政府财政专项支付。

第三、创新项目设计理念，落实设计责任。政府投资项目设计要体现目前经济和社会所处的发展阶段，把握发展趋势。一是要求设计单位遵循“适用、经济、美观”的原则，运用先进的设计思想、表现手法和技术成果，创新设计理念，实现艺术与技术的完美结合。二是要求设计单位严格执行国家的环保、安全、能耗水耗等标准，积极采用节能、节地、节水、节材和保护环境的技术措施。三是对较大规模的项目可由计划部门委托中介机构对项目概算进行审查，深入细致地分析技术经济指标，通过同类型项目的造价对比，并结合同期投资品市场价格预测，对项目概算进行合理、准确的审定，为以后的投资控制奠定基础。四是积极推进设计招标工 作。引入竞争机制，激发设计单位挖掘技术潜能，综合分析后确定项目技术方案与经济方案，保证项目建设“经济合理，技术可行”。

第四、完善监理制度。按照有关规定，要求监理单位做到“三控制、两管理、一协调”，即：投资控制、进度控制和质量控制，合同管理和信息管理，组织协调，每个项目要根据具体情况和业主要求，在合同中对监理工作作出约定。在完善目前普遍开展施工监理基础上，积极创造条件开展勘察、设计及重要设备采购监理。要求监理单位和人员在监理过程中，遵循独立、客观、公开、公平、公正的原则，要求监理单位派驻现场的总监理工程师必须具有相应的资质和良好的协调能力，派驻现场的监理人员必须专业配套齐全，并具有良好的职业道德。监理单位的监理大纲应符合项目的要求，并要有针对性地提出实现监理目标的方法和措施。

第五、营造公平竞争的市场环境。要根据评估咨询和勘察设计业的特点，合理确定勘察设计强制性招标的项目范围和招标形式。建立信用机制，把建立中介服务机构信用体系作为完善我县市场经济体制的一项重要任务。净化招投标市场，强化对招标代理机构的监管。

（四）建立严密防范的监督管理体系

第一、开展项目竣工验收。项目建成后，应当按照批准初步设计和概算、施工图以及工程验收规范等文件资料，及时组织竣工验收，项目业主应及时做好竣工财务决算工作。竣工验收前，应先进行施工质量、消防、环保、绿化、市政等单项验收。规模较大、较复杂的政府投资项目，还应当先由项目业主组织进行初步验收或交工验收。第二、建立后评价制度。及早建立政府投资绩效评价指标体系，有选择地对重大项目进行后评价，全面评价项目实施后的综合经济和社会效益，据此对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，全面总结项目投资管理经验，吸取教训，为改进以后项目决策、管理及监督提供经验。

第三、建立政府投资项目责任追究制度。要完善政府投资项目制衡机制，实行“谁投资，谁决策，谁负责”的原则，明确责任的主体，制定出台政府投资责任追究相关的制度，明确项目建设参与各方的责任，对不遵守法律法规和政策规定，造成重大损失和资金浪费的单位及个人，依法追究行政和法律责任。

第四、建立部门监督机制。借鉴国内外先进的项目监管经验，总结我县项目监管的经验教训，制定严格的监管措施。建立政府投资项目全过程、多层次、内外结合的监管体系，由投资主管部门、财政部门、审计部门、监察部门、行业主管部门、中介机构和社会公众组成项目部门监督机制，强化监管机构职能，提高监管人员的素质。投资主管部门利用职能优势并借助中介机构力量从项目立项审批、初步设计概算审查等方面对项目进行监管；财政部门从建设资金拨付、使用和财务管理等方面进行监管，审计部门利用专业力量对项目进行审计监督，建设部门从工程勘察、监理和质量等方面进行监管，规划、国土、环保、水利和监察等部门按各自职权进行监管，行业主管部门在职权范围内进行环节监管。

第五、建立社会监督机制。逐步建立群众监督、社会监督、舆论监督等方面的监督制度，鼓励社会各界和新闻媒体，对政府投资项目的决策和实施情况与效果进行监督，发挥媒体对政府投资管理的监督作用，要求与政府投资相关的管理部门定期和不定期地对社会发布相关信息，接受公众监督。

加强政府投资项目管理对策研究 篇6

长期以来，政府投资项目是由政府及其相关职能部门依靠其特有的行政权利和职能来管理和运作。政府作为政府投资项目的业主，对政府投资项目从投资决策、资金调拨、落实施工企业到建成交付使用全过程实施直接管理的模式。这种管理模式的特征是行政力量在经济运行与资源配置中起主导作用，它追求投资规模，忽视投资效益;注重进度，轻视质量;着重投资总量，忽略投资结构。因此，要提高政府投资项目的投资效益，必须深入研究适合的政府投资项目管理模式，这是迫在眉睫的重大问题。

二、我国现行的政府投资项目管理现状及存在的问题

1、传统的政府投资项目管理模式弊端突出且占据主导地位

我国政府投资项目的管理过去均是由拨付资金的使用单位自行筹组指挥部、筹建处、基建办来实施项目工程管理，这些基建班子一般属临时筹组，存在人员专业水平偏低、工作不够规范等问题、从而造成社会资源反复浪费。但在计划经济时期因不存在成熟的工程咨询业，无法求得社会化、市场化的管理服务，建设单位自搭班子来做项目管理往往也是无奈的选择。在这种情况下，政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。

2、缺乏统一的管理制度和规则

目前国家和地方基本没有针对政府投资项目的管理制度，各个城市做法不一，在体制和管理方式上基本上是各自为政。虽然国家制定有《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要对象都是涵盖了更大的范围，对政府投资项目的管理体制也不统一。因此，各地基本上是根据自己的需要来确定政府投资项目如何来管理。以城市基础设施建设管理为例，有的城市政府投资项目是以政府直接管理为主，有的城市是设一事业单位进行管理，还有一些城市成立公司实施管理。成立公司的，公司的职责范围又有不同，有的公司是投融资、建设为一体的，有的公司则是专司建设工程管理。政府投资项目的管理的归口单位，从量上占较大份额的部门来看，大部分在建设行政主管部门，一些在计划部门，同时也还分散在如土地行政管理部门、城建部门、水利、交通部门等多个部门。

3、政府管理部门对政府投资项目投资监控不力

加强政府投资项目管理对策研究 篇7

关键词：政府投资,建设单位,问题,对策

政府投资是来源于国家财政的, 来源于所有纳税人的智慧创造与辛勤劳动。如何强化政府投资项目的建设与管理工作, 一直是公众以及社会所共同关注的问题, 因此对其进行研究与探讨就显得尤为重要。本着对事业负责、对人民负责的精神, 政府投资建设的项目应该从效能、绩效、消费比等几方面来加强对其的监督与管理。

一、政府投资项目的会计核算内容

建设单位的会计是应用在项目建设过程中的一类专业会计, 它以货币作为主要的计量单位, 运用一定的方法手段, 是对建设项目资金及运动进行监督与核算的一类管理活动。财政部于1995年10月颁发的《国有建设单位会计制度》中明确规定:“该制度适用于中国境内实行独立核算的建设单位, 包含当年未安排建设投资, 但存在基本建设的结余资金、维护费拨款与在建工程的缓建、停建单位。”财政部又于2002年9月颁发了《基本建设财务管理规定》, 其中规定:“该规定适用于所有国有建设单位以及使用财政资金的非建设单位, 包含当年安排了基本建设投资、虽未安排但却有在建、缓建、停建项目、以及资产已交付但没有办理决算项目的单位。”按照以上的规定, 负责政府投资项目的相关业主单位, 都应该按照上述《国有建设单位会计制度》与《基本建设财务管理规定》实行项目建设的会计核算, 从而准确计量与核算工程成本与费用, 对形成固定资产实行正确计价。

二、政府投资项目核算工作中存在的主要问题

不真实的项目核算, 势必会给建设单位的费用核算、成本计量、新进固定资产的全面真实计价等带来严重影响, 容易导致工程管理的无序化, 出现财政资源的浪费现象。

(一) 相关制度执行不严、核算不实或混合核算

在进行会计核算时, 《国有建设单位会计制度》与《基本建设财务管理规定》不能严格执行, 部分建设单位的建设项目未单独建账, 也没有按照规定设置会计账簿, 多数是在本单位的经费账簿当中统一进行核算, 资金拨付只是通过“暂付款”与“拨入经费”科目来反映, 不易分清项目资金的来源状况, 倘若负责实施的项目较多, 就更加没有办法对各个项目成本进行单独核算与管理。部分业主单位的会计人员, 只是简单地履行支付工程款的职责, 而对资金计划、合同协议、项目预算等内容不尽了解, 在项目的概算分析与投资控制等方面存在盲点, 造成成本的核算不清。尤其是部分建设项目的资金渠道来源较多, 既有省级配套资金、中央专项基金与国债资金, 又有单位自筹、市里财政拨款等配套资金, 一些资金直接拨付到了施工单位, 而没有拨付给建设单位, 或者以其它方式 (例如投工投劳) 当作投资的, 有关部门又没给建设单位提供投资的资料或拨款手续, 导致建设单位无法取得原始凭证, 不能进行账务上的处理。对待这部分的形成投资, 建设单位通常会因为对工程情况的不了解, 同时无入账依据, 就觉得这部分的投资不应该由本单位进行核算, 造成会计核算的建设成本不尽完整, 由此导致项目总投资的核实不清。

(二) 内部控制体系不健全, 计量支付制度的执行也不严格

在进行资金拨付时, 部分建设项目没有内部控制体制, 计量支付制度的执行也不严格。政府投资的项目资金通常是无偿拨付与使用的, 对自行扩建规模、提升建设标准、添加建设内容一系列的现象没有有效的制约措施与管理制度, 不少项目的预算超过概算、决算又超过预算, 工期一推再推。一些单位的管理费用未能实现“据实列支、总额控制”, 严重超支, 挤占建设成本;一些单位按照计提金额进行列支, 虚增建设的成本。对工程价款不能按照进度支付, 而建设资金被截留、挪用、挤占、转移, 用以弥补经费的不足、发放补贴与奖金、建办公楼、购置车辆等;甚至还有些单位存在着工程款的结算票据不合法不合规的问题。

(三) 建设单位存在认识上的误区

在项目建成以后, 对待终身责任制上, 建设单位通常存在着认识上的误区。部分建设单位觉得只要拨付完成全部的工程款后, 就完成了业主责任, 造成一些工程已经交付使用很多年, 却仍没有对固定资产实行相关的账务结转, 所形成固定资产的管理责任划分不清, 不了解应该办理资产的交付使用相关手续, 甚至不清楚应该向谁移交。没有单独核算的那些单位, 更是认为用完资金就等于完成了任务, 根本没有对所形成固定资产实行登记与管理。部分项目虽然已经竣工验收, 但是因为账务核算的不规范、没有完整核算项目总投资等问题, 造成竣工决算与交付使用的相关手续得不到及时的办理, 资产账面上没有有效、完整地反映出新增资产, 导致时间久了便无帐可查, 有可能带来国有资产的减值流失。

三、政府投资建设项目的管理与核算问题的原因分析

(一) 政府投资建设项目的管理模式较为落后

政府投资建设项目管理还是计划经济的传统模式, 有两种做法, 第一种是可以确定某一行政事业单位为业主, 从设计、勘察到施工, 都有业主方实施全过程的管理;第二种也是较为普遍的做法, 临时从政府相关部门中抽调人员, 成立一个诸如筹建办、项目指挥部等形式的建设班子进行项目管理。两种模式做法都没有专业的工程管理与财务会计的人员, 管理水平与人员结构参差不齐, 还存在其他财会人员兼任基建会计等不足与问题。临时性的财会人员与非专业管理人员通常对基本建设的程序与相关的法律法规了解不多, 缺乏建设工程的专业知识与基建财务的管理经验, 不能保障建设资金管理使用的可行性以及财务管理工作的规范性。

(二) 重项目争取, 轻项目管理

地方政府普遍存在着“投资饥渴”, 都感觉自己的资金十分短缺。在这种心理暗示下, 地方政府都渴望从计划的渠道上吸纳一切可分配的资金。争项目、上项目的时候, 任何条件都能够答应。可一旦争取上了项目, 对项目建设成为什么样, 能不能发挥效益, 考虑这些问题的人就少了。在开始项目的建设时, 有时甚至会出现违规行为, 这将给项目的建设带来极其严重的负面影响。

(三) 政府投资建设项目监管效率与水平不高

建设单位在其实际的管理过程中, 出现了多头监管、责任落实不够到位、部门之间的配合不够协调、责权划分不够明确等现象。虽然进行着监管, 但是效果不佳, 对项目的没有实现全方位、全过程的严密、统一监管, 基本处于直观型与粗放型的管理阶段。多数情况下, 建设单位也是项目完工之后的使用单位, 这都不利于项目监督工作的开展与实施。

四、政府投资建设项目的会计核算对策

(一) 加速政府投资建设项目管理制度改革

第一, 健全与完善科学规范、制约有效、权责分明的工程项目的运行机制与管理体制。必须依据实际监管的范围及业务拟定具体的工作职责。实现多层监督, 监管方式上, 应该实现对项目开工直到项目结束的各个阶段的全过程检查与监督, 同时建立投资项目的管理问责制与评估制度, 对政府投资能够产生的效益进行科学评价, 以期能够充分发挥出建设项目应有的作用。第二, 探索建立建设、投资、使用、管理四者分离的有效监督机制, 积极推行“代建制”, 对传统投资项目的管理模式进行改革, 健全规范化的建设项目组织实施与决策程序。

(二) 注重建设项目的财会管理工作

单位领导不但应该注重争取项目建设, 更应该重视建设项目财会管理工作。第一, 参照《基本建设财务管理规定》与《国有建设单位会计制度》, 并且严格执行, 健全与完善内部财会管理制度, 制定专业人员担任基建会计, 同时设立专门的基建会计相关机构。第二, 严格依据“对同一建设项目, 不考虑其建设资金的来源性质, 应该在同一账户进行管理与核算”的规定, 对每个基建项目实现单独建账与单独核算, 为项目资金开设基建专户, 实现专款专用。第三, 规范会计核算的方法与程序, 正确使用运用会计科目, 准确归集建设的成本, 提供及时准确的财务报告。

(三) 财会人员应该对建设项目的情况进行全面深入了解, 能够正确进行项目的成本核算

基建财会人员对于基建项目的合同、工程概算、环境评价与安全评价报告、可研批复、可研报告等资料要有一定的熟悉度, 以便能够正确进行建设项目的会计核算。项目的成本核算应该首先按照项目单项工程作为核算对象, 对可辨认的工程支出或费用直接计入所属的工程项目, 而对于那些难以辨认的支出或费用, 应该以具体设施、设备、用途归集各成本费用, 划清界限, 对项目成本实现准确计算。同时对付款关口进行严格把关控制, 避免无依据付款现象的出现, 争取做到凡在基建会计上有入账的, 应该附有款项文件 (拨款协议或文件) 以及合同资料;做到基建用款的设备采购的预付款、工程预付款、监理、勘测设计、土地征购等活动都应该有相应合同文件;做好会计部门的存档备份工作, 对付款进行监督。

(四) 加强与相关部门、单位的交流沟通

通过加强与相关单位的沟通, 取得合规、合法的入账依据, 能够保障建设成本的完整。例如:由上级主管或财政部门直接拨款给施工单位的, 可以和上级主管或财政部门协商, 把拨款单据也给建设单位提供一联, 当作建设单位入账依据;而投工投劳的, 向建设单位及时提供投工投劳的原始单据, 保障建设单位根据该单据进行记账。

(五) 完善资产交付与竣工决算相关使用制度

健全与完善严格的决算批复与决算审计程序, 在项目完成后, 建设单位要对项目成本及时结转, 办理工程竣工财会决算。对形成固定资产应该办理交付使用登记手续, 并及时移交至国有资产的管理部门, 保障建成项目的有机构管理、有帐可查, 防范国有资产流失。

(六) 加大财务检查监督力度

相关部门应该加强对建设单位的财务检查监督力度, 做好事前、事中、事后的监督结合, 监督《国有建设单位会计制度》与《基本建设财务管理规定》的切实执行, 检查建设资金使用的合法、合规性, 以及项目成本核算能否保障真实性与完整性等, 找出存在的问题, 并及时解决问题, 从而促使建设单位管理规范、正确核算成本。

参考文献

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[2]王艳云.关于国有建设单位会计核算的几点思考[J].现代经济信息, 2011, (3) .

[3]陈月红.浅谈政府投资项目建设中存在的问题及采取的对策[J].经济研究导刊, 2010, (11) .

[4]徐艳.政府投资项目代建制模式研究[J].建筑经济, 2005, (8) .

加强政府投资项目管理对策研究 篇8

【关键词】政府投资；建设项目；项目管理；造价控制

政府投资建设项目是我国社会固定资产中最重要的组成部分之一，对我国经济活动的正常进行和我国社会体制的发展具有比较重要的影响，因此，加强对政府投资建设项目的造价控制和工程管理尤为必要。但是，目前我国政府对投资建设项目的造价管理并未引起足够重视，导致造价控制管理工作效率有限，不仅浪费了大量的资金，也无法有效保证项目建设的施工质量。本文就以提升政府投资建设项目造价控制管理工作效率为主要目的，对政府投资建设项目管理中的造价控制进行详细探讨。

一、政府投资建设项目管理中的造价控制现状

在实行“代建制”之前我国政府投资建设项目管理中的造价控制工作普遍存在工作效率低下，造价控制管理工作得不到有效落实，经常出现工程概算超工程估算，工程预算超概算等问题，使政府资金得不到高效利用。除此之外，在对工程进行施工的过程中，由于不重视工程施工进程、材料使用以及材料采购管理，所以经常出现政府投入不足，需要追加资金等问题，最终导致工程决算超工程预算，不仅大大降低了政府资金的使用效率，也在一定程度上影响了工程施工的顺利进展，容易留下安全隐患。

虽然，经过近几年的不断发展，我国政府已经意识到了加强对政府投资建设项目的造价控制，并通过实行“代建制”的方式解决了以往政府投资建设项目管理中造价控制管理工作效率低的问题，遏制了概算超估算、预算超概算以及决算超预算等问题的发生，但是依旧存在一些问题，需要进一步进行解决。

二、当前政府投资建设项目管理中造价控制所存在的主要问题

（一）项目实施之前准备不充分

对政府投资项目建设进行造价管理的主要目的，就是为了减少政府资金的投入，提高政府资金的使用效率，用好纳税人的每一分钱。而在对项目造价进行管理的过程中，加强对项目实施阶段的造价管理，对提升整个项目建设造价管理具有极为重要的影响。但是在实际管理工作中，通常都是以经过审核批准的工程造价预算为准，在管理过程中遇到问题解决问题的方式来对工程造价进行管理，施工之前没有做好准备，在一定程度上影响了项目管理中造价控制的工作效率。

（二）对设计阶段的工程造价控制没有引起足够重视

从表1中可以看出，在整个项目工程所有费用的支出中，设计费用仅仅占据了其中的1%，可以说对整个工程的成本没有形成任何的影响，而包括材料费用和机械费用在内的工程项目施工费用却足足占据了工程项目造价总成本的71%还要多。因此，在对工程项目造价进行控制的过程，政府都比较重视对工程施工成本和材料成本的控制，认为只要将工程项目施工成本降下来，就能够成功对工程项目造价进行控制。而实际上，通过国外一些发达国家的数据统计显示，虽然在整个工程项目的造价中设计费用只占据了其中的1%，但是在工程项目造价控制工作中，设计阶段的工程造价控制对工程项目的造价控制的影响却高达75%，而施工成本控制，仅仅拥有10%的影响，设计阶段工程造价控制的重要性可见一斑。所以，在我国政府投资建设项目管理的造价控制中只重视施工成本控制而不注重设计阶段工程造价控制，明显是一种舍本逐末的行为。

（三）项目实施中的造价控制

项目实施阶段是整个项目最主要的阶段，该阶段的工程造价控制效率如何，直接关系到整个项目的投资成本以及最终所能给企业带来的经济效益。而由于项目施工阶段持续周期长，影响因素多，所以在该阶段经常会出现造价控制不利问题，无法对施工的高效进行、材料和设备的高效使用进行严格控制，导致工程施工造价无法得到有效控制，出现造价过高等问题。

三、加强对政府投资建设项目管理中的造价控制的方法

（一）完善工程项目造价控制管理体制

完善政府投资建设项目造价控制管理体制，对工程项目的造价管理具有比较重要的影响，只有拥有完善、健全的造价控制管理体制，才能够为工程造价管理控制通过提供科学有效的参考依据，提高工作人员的造价控制和管理工作提供参考标准，进而保证工程造价控制和管理工作的顺利进行。因此，在对工程项目造价进行管理的工作中，一定要先建立完善、健全的工程造价管理控制体制。而造价管理控制体制的建立，就需要我国政府以及建筑企业在充分借鉴国外发达国家成熟、完善的控制管理体制的同时，有效结合我国政府投资建设项目施工和管理特点，建立符合我国政府投资工程项目造价管理特点的造价控制管理体制，进而实现对政府投资建设项目管理中的造价的有效控制，避免工程施工前没有做好准备以及三超等问题的出现。

（二）重视工程项目设计阶段的造价控制

为了确保在设计阶段对工程造价进行有效控制，应该在基于价值角度之下对工程设计进行管理，其具体管理方式，如图1所示。

图1 价值角度下建设项目设计流程

在对工程项目进行设计的过程中，设计单位应该在对业主（政府）造价管理需求进行具体分析的基础上对工程进行合理设计。通常，了解业主需求最好的方法就是与业主进行直接接触，通过直接交流获得最具代表性和权威性的信息资料。首先，设计人员要将自己了解的或者是可能存在的业主需求详细罗列出来，以便交流过程中能够有条不紊，没有遗漏的对所有的需求进行进一步验證或者是排除。其次，应该建立一套完整有效的交谈方法，确保在交流过程中能够获得完整的信息资料，当场解决业主提出的不太合理或者是无法进行设计的需求，以方便设计的顺利进行。最后，对所获取的业主需求信息进行统计整理，在结合代建施工单位施工技术水平以及项目本身特点的基础上对所有需求进行细致分析，并将所有可行和可取的需求转化成设计指标，并根据这些设计指标对政府投资建设项目进行设计，进而加强对工程项目造价的控制。

（三）加强工程管理，提高资金使用效率

在项目实施阶段，应该加强对工程施工的管理，造价管理人员和监理工程师应该深入到工程施工现场，对工程的施工情况以及材料和设备的使用情况进行严格控制，避免工程施工流程安排不合理延误施工、设备不合理使用以及材料过度浪费等问题的出现，尽可能降低工程造价。总的来说，在项目实施阶段，就应该加强对项目投资的控制，扩大造价管理工作力度，以达到提高资金使用效率，用好纳税人每一分钱的最终目的。

结束语