我国非营利组织税收政策论文

【摘要】营利行为日渐成为非营利组织获取收入的重要方式。但对于非营利组织来说，营利行为不能偏离组织的宗旨和非营利目标，否则就可能改变非营利组织的性质。规范非营利组织的营利行为，将有助于促进非营利组织的健康发展，使其更好地为社会公益目标服务。下面小编整理了一些《我国非营利组织税收政策论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

我国非营利组织税收政策论文 篇1：

我国非营利组织税收政策研究

摘要：我国非营利组织的发展主要经历了两个阶段，有关非营利组织的税收政策体系尚不完备。我国建立和完善非营利组织的税收规范必须结合我国事业单位改革和民间非营利组织发展的现状，在借鉴国际惯例的同时建立符合市场经济发展的分层次、多元化的税收制度体系。

关键词：非营利组织;事业单位改革;税收政策;产权

一、我国非营利组织的发展历程及特殊性

(一)我国非营利组织的发展历程

1. 政事一体，政府办事业阶段(1949年至20世纪80年代)

1949年新中国成立之初，国家为了尽快地稳定社会、巩固政权和更好地进行社会主义建设，采取政府统管社会事务的做法。这一做法也是苏联的一个翻版，这种政事合一的制度在当时百废待兴、国家需要集中精力进行经济建设和社会主义改造过程中的确起到了积极作用，政府财政可以集中有限的财力按照计划发展最迫切的社会事业。当时不仅是政事不分，政企也是合一的，应该说政府集政治事务、社会事业和经济活动的宏观管理和微观运营于一身，这也是当时社会主义计划经济的集中体现。

在这一阶段，民间非营利组织的发展被国有事业单位所取代，甚至在“文化大革命”期间受到遏制。我国的非营利组织主要表现为官方的事业组织，即国有事业单位。即使到了1979年之后，民间非营利组织也只是有限的发展。

2. 事业改革，民间非营利组织复苏阶段(20世纪90年代至今)

20世纪90年代，我国在改革开放10年后确立了市场经济的地位，中国特色社会主义理论也趋于成熟。企业改革尤其是国有企业的改革进入了一个高潮时期，政企已经完全分开，并开始推行具有现代企业制度特征的股份制。

企业制度的改革尤其是市场经济的推行，直接影响到事业单位的改革。这主要体现在两个方面。一是事业单位活动的多样化、投资的多元化引起事业单位涉足经营活动。事业单位改革也逐步地被政府提上议事日程，而政事分开就是改革的第一步。二是在适应市场需要、满足社会大众不同层次、多方面需求的背景下，民间非营利组织开始复苏并迅速发展。这时我国出现改制中的事业单位与发展中的民间非营利组织并存的局面。我国非营利组织发展及其构成见图1。

(二)我国非营利组织的特殊性

1. 事业单位政府支配，服务提供者为全职人员

事业单位作为政府的职能部门，在资金、服务等方面由政府提供和控制，工作人员也为全职的在编在岗人员。这些都与国际上非营利组织的民间性、自愿性和业余性完全不同。

2. 民间非营利组织处于补充地位，与事业单位发展不相平衡

事业单位相当于政府性非营利组织，在我国处于主导地位，而民间非营利组织的发展还比较脆弱，处于一种补充的位置。

3. 非营利组织的内容和划分不符合国际惯例

我国的非营利组织包括事业单位和民间非营利组织，其内容并不统一，民间非营利组织主要是事业单位涉足较少的公益活动，二者的内容并不统一，而与国际非营利组织的划分更加不同。

二、我国非营利组织的税收现状及问题分析

(一)我国非营利组织的税收现状

1. 传统事业单位“免税”

由于事业单位在我国传统上政事不分的特殊身份，使其具有相当浓厚的行政色彩，基于政府不能给自己征税的理论，事业单位不涉及任何税收问题。甚至事业单位还赋有相当大的权力行使一定行政事业收费的权利和职能，而这些行政事业性收费则构成政府的财政收入来源。

2. 事业单位改革中开始涉税

市场经济要求政府转变职能，同时也推动了事业单位改革。政事分开，将事业单位推向市场已是改革的方向。目前事业单位的改革呈现出三种方向：一是完全企业化;二是部分活动经营化;三是保持事业单位的传统性质不变。完全企业化的事业单位已经走向市场，其本质已是企业性质，涉及企业的所有税收。部分活动经营化的事业单位是在事业业务活动之外从事非独立核算的经营活动，对经营活动涉及企业的相关税收。保持传统性质不变的事业单位，是不是仍然不涉及任何税收?回答是否定的。事业单位改革的方向是政事分开，在市场经济环境下，事业单位作为一个独立的法人和会计主体，已经不再完全依附行政单位而具有行政单位的性质，虽然不存在经营行为的涉税事项，但是部分涉及国家宏观政策调整的税收已经不再免除，如车船使用税、城镇土地使用税等。

3. 民间非营利组织的涉税行为

我国并没有针对民间非营利组织涉税的具体规定，税法也是根据应税行为判别是否征税，只要非营利组织有涉税行为就要纳税。可以说民间非营利组织并不免税，但政府会就民间非营利组织的某些公益行为或收入规定税收优惠。这不同于政府对某些事业单位规定的整体免税，比如我国就对公立医院执行整体的免税政策。政府对从事公益活动的事业单位免税，但是并没有相应的对等政策对从事公益活动的民间非营利组织整体免税。

(二)我国非营利组织税收政策存在的问题

1. 税收政策不符合国际惯例

西方非营利组织一般都有法律认可的免税优惠，包括对非营利组织的免税和对非营利组织资助者的免税。我国特有的事业单位免税和税收优惠本质上并不同于西方的非营利组织，而我国的民间非营利组织则没有规范的法律认定的税收优惠。

2. 事业单位与民间非营利组织的非对等待遇

事业单位是具有中国特点的非营利组织，与民间非营利组织一起构成我国非营利组织体系。而政府对待事业单位和民间非营利组织的税收政策并不对等。尤其是从事公益活动的民间非营利组织并不享有等同事业单位的对等优惠。这在一定程度了限制了从事公益活动的民间非营利组织的发展。

3. 应税行为与应税单位之间的矛盾

我国税法是按照纳税行为确定纳税义务，但同时又将某些从事公益活动的事业单位划归为免税行业单位，这造成诸多的税法之外的解释条款。对于整体免税的事业单位所从事的经营活动进行课税，但是对于已经企业化的事业单位从事的公益活动却没有相对明确的免税规定。例如，改制后的医院视同营业税纳税人，完全视同企业纳税人，但是即使是营利医院也可能从事公益活动，而税法缺乏相关合理的免税规定或税收优惠。这不利于卫生事业单位的改制并走向市场，相反会使得已经企业化运作的医院选择反向改制以谋求税收优惠。

三、我国非营利组织税收政策的分析与调整

(一)区分国有事业单位与民间非营利组织

组织主体可以从运营性质和目标、产权及组织形式两个维度进行分类。运营性质和目的分为营利和非营利，产权及组织形式分为国有和民间，这样组织主体有四种存在形式：一是国有营利组织，即国有企业;二是民间营利组织，即民营企业;三是国有非营利组织，即事业单位;四是民间非营利组织(见表1)。现实中，这四种组织形态也并不是截然孤立的，这点在企业上表现得比较明显，因为作为一个公司制企业，政府和社会公众往往是交叉持股的。

(二)区分经营活动和公益活动

从是否是主体纳税人的角度来看，营利性组织都是主体纳税人，但是非营利组织不一定不是纳税主体，这主要有两方面的原因：一是即使是非营利组织也有非经营活动引起的涉税行为;二是非营利组织也可能有经营行为。同时，营利组织也可能有公益行为，而这种公益行为不仅仅表现为公益性的资助，其本身就可能有公益性质的业务。这需要对组织主体的活动从公益活动和经营活动两个方面再进行区分，并在制定税收政策的时候加以考虑。对不同主体的经营活动和公益活动征税的分析如表2所示。

四、结论与建议

我国尚没有建立成熟的非营利税收政策体系，这与我国非营利组织发展历史和现状紧密相关，我国需要按国情构建分层次、多元化的税收体系。就目前来看，完善我国非营利组织的税收政策需要考虑以下几个方面问题。

首先，区分非营利组织的三个层次：一是事业单位与民间非营利组织;二是非营利组织的经营活动与公益活动;三是营利组织的经营活动与其参与的公益活动。

其次，加快国有事业单位体制改革，要区分三种情况：一是完全企业化的事业单位;二是参与经营活动的事业单位;三是资金全额来自财政的事业单位。

再次，建立并规范民间非营利组织涉税政策，这包括两个方面：一是民间非营利组织与事业单位的政策对等;二是民间非营利组织税收优惠的法律认可。

最后，建立适合市场经济体制的我国非营利组织税收政策体系，在民间非营利组织发展及法律认定方面要借鉴国际经验，在兼顾中国国情的同时逐步符合国际惯例，从而有利于我国非营利组织与国际非营利组织的合作与交流。

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*基金项目：江苏省教育厅2013年度高校哲学社会科学基金项目“政府会计与医改协同下的公益性医疗财务信息透明与利益均衡的会计机制研究”(项目编号：2013SJB6300017);江苏大学第13批大学生科研立项资助项目“政府绿色会计体系研究”(项目编号：13C132);2014年江苏省高等学校大学生实践创新训练项目“江苏省天使投资支持科技小微企业的实践与发展路径研究”(项目编号：201410299089X)。

(作者单位：江苏大学财经学院。李靠队为本文通讯作者)

作者：李靠队　陈茜　夏开环　郑子轩　徐惠珍

我国非营利组织税收政策论文 篇2：

浅析我国非营利组织的营利行为

【摘要】营利行为日渐成为非营利组织获取收入的重要方式。但对于非营利组织来说，营利行为不能偏离组织的宗旨和非营利目标，否则就可能改变非营利组织的性质。规范非营利组织的营利行为，将有助于促进非营利组织的健康发展，使其更好地为社会公益目标服务。

【关键词】非营利组织;营利行为;规范

随着经济社会的不断发展和国际交流的不断深入，一些致力于文化、卫生、教育、扶贫、环保等民间公益组织不断涌现并日益壮大，“非营利组织”、“非政府组织”、“社会组织”等概念也逐步被引进和推广。这些组织虽然侧重不同的称呼，但并没有实质区别，它们都有一个共同的特征，即“非营利性”。这个鲜明特征使得许多公众和政府部门产生了一种非营利性等同非经营性的认识，认为非营利组织不能进行任何经济活动。实际上，非营利性并不意味着非营利组织不盈利，而是指非营利组织的成立不以营利为目的、不能进行剩余利润的分配，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产，必须用于实现组织的宗旨或使命。这种“非营利性”并不排斥非营利组织提供社会服务活动收取合理的费用，也不排斥这些单位可以从事一定的营利性经营活动。当前，从中国非营利组织发展现状看，很多非营利组织都提供有偿服务，在提供服务的同时，也注重活动本身是否“赚钱”，这已成为当代非营利组织发展中引人注目的现象。但是，非营利组织进行营利行为也逐渐暴露出一些问题，如果对其营利行为不加以规范和监管，势必会影响非营利组织的健康发展，影响整个社会的公平与和谐。

一、我国非营利组织营利行为的原因和现状

非营利组织追求公益性和互益性的社会目标，不得以营利为目的，但非营利组织的营利行为并非必然与此相悖。出现营利行为的原因主要有以下三点：第一，尽管有政府部门的拨款和社会募捐，但同非营利组织的发展趋势相比，这些经费仍然远远不够，营利行为只是非营利组织一种筹资方式以更有效地实现社会性目标;第二，在市场经济环境下，非营利组织不管采用什么样的筹资方式，必须适应商业世界的文化传统。而非营利组织向有支付能力的服务对象收取服务费，可以补偿部分服务成本，增强组织的财务独立性，有利于维持组织生存发展能力;第三，通过提供有偿服务，有利于加强非营利组织与公众的沟通，扩大其活动空间和社会影响，使其充满生机活力。

在我国，很多非营利组织都提供有偿服务，如在教育、医疗、社区建设、地方自治、慈善事业等领域的非营利组织。根据邓国胜的调查，我国非营利组织的收入来源结构中服务收费占到了27.18%。非营利组织从事社会公益事务，提供公共产品，具有辅助政府支出的功能，所以政府应在总体上给予免税地位，以更好地引导资源配置。由于非营利组织的基本特征，决定了其营利行为与企业组织不同：一是非营利组织追求公益性和互益性社会目标，不以营利为宗旨和目的;二是非营利组织的利润不能分配，包括“资源提供者”，也不能获得利润分配和处置财产的权利，因而非营利组织的营利行为能增强组织财务独立性，有利于其生存和发展。非营利组织的经营所得增长，意味着增加公共产品有效供给量和增进社会福利。因此，在我国，对于部分非营利组织的营利性收入会给予税收优惠，免征营业税、部分所得税和增值税。

二、我国非营利组织营利行为存在的问题

1.没有规范非营利组织营利行为的全面而细致的法律法规。1998年我国颁布了新的《社会团体登记管理条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年颁布了《公益事业捐赠法》，另外，民政部门还出台了社会团体管理规章50余个。但总的来说，我国非营利组织的法律还不完善，立法工作滞后于非营利组织的发展，立法层次不高，至今没有一部全面规范非营利组织营利行为的法律和与之相配套的实施细则;现有条例的内容侧重于登记程序，在税收、财务管理以及志愿者的管理方面尚未有突破，条例有关这些方面的内容不够严格和细化，如关于社会团体、协会可以做什么，必须做什么，不能做什么，才可以得到相应的免税待遇并没有具体的说明、对社会组织经营活动的规定也较为笼统;由于税法的不健全，对非营利组织营利行为免税资格和范围没有具体的确认标准。在不健全的法制环境下，非营利组织的营利行为难以有效约束，很容易出现营利行为失于规范的现象。

2.对非营利组织营利行为缺乏相应监督机制。非营利组织是强调其非营利性质的，不完全依靠市场来维持生存和发展。在有条件的情况下，非营利组织会通过提供有偿服务来获取收入。但由于缺乏相应的监督机制，非营利组织营利行为较混乱。如我国有很多非营利组织是直接受政府的财政部门或其他相关部门管理，一些组织利用和政府的关系开展营利活动，强制乱摊派，拉赞助，对社会造成危害。另外，非营利组织内部的财务十分混乱，账目不清，对营利行为所得收入和组织本身受政府资助、社会捐赠等非营利收入不做区分，挪用资金情况严重，且资金的利用效率较低。还有一些非营利组织管理存在失控的危险，如开展经营活动时涉足风险特别大的投资领域，导致社会公共资产遭到无谓的损失和侵害。

3.区分非营利组织营利行为的标准模糊。当前，对于区分非营利组织营利行为是否属于“以营利为目的营利行为”尚没有一个统一和确定的标准，区分标准的模糊会增加判断的难度，不利于对非营利组织营利行为进行规范化管理，同时也会影响到税收优惠政策的公平性。有一些组织打着公益的旗子从事纯粹的营利活动，由于区分标准的不确定，有时很难判断它这种行为是属于以营利为目的的纯粹营利行为还是属于与组织公益宗旨相关的营利行为。因为虽然同样是非营利组织的营利行为，但是由于其行为目的不同，所享受的税收优惠不会相同，对于与组织公益目标不相关的纯粹牟利的营利行为是不应给予税收优惠的，否则就会破坏税收优惠政策的公平性。

4.非营利组织营利行为会出现志愿失灵。这种志愿失灵是指非营利组织具有充分的志愿精神为条件，仍不能达到社会目标的情况。还存在另外一个层面的志愿失灵，即当缺乏志愿精神时，非营利组织在运行过程中偏离了非营利的宗旨，以功利主义为取向，为了组织成员的利益而降低、忽视甚至损害公共利益。在我国，非营利组织营利行为中的志愿失灵突出表现在两个方面：一是违背不以营利为目的的宗旨。非营利组织因其追求社会公益目标，所以享有很多税收优惠。但有些机构或个人以社会公益为名，牟取一己之私，逃避纳税责任。如有些非营利组织则大量开展与其公开申明的公益目标不符的营利活动，使组织严重偏离了基本宗旨，丧失了非营利组织性质;二是营利能力不足。根据有关调查显示，我国有41.4%的非营利组织当前面临的问题是缺乏资金，被列在所面临的诸多困难之首。这也是志愿失灵最突出的表现。实际上，资金缺乏不仅是我国非营利组织面临的最大问题，也是世界各国非营利组织普遍面临的问题。而我国大多数非营利组织自身营利能力很弱，尤其是民间非营利组织，造成经费上缺乏独立性，开展活动的范围、积极性和主动性都受到制约，增加了生存风险。

三、规范非营利组织营利行为的建议

1.加强立法，改善非营利组织的法律制度环境。法律环境是非营利组织发展和发挥作用的必备基础条件，因此必须提高对非营利组织立法的重视程度。应根据目前我国非营利组织的实际情况，并借鉴西方国家的成功经验，加快建立规范非营利组织营利行为的专门法律法规和与之配套实施细则，对条例中关于非营利组织税收、营利活动等方面的规定进行细化，逐步完善非营利组织的法律法规体系。一方面以此来保证非营利组织开展营利活动和其营利行为的规范化，创造一个法制保护的环境;另一方面通过各种法律法规加强对非营利组织营利行为的监管，对非营利组织的各种违法行为进行严厉的打击，促进其向正确的方向发展。整体而言，健全非营利组织营利行为的法律法规体系，建立详细、配套的规章制度，是实现其规范发展的重要保证。

2.完善监督机制，提高非营利组织营利行为透明度。面对我国非营利组织存在营利行为的现实，要进行规范就要使该行为公开化，接受监督。首先，通过对社会公众公开组织营利行为的活动、财务等有关信息，提高非营利机构运作和其营利行为的透明度;其次，建立公众监督机制，通过不同途径对非营利组织营利行为实施监督，包括以下四个方面的内容：第一，独立的第三方的监督;第二，媒体的监督，主要包括报纸、电视、网络等对非营利组织营利行为的监督;第三，行业组织互律监督;第四，社会公众监督。要拓宽公众监督的渠道，把信访制度以及热线咨询等措施落到实处。各方都参与监督，形成多角度、多层面的广泛监督，将有力规范非营利组织的营利行为。

3.建立区分非营利组织营利行为的统一标准。为更有效区分非营利组织营利行为的属性，保证社会公平，应尽快建立区分其营利行为的统一、确定的标准。标准的内容应包括对营利行为的目的、结果、影响以及财务活动特点等方面的判定。以这些区分指标进行判定：如果非营利组织营利行为是以实现组织宗旨为目的而不以赚取利益为单纯目的、营利所得没有用于组织成员间的分配和分红、营利行为只是处于辅助或服务地位以及在管理者报酬支出部分没有超出合理比例，那么这种营利行为是与公益性宗旨相关的营利行为，是可以容许的，应该享受国家的税收优惠;否则就是有谋取私利之嫌的营利行为，从事这种与公益性目的无关的营利行为所得收入不应获得税收优待，还应计征相应所得税，以示公平。

4.加强自律，促使非营利组织营利行为规范开展。虽然非营利组织是以社会使命为先，以志愿精神为工作的驱动力，但是它也会随时随地受到各种诱惑的影响和侵蚀，如不通过一些手段来强化非营利组织的公益意识，也会出现在不自觉中渐渐偏离非营利组织目标宗旨的可能性。当前，一些非营利组织营利行为出现志愿失灵现象就与缺乏明确的宗旨和使命、受利益驱动而出现行为失范有着直接关系。为此，必须加强非营利组织的自律意识和自律机制，使其营利行为自觉规范发展。首先，通过教育、培训、宣传等形式开展道德教育，增强非营利组织的事业感、使命感和社会责任感，形成一种“道德驱动与自律”机制，促使组织高效廉洁地运转;其次，通过制定、完善非营利组织的纪律章程和健全组织内部管理制度来增强组织的自我约束力，从组织结构和规章制度上形成有效的内部控制和监督，促使非营利组织营利行为自觉沿着规范的轨道有序开展。

参考文献

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作者：谢颖宁

我国非营利组织税收政策论文 篇3：

完善非营利组织参与居家养老服务的对策

摘要：随着老龄化的推进，养老问题成为社会关注的焦点。引入第三方非营利组织参与养老服务，是满足养老需求的重要方式。它有利于降低养老服务成本，整合社会福利资源，拓展资金来源，提高服务效率，满足老人的多方面需求。但目前，我国非营利组织参与居家养老服务还存在资金不充裕、从业人员不稳定、政府和资金支持力度不够、监管不完善等问题，需要政府和社会各界共同努力，来促进非营利组织更好地参与居家养老服务。

关键词：居家养老服务;公共服务;养老需求

文献标识码：A

随着我国“四二一”家庭的大量出现，家庭照顾功能日益弱化，而养老服务具有公共物品属性，不易过度引入市场机制。但政府服务能力有限，不能满足老人对养老的多样化需求，需要引入第三方非营利组织参与养老服务。它有利于降低养老服务成本，整合社会福利资源，拓展资金来源，提高服务效率，满足老人的多方面需求。居家养老应以家庭为核心，政府依托社区，利用非营利组织资源，为老年人提供各种养老服务。在居家养老服务中，政府担任着政策制定、财政支撑的角色，同时对购买居家养老服务的机构进行监管，可确保社会资源公平公正地分配，保障居家老人能得到全方位的多种形式的养老服务。非营利组织在居家养老服务中的主要功能包括：满足老人多样化需求，弥补政府服务不足;提高服务效率，降低居家养老服务成本;整合社会福利资源，开拓居家养老新视野。

一、非营利组织参与居家养老服务存在的主要问题

目前，我国非营利组织参与居家养老服务已探索出了较为成型且符合当地特点的服务方式如，江苏省南京市鼓楼区养老式非营利组织——心贴心服务中心，区政府以政府购买养老服务的方式，把一些养老项目交给心贴心服务中心实施，心贴心服务中心负责建立社区养老服务站，组建养老服务队伍，培养养老服务人员，为居家老人提供上门服务。浙江省宁波市海曙区建立非营利组织——星光敬老协会总会，各街道建立分会，社区设立服务站，政府将居家养老服务的公益项目交给星光敬老协会，政府负责规划、资金投入，星光敬老协会负责居家养老服务的管理工作，成为政府与社会联系的纽带，在全国率先施行政府扶持、非营利组织运作、社会参与的运行机制。但在看到非营利组织参与居家养老服务成就的同时，在我国社会结构加速转型、基本公共服务体系还不完善的背景下，非营利组织参与居家养老服务还存在许多问题。

(一)非营利组织自身存在缺陷

1.资金不充裕。缺少资金是非营利组织发展的最大瓶颈。非营利组织资金不足，政府的财政支持又有限，使其发展具有不稳定性。政府购买养老服务是非营利组织资金的主要来源，缺少资金会导致非营利组织发展缺乏独立性和动力，对政府资金依赖过重。从当前的情况看，我国政府对参与居家养老的资助十分有限。从捐赠方面看，我国公益捐赠的大环境还没有形成，像从事居家养老服务小规模的、知名度不高的非营利组织很难吸引到社会捐赠。此外，缺乏合理的资金分配制度，资金运营信息不公开、不透明，财务制度不清晰，致使非营利组织展开活动时贪污现象时有发生，严重影响非营利组织的资金供给。

2.缺乏专业的从业人员，且人员队伍不稳定。非营利组织参与居家养老服务缺乏可持续发展的动力机制，又没有足够的财力吸引社会专业人士加入，很多人无法适应服务老人这种风险大、报酬少的工作。另外还缺乏规范有效的管理，致使非营利组织人员队伍缺乏稳定性。最重要的是，非营利组织缺乏专业护理人员，服务人员职业素质参差不齐，护理技术落后，缺乏专业的技术培训，致使非营利组织提供居家养老服务的质量和效率都不高。

(二)缺少针对非营利组织的政策法规支持

目前，我国政府在非营利组织和养老方面相关的法律法规主要有《老年人权益保障法》、《养老服务条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。这些政策、法规要么规定笼统、操作性不强，要么干脆就没有非营利组织参与养老服务的规定。近年来，各地方政府为促进居家养老服务事业的发展，虽出台了一些政策，但实践中只是将政策条文下发到各地方且内容不全面，存在执行能力不足和无人监管的问题，无法为非营利组织参与居家养老提供有效的法律保障。

(三)政府对非营利组织的资金支持不够

目前，我国民政部门对居家养老服务的投入主要通过政府购买养老服务和财政补贴的方式，非营利组织的自身资金投入非常有限，这不利于其全面展开居家养老服务。发达国家开展公共服务投入资金比重较大，其中购买养老服务资金更是一大部分，而我国政府的投入较小。非营利组织参与居家养老服务的资金还有通过社会福利彩票筹措的慈善基金和福利金，但这些资金存在规模小、缺乏稳定性等问题。同时，社会资金人账过程不公开、不透明，导致社会投入力量减弱。投入方式的波动性和随意性、资金短缺成为当前非营利组织参与居家养老服务发展缓慢的瓶颈，使居家养老服务的资金筹备无法得到有效保证。

(四)政府的监管体系不完善

居家养老在我国还处于逐步发展阶段，有很多不完善的地方。由于机制的不完善，导致非营利组织在开展居家养老服务过程中，提供的产品和服务质量不高，没有统一的行业规范，缺乏临督机构，运营经费不公开，不利于非营利组织健康发展。老年群体复杂，每个人的兴趣、爱好不同，身体状况也不同，所以养老需求也不同。当前的居家养老服务没有根据不同老人的不同需求提供差异化的服务，容易造成养老服务不足或过度。当前的养老服务监督评估机制尚未适应老年人在生活、精神和医疗三大方面的需求。

二、非营利组织参与居家养老服务出现问题的主要原因

(一)社会意识存在一定偏差

主要是存在一种错误认识：养老保障是公共产品，应全部由政府来承担。但政府在提供养老保障时主要發挥主导作用，而绝不是全权包揽。正因为认识上的误区，在居家养老服务中，非营利组织和社会参与不足，开展居家养老服务的积极性不高，难以满足老年人的养老需求。政府在提供养老服务等公共产品方面，会以多数人的需求为标准，部分供给过度，部分又供给缺失，导致公共物品供给不均。由于公共物品具有非排他性和非营利性，供给成本太高，导致公共物品供给不足，而市场提供公共物品无法做到及时性和有效性。企业以追求利益最大化为目的，居家养老服务这种公益项目与他们的意愿背离，企业家对参与居家养老的热情不高。这种社会意识上的偏差，造成非营利组织参与居家养老服务观念上存在偏差，使非营利组织缺少了必要的公益精神和志愿精神，导致社会对非营利组织的认可度严重不足，支持力度也减弱。

(二)公共服务制度缺失

改革开放以来，公众对公共服务日益增长的需求和公共服务供给不足的矛盾日渐突出，究其根本足没有建立规范的公共服务体系，公共服务制度不健全。养老服务作为公共服务最基本的项目，心受到高度重视，政府应尽快建立合理的养老服务体系，健全养老服务制度。就制度安排而言，目前我國财政资金大部分用于经济建设，公共服务建设方面的投入明显不足。政府的“缺位”与“越位”状况并存，在一定程度上影响了养老服务体系的完善。同时，政府没有充分重视非营利组织在养老服务方面的作用。公共服务制度的缺失，使养老资源分配不均，城乡资源缺乏共享，各地域问的资源分布不均匀、缺乏合理性，造成居家养老服务质量差、效率低，难以满足老年群体的养老需求。

(三)老年福利规划尚待完善

老年社会福利规划是社会福利事业的重要组成部分，是发展老年社会福利事业的重要举措，是政府对老年社会福利进行宏观调控的重要手段，是非营利组织参与居家养老服务的基本依据之一。现有的社会福利事业严重滞后于社会和经济的发展水平，老年福利规划实行“一刀切”模式，统一制定没施标准、规模，无论地区条件如何、需求如何，都必须按照统一安排进行建设。这样，一些非营利组织因没施重复建设，导致资源浪费;另一些非营利组织因资金不够，不能开展工作，很多非营利组织的老年工作处于等待资金的状态，有钱就做一些工作，没有钱就很难展开行动。这种忽视老年人需求的福利规划标准，是造成非营利组织参与养老服务发展不均衡、福利提供不足的主要原因。

三、促进非营利组织参与居家养老服务的对策

(一)构建政府与非营利组织在居家养老中的契约伙伴关系

契约是人们的一种交易行为关系，契约双方当事人之间可相互选择，它能保证个人间、组织与组织间、个人与组织间按一定的规范行事一、非营利组织通过竞标参与政府的居家养老服务供给，政府通过评估选择优质的养老服务中标者，从而实现最少的投入、获得最大的产出，保障居家养老老人的基本利益。在契约双方的关系中，政府足主导者，主要责任是制定养老服务相关政策，规范养老服务项目的内容和标准。政府通过这种竞争性合作方式，监督并促进非营利组织为居家养老提供优质的养老服务，促进养老资源有效整合，实现居家养老服务的及时性和高效性，确保居家养老服务达到相应的水平。非营利组织主要是负责提供居家养老服务，以满足居家老人的养老需求政府与非营利组织是平等的契约合作伙伴关系，政府和非营利组织双方在居家养老服务方面，发挥各自优势，弥补各自缺陷，有助于为居家老人提供更好的养老服务。

(二)加大对非营利组织参与居家养老服务的支持力度

政府支持非营利组织参与居家养老服务，足居家养老服务发展的关键一环。首先，要健全非营利组织参与居家养老服务的法律法规。非营利组织参与居家养老服务需要良好的法律环境，政府必须制定权威性的法规、政策，为居家养老服务保驾护航。要制定非营利组织参与居家养老的政策法规，统一非营利组织运行的标准和规范;制定统一标准的管理制度、质量考核制度;制定规范的人才管理制度，留住社会优秀人才，吸引志愿者通过建立健全各项政策法规，形成系统性的政策法规体系，为非营利组织参与居家养老服务创造良好的法制环境，促进其可持续发展。其次，为非营利组织参与居家养老服务提供物质支持。政府的资金资助及优惠政策对非营利组织参与居家养老服务至关重要，应对非营利组织给予税收优惠政策，以减少其开支，节省成本，丰富养老资源;政府还应通过拨款进行直接投资;还可通过鼓励动员社会捐赠，使之成为支持其运行的资金来源之一。再次，制定科学的监督非营利组织参与居家养老服务的评估机制。科学的监督评估机制是确保非营利组织参与居家养老服务良好运行的关键，是确保服务质量、提高服务效率必不可少的条件。政府应聘请专业的机构或独立的第三方制定评估机制。如，对申请服务的居家老人的实际收入、经济情况、家庭状况和自理能力等进行评估和监督;对政府的优惠税收政策落实情况进行监督和调查;对居家养老人员的职业资格证进行审查等。此外，还应对非营利组织参与居家养老服务设施的建设情况、设备购置情况及经费运转情况等进行有效监督。

(三)提高非营利组织参与居家养老服务的能力

第一，非营利组织要制定和完善自身的各项规章制度。首先，完善内部控制制度。要制定非营利组织内部的会议制度、议事规则，制定财务管理制度，实行民主管理、民主监督，并设有相应的监督机制。其次，制定绩效考核制度。包括从业人员的职业道德规范和行为准则，以从业人员品德为基础，以服务水平为重点，制定惩罚奖励机制，以激发从业人员为居家老人服务的热情和动力。最后，建立老年人服务投诉机制，公布投诉热线，为老年人维权提供畅通渠道，对从业人员服务质量进行监督反馈，保障非营利组织参与居家养老服务的健康发展。第二，提高非营利组织自身融资能力。非营利组织除接受政府资金外，还应通过其他渠道筹集资金。非营利组织应不断宣传自己，传播组织的理念和自身价值，获取社会的认可，拓宽更多的资金来源渠道，以获得更多的社会慈善捐助。第三，努力提高居家养老服务的质量。要构建多层次的养老服务体系，不但能提供生活照料，还能提供相应的卫生医疗服务、精神慰藉，满足老人们的多方面需求。第四，使非营利组织养老服务人员职业化。当前非营利组织养老服务人员水平参差不齐，不能满足老人的养老服务需求。非营利组织必须建立良好的人才支持体系，要在全社会范围内引入专业护理人员，对在职人员进行专业技术培训，教授基本医疗知识、护理知识和心理健康知识等，培养复合型服务人员。还要实行统一的职业资格认证制，通过全国的职业资格考试后，方可获得从事居家养老服务工作的资格。要制定考核、奖惩制度，调动非营利组织养老人员工作的积极性。

(四)提高非营利组织参与居家养老服务的社会认可度

非营利组织在养老服务领域发挥积极作用，除依靠政府创建良好的法律环境、提供资金支持外，还需要社会为非营利组织参与养老服务营造良好的运行环境。第一，培育对非营利组织参与养老服务的认同感。非营利组织提供保质保量的服务，人们才会增加对其参与居家养老服务的认同感，促使公众支持非营利组织的工作，从而使非营利组织获得有效的社会基础，赢得广阔的生存空间。人们对非营利组织的认同可通过公众舆论来形成，特别是要重视新闻媒体的作用，通过报纸、广播电视等途径，宣传非营利组织参与居家养老服务的典型事例，使人们对此有一个全面、正确的了解和认识。只有提高社会对非营利组织的认可度，非营利组织参与养老工作才能顺利进行。第二，开展志愿者运动。从国外非营利组织发展的经验看，志愿者活动是非营利组织开展活动的重要支持力量。要以多种形式招募志愿者，设定统一合理的招募标准。要加强宣传，传播志愿者精神，让奉献精神深入人心。通过网上及各媒体发布招募消息、热线招募、网上报名等方式吸引更多的志愿者。志愿者招募和甄选工作可由政府相关部门统一进行，而非营利组织的人力资源部门负责对志愿者培训、调配和管理。志愿者在上岗服务期间，由人力资源部门进行统一管理，并由人力资源部门分配其工作内容。在志愿者的分配上，可结合活动社区的规模进行，采取区域负责制和项目管理方式，对志愿者工作情况进行监督，并做出公正的评估，对表现优秀的志愿者进行表彰。

作者：祁峰 谭丽萍