我国环境税立法问题论文

［摘要］近年来，运用经济手段解决环境问题已受到世界各国的高度重视，但是目前我国还没有专门的环境保护税种，只是在一些税种的规定中直接或间接地含有环保因素。文章从税收理论角度出发，就环境税立法中的主要问题进行分析，指出中国开征环境税既具有必要性，也具有可行性。今天小编为大家精心挑选了关于《我国环境税立法问题论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

我国环境税立法问题论文 篇1：

我国环境税收立法的若干基本问题探析

摘要：在我国当前的环境税收立法中，对环境税收概念的理解不应过于宽泛，以便对具体的税收内容进行详细的设计。新税种的名称应确定为“环境税”，而不宜定为“绿税”“环境保护税”等。环境税收的性质应定位为目的税，以突出环境税收立法在环境保护方面的功能，化解当前环境保护资金短缺的问题。新税种的征收管理机关应明确为国税部门，以保障税款的足额、及时征收；同时，要强调环境保护部门与税务部门的协同、配合。环境税应为中央与地方共享税，中央的环境税收入用于治理跨地区、跨流域污染，地方的环境税收入用于治理区域性污染。

关键词：环境税收立法；税种名称；法律性质；征收管理机关

2015年6月，国务院法制办公室发布了《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对环境税收立法的目的以及环境税收的纳税主体、计税依据、应纳税额、征收管理等问题作了具体规定，并以附表的形式对环境税收的税目、税额、应税污染物、当量值等技术性指标予以明确。无疑，《征求意见稿》对于推动我国环境税收立法进程具有十分重要的作用。但从该意见稿的具体内容来看，其制度设计未能有效融合环境保护与财政税收的基本理念，突出表现在对环境税收立法中一些基本问题的认识尚有待商榷，如对新税种的名称，采用“环境保护税”是否合适？此外，立法中是否应当明确新税种的目的税性质？新税种的征收管理机关是哪个部门？这些重要问题应当在环境税收立法中予以回应，但《征求意见稿中》未予明确或者作了一定程度的模糊处理。本文拟对这些问题进行分析，以期推进我国环境税收立法。

一、新税种的名称应确定为“环境税”

无论是从立法的内容来看，还是从立法的技术角度讲，新税种的名称选择都是我国环境税收立法首先要面对的问题。这一问题是环境税收立法中的一个基础性问题，直接决定环境税收法律制度的适用范围，进而影响环境税收法律的实施效果。这一问题还涉及我国环境税收法律与相关法律的衔接以及与国际法的接轨等问题，其妥善解决将成为我国法律体系内部和谐稳定的重要保证。因此，我国环境税收立法应首先对新税种的名称予以明确。

1.关于环境税收的范围之争

对新税种的名称进行确定，首先要明确其范围。目前，我国学界对环境税收的范围有广义与狭义之争。有学者认为，环境税收是指“为实现特定的环境保护目标、筹集环境保护资金而征收的具有与调节环境污染、资源利用等行为相关的各个税种及其相关税收特别措施的总称”①，从这种意义上讲，资源税、消费税等直接涉及环境保护的税种以及增值税、企业所得税等与环境保护相关的税种，都可以归入环境税收的范畴。很明显，如此界定环境税收的范围过于宽泛，不符合环境税收专门立法的要求。有学者认为，环境税收是指以保护环境为目的，针对

收稿日期：2015-07-02

*基金项目：国家社会科学基金重点项目“收入公平分配的财税法促进与保障研究”（11AFX005）。

作者简介：肖京，男，中国社会科学院法学研究所助理研究员（北京100720），北京大学光华管理学院博士后研究人员（北京100871）。

环境污染、生态破坏等行为而课征的独立税种，其征税范围涵盖各种不利于生态环境安全的行为如碳排放、能源消耗等。笔者赞成这种狭义的环境税收范围，因为这种界定有利于立法对具体的税收内容进行详细设计。

2.关于环境税收名称的国际立法

目前，国际立法中关于环境税收并无统一的名称。各国基于不同的政治、经济、文化和社会背景，尤其是对环境税收范围理解的宽泛程度的不同，采用了不同的称呼。在非洲，许多发展中国家由于经济发展水平较低，所以一般不对环境税收进行专门立法，而仅在其他税种中设置与环境有关的税目。欧洲国家关于环境税收一般都有单独立法，其名称多样，类别也较为全面。如荷兰的环境税收包括燃料税、水污染税、垃圾税、噪音税、机动车特别税、土壤保护税、石油产品税、地下水税等；丹麦的环境税收以能源税为核心，涵盖二氧化碳税、污染产品税、二氧化硫税、垃圾税、地下水税、废物燃烧税等；瑞典的环境税收包括一般能源税、二氧化硫税、二氧化碳税等；英国的环境税收包括气候变化税、石方税、航空旅客税、垃圾填埋税等；德国的环境税收包括能源税、水污染税、废物运输费、航空交通税和包装费等；法国的环境税收包括污染活动一般税（具体包括大气污染附加税、飞机噪声消除税、基本油料附加税、生活垃圾存储税和特殊工业垃圾清除税）、磷化物税、水污染税、碳税等。在美国，环境税收包括二氧化硫税、生活环境污染税、城市环境污染税、燃料税、能源税等。②这些域外立法对于我国环境税收立法中新税种名称的确定具有借鉴意义。

3.国内关于环境税收名称的主要观点

关于环境税收作为一个新税种的名称问题，国内学者有不同的看法。有学者认为应当称之为“环境税”（environmental taxes），这种提法与欧洲环境局的认定相一致。③目前，国内许多有关环境税收的学术著作和论文中都采用了这一名称，这一方面源于早期相关文献中对环境税收这一词语的英文直译，另一方面是因为“环境税”这一用语简明扼要地描述了环境税收的特征。有学者认为“生态税”（ecological taxes）的名称更加合适，这种称呼在经济合作与发展组织的相关丛书中经常出现。④有学者认为应当叫“绿色税”“绿税”（green taxes）或者“环境保护税”，以强调新税种的环境保护功效，并且，我国2014年4月修订的《环境保护法》就采用了“环境保护税”的提法，《征求意见稿》也采用了这一提法。⑤有学者以最早提出环境税收的学者庇古的名字，把新税种称为“庇古税”。还有人基于现实生活中常用的“排污费”一词，认为可以通过“费改税”而将新税种直接称为“排污税”。

4.对以上观点的简要评析

上述关于环境税收名称的观点都有一定的道理。“绿色税”或者“绿税”是对环境税收的一种美称，其表意形象生动，也能体现环境税收的特性，但这种提法的口语化色彩较浓，不宜在环境税收立法中作为正式的法律用语出现。“环境保护税”强调新税种保护环境的目的和价值取向，运用在环境保护法中有积极引导人们规范行为的作用，但无法解释政府对一定程度的污染行为予以许可等问题。“污染税”仅针对污染环境的行为、产品或服务而征收，范围较窄，与环境税收实践的需求相距甚远。“庇古税”也主要是指污染税。

“绿色税”“环境保护税”“污染税”“庇古税”这些概念都不能准确反映环境税收的全貌，因而在环境税收立法中应避免使用。就概念的准确性而言，环境税收的名称应能比较准确地概括新税种的内涵和外延，以采用“环境税”或“生态税”为宜。考虑到“环境税”在理论界和实务界已被广泛使用，易于理解和接受，而人们对“生态税”比较生疏，容易产生分歧，因而我国环境税收立法中宜将新税种的名称确定为“环境税”。

需要特别指出的是，虽然从理论上划定“环境税”与“环境费”之间的界限并不困难，并且中央政策层面已经确定了“环境费”改为“环境税”的大方向⑥，但二者并存的局面在较长时间内仍难以有根本性改变。环境税收立法在将新税种的名称确定为“环境税”时，要考虑到这一现实。我国2014年修订的《环境保护法》第43条和《征求意见稿》第28条都规定，依法征收环境保护税的，不再征收排污费，但据此并不能有效处理“环境税”与“环境费”的契合问题。如何协调“环境税”与其他税费之间的关系⑦，是环境税收立法中需要认真对待的问题。

二、环境税收立法应明确环境税的目的税性质

环境税是商品税还是行为税，是直接税还是间接税，是从价税还是从量税，是中央税还是地方税，是价内税还是价外税，这些问题都属于关于环境税性质的研究范围。⑧这些不同角度的定性会不同程度地影响环境税的征税环节、计税依据等制度设计，需要环境税收立法认真考虑并在具体的条文中予以体现。不过，相较于以上问题，明确环境税的目的税属性对于我国当前的环境税收立法而言更为重要，应该引起特别注意。

1.强调环境税的目的税属性的意义

在税法理论上，税收按照用途的不同可以分为普通税（又称一般税）和目的税（又称特别税），凡是用于满足一般财政需要的税收即普通税，凡是用于满足特定经费需要的税收即目的税。⑨可见，普通税与目的税的区别在于用途不同。之所以要强调环境税的目的税属性，一方面是因为这一问题直接关系到环境税收资金的归属、管理和使用等，将成为环境税收立法中利益相关方进行博弈的关键点之一；⑩另一方面是因为这一问题将影响我国税收体制和财政体制的整体格局，对推进财税体制改革具有十分重要的意义。遗憾的是，《征求意见稿》并未强调新税种的目的税属性，若按此出台环境保护税收法，将会对环境税收资金的使用产生一定的负面影响。

2.从环境保护的角度看环境税的目的税属性

未来的环境税作为整个税收体系的重要组成部分，除承担作为一般税收的满足财政需要、调节收入分配等职能外，还应凸显其有利于环境保护的特质。从我国目前的实际情况来看，环境税收入应当用来满足环境保护实践对经费的特定需要，为预防和治理环境污染提供必要的财政资金支持。环境税收虽然不是环境保护资金的唯一来源，但在特定的时期和地区，其有可能是环境保护资金的主要来源，能够在一定程度上甚至在很大程度上缓解环境保护资金不足的问题。世界上很多国家对环境税收资金都采取专款专用的原则，即要求环境税收入只用于环境保护，不能被截留或挪作他用。这一方面有助于筹集环境保护资金，另一方面也保持了税收的中性。有些经济学家认为，从长远来看，如果环境税收达到了其政策目标，则随着污染排放的减少，环境税收入专款专用的原则很容易导致税收刚性，从而降低经济效率。笔者认为，在我国环境形势严峻、环境税率尚未达到最优水平的情况下，实行环境税收入专款专用是现实可行的，在环境税开征初期尤应如此。正如有学者指出：“在环境税初设阶段，税率水平相对较低、税收收入相对较少，同时环境保护与治理的任务却比较繁重，专款专用更加有利于保障环保资金投入。”B11

3.从完善财税体制的角度看我国环境税的目的税属性

强调环境税的目的税属性并在管理和使用中突出专款专用原则，这与我国环境税日益成为地方的主体税种以及地方财政支出的实际情况有关。一方面，环境费在地方税收收入中所占比例越来越大，环境税将成为地方主体税种之一。B12另一方面，在当前地方政府事务繁多、债务形势严峻的情况下，如果不严格强调环境税收入专款专用原则，则该项资金被挪用的风险会逐步加大。这一问题必须在环境税收立法中予以认真对待。《征求意见稿》通篇没有强调环境税收入应专款专用，这不能不说是一大缺憾。当前，我国正在深入推进财税体制改革，2014年8月修订的《预算法》第27条把环境保护支出纳入一般公共预算支出的范围，明确了环境保护资金的来源。由于一般公共预算收入是以税收为主体的财政收入B13，所以该规定实际上间接明确了环境税的目的税属性。随着我国财政预算制度的进一步完善，将来《预算法》修订时最好能增设专门的环境保护基金预算制度，至少要明确规定环境税收入专门用于环境保护。需要注意的是，强调环境税具有目的税属性，并不意味着就否认其他税种也有保护环境的功能。在我国当前的税收体制下，至少有消费税、资源税、增值税、企业所得税、车船税、城建税等税种都包含环境保护的功能。随着我国税收结构的逐步优化，环境税与资源税等其他与环境保护相关的税种的协调问题，也是环境税收立法中需要特别注意的一个问题。

三、环境税收立法应明确新税种的征收管理机关

新税种征收管理机关的选择是我国环境税收立法面临的又一个重点和难点问题。之所以称之为重点问题，是因为这一问题不仅关系到能否实现新税种税款的及时、足额征收，还关系到新税种征收管理的效率和成本等。之所以称之为难点问题，一方面是因为较之其他税种，环境税具有较强的技术性，其征收面临较高的要求；另一方面是因为环境保护部门与税务部门在环境税的征收上存在一定的职责交叉，公平合理地划分二者的权限、协调二者的关系绝非易事。基于新税种征收管理的重要性、复杂性和高难度性，我国环境税收立法应充分考虑历史与现实、经济与社会等多方面情况，对新税种的征收管理机关作出明确界定。对此，笔者提出如下建议。

1.环境税的征收管理机关应为税务部门

按照我国的立法传统，能够作为环境税征收管理机关的部门有两个：环境保护部门和税务部门。二者在承担环境税征收管理的功能方面各有优势。在对环境污染情况以及相关企业生产运营情况的了解方面，环境保护部门比税务部门有更加便利的条件。在环境税征收管理的熟练程度方面，税务部门更具优势。因此，理想的状态是，由环境保护部门和税务部门共同负责环境税的征收管理工作。但从现实情况来看，共同征收管理的最大问题在于可能出现权责不明、相互推诿的情况。此外，不同部门有不同的利益，可能产生诸多矛盾和纠纷。因此，在环境税征收管理机关的选择上，比较理性的方案是，明确规定由一个部门负主要职责，其他部门予以配合。

具体由哪些部门负责环境税的征收管理，学界对此意见不一。多数学者倾向于由税务部门承担主要职责，环境保护部门予以配合。《征求意见稿》也大致确立了这样的格局，如其第20条第2款规定，“重点监控（排污）纳税人排放应税污染物的种类、数量等申报情况，由主管税务机关自纳税期限届满之日起5日内提请环境保护主管部门审核，环境保护主管部门自收到申报资料之日起30日内向主管税务机关出具审核意见”；第3款规定，“非重点监控（排污）纳税人的申报资料，由主管税务机关会同环境保护主管部门联合核定并公告。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定”。从现实情况来看，环境费征收管理中的许多基础性工作，都是由环境保护部门配合税务部门完成的。因此，以税务部门为主、环境保护部门起辅助性作用的环境税征收管理格局，是具有现实基础的。不过，长期以来，我国环境保护部门一直负责征收排污费，这已经成为一些地方环境保护部门的主要经费来源，一旦确定由税务部门负责征收管理环境税，将直接影响环境保护部门的这部分“既得利益”。此外，在环境税的征收管理问题上，中央与地方之间也存在一定的利益博弈。环境税征收管理权的归属将改变环境保护部门与税务部门之间的职权划分状况，这一问题需要环境税收立法予以统筹考虑、明确回应。

2.构建协调环境保护部门与税务部门职责的有效机制

仅在立法中明确环境保护部门与税务部门在环境税征收管理中的地位和作用是远远不够的，还需要构建具体的机制，保障二者在工作中积极合作、互相协同。实践中，基于不同的部门利益，如果没有相应的制度和机制予以明确要求，环境保护部门未必会充分配合税务部门征收环境税。《征求意见稿》恰恰忽略（或者说回避）了这一点。鉴于此，环境税收立法应当构建以下机制。

一是构建环境税收信息共享机制。立法应明确规定，各级环境保护部门和税务部门要组建环境税收信息共享领导小组，负责两个部门之间的信息共享事宜，小组组长由本部门主管环境税收事务的副职领导担任，小组成员由具体负责环境税收的职能部门的领导担任。环境保护部门与税务部门都要加强环境税收信息共享的硬件建设，在技术上实现计算机联网，确保税务部门能够及时、准确地把握环境保护部门掌握的与环境税收有关的信息。

二是构建环境税收征管的沟通、协调机制。一旦开征环境税，环境保护部门与税务部门之间的沟通、协调将成为经常性事务，因此，环境保护部门和税务部门应联合成立环境税收征管协调机构，负责两个部门之间关于环境税收事务的沟通、协调工作并处理有关争议。该机构可以是实体机构，也可以是虚体机构，具体由环境保护部门和税务部门中负责环境税收工作的人员组成。同时，要建立税务部门和环境保护部门联合执法机构，处理有关环境污染和环境税征收管理的问题。该机构应当是虚体机构，可以根据工作需要调整具体工作人员，但应在整体上保持人员队伍的相对稳定。

三是构建环境税收问责机制。基于不同部门之间的利益差异，为了防止具体工作中出现相互推诿的情况，应当构建相应的问责机制。对于环境税收事务而言，一要在立法中明确规定环境税征收管理的第一责任单位是税务部门，环境保护的第一责任单位是环境保护部门，从而明晰两个部门的责任范围和界限；二要在立法中明确规定税务部门和环境保护部门应提高环境税收执法工作的透明度，对依法应公开的环境税收执法信息进行及时、充分的公开；三要在立法中明确规定税务部门和环境保护部门及其工作人员违犯环境税收法的处罚措施，明确相关措施的操作程序。

3.明确税务系统内部的具体分工

在规定环境税的征收管理由税务部门负主要职责的基础上，还应当对税务系统内部的分工予以明确。在我国当前的税收管理体制下，税务机关分为国家税务机关和地方税务机关两大体系，这两大税务系统在征税方面有着比较明确的权限划分。一般情况下，中央税以及中央与地方共享税由国家税务部门负责征收，地方税由地方税务部门负责征收。划分中央税与地方税的大致标准是，该税种是否具有宏观调控、再分配方面的属性。环境税收入应当由中央与地方共享。这是因为：一方面，环境问题具有很强的外部性，往往由地域性问题转化为跨区域性问题，因而环境税收入中应当提取一部分归中央，以统筹治理跨区域环境污染。另一方面，大多数环境问题都需要地方政府解决，而地方政府尤其是基层政府治理环境污染的财力相对薄弱，因而有必要赋予地方部分征税自主权和资金使用权。简言之，环境税应为中央与地方共享税，中央的环境税收入用于治理跨地区、跨流域污染，地方的环境税收入用于治理区域性污染。

环境税作为中央与地方共享税的属性，对于确定该税种由哪一层级的税务部门征收具有决定性作用。为了保证环境税收入专款专用，我国环境税收立法应明确规定环境税由国家税务部门征收；同时，考虑到我国环境费征收的现实情况以及地方治理环境污染的现实需求，立法还应明确规定中央环境税收入中要拿出一部分用于治理地方环境污染，具体额度根据地方政府履行环境保护职责的绩效及具体的环境安全形势而定。

四、小结

当前，我国环境税收立法面临机遇和挑战并存的局面。近年来，我国环境保护法律制度日益健全、财税体制改革逐步推进，为加快环境税收立法提供了有利的社会背景。同时，环境税收立法必须考虑如何与日益完善的相关法律制度相配套和衔接，因而会更加复杂化。在环境税收立法中，既有立法理念的选择等宏观、基础性问题，又有具体制度设计、立法技术和技巧等微观问题。本文并未涉及环境税收立法中的技术标准等细节问题，而仅对影响环境税收立法进程的几个基础性问题进行了探讨。之所以选择环境税的性质、定位等问题进行分析，是因为相对于其他问题，这些问题具有引领立法方向的意义，将会对我国环境税收立法的质量和实施效果起到关键性决定作用，而学界对这些问题关注不够。笔者期待本文的分析，能够对我国正在进行的环境税收立法起到一定的推动作用。

注释

①苏明、许文：《中国环境税收改革问题研究》，《财经研究》2011年第2期。

②另有学者从能源税、交通税、污染税和资源税的角度对经济合作与发展组织成员国的环境税收情况进行了分类和总结。参见黄玉林等：《OECD国家环境税改革比较分析》，《税务研究》2014年第10期。

③参见欧洲环境局：《环境税的实施和效果》，刘亚明译，中国环境科学出版社，2000年，第1页。

④参见经济合作与发展组织：《税收与环境：互补性政策》，张山岭、刘亚明译，中国环境科学出版社，1996年，第15页。

⑤《征求意见稿》第1条明确了环境税收立法的目的：“为保护和改善环境，促进社会节能减排，推进生态文明建设，制定本法。”可以看出，该意见稿侧重于强调环境税收的环境保护功能。

⑥2013年11月召开的党的十八届三中全会明确提出，推动环境保护“费”改“税”；2014年5月国务院办公厅印发的《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》进一步指出：“开展环境保护税立法工作，加快推进环境保护费改税。”这些都表明，环境保护“费”改“税”的大方向已经确定。

⑦有学者专门探讨了环境税与排污费的关系问题。相关研究参见许文：《论开征环境税的三大关系问题》，《税务研究》2012年第9期。

⑧有学者从7个方面研究了环境税的性质。详见王赟杰：《环境税性质之界定分析》，《财会月刊》2013年第12期。

⑨参见张守文：《税法学》，法律出版社，2011年，第14页。

⑩关于环境税收相关利益主体之间的博弈问题，参见张琳：《环境税开征难的体制因素分析》，《税务研究》2014年第6期。

B11张海星：《开征环境税的经济分析与制度选择》，《税务研究》2014年第6期。

B12参见程黎、刘刚：《“十二五”时期环境税成为地方主体税种的可能性分析》，《宏观经济研究》2013年第1期。

B13我国《预算法》第6条第1款明确规定：“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。”

责任编辑：邓林

作者：肖京

我国环境税立法问题论文 篇2：

关于构建中国环境税制的理论思考

［摘要］近年来，运用经济手段解决环境问题已受到世界各国的高度重视，但是目前我国还没有专门的环境保护税种，只是在一些税种的规定中直接或间接地含有环保因素。文章从税收理论角度出发，就环境税立法中的主要问题进行分析，指出中国开征环境税既具有必要性，也具有可行性。

［关键词］环境税；环境税制；环境立法

［作者简介］程晓静，广东岭南职业技术学院经济管理学院，广东广州，510663

［

所谓环境税，就是用于保护环境的税收。根据OCED“公共开支统计”分类，环境税是指无偿的、必须向政府支付的费用。

在过去的几十年，国际范围内的环境税应用出现了加速的情形，中国的环境税收与国际相比，整体表现为起步晚、标准低、相对滞后。从当前来看，经过两轮的税费改革，中国目前的环境政策主要是以命令—控制型工具为主，离真正意义上的环境税还有很大的距离。因此结合我国的实际，借鉴其他国家的成功经验，就成为我国在开征环境税时的一项重要工作。

一、中国开征环境税的必要性和可行性分析

（一）必要性

1.开征环境税是加强环境保护的需要。面对环境污染和治理效果差的现状，开征环境保护税是目前保护环境的有效措施之一。

2.开征环境税也是完善我国税制的需要。一套完善的税收制度所发挥的作用应该是全方位的，不但要照顾到经济的快速发展，还应考虑到诸如社会公平、环境危害、资源的合理利用、可持续发展等一系列问题。

3.开征环境保护税也是与世界接轨的需要。特别是在世界经济一体化、我国已经加入WTO的情况下，由于我国尚未开征环境保护税，外国投资者可能会将污染“转嫁”给我国，因而我们应该开征这一税种，以保护我国的环境和国内市场。

（二）可行性

1.日益恶化的环境污染唤醒了全民的环境意识，公众的环境素质和参与环境保护的程度普遍有了提高。这一点将会大大有利于提高社会对环境税的可接受性。

2.政府管理部门已经意识到单靠法律和行政干预已不能解决环境污染，而是要更多地利用基于市场的税收和收费手段。

3.1994年开始的财税改革取得了成功，适合于市场经济的税制已经基本建立。目前的改革重点正在转向地方税收体系的改革和费税改革。这对税制“绿色”改革和引入环境税是一个良好的契机。

4.有关的环境保护法规和税收法规体系已经基本建立，这为建立环境税收制度提供了基本的法律保障。尤其是现行的税制为税制的“绿色化”提供了很大的改革空间。

二、环境税制的设计构想

环境税的设计取决于它所要达到的目标，即环境税的设计一定要能使之对企业生产和消费等行为产生影响。而预期的目标能否实现，很大程度上取决于税制的设置，包括税种和纳税环节的选择、税基的选择、税率的确定、纳税人和征管模式的选择。开征环保税不可能一次到位，应根据我国当前的环境问题和环保政策分阶段、有计划地进行。

（一）设计原则

一般来说，像中国这样的新兴市场经济国家，应将简单性、一致性和透明性作为涉及环境税的原则。从各国的经验,结合中国的国情来看，中国在环境税的设立时必须遵循的原则有：

1.环境税政策目标的多元原则和兼顾原则。这就要求中国在制定和实施环境税时,在环境税的政策目标上,不能搞单打一，而是要保护环境，筹集资金及维护民族工业的竞争力三个方面,追求有机统一和兼顾。

2.循序渐进原则。循序渐进战略是一种既有利于环境保护，又有利于增进竞争力的策略。

（二）环境税各要素的确定

1.税种和征税环节的选择。税种的选择实际上是对环境税进行优化的过程。环境税既可以污染（污染物的排放量等）和能够产生污染的投入品或消费品征税，还应该对形成污染的初始源头——资源的开采和使用征税。征税环节的选择取决于利用现行税制或申报管理制度的可能性。

2.税基的设计。从理想的角度讲，所有同污染问题相关的排放都应包括在环境税的税基中。具体来说，税基的选择也取决于所要征税的税基与污染的联系程度，取决于监测成本和可行性。

根据我国目前的情况，对排污行为，应以实际排放量为税基。对于排放量难以确定的，可以根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量，作为税基。

3.税率的设计。税率的确定与政府利用环境税的目标相联系。从理论上，为了使全部环境成本内在化，适宜的税率水平应该是能够使得污染的边际消减费用等与边际损失费用。但是，要对预期的效益或所避免的损失进行估算，就需要对每一种产出及同该产出相关的环境损害价值作出概算。实际上最优的税率是很难达到的，只能通过已有的经验对税率进行不断的调整来得到。

总之，税率的设计原则就是最大限度地限制污染环境的行为和产品，支持环保设备和产品的生产，从而从根本上治理环境污染问题。

4.课税对象的设计。环境保护税的课税对象应是对环境造成污染的行为和在消费过程中会造成环境污染的产品。所谓对环境造成污染的行为，不但包括直接排放污染物的行为，也应包括那些间接对环境造成污染的行为。对环境造成污染的产品，不再以塑料包装物为限，还应包括那些由于破坏生态环境而生产出的产品。

5.纳税人的设计。根据国际通行的“污染者付费”原则，凡是在中国境内有排污行为并造成一定程度污染的单位和个人都有缴纳环境保护税的义务。

6.税收征管的设计。税收征管是整个税收体系中的重要一环，直接影响到税收体系的有效性。

7.其他优惠政策的设计。由于环境税是一种特殊的行为税，它的优惠政策必须与其他税种配合完成。

（三）开征环境保护税相应的配套措施

1.加强环保税的立法工作。进一步完善和细化《环境保护法》，明确规定环保的内涵，明确界定污染的程度。与此同時，《税法》、《刑法》等有关法律、法规也要作必要的调整，有关条文的增补与修改也需在开征环境保护税前先行一步。

2.加快环保税收征管信息化建设。加强税务系统和环保部门的信息共享。

3.强化环保税的税务备案制度。对有污染行为和产品的企业，在工商注册登记后还要经过环保部门登记，要把相关的环保方面的资料报送税务机关备案。

4.应加强税务机关的稽查制度，加强依法治税。

三、结论与政策建议

考察国外的经验，结合我国现在所处的经济阶段，环境税的开征在我国既具有必要性，也具有可行性。根据最优税收理论，当前我国的环境税制的建立，应该从以下几方面着手：

（一）开征以保护环境为目的的专门税种

开征大气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪音税。理由：一是上述污染对我国环境的污染最为严重，而且也是需要国家花大力气解决的；二是对上述污染行为征税，我国不仅有征收排污费的经验作为基础，而且也有大量的国外经验可以借鉴，可以大大降低税制设计的难度。

（二）改革和完善现行资源税

1.扩大资源税的征收范围。

2.调整资源税的计税依据。

3.合理调整资源税的单位税额。

（三）完善现行保护资源与环境的税收优惠政策

1.取消不符合环保要求的税收优惠政策,对清洁能源减税。

2.实施环保投资优惠。

3.实施鼓励企业开展环境领域里的科技研究与开发的税收优惠。

4.实施刺激企业投资于治污设备的税收优惠。

［参考文献］

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［2］闵毅梅,尤立进.环境税刍议［J］.财政金融,2001,（1）.

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［5］万劲波. 试论我国环境税的设立与完善［J］.江苏环境科学,2000,（12）.

［6］王延红.论中国环境税制的建立［D］，博士论文库，国家图书馆,2003.

作者：程晓静

我国环境税立法问题论文 篇3：

论我国环境税立法的基本原则

环境税制度因其在促进环保事业方面的优势而引起各界高度关注。在环境税的构建中，我国应严格依照税收法定原则的要求组织环境税各税种的立法工作。污染者负担原则是环境税制度构建的重要基础和界定纳税主体范围的原则。在整个环境税方案的设计中，我国要以体现税收公平、实现税收效率为目标。在环境税制度推行初期，在环境税收入使用上，我国宜采用专款专用原则，以实现环境税制度的预期日标。

[关键词]环境税；税收法定；税法；环境污染

付慧姝(1979－)，女，法学博士，南昌大学立法研究中心研究员，南昌大学法学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为经济法、商法。(江西南昌　330047)

本文系江西省高校人文社会科学重点研究基地南昌大学立法研究中心招标项目“中国环境税立法问题研究”(项目编号：JD1104)的阶段性成果。

目前，我国的环境税開征问题引起社会各界高度关注和热议。无论是2011年年底的中央经济工作会议，还是2012年3月召開的“两会”，环境税開征都成为与会代表们讨论的热点话题。在市场经济国家，税收与经济发展模式创新、环境保护之间的互动关系被广泛认知，环境税收由于其在解决环境问题等方面的重要作用而日益受到各界关注。

环境税收制度在西方国家，尤其是经济合作与发展组织(简称OECD)国家已推行多年，积累了丰富的实践经验，取得了良好的实施效果。对于21世纪的中国而言，经济结构调整任务日益繁重，环境保护形势日益严峻，在推行节能减排、低碳经济方面面临的国际压力日益沉重。依靠直接的行政管制手段来解决环境问题不仅效率低，而且压力大。环境税收制度更多地依靠市场机制，将环境的外部性成本内部化，即将环境服务费用和环境损害等费用直接计入产品、服务价格。对于国家而言，环境税能增加国家财政收入，该收入可用于环保事业，有效地将经济政策与环保政策结合起来。而对于相关企业而言，開征环境税在坚持减少污染、保护环境宗旨的同时能够提供给企业一定的自由空间，使其在环境税收刺激作用与追求利润最大化的双重驱动下，去寻求经济利益与环境利益的双赢，最终实现环境税有效的间接调控作用。同时，环境税还通过为消费者、生产者提供刺激，使之改变行为方式，促进资源的生态化利用和环保科技创新。因此，环境税收制度的推行，不仅有利于改革我国现行税制，事关我国环境问题的解决，还涉及我国经济增长方式的转变，对于我国经济社会发展必将产生深远影响。可以预见，环境税收制度的建立将在我国资源节约型、环境友好型社会建设中，发挥重大作用。

在环境税立法工作中，我国应严格遵循有关税法、环境法、立法法领域的几项重要基本原则，包括税收法定原则、污染者负担原则、税收公平原则、税收效率原则和专款专用原则。这些基本原则将使我国的环境税立法方案既符合法理，又契合中国实际，有利于环境税制度在我国顺利推行。

一、税收法定原则

税收法定原则，又称税收法定主义、税收法律主义，是税法最重要的基本原则，是民主原则和法制原则等现代宪法原则在税法上的体现。在关于税收法定原则内涵的理解方面，虽然中外学者有不同的表述和概括方式，但其实质是一致的，一般认为税收法定具体包括三方面的要求——课税要素法定原则、课税要素明确原则以及课税程序法定原则。税收法定原则，既包括对税收立法的要求，也含有对税收执法的要求。具体来看，税收法定原则要求税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各个要素也只能由法律加以规定。没有法律的规定，国家不能征税，任何人也不能被要求纳税，同时，税款的征收应依照法定的程序。法律对课税要素、税款征纳程序的规定还必须尽量明确，以避免出现漏洞或歧义。税收法定原则的价值在于通过法律对国家的征税权进行制约和对公民的纳税义务进行界定，防止国家征税权被滥用，同时也保护公民财产不受非法征税的侵害。

税收法定原则是将环境税手段的使用，纳入法制化轨道、构建环境税法律制度的最为重要和直接的理论根基。环境税法律制度作为税法制度的组成部分，必须受到税收法定原则的规范和指引。在环境税的立法工作中，我们要遵从税收法定原则，具体表现为：第一，环境税的课税要素由法律加以规定，非经法律规定不可随意開征新的环境税税种，环境税的征纳主体、计税依据和环境税税率也只能由法律加以规定，要遵循税收法定原则。第二，结合我国实际，在环境税推行中，我国要实现费改税，要强调税收法定原则。我国现行的排污费制度为治理污染筹措了资金，为我国的环保事业做出了重要贡献，但是该制度立法层次低、征收不规范，在征收过程中容易滋生地方保护主义。在环境税的推行中涉及税费的协调、衔接直至实现费改税这一关键性环节，此过程应遵循税收法定原则。我们还要注意将现有的一些不合理的收费项目予以清除，将其中一些具有环境税收特征的收费项目税收化、法律化，最终实现费改税的目标。第三，对与环保有关的税收措施进行清理，应体现税收法定原则。在1994年我国进行税制改革前，既有的税制中已经存在着一些有利于环保的税收措施，这些措施在税制改革后得以延续。从我国现行税制下与环保有关的税收措施的内容可以看出，我国现有的这些税收措施相当零散，不成系统；所提供的增值税优惠偏多，而所得税政策调控力度不够。从效力上看，这些税收措施往往具有临时性，缺乏稳定性，不利于企业作长期投资决策。而且各种税收措施在调整范围、税收优惠内容上存在着交叉，破坏了措施的规范性和严肃性。在环境税立法过程中，对这部分税收措施应进行集中清理，该合并的合并，该更新的更新，实现这部分措施的规范化、系统化。第四，环境税的征收程序应由法律予以明确，税务人员在执法过程中应严格遵循相关法律规定。我国受大陆法系传统影响较深，在税务实践中往往出现重实体、轻程序的现象。在税务执法中，也存在着只要将税款收上来就行，而不重视税款征收程序是否合法的现象，实践中许多涉税纠纷往往是由于税务人员程序违法行为引起的。环境税立法方案的真正实施效果与环境税的征收程序密切相关。而且由于环境税的特殊性，在征收过程中还可能涉及税务部门与环保部门联合执法的问题，因此，在环境税的征收过程中，更应强调税收法定原则，相关部门必须严格依照法定的征收程序，完成环境税的税款征收工作。

二、污染者负担原则

污染者负担原则(Polluter Pays Principle，简称PPP原则)，由OECD于1972年首次提出，其核心内容就是要求所有的污染者必须为其所造成的环境污染直接或间接地负担费用，即污染环境造成的损失及治理环境的费用应由污染者来负担，而不应转嫁给国家、社会或者是其他人。该原则是环境法中“谁污染谁治理，谁開发谁保护”的环境责任原则在环境税法立法中的体现，是征收环境税的理论基础之一。PPP原则的起源可追溯至20世纪初的旧福利经济学的观点，它表明物品和服务的理想价格应该反映全部社会成本，包括与污染、资源開采和其他形式的环境退化相关的环境成本，否则将会导致资源的过度開发和环境的污染与破坏。这项原则在OECD的倡导下已成为国际社会制定环境政策和開征环境税的一项基本原则。该项原则近年来还出现了一个新的发展趋势，即将环境资源的利用也纳入其中，在污染者负担的基础上发展了使用者负担原则(Users Pays Principles，简称UPP原则)。PPP原则在我国环境保护领域已经得到了适用，1996年国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》中就提出了“污染者付费、利用者补偿、開发者保护、破坏者恢复”的原则。

我国在进行环境税立法时适用该项原则，要强化对“污染者”的识别和界定。具体到环境税制度中，对污染者的界定，实际上就是对纳税主体范围的确定与识别。从表面上看起来，污染者即为对环境造成污染的主体。但由于环境污染有可能既是生产经营过程的结果，又是产品和服务消费的结果，污染在环境中所具有的累积性、滞留性、迁移性和复合性，使得实践中污染者的确定往往非常困难。再加上随着全球气候变化、转基因生物体环境风险等新型环境风险问题的出现，使得“污染者”概念变得非常模糊。有鉴于此，我国在环境税立法工作中，要坚持污染者负担原则，就应根据具体的环境税税种的情况，明确环境税各具体税种的纳税主体。以排污税为例，理论上分析，一切向环境排污的企事业单位和个人都应成为纳税人。但从各国推行排污税的情况看，大部分国家都倾向于将纳税主体限定于生产者。再结合我国现行的排污收费制度中对缴费主体的设定情况，排污税的纳税主体，应限定于直接向环境排污的生产者，包括一切企事业单位和个体工商户。

三、税收公平原则

“在人类社会物质财富的分配中，公平一直是一种不变的价值追求”。税收制度在各国历来都受到社会各阶层的高度关注，税收制度的公平性直接影响到它的顺利制定与有效推行。从宏观层面看，环境税制度是国家通过税收手段，将环境的外部成本内在化，让环境污染者、环境资源使用者以及收益者为其破坏环境、污染环境、使用环境资源的行为“买单”，而改变以往环境成本由政府直接负担，由全体公民间接共担的现象，最终实现了公平。但从微观的层面看，环境税制度要真正体现公平，更应该在税制设计的各个环节坚持实质公平原则。

环境税的公平性应包括代内公平和代际公平。环境税制度的代内公平性主要体现在征收标准上，国家在环境税立法中，要使当代的纳税人所承担的环境税赋，与其经济状况及其从环境中受益的情况相适应。公平包括形式公平和实质公平。所谓形式公平，是一种表面的公平，一种抽象的公平，对所有人给予同样的待遇，制定口径一致的标准就是形式公平。而实质公平是在承认个体差异的前提下，追求形式的平等和结果的公平。环境税的征收标准，必须要从兼顾形式公平和实质公平出发，一方面为各主体公平地通过支付相应对价获得自然资源的使用权，或是为破坏环境资源的行为受到公平的惩罚；另一方面也要考虑到各主体之间的差异性，适用税法中的实质课税原则，在征收标准上体现这种差异性，最终实现实质公平。由于环境外部性的分配往往是不均衡的，例如低收入人群所承担的环境污染费用比例高于其他人群。在制定环境关税时，我们必须周密考虑，消除这类不公平，力争改善所有人的经济福利。环境税制度的代际公平性，主要体现在环境税的税率设置上。国家在设置环境税的税率时，要坚持可持续发展的理念，充分考虑代际的环境外部成本，在当代人和后代人之间保持税收负担的均衡。当然，目前对代际外部成本的准确测算还有相当难度，但在环境税立法过程中至少要在观念上树立代际公平的理念。

四、税收效率原则

美国经济学家斯蒂格利茨在《经济学》一书中谈到，判断一个良好税收体系的第一个标准是公平，第二个重要标准是效率。效率是税收制度的重要价值追求，具体包括两个层次：一是行政效率，即税款征收和缴纳过程中费用成本的最小化；二是经济效率，即征税应有利于促进经济效率的提高，或者对经济效率的不利影响最小。在税收体系中追求行政效率是征税最基本、最直接的要求，而追求经济效率，是税收的高层次要求，反映了人们对税收调控作用认识的提高。环境税收法律制度不仅要遵循税收效率原则，同时还在一定程度上丰富税收效率原则的内涵，因为环境税的開征还将体现环境效率。环境税制度的行政效率，要求在环境税的征管中降低税收成本，提高征管效率。经济效率体现在通过将环境外部成本内在化，矫正市场对环境资源配置的失灵，同时尽量避免对市场经济行为造成的扭曲。而环境效率则体现在通过环境税的開征，加大对环保事业的投入，同时通过税收对生产者、消费者的行为形成引导和刺激，促进实现环境保护目的，赢得环境效益。

在环境税立法中要体现税收效率原则，我国应从以下几个方面入手：第一，强调实践操作性。对环境税各个课税要素的规定，如计税依据、课税对象等，都应清晰明确，以利于实践操作。第二，简化税制结构。由于环境税涉及的具体税种数量多，对这些税种我国应进行清理整合，取消不合理、不必要的税种，避免重复征税。第三，简化申报程序，减少纳税环节。第四，合理有效配置环境税征管权力，尤其是环境税的相关税种可能涉及税务部门与环保部门的联合执法，更应在制度上建立良好的配合机制，提高税收征管效率。第五，注意环境税费制度的配合，充分利用现行的环境费征收系统，整合征管资源，控制征管费用。

五、专款专用原则

环境税收入的使用制度在环境税制度推行中具有重要意义，关系到环境税制度推行的实际效果，即环境税能否提升环境质量，促进环保事业。从各国建立的环境税收入使用制度看，环境税的使用方式主要有两种：一种是专款专用，即将环境税收收入用于特定的环境保护活动或其他特定项目的使用方式，例如荷兰，荷兰环境税的税收收入作为专用基金，全部用于环保事业；另一种是对环境税收收入采用与其他一般税收收入一样的使用方式，通常用于抵消环境税可能带来的累退性，例如瑞典。瑞典将征收的二氧化碳税通过降低企业缴纳的社会保险金额，资助企业进行光污染治理或安装防治污染设施等方式返还给企业。两种方式相比较，对环境税的使用采用专款专用原则优势明显。

首先，专款专用原则可以提高新税种的可接受性，并有助于获得政治支持。在环境税推行之初，纳税人确信所纳税款将被全部用于与环境保护有关的活动或是用于补偿受影响最大的群体，将有力地提高环境税的可接受性和税收遵从度。其次，环境税開征的初期，在具体的税种少、税率低的情况下，专款专用的推行有利于集中资金用于环保事业，从而有效地缓解环境保护的压力。再次，坚持环境税的专款专用原则，有利于公众对环境税收入与使用情况进行监督，提高环境税收制度的透明度。因此，不少国家在推行环境税收的初期都采用了专款专用原则。但是，从长远来看，专款专用原则过于刚性，容易导致资源配置的低效率，一定程度上会妨碍政府開支的结构优化。因此，专款专用原则可以作为推行环境税之初的过渡性安排，待时机成熟，可择机将环境税收收入纳入一般财政预算。

通过对其他国家环境税收入使用制度的考察，我们可以发现专款专用制度的具体形式主要有基金方式和转型资金方式。所谓基金方式主要是针对环境税收入建立环保基金，环保基金单独核算，用于专门用途。例如美国，联邦和各州根据实际情况建立多项环保基金，如国家水污染控制周转基金、超级基金等。与环保基金相比较，环保专项资金方式不具有环保基金的独立性，其收入来源和支出方向被严格限制。我国现行的排污费专项资金和维护建设税专项资金，就属于这种方式。环保专项资金方式比较适合资金规模小的环境税收入，同时它对政府财政预算管理水平的要求也相对较低，所以，我国在推行环境税制度的初期，采用环保专项资金的方式，来实现对环境税收入的专款专用原则，是符合实际的。

[责任编辑：叶萍]

作者：付慧姝