我国社区医疗卫生服务事业发展路径探索
在我国进一步深入推进医疗卫生体制改革的大背景下，我国医疗卫生事业得到了长足的发展。但随着我国人口老龄化程度的加剧以及在医疗卫生改革过程中，居民“看病难、看病贵”的问题没有得到根本解决，如何依托互联网技术和智慧社区发展的新机遇，分析社区医疗存在的不足、结合我国国情探索出创新的发展路径、建立牢固的健康“守门人”制度，值得我们去深入思考。
一、我國社区医疗卫生服务事业发展的现实必要性
(一)个人层面：在调查过程中，我们发现社区居民对于医改政策缺乏了解，而且依旧存在着“看病贵、看病难”的问题。国家医改希望达到的“小病在社区，大病到医院”的医疗模式依旧处于初期摸索阶段。从根本上解决居民“看病难、看病贵”的问题，提高社区基本医疗能力，依旧需要国家社会等多方的不懈努力。
(二)社会层面：我国经济发展水平不断提高，生活水平和医疗水平也不断提高，居民生活健康指数也随之上升，人均寿命从1978年的68岁上升到2017年的76.7岁，人口老龄化问题不断加剧;不仅如此，伴随老龄化而来的还有居民对个人健康水平重视程度的不断加深，使得居民对于基本医疗护理和康复治疗等相关基本医疗卫生服务的需求不断加深，但社区医疗当下服务能力正处于不断弱化的过程中，其侧重服务的方面与居民需求并不契合，因此创新发展当前的社区医疗卫生事业对于保障民生健康十分重要。
(三)国家层面：习近平总书记曾在江苏调研时提出“医疗卫生服务直接关系人民身体健康。要推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉，推动城乡基本公共服务均等化，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务，真正解决好基层群众看病难、看病贵问题”。基层社区医疗是推动医疗卫生资源下沉，巩固好建康“守门人”制度的重要主体，发展好社区医疗卫生服务事业具有十分重要的现实意义。不仅如此，随着互联网技术的发展以及智慧社区建设的不断深入，社区医疗卫生应积极响应十三五规划中“打造高效便捷的智慧健康医疗便民惠民服务”、“推动人口健康信息服务”等号召，把握新机遇，打造智慧社区医疗模式。
二、社区医疗卫生服务事业现存的问题及原因分析
社区医院在一定程度上缓解了“看病难，看病贵”的问题，给人们的就医带来了便利，但是其成效并没有达到理想的医疗模式。更多的居民仍旧是舍近求远，不论大小病，一律选择去医院，并没有体现国家发展社区医疗的优势，具体分析如下：
(一)政府投入资金不足，基础设施不完善。随着近年来老龄化等社会问题的凸显，基层医疗对于居民健康的重要意义才日益凸显，但社区医疗机构属于非盈利性质的卫生服务机构，从财政支出结构来看，其主要经费来源于地方政府拨款，中央调剂的比重较少。政府的财政补助拨款是影响到基层医疗对居民提供医疗服务能力的关键影响因素。此外，尽管国家十分重视基层医疗的发展，并制定相关政策进行扶持，但地方政府依旧将有限的资金投入大型医院的建设中，忽视了基层医疗事业的发展，造成社区医疗的基础设备落后，就医条件差等。甚至有一些社区医疗机构自筹资金自负盈亏，这就导致社区医院重治轻防，以药补医，更加注重开展收益大的服务项目，违背了社区医院设立的初衷和目的。其次也导致了价格不透明的问题。
(二)医疗服务人员的水平和素质有待提高。目前社区医院的医护人员大多是医院的部分医护人员分流而来的。社区医院的服务人员学历层次偏低，甚至有一些并不是医科专业出身，使得社区医疗机构的普遍素质较低。全科医生较少，大多为专科医生，这就导致其服务质量和能力有限。再者我国前期市场化逐利化的医改取向，导致了公立大医院占据垄断地位，在医药器械等方面有很大的牟利空间，医院医生因此获得高收入。与此相比，社区医疗机构的服务人员对于较差的工作环境和较低的收入境况，自然不能安心工作。社区医疗机构当前的形势也很难吸引到高水平的医务人员，也导致了病人的不信任。
(三)相关医疗卫生制度不完善。
1.相关医疗卫生制度首先要提的就是现行的医疗保险政策，当前社区医疗服务与各种医保制度的衔接状况仍然有问题。居民参保效果不佳，很多居民无法享受到社区就诊过程中医保制度带来的优势，只能够享受基本医疗服务，却不能直接报销，索性直接放弃去社区就医。基层医疗卫生服务纳入医保的比例还需提高。
2.“社区首诊制”和“双向转诊制”尚未很好的形成。社区首诊是指社区居民先在定点社区医疗机构就诊，若因病情需要转诊，则由所在社区医疗机构为其办理手续。双向转诊是指积极发挥大中型医院在人才技术的优势，同时充分利用各社区医院的服务功能和网点资源，促使基本医疗逐步下沉社区。只有将这两种机制有机结合，才能充分发挥社区医院和大型综合医院的优势，不仅可以降低居民的就医费用降低居民负担而且可以真正形成“小病去社区，大病到医院”的格局。但是现在社区医疗服务机构和大医院之间由于利益纷争和体制差异，二者的衔接并不完善。这样不合理的就医格局使得卫生资源也存在浪费现象。
(四)居民医疗卫生观念较为落后。目前我国居民大都存在着一个固有的医疗消费观念，那就是“看病必须到大医院，必须找专家”。人们习惯性的依赖于大医院的权威，同时人们并不了解国家当前的医改政策，不了解社区医院的功能，也存在着习惯性的不信任，没有形成大病去医院，小病到社区消费观念。也有少部分人在去往社区医院时，感到社区医务人员技术有限而且服务态度不好、就医环境差、设备陈旧等，并没有感受到社区医院的好处，渐渐的就不会再选择前往社区医院就医，更加固化了人们现有的医疗消费观念。也导致了人们看病难，看病贵很难解决。
(五)社区医疗自我定位不准，有关部门监管不当。社区医疗是对于常见病、多发病、慢性病的预防、治疗、护理、健康教育等提供综合服务的机构。但是社区医院自我定位不准，依旧重视治疗重盈利性项目，忘记了自己公益性的服务宗旨和职能。不仅如此，相关部门监管不当而且有关的社区卫生服务的法律法规十分薄弱，暂无专门立法进行规制，使得其内部管理和外部监督都存在缺陷。
三、发展社区医疗卫生服务事业的路径
针对目前社区医疗机构存在的主要问题，为了更好的发展社区医疗卫生服务，我提出如下建议
(一)加大对社区医疗机构的资金投入，政府主导实現资源的有效配置。当地政府应将有限的资金多投入社区医疗的发展，而不是只专注于大型综合医院。为鼓励社区医疗的发展，重拾信心，应该进行政策支持和优惠。资源配置包括技术和财政拨款等，政府应主导为社区医院引进高精尖设备，同时制定合理统一的医药价格和标准，减轻公民的医药费用负担，将更多的就医民众引入社区医院，从而避免资源浪费。
(二)建立人才培养机制和引入机制。不仅要对于社区医院现有的医务人员进行集中培训，使他们更加专业化，培养成高素质的医务人员。同时为社区医院引入一批全科医生，在政策上有所倾斜，给予他们大医院所不具备的优惠政策。还要通过的多种途径培养符合居民需要的社区医疗人才，真正契合群众对于社区医疗的复合式需求，在社区医院建立起一支高素质团队。
(三)调整和完善相关配套制度，做好不同医疗保障制度之间的衔接。要充分发挥互联网技术的作用和把握住智慧社区建设的机遇，做好基本医疗保险政策的全民覆盖，扩大要医保参保点的设立范围，同时实现居民健康数据信息化。还要完善“社区首诊制”和“双向转诊制”，在社区医疗机构和大中型医院之间建立好衔接机制。例如可以双方签订合同，建立统一的标准和机制，以保持二者之间的联系畅通。此举不仅可以减少病人的医疗费用也减轻了医院的就诊压力，使医院的重心更多的放在解决疑难杂症的研究方面。对于医院、社区医疗机构、病人可以形成共赢局面。对于解决看病难、看病贵的难题有很大的意义。
(四)转变居民传统观念。居民对于医疗消费的观念不是一朝一夕形成的自然也不是可以马上改变的。社区医院自身应经常举办健康知识讲座和宣传，在社区进行自我宣传，落实到行动中，让居民感受到社区医疗的益处。政府也应借助媒体等形式进行社区医院的宣传和当前医改政策趋向，让居民更多的了解社区医院，使社区医院得到广泛的认可与支持。
(五)准确定位社区医疗的相关职能。社区医疗机构没有明确自身定位主要是因为不了解国家政策，同时相关部门没有做好部署工作。使得社区医疗机构和大中型医院等在工作上存在交叉和职能不清的情况;有关卫生职能部门应对社区医疗机构的职能进行明确划分，使社区医疗机构能够尽其职，安其位，真正做好居民健康的“守门人”。在合理分工基础上，能提高医疗效率和质量，也不会发生恶性竞争的情况。
(六)有关部门进行合理监管。应在社区医疗服务工作者的医疗水平、资格考察、设备完善程度、药品质量检查、服务质量等等多方面进行合理监管。这就需要有关卫生监督部门在社区医疗机构的工作人员上岗前进行资格查证和岗前培训。不定期对社区医疗工作进行考察，对药物质量等进行时抽查监测，建立起科学的考察考核体系。
四、结论
社区医疗是我国当前医改的重点发展事业，是缓解当前人口老龄化带来的医疗压力和解决当前居民“看病难，看病贵”难题的关键。社区医疗应被高度重视，依托互联网技术和智慧医疗机遇的同时，不断提高自身服务能力。使社区医疗的资源配置更加合理有效，政府资金投入和政策实施有力落实，建立高素质的医务人员团队，构建合理的配套辅助措施，在不断改善社区医疗的过程中，更新居民传统观念，社区医疗也要明确自身定位而且有完善的外部监督。创新发展我国的社区医疗卫生服务事业，真正形成居民“小病进社区，大病去医院”的就医格局，真正做好公民健康的“守门人”。(作者单位：东北林业大学文法学院)
作者：张雅琪
摘 要：从卫生费用收支、卫生人力资源、居民健康水平等视角，对我国卫生事业发展水平与国外发达国家进行比较。结果表明，我国卫生投入持续增长，地区之间、城乡之间卫生资源分配差距明显，公立医院难以实现公益性运行。医药卫生事业的发展，要明确政府责任，科学合理整合区域卫生资源，推动医学教育模式的改革和发展，重视基本医疗服务水平的公平可及性，从而推动我国医药卫生体制改革的发展。
关键词：卫生经济 公立医院 卫生规划
社会经济的发展是推动医疗卫生事业的改革和发展重要力量。建国初期计划经济时代，医疗保健体制上参照前苏联的医疗预防保健体系，以农村为重点，坚持预防为主，基本满足了人民群众医疗服务需求。随着市场经济体制的改革，医疗卫生事业获得长足的发展，医疗服务硬件设施得以改善，医疗服务技术水平明显提高，但市场化的运作，过度追求经济效益，导致医疗卫生事业逐步偏离公益性。新一轮卫生事业体制改革启动以来，增加政府投入，综合配套措施推动医疗卫生体制的改革。本文通过比较分析国内外医疗卫生事业发展数据，阐述我国医疗卫生事业发展中的问题，对今后医疗卫生事业的发展提出政策建议。
1 国内外医疗卫生事业发展的比较
1.1 卫生经费的筹措和支出比较
2007年统计的193个国家，我国卫生总费用占GDP比重为4.3%(2009年为5.13%)，世界排名149位;人均卫生费用排名为125位，人均卫生费用比较美国是中国的67倍，法国是中国的42倍，日本是中国的25倍。相比美国医疗服务市场化运行，亚洲国家，日本、新加坡用较少的社会资源投入，实现了卫生服务的高产出，其经验可以借鉴学习。政府卫生支出占卫生总支出的比例日本、英国高达81%，法国79%，中国和美国相当，均为45%。我国政府卫生支出占政府总支出9.9%，远低于世界发达国家。
1.2 卫生人力资源比较
日本、新加坡每万人口医师数量少于德国、美国等发达国家，但其居民健康水平并不低，决定居民健康水平的因素除了和医师数量有关，医师的专业素质和服务效率也是重要因素。我国每万人口医师数量少于发达国家。与发达国家相比，我国护士数量偏少，医护比例、床护比例不合理。医护比例日本最高1：4.5，美国为1：3.6，而中国仅为1：0.7。床护比例美国1：3.2，新加坡1：1.4，日本1：0.7，中国仅为1：0.3。我国重医疗，轻护理的现象比较明显，重视护理事业的发展，重视护理人才培养，医疗卫生事业发展体现更多人文关怀。
1.3居民健康水平比较
2008年，日本居民的期望寿命最高(84岁)，我国居民的期望寿命74岁，世界排名61位(排名有并列);孕产妇死亡率45/10万，(62位);新生儿死亡率11/10万，(87位)。相比我国卫生总费用世界排名149位，我国卫生投入产出效率较高。
2 国内卫生事业发展的比较
2.1 卫生总费用持续增长
1978年卫生总费用110.21亿元。2009年卫生总费用17204.81亿元。三十年间，国内生产总值增长91倍，人均GDP增长65倍，财政收入增长59倍，卫生总费用增长155倍，卫生总费用占国内生产总值由1978年的3.0%增加到2009年的5.1%。医疗技术水平的不断提高，新的诊疗设备药物的问世，居民生活水平的提高，对医疗保健需求的增加，人口老龄化，疾病谱的改变，慢性非传染性疾病发病率的增加，我国药物生产缺乏创新能力，大型医用设备国产化率低，都是导致医药费用增长的因素。
2.2 公立医院难以实现公益化运行
1984年，卫生体系提出放权让利的改革思路，1992年以后随经济体制的改革，“靠政府建设，靠自己吃饭”，医疗卫生体系倾向市场化改革，政府弱化了自己在卫生事业发展中的责任。政府支出在卫生总费用的比重逐年下降，个人卫生支出的比重逐年增加。2009年财政补助占综合医院总收入的7.4%，医院业务收入占综合医院总收入的92.3%，药品收入占综合医院收入的42.2%。政府投入不足，公立医院靠创收，靠药品收入维持自身的运行和发展。
2.3 卫生事业发展的区域性差距
我国经济社会发展不平衡，地区差距、城乡差距显著。经济社会发展的不平衡，也影响着卫生事业的发展，地区间、城乡间卫生资源的分配不均衡。
(1)城乡卫生资源分布不均衡：城乡二元结构，城乡之间卫生资源的分配不均衡。中国80%的卫生资源集中在城市，城市卫生技术人员的数量和素质均高于农村。城市人均医疗保健支出高于农村，差距逐步增大，1990年城镇居民人均医疗保健支出25.7元，农村居民人均医疗保健支出19.0元，城镇是农村的1.4倍。2009年城镇居民人均医疗保健支出856.4元，农村居民人均医疗保健支出287.5元，城镇是农村的3.0倍。
(2)地区之间卫生资源分配不均衡：每千人口医疗机构床位数比较，每千人口执业医师数，地区差别明显。门诊病人、出院病人次均医药费用也存在显著的地区间差异。
3 对我国医疗卫生事业改革的政策思考
3.1 明确政府在医疗卫生事业发展中的责任
医疗卫生产品具有一定的公共性，存在市场失灵，美国为代表的医疗服务市场化运行高投入、低产出，缺乏公平性就是典型。各级政府部门要加大财政投入力度，支持医药卫生事业的发展，使医药卫生事业发展逐步回归公益性。整合资源，加强对医疗卫生行业的监管，尤其是药品和医疗器械流通领域的监管，加强药品研发审批和价格管理，使药品和医疗器械价格趋于合理。明确各级政府在医疗卫生事业改革中的责任，在中央政府的宏观引导下，发挥地方政府的积极主动性，因地制宜，集思广益，制定符合区域卫生事业发展的具体措施。
3.2 科学合理整合区域卫生资源
医疗卫生事业市场化的改革，各级医疗机构之间的竞争提高了医疗服务效率，以经济利益为导向的竞争打破了原有的三级医疗服务体系协作机制，医疗服务难以实现分级就诊，双向转诊制度，造成医疗资源的浪费和医疗费用的增加。纵观日本2007年公立医院改革，对医院进行重组，进行网络化联营。通过对经营不善的公立医院撤制或重组，提高经营效率，建立转诊制度。科学的区域卫生规划，对卫生资源有效整合，构建分工明确，统一协调的卫生服务体系，提高医疗卫生资源的利用效率。以大型综合医院为基础，组建高端医疗卫生服务体系，以乡镇卫生院，社区医疗服务站为基础，组建基层医疗卫生服务体系，实现两种服务体系分工协作，满足居民不同层级的医疗保健需求。
3.3 推动医学教育模式的改革和发展
国外在医学教育上采取长学制，高标准，规范化的教育模式，医学教育不仅重视学历教育，更注重毕业后教育和继续医学教育。国内教育产业化的发展，部分医学院校顺利进行专升本，同时也成立很多新的医学院校，医学学历教育的质量有待于严格的审查评估。国内对毕业后教育和继续医学教育重视程度不够。大力推进住院医师规范化培训，全科医生规范化培训等毕业后教育，研究开发继续医学教育项目，满足不同层次卫生专业人才对继续医学教育的需求。在完善政策法规、教学体系、规范培训内容、严格考核标准，需大力推进我国毕业后医学教育和继续医学教育事业的发展。
3.4 注重基本医疗服务水平的公平
医疗卫生资源的分布不均匀，区域之间，城乡之间医疗卫生水平存在很大差距;受经济条件、教育水平和健康观念影响，城乡居民之间的就医行为存在一定差距。卫生政策的投入在保持宏观布局的基础上，更应该向农村、向边远地区有所倾斜。加大物质资源的投入，更要注重人力资源的培养。在提高医疗卫生保障水平的同时，重视卫生人力资源的培养，尤其是注重基层卫生人力资源的培养，提供优质的基本医疗卫生服务，普及医疗科普知识，倡导新的卫生理念，改变居民的健康行为，保证基本医疗服务水平的公平性。
参考文献：
[1] 编辑部.2010年中国卫生统计年鉴[G].北京:中国协和医科大学出版社,2010.
[2] 尹铁林,王泽林,杨宏敏.日本公立医院改革的最新进展和启示[J].中日友好医院学报,2010,24(2):121-124.
[3] 朱恒鹏.基本药物制度，路在何方[J].中国社会科学院研究生院学报,2010,9(2):46-52.
作者：李君 肖启
摘 要：十年来，我国“新医改”取得了重大突破，具有中国特色的基本医疗卫生制度框架基本确立，“新医改”政策体系不断完善，为解决医疗卫生事业发展这一世界性难题提供了“中国方案”。现阶段，我国基层医疗卫生服务短板明显，医患关系局部不和谐依然存在，分级诊疗推进存在阻碍，居民卫生健康素养有待提升。我国应构建以人为本的整合型医疗卫生服务体系，提高基层医疗卫生服务供给质量，重构以患者利益为中心的医患关系，优化各级医疗机构资源配置，同时将健康治理融入政策体系，引导我国居民广泛参与健康治理，从而有效推进我国医疗卫生事业健康有序发展。
关键词：“新医改”十年;医疗卫生事业;健康中国战略
2009年3月，中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，我国开启了新一轮医药卫生体制改革（以下简称“新医改”）的征程。“新医改”旨在着力解决普遍存在的群众“看病难、看病贵”问题，落实医疗公共卫生事业的公益性质，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。党的十八大以来，我国在深化“新医改”的基础上，把建设健康中国上升为国家战略，提出完善国民健康政策，推动“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变。2018年3月，国家卫生健康委员会设立，体现了以促进人民健康和“治未病”为中心的大卫生、大健康理念。2019年，我国卫生总费用达6.52万亿元，占GDP的6.6%，其中：政府卫生支出1.74万亿元，占卫生总费用的比重为26.7%;社会卫生支出2.92万亿元，占卫生总费用的比重为44.9%;个人卫生支出1.85万亿元，占卫生总费用的比重为28.4%。经过十来年的探索和实践，“新医改”取得了举世瞩目的成就，为全球医疗卫生事业发展贡献了“中国智慧”。
尽管我国医疗卫生事业在医疗、医药、医保等各方面取得重大突破，但“新医改”仍然面临着一些不容忽视的现实问题。然而，现有文献对于政策变化所产生的影响，以及现行医疗卫生服务体系的结构性、系统性问题研究不足。为此，本文在总结“新医改”十年发展成就的基础上，分析其面临的现实困境，探讨构建以人为本的整合型医疗卫生服务体系的策略，这对于促进我国医疗卫生事业发展具有重要的理论和现实意义。
一、“新医改”十年我国医疗卫生事业的发展历程
十年来，尤其是党的十八大以来，我国“新医改”取得了重大突破，具有中国特色的基本医疗卫生制度框架基本确立，“新医改”政策体系不断完善，为解决医疗卫生事业发展这一世界性难题提供了“中国方案”。
（一）基本药物制度的发展历程
“新医改”之前，“以藥补医”现象长期存在，药品收入是卫生机构赖以维持运行的重要补偿渠道，以致产生了看病难、看病贵的问题。为解决这一问题，2009年8月，卫生部等九部门发布《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，标志着国家基本药物制度自此建立。国家基本药物制度包含对基本药物的遴选、生产、流通、使用、定价、报销、监测评价等各环节实施有效管理，有助于破除公立医院的逐利机制。2017年9月，全国所有的公立医院都取消了药品加成，医疗费用不合理增长的势头得到了有效遏制。同时，全面实施一般诊疗费，原则上10元左右，并将其纳入基本医保门诊统筹支付范围，按规定比例支付，基层医疗卫生机构不再另行收费。此外，实施基本药物零差率销售政策，即全部配备和使用国家基本药物，群众的就医负担持续减轻。
（二）分级诊疗制度的发展历程
近年来，伴随着老龄化、城镇化等经济社会转型过程，居民基本健康需求增长迅速，呈现多样化特点，给完善医疗卫生服务体系带来了挑战。“新医改”前，基层医疗卫生机构由于存在服务基础薄弱、服务质量偏低等问题被逐渐边缘化，但其占用了大量医疗资源，造成居民就医不便、医疗费用负担加重。鉴于此，2010年，国家鼓励各地区建立健全分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊负责制试点。2015年9月，国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，提出构建分级诊疗制度的要求。分级诊疗制度是按照疾病的轻重缓急及治疗的难易程度进行分级，让不同层级的医疗机构对应承担不同程度疾病的诊疗，旨在扭转不合理的医疗资源配置格局，实现对医疗卫生资源的有效配置，促进基本医疗卫生服务均等化，是有效缓解民众看病难、看病贵问题的制度设计。《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》提出，到2020年基本建立符合国情的分级诊疗制度，构建富有效率的医疗服务体系，形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
（三）全民医疗保障制度的发展历程
“新医改”全面启动之前，在农村和城市分别实行不同的医疗保障体系。2003年，新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）正式在农村启动试点，它是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，并于2008年基本实现全覆盖。在城镇，自2007年起开展城镇居民基本医疗保险，采取以政府为主导、以居民缴费为主、政府适度补助为辅的筹资方式为城镇居民提供医疗保障。为进一步扩大医疗保险覆盖面、协调城乡经济社会发展，2016年1月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，并提出各地在确保覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”的基础上，进一步统一经办服务和信息系统，提高运行质量和效率。2018年，国家医疗保障局成立，基本医疗保障制度不断优化完善，人民医疗保障水平明显提高。
（四）现代医院管理制度的发展历程
自2010年国家启动公立医院改革试点以来，各试点城市积极探索，改革取得明显进展。2015年，国务院办公厅印发《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，加快推进城市公立医院改革。而现代医院管理制度作为公立医院改革的枢纽工程，也是中国特色基本医疗卫生制度的重要组成部分。2017年7月，国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》，提出要坚持以人民健康为中心，建立以公益性为导向的考核评价机制，把社会效益放在首位，实行所有权与经营权相分离，建立权责清晰、治理完善、运行高效的现代医院管理体系。同时，推动建立符合公立医院特点的人事编制和薪酬制度，鼓励探索创新，充分调动医务人员积极性，进行民主管理和科学决策，实现医院管理能力现代化。现代医院管理制度强调充分发挥公立医院的引领带动作用，完善多元办医格局，构建科学规范的医院治理体系。
二、“新医改”十年我国医疗卫生事业的发展成就
（一）基本医疗保障水平全面提高
近年来，我国基本医疗保障水平得到明显提高。具体表现在：第一，城乡居民医保制度整合稳步推进。2019年，参加全国基本医疗保险人数达13.54亿人，参保率稳定在95%以上，基本实现人员全覆盖，其中参加全国城乡居民基本医疗保险人数为10.25亿人。全国城乡居民基本医疗保险基金收入8451亿元，同比增长7.71%;支出8128.36亿元，同比增长14.23%;累计结存5061.82亿元，基金收支规模不断扩大，同时得到了合理有效监管，促进了城乡居民平等享受医保服务[1]。第二，医疗救助制度不断完善。2019年，中央财政投入医疗救助补助资金245亿元，全年资助参加基本医疗保险人数7782万人，医保扶贫综合保障政策惠及贫困人口2亿人次，帮助418万因病致贫人口精准脱贫，农村建档立卡贫困人口参保率达到99.9%以上，这说明我国总体医疗救助能力得到了明显提高。第三，医保支付方式改革进一步深化。在我国，主要的医保支付方式为按项目付费，但医院在医疗支付体系之中不承担义务，缺乏强有力的约束激励机制。自2017年实施医疗保险支付改革以来，我国按项目付费的比例明显下降，积极推进实施按病种付费，将医疗服务质量与医疗费用挂钩。虽然目前该支付方式并没有显著降低医疗费用，但有效控制了医疗费用的增长速度[2]。
（二）基本药物支出显著降低
“新医改”实施以来，基本药物制度改革持续巩固完善，在公立医院及基层卫生医疗机构的成效均较为显著。表1统计了各级医疗卫生机构基本药物支出占比。由表1可以看到，在取消全部药品加成后，公立医院药品收入占比逐年下降，由2010年的46.33%下降至2018年的32.71%。公立医院次均门诊药费占比由2009年的51.5%降至2019年的40.6%;人均住院药费占比由2009年的43.6%降至2019年的27.5%。2019年，社区卫生服务中心人均住院药费占比为35.4%，相较于2010年下降13.9个百分点;乡镇卫生院人均住院药费占比38.5%，相较于2010年下降14.4个百分点。各级医疗卫生机构的手术、治疗、护理等能够体现医护人员技术劳务价值的医疗服务收入占比明显提高，收入结构均得到了一定程度的优化。2018年9月，国家基本药物目录总品种由原来的520种增至685种，药品从研发到生产再到流通，各环节得到明显规范与提升，同时配合建立了多层次全民医保体系，在一定程度上缓解了群众看病难、看病贵的問题。
（三）基层医疗卫生服务能力不断增强
“新医改”实施以来，基层医疗卫生基础设施建设得到加强，医疗卫生服务的可及性和质量明显提高。表2汇总了“新医改”以来基层医疗卫生机构医疗服务情况。就乡镇卫生院而言，“新医改”后诊疗人次、入院人数有明显增加，每万农业人口床位数由2009年的10.50张上升至2019年的14.80张;就村卫生室而言，诊疗人次有所增加，2018年，有10.53%的村卫生室为乡镇卫生院设点卫生室，相较于2009年的7.18%有大幅提升，说明农村医疗卫生条件得到逐步改善。在城市社区卫生服务中心（站），对比“新医改”实施之前，其诊疗人次、入院人数增加则更为明显，尤其是诊疗人次增加了1倍以上。
近年来，基层医疗机构的医师水平得以多渠道提升，包括定向在岗医师培训、培养全科医生等，高校医学生到基层医疗机构工作锻炼的机会增加。国家以需求为导向，加快培养短缺专业医师，系统提升贫困地区医师队伍服务能力。“新医改”实施以来，中央财政大力扶持多所医学院校，为中西部地区农村基层医疗卫生机构培养全科医学人才，截至2018年，我国定向培养的医学生已达到5万余名，其中有近90%的毕业生按协议到乡镇卫生院服务。培训合格的全科医生共30.9万名，其中每万人拥有全科医生2.22人，同时集中组织三级医院对口帮扶贫困县级医院，系统提升贫困地区医师队伍服务能力[3]。在优化基层医师准入管理方面，国家面向城乡基层和紧缺专业，对医疗资源稀缺的边远地区有针对性地实施乡村全科执业助理医师资格考试，并单独划定合格分数线，有效地缓解了医师短缺问题。
（四）分级诊疗制度稳步推进
“新医改”实施以来，各地因地制宜，积极开展分级诊疗工作试点，比如在北京形成以医联体为切入点的分级诊疗模式，在城市开展基层社区卫生服务中心与二级、三级医院构成医联体，实现区域间医疗卫生资源共享。北京市目前有58个综合医联体，合作医疗机构有528家，覆盖16个区。截至2018年底，北京市共建立8个专业的20余个专科医联体，涵盖约120家二级、三级医院，牵头医院先后派出专家2243人次，医联体建设呈规模化、精细化发展[4]。又如，在厦门形成了以慢性病为突破口的分级诊疗模式，明确双向转诊机制，探索建立糖尿病、高血压等慢性病社区规范化管理机制，提升基层服务能力，从而改变了三级医院过度追求门诊规模的经营模式。同时，延长社区卫生服务中心使用慢性病药品一次性处方用量时间，并大幅削减在基层就诊的医疗保险自付比例，最低达到7%，真正促进了双向转诊、社区首诊，合理配置医疗资源纵向流动。2019年，基层医疗卫生机构总诊疗人次为45.3亿次，较2009年增长11.4亿次;公立医院诊疗人次为32.7亿次，占医院总数的85.2%，较2009年降低7个百分点，基层医疗卫生机构的门诊量明显提高[1]。
启动家庭医生签约服务也是分级诊疗制度的一项重要内容。早在2011年，上海市便推行试点启动家庭医生签约制度，家庭医生可以沿用上级医院的处方药品和用药医嘱，为慢性病患者开具1—2月的处方药量，从而减少其去医疗卫生机构的次数，签约的居民还能享受减免社区门诊诊查费等优惠政策。截至2016年底，上海市已经实现家庭医生签约服务社区全覆盖，签约居民就诊比例在社区达到59.6%。目前家庭医生签约服务在全国超过85%的地区实施推进，一般人群签约率、重点人群签约率分别完成了30%、60%的医改工作目标，并将努力实现到2020年家庭医生签约服务制度全覆盖。
（五）基本公共卫生服务均等化水平进一步提升
实现基本公共卫生服务均等化，应建立协调互动、资源共享的公共卫生服务体系，有效解决我国传染病防控、慢性病患人数增加等公共卫生问题。2009年，国家启动了基本公共卫生服务项目，逐渐向城乡居民提供，并重点向农村地区倾斜。目前，城乡、地区间公共卫生服务差异逐渐缩小，公共卫生服务均等化水平初具成效。第一，城乡基本公共卫生经费有效保障。2019年，人均基本公共卫生服务经费补助标准为69元，较2009年增长了4倍以上，基本公共卫生服务项目增至十四大类[1]，同时中央财政也通过转移支付对困难地区给予一定的补助，人均新增5元经费全部用于村和社区，强化基层医疗机构公共卫生服务质量[5]。第二，公共卫生服务质量切实提升。2016年，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，要求强化覆盖全面的公共卫生服务，各地区基层医疗卫生机构应加大慢性病和重大传染病防控力度，实施健康扶贫工程，创新医疗卫生服务供给模式，完善健康保障。2018年，我国居民健康素养水平由“新医改”前的6.48%提升至17.06%，六大健康素养均有不同程度提升，健康信息素养、慢性病防治素养提升幅度较大。从城乡分布来看，城市居民健康素养水平达到22.44%、农村为13.72%，城市略高于农村，但农村的素养水平提升速度高于城市，且西部地区提升速度高于东部地区和中部地区[6]。第三，城乡基层医疗卫生机构的投入机制日益完善。2020年，中央财政补助资金503.8亿元用于基本公共卫生服务项目，同时为应对新冠肺炎疫情，又新增基层疫情防控补助资金99.5亿元，较2019年共增加了159.7亿元[7]。
三、当前我国医疗卫生事业发展的现实困境
在“新医改”推进的过程中，基层医疗卫生服务基础薄弱，尤其是农村基层医疗机构服务存在重大短板，医患关系局部存在不和谐，城乡分级诊疗制度存在一定资源挤压。
（一）基层医疗卫生服务短板明显
尽管基层医疗卫生基础设施建设取得了巨大进步，也获得了政府大量资金投入扶持，但在现实发展过程中仍存在着许多短板，尤其是农村基层医疗卫生机构与城市相比仍存在一定的差距，进一步削弱了基层医疗卫生机构的服务能力。若基层医疗服务因浪费、效率低下、服务质量较差、劳动力稀缺等问题受到阻碍，则很难将人力、财力转换为具有高成本效益的服务[8]。
1.基层医疗服务基础薄弱
一方面，2018年基层医疗卫生机构诊疗人次达44.1亿，是医院诊疗人次的1.23倍，但入院人数为4375万，仅占医院入院人数的21.9%[9]。各类医疗卫生机构总收入4.11万亿元，其中医院收入3.19万亿元，基层医疗卫生机构收入仅为医院的19.2%。在医疗设备方面，2018年医院万元以上设备总价值1.07万亿元，而基层医疗卫生机构万元以上设备总价值仅为0.09万亿元，说明基层医疗服务基础及医疗设备等方面与医院相差甚远，医疗投入有限且缺乏相应资金来源。另一方面，从城乡对比来看，2018年城市每万人拥有卫生技术人员109人、执业（助理）医师40人、注册护士51人，而农村分别比城市少63人、22人、33人。在医疗卫生机构拥有床位方面，城市每万人床位数为87张，农村仅45.6张。农村每万人医师数18人，仅为城市的45%①。
2.基层医疗卫生服务水平较低
基层医疗卫生机构一般承担着首诊和康复的重要功能，具有举足轻重的地位。如果在首诊和康复过程中出现失误，很有可能导致患者贻误最佳诊疗时机，浪费不必要的社会资源，从而引起医疗纠纷[10]。而基层医疗卫生机构基础设施缺乏、经过系统规范训练的医生不足、服务资金有限，导致其整体服务水平偏低。第一，基层医疗卫生机构严重缺乏本科及以上学历的执业医师、注册护士。2018年，社区卫生服务中心具备本科及以上学历的执业（助理）医师占比为48.4%，注册护士占比为21%;而乡镇卫生院具备本科及以上学历的执业（助理）医师占比仅为20.9%，注册护士占比仅为10.3%，远低于全国平均水平。第二，基层医疗卫生机构出现误诊情况较多。有学者对四川、陕西和安徽三省乡镇基层医疗服务提供者进行了代表性医疗质量研究，包括腹泻及心绞痛两类治疗病例，调查其是否能够为患者作出及时、正确的诊疗。研究发现，对于心绞痛患者，乡镇卫生院医生和乡村医生向上级医院进行及时正确转诊的比例分别仅为59%和67%;而对于腹泻患者，乡镇卫生院医生和乡村医生根据国家标准正确诊疗的比例分别仅为14%和9%[11]。第三，基层卫生机构在慢性病诊疗及抗生素使用等方面均存在一定问题。有研究表明，在农村地区，由于医疗服务人員教育水平和劳动力素质较低，缺乏一定的临床经验，对于诸如高血压和糖尿病的诊断低估率较高，而控制与诊疗能力较差[12]。在抗生素使用方面，有学者对2000—2012年发布的我国抗生素处方模式进行了研究，发现在基层医疗机构和欠发达的西部地区，医疗服务人员在门诊诊疗过程中往往会过量使用抗生素，从而对人体产生一定的危害[13]。
3.基层医疗卫生机构医生短缺
农村医疗卫生机构一直面临医生“留不住、引不来”的困境，医生短缺很可能给整个医疗卫生服务体系带来较大的负面影响。乡村医生的职业回报和经济回报都不具备吸引力[14]，普遍工资待遇较低，且大部分医生还要承担繁重的公共卫生工作。尽管各地根据政策实施情况，给予乡村医生一定专项资金补偿，但比例仍较低。为改善基层医务人员短缺问题，国家为农村定向免费培养医学人才，但多数高等医学院的学生都会拒绝在基层工作。乡村医生大多都不希望自己的孩子成为乡村医生，主要原因是薪资低、缺乏社会保障、接受继续教育机会少。随着医联体制度的进一步完善，各级医疗机构的联系愈发紧密，由于高级别医院待遇高、发展空间大，基层医疗机构人才频频跳槽，成为向上级医院输送人才的媒介，这种人才流失现象更加重了基层医生短缺。归根结底，基层缺医最主要障碍是资金不足，缺乏财政与非财政激励。
（二）医患关系局部不和谐依然存在
1.信息不对称降低了对医生的信任度
帕森斯认为，作为基本社会关系之一，医患关系是双方地位高度不平等的一种关系，处于信息高度不对称的状态[15]。医生由于接受过系统全面的医疗教育培训，并获得了执业许可，具有专业优势，处于关系的主导地位;而患者由于不具备专业知识，成为信息劣势方。一些患者过度依赖他们认为具备更多专业知识的医生，比如年长医生由于临床经验丰富，威望更高，能够获得更多患者的认可，而年轻医生由于临床经验不足，工作量大，会成为患者及家属负面情绪的接收者，以致发生不同程度的医患纠纷。此外，随着信息时代的到来，患者往往具备了更多的医学知识，减少了与医生之间的专业差距，更多地参与到诊疗决策之中。当这种信息不对称状态有所变化、患者权利意识逐渐上升时，患者往往会缺失对医生的尊重与敬畏，更倾向于对医生提出质疑，这在一定程度上恶化了医患关系。
2.医患之间缺乏风险沟通
从近年来几起典型的医暴事件可以看出，医疗风险是产生医患纠纷的主要原因。由于医患之间缺乏有效沟通，或者事后沟通不畅，医生对患者的病情和治疗措施缺乏耐心解释，患者对治疗过程中的基本事项并不明晰。当医疗风险发生时，患者会担心医生利用信息优势隐瞒不良后果，进而产生不满情绪，引发维权诉求，将责任过多地归咎于医生过失，形成医患纠纷。此外，随着医学技术的进步和医疗成本的进一步提高，患者及家属对治疗效果往往会形成较高的期望值，但医生并未有效向患者及家属传达“医生只能尽自己的力量诊疗，并不能保证把患者治好”的信息。当医疗风险发生时，就会造成医疗纠纷进一步增多。
3.医疗机构逐利倾向并未消失
“新医改”实施以来，公立医院取消了“以药养医”，医生收入不再与药品销售及医疗服务量挂钩。然而，医疗机构虽然是公益性机构，但也面临着市场化的挑战。医生受医院考核机制的影响，为应对医院的应收任务，可能出现对患者实行过度诊疗、增加护理等情况[16]，这样来看，患者的医疗费用在增加，服务质量却没有得到明显提高，医患间的利益冲突日益加剧。我国虽然出台了相关政策，建立了统一的城乡居民基本医疗保险制度，但是患者仍然会受到最高支付限额、基本药品目录等限制，医疗费用与个人负担直接挂钩。中低收入群体对医疗费用的承受能力有限，容易引发医患间的利益冲突，演化成为恶性医暴事件。
（三）分级诊疗推进存在阻碍
尽管分级诊疗制度在我国已经取得一定成效，但是患者自付就医费用仍然呈现逐年增长趋势，居民“看病贵”现象仍然存在。在经济欠发达地区，基层医疗服务与上级医院服务之间的连接存在一定问题，居民“看病难”问题也没有完全解决，以致阻碍了分级诊疗制度的推进。
1.国家相应政策保障不够完备
由于国家建立的相关制度尚处于探索阶段，缺乏相对完备的配套措施，“新医改”实施仍然会遇到不小的障碍。比如，由于基本药物利润水平较低，且需考量向基层医疗机构运输的成本，其配送不够全面及时，而药品决策权的上移也使得基层医疗卫生机构难以根据自身需求获得药品，运营自主性受到限制。又如，基本药物制度使得部分低价药品消失，基层医疗卫生机构病患用药不便，减少了在基层医疗卫生机构就医的可能性，患者向下转诊困难，基层医疗卫生机构自身功能发挥受到阻碍，陷入运行困境。再如，医疗保障政策从顶层制定实施到下沉基层存在时滞，在某些地区存在差异化支付、实际保障水平与名义保障水平相差较大等问题，有时需要逐级上报，而这可能导致延误病情，不利于分级诊疗的推进。
2.不同医疗机构间存在利益冲突
不同层级医疗卫生服务机构之间存在着利益冲突加剧的现象。一方面，基层医疗卫生机构与上级医疗卫生机构存在业务的交叉和重叠，又都需要完成资金创收任务，难免会产生一定的利益冲突和竞争，这些冲突与竞争导致各级医疗卫生机构出現层级沟通和人际信任障碍，上级医院不愿将信息、经验和知识共享，加之基层医疗服务能力不足，大医院往往将病源上转，而不愿下转，阻碍了双向转诊与分级诊疗的实现。另一方面，上级医院待遇高、发展空间大，基层医生有向更高级医院流动的趋势，而医联体的存在使得上级医院“挖墙脚”现象频频产生，加重了基层缺医的问题，在一定程度上影响了分级诊疗功能的实现。
3.居民诊疗存在梯度挤压效应
有学者指出，人群的医疗需求应为“正三角”结构，底部代表患有普通病症的人群，而顶部代表患有重症疑难病症的人群[17]。在正常情况下，分级诊疗制度建议居民在非急诊情况下，优先选择基层医疗机构诊疗常见病、慢性病与多发疾病，进而有针对性地选择二级、三级医疗机构。但是，目前由于基层医疗机构服务基础薄弱，患者不信任感加剧，进而涌向二级、三级医疗机构，形成了“倒三角”结构[18]。2019年，公立医院次均门诊费用按可比价格上涨3.1%，人均住院费用按可比价格上涨3.0%。即便如此，与2018年相比，公立医院诊疗人次增加2.6亿次，基层医疗卫生机构诊疗人次仅增加1.2亿次;2019年公立医院入院人数增加1166万人，基层医疗卫生机构入院人数减少81万人。由此可见，大医院在利益博弈中仍然处于优势地位，基层医疗卫生机构始终处于缓慢发展之中，分级诊疗制度推行仍存在阻碍。
（四）居民卫生健康素养有待提升
自2016年国家提出《“健康中国2030”规划纲要》，把居民健康素养水平作为“新医改”重要指标以来，我国居民健康素养有了质的飞跃，但是2018年居民健康素养调查结果显示，目前健康素养水平在城乡、地区、人群间的分布不均衡依然存在，农村居民、中西部地区居民、老年人群等的健康素养水平仍相对较低。
2020年春节期间，新冠肺炎疫情迅速向全国蔓延，成为全社会关注的焦点问题。新冠肺炎疫情的传播速度和确诊病例数均远超“非典”疫情，引发了社会的深切担忧。各省份陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应，出台举措，精准施策，积极防控疫情。在全国人民共同努力下，我国疫情防控形势持续向好、生产生活秩序加快恢复的态势不断巩固和拓展。然而，疫情在全球多点暴发并快速蔓延，令世界公共卫生安全面临极大挑战。我国应对疫情的相关经验对各国抗击疫情具有借鉴意义，对全球疫情阻击战贡献了中国智慧。此次新冠肺炎疫情暴露出的种种问题，更加体现出提升全民健康素养的重要性。
1.对慢性病风险认识不足
在我国，随着人口老龄化进程的加快和人们生活方式的转变，慢性非传染性疾病负担不断加重。一方面，人们大多不信任基层医疗卫生机构的服务水平，而大型医疗卫生机构“看病难”“看病贵”问题较为普遍，导致人们容易出现因病致贫、因病返贫的状态;另一方面，人们缺乏对慢性病的正确认识，认为慢性病不会危及生命，因而无需也无暇进行治疗，往往自我认定、自我诊断，延续以往不健康的生活方式，出现状况就乱求医、乱用药，甚至滥用抗生素，以致贻误治疗病情的最佳时机，一旦出现并发症危害极大。对慢性病的风险认识不足，使得公共医疗卫生资源被过度使用，对我国居民的健康造成了严重危害。
2.对公共卫生突发事件防控能力有限
新冠肺炎疫情暴发并在全国范围迅速蔓延，是对我国居民健康素养的一次考验。随着生活、工作节奏的加快和生活方式的巨大转变，许多人存在不健康的生活习惯，不注重自身健康状况的提升，导致在疫情迅速蔓延的情况下，面临着被感染的重大风险。与“非典”疫情不同的是，老年群体的健康水平相对较低，往往更易感染新冠肺炎，且感染后容易成为重症病例，这考验着我国医疗卫生资源的承载力。我国民众获取与判断正确有效的健康信息、及时调整防控行为的能力还较为有限，面对互联网铺天盖地的各渠道信息，出于对疫情的无知与恐慌，一些人盲目传谣信谣、哄抢口罩和药品、谎报瞒报行程、不按规定自我隔离甚至扰乱疫情防控工作等，增加了疫情防控的难度。同时，在疫情扩散过程中，居民自身缺乏对传染病的基本认识，导致一些疑似和普通流感患者涌向大型医疗机构，增加了医院的诊疗防控负担，同时也使自己和家人暴露在高风险环境下，大大增加了被感染患病的可能。
四、我国医疗卫生事业健康发展的路径选择
随着“新医改”的不断深化，加强医疗卫生服务体系建设的路径也在不断发生变化。萧庆伦指出，“新医改”应将过去碎片化的卫生服务体系转变为整合型卫生服务体系，从而提高医疗服务质量与经济效率[19]。世界卫生组织也提出要加强从社区到医院、再到社会的各级卫生服务，建立各级医疗机构之间的有效联系，从而实现以满足人的需求为核心的安全、优质卫生服务。在构建整合型医疗卫生服务体系过程中，国家应该积极推动各级医疗卫生服务机构人员通力配合，组成服务网络，统筹各利益相关方协调合理运作，有效提高医疗质量，降低医疗成本，提升社会整体健康水平。
（一）提高基层医疗卫生服务供给质量
针对基层医疗卫生服务供给总量不足的问题，应从各地区实际情况出发，深入实施健康扶贫，加强上级医疗机构对基层医疗机构的对口帮扶，加大相关资金和政策进一步向基层医疗卫生公共服务的倾斜力度，鼓励并引导上级医疗卫生机构资源向基层医疗卫生机构合理流动，补齐总量不足的短板，加快构建整合型医疗卫生服务体系[20]。针对基层医疗卫生服务供给质量不高的问题，应进一步探寻城乡基本公共服务均等化的对策，认清财政投入和非财政投入同等重要。各地政府要提高基层医疗卫生机构医生的待遇和福利，给基层医生以良好的发展空间，探索培养模式多样化，拓宽基层医务工作者的知识结构。要支持鼓励通过定向医学生免费培养、全科医生特岗计划、长效有序的医务工作者轮岗机制，解决基层合格医生缺乏的问题，打造数量和质量俱佳的基层医疗卫生队伍，实现基层医疗卫生事业可持续发展。
（二）重构以患者利益为中心的医患关系
公立医院改革的核心在于破除逐利机制，落实各方责任，构建布局合理的医疗服务体系，这就要求医疗机构回归公益性，重筑以患者利益为中心的和谐医患关系。国家应完善公立医院管理体制，建立以质量为核心、公益性为导向的考评机制和人事薪酬制度，有效控制医疗费用的不合理增长，激发医护人员的积极性和创造性，使医患关系得到改善。有学者指出，解决医患冲突的最有效辦法是建立医生与患者间有效的内部沟通机制，否则通过第三方调解纠纷不但会浪费大量的人力和财力，而且对医患信赖关系的形成并无裨益。这就要求医生在诊疗过程中，不仅要尊重医学的科学性，保障患者的健康，而且要充分披露相关信息，在双方充分有效沟通的前提下做出更适合的诊疗方案。这样，在医患利益平衡的基础上，才能够重塑医患信任，有效减少医患纠纷。
（三）优化各级医疗机构资源配置
分级诊疗制度下沉到基层、形成纵向整合协同机制仍有待完善。若要使医疗卫生体系“碎片化”的“简仓”服务模式得到改善，就必须配合相关政策妥善解决各层级医疗机构间的利益冲突问题。国家应将城乡各级医疗机构视作一个有机整体，优化医疗卫生改革的顶层设计，重新梳理相关政策，有效保证各级医疗机构的服务供给水平。扩大对基层医疗卫生机构的财政投入和人才引进，优化医疗卫生资源配置，提升基层医疗机构服务水平，转变患者盲目向二、三级医院求医的观念，缓解大医院“虹吸”效应，从根本上改变“倒三角”结构。在制度构建上，应对各级医疗机构一视同仁，完善医联体制度，保障各级医疗机构间信息通畅，同时加强监督，防止上级医院对下级医院的利益获取，多渠道引导患者就医选择。
（四）引导我国居民广泛参与健康治理
在“新医改”的进一步推进中，应纳入促进健康的因素，结合新冠肺炎疫情下暴露出的种种问题，积极提升全民健康素养。伴随着人口老龄化加剧与不良生活方式普遍增多，慢性病成为主要疾病负担，这就要求对于慢性病患者，尤其是老年人群体，基层医疗机构应给予更多干预，加大健康知识普及与宣传力度，提高人们的健康素养水平和风险应对能力，通过疾病预防、健康护理与健康教育等活动，决胜“新医改”健康服务的“最后一公里”。当面临突发公共卫生事件时，基层医疗卫生机构应发挥社区健康信息传播者的作用，及时做好预诊、分诊、转诊，提升病患的自我管理能力，加强突发事件后的信息发布与政策协调能力，强化各部门的沟通与配合，提高防控效率。
参考文献
[1]2019年我国卫生健康事业发展统计公报[EB/OL].（2020-06-06）[2020-08-15].http：//www.nhc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/202006/ebfe31f24cc145b198dd730603ec4442.shtml.
[2]姚奕，陈仪，石菊.医疗保险支付方式改革：实践与研究进展评述[J].中国卫生经济，2017（4）：36-39.
[3]国务院关于医师队伍管理情况和执业医师法实施情况的报告[EB/OL].（2019-04-21）[2020-08-15].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201904/1217d5b0f2454171bd5f12aa1a37f7b0.shtml.
[4]刘欢.北京市专科医联体已覆盖120家医院[N].北京日报，2019-02-22.
[5]关于做好2019年基本公共卫生服务项目工作的通知[EB/OL].（2019-09-05）[2020-08-15].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-09/05/content_5427467.htm.
[6]崔元苑.2018年中国居民健康素养水平升至17.06%[EB/OL].（2019-08-28）[2020-08-15].http：//health.people.com.cn/n1/2019/0828/c14739-31323126.html.
[7]财政部、国家卫生健康委2020年下达603.3亿元支持各地开展基本公共卫生服务和基层疫情防控工作[EB/OL].（2020-01-27）[2020-08-15].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/27/content_5472491.htm.
[8]YIP W C M， HSIAO W C， CHEN W， et al. Early appraisal of China's huge and complex health-care reforms[J]. The Lancet， 2012， 379 （9818）： 833-842.
[9]2018年我国卫生健康事业发展统计公报[EB/OL].（2019-05-22）[2020-08-15].http：//www.gov.cn/guoqing/2020-04/29-content_5507528.htm.
[10]李亚男，吴海波.医联体背景下基层医疗机构面临的困境及对策研究[J].医学与哲学（A），2018（6）：22-25.
[11]SHI Y， YI H， ZHOU H， et al. The quality of primary care and correlates among grassroots providers in rural China： a cross-sectional standardised patient study[J]. The Lancet， 2017， 390： 16.
[12]LI X， LU J， HU S， et al. The primary health-care system in China[J]. The Lancet， 2017， 390（10112）： 2584-2594.
[13]YIN X， SONG F， GONG Y， et al. A systematic review of antibiotic utilization in China[J]. Journal of antimicrobial Chemotherapy， 2013， 68（11）： 2445-2452.
[14]DING Y， SMITH H J， FEI Y， et al. Factors influencing the provision of public health services by village doctors in Hubei and Jiangxi provinces， China[J]. Bulletin of the World Health Organization， 2013， 91： 64-69.
[15]房莉杰.中国新医改十年：从社会维度加以观察[J].文化纵横，2018（5）：119-127.
[16]YI H， MILLER G， ZHANG L， et al. Intended and unintended consequences of China's zero markup drug policy[J]. Health Affairs， 2015， 34（8）： 1391-1398.
[17]李菲.我国医疗服务分级诊疗的具体路径及实践程度分析[J].中州学刊，2014（11）：90-95.
[18]姜洁，李幼平.我国分级诊疗模式的演进及改革路径探讨[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2017（4）：29-35.
[19]YIP W， HSIAO W. Harnessing the privatisation of China's fragmented health-care delivery[J]. The Lancet， 2014， 384（9945）： 805-818.
[20]申曙光，馬颖颖.新时代健康中国战略论纲[J].改革，2018（4）：17-28.
（责任编辑：文丰安）
作者：董志勇 赵晨晓
中华人民共和国卫生部2010-02-0215:07:1
1------------------
2009年，各级卫生部门贯彻落实《中共中央国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》
和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)的通知》精神，
全面加强公共卫生体系建设和重大疾病防治，进一步完善基层医疗服务体系，加快推进基本
医疗保障体系建设，努力缓解群众“看病难、看病贵”问题。现将全国卫生事业发展情况简
报如下：
一、卫生资源
2009年我国卫生事业快速发展，卫生资源总量继续增加，结构调整进一步加快。
(一)卫生总费用增加，居民个人卫生支出比重继续下降。2009年全国卫生总费用预
计达16118.8亿元，人均卫生费用1192.2元，卫生总费用占GDP比重达4.96%。与上年比
较，全国卫生总费用增加1584亿元(未扣除物价影响，下同)，增长10.9%;人均卫生费用
增加98元，卫生总费用占GDP比重增长0.13个百分点。2008年卫生总费用中，政府、社
会和个人卫生支出分别为24.7%、34.9%和40.4%。与2007年比较，政府和社会卫生支出比
重分别上升4.4个百分点、0.4个百分点，个人卫生支出比重下降4.8个百分点。
(二)卫生人力总量持续增加。卫生人力总量即“卫生人员数”与“乡村医生和卫生员
数”之和。2009年底，全国卫生人力总量预计达731万人，其中：卫生人员数641万人、
乡村医生和卫生员数90万人。与上年比较，卫生人员增加24万人，增长3.9%;乡村医生
和卫生员减少3万人。
2009年底，全国卫生技术人员预计达522万人，其中：执业(助理)医师216万人、注册
护士174万人。与上年比较，卫生技术人员增加19万人(增长3.8%)，执业(助理)医师增加8
万人、注册护士增加9万人。我国每千人口执业(助理)医师数由2008年1.58人增加到2009
年1.62人，每千人口注册护士数由1.25人增加到1.30人。
(三)医疗机构床位持续增加。2009年底，全国医疗机构床位预计达427.0万张,其中:
医院卫生院床位396.3万张(占93%)。与上年比较，医疗机构床位增加23.4万张，其中:医院
和卫生院床位增加21.8万张。全国每千人口医疗机构床位数由2008年3.05张增加到2009
年3.20张，每千人口医院卫生院床位数由2008年2.83张增加到2009年2.96张。
(四)卫生机构总数增加。2009年11月底,全国卫生机构(不含村卫生室)达28.9万
个，其中：医院19822个(内：公立医院14086个)、乡镇卫生院3.9万个、社区卫生服务中
心(站)2.6万个、疾病预防控制中心3543个、卫生监督所(中心)2706个。与上年比较，卫生
机构(不含村卫生室)增加1.1万个，主要是诊所(医务室、卫生所)增加8223个，社区
卫生服务中心(站)增加1895个，医院、疾病预防控制机构和卫生监督机构有所增加，乡镇
卫生院略有减少(乡镇撤并和乡镇卫生院合并所致)。2008年，全国村卫生室数达61.3万个。
二、公共卫生与疾病防治
2009年，加大重点疾病防治，全力以赴地做好甲型H1N1流感防控工作，积极实施国家规划免疫，进一步加强妇幼卫生工作。
(一)加强重点疾病防治。
一是全面落实艾滋病防治“四免一关怀”政策。截至2009年9月底，免费抗病毒治疗工作覆盖全国1765个县(区);95%以上的县级及以上疾病预防控制机构建立了艾滋病筛查实验室。截至2009年10月底，累计报告艾滋病病毒感染者和病人319877例，其中艾滋病病人102323例;报告死亡49845例。我国与联合国艾滋病规划署和世界卫生组织的联合评估结果显示，全国目前存活艾滋病病毒感染者和病人约74万人，其中，艾滋病病人为10.5万人;估计2009年新发艾滋病病毒感染者4.8万人。
二是继续实施现代结核病控制策略。该策略以发现和治疗肺结核患者为重点内容，确保提高肺结核的发现率和治愈率。该策略在全国覆盖率维持在100%，新涂阳患者发现率和治愈率分别达到70%和85%以上。2009年1-9月,全国共发现和治疗肺结核患者75万例，其中新涂阳肺结核患者34万例。
三是综合防治血吸虫病。积极探索以控制传染源为主的综合防治措施，建立了湘鄂赣皖苏、川滇渝、粤沪闽桂浙等三大片区血吸虫病联防联控工作机制。对农民免费提供抗血吸虫病基本预防药物，对晚期血吸虫病医疗救治给予财政补助。截止2009年11月底，全国 454个血吸虫病流行县(区)中, 265个县(区)达到传播阻断标准，100个县(区)达到传播控制标准。2009年1-10月，全国共治疗及扩大化疗230万人。
四是有效落实重点地方病综合防治措施。全面落实各项防治措施，完善了地方病防治监测体系建设，加强防治队伍和能力建设。2009年，全国2882个县级监测单位定量监测了83万户居民食用盐，居民户合格碘盐食用率达96.4%;已有2720个县区达到《全国重点地方病防治规划(2004-2010年)》所确定的居民户合格碘盐食用率达到90%的目标。在9个省(区、市)燃煤污染型氟中毒病区完成改炉改灶110.5万户，改炉改灶率达72.3%。对大骨节病活跃病区95万人、克山病高危人群75万人实施预防性补硒。
五是加强对尘肺、急慢性职业中毒和放射性疾病等职业病防治。落实职业病危害源头控制措施，加强对劳动者上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康监护，对疑似职业病人及时进行诊断、治疗和康复。截止2009年6月底，我国共报告尘肺病64.3万例。其中2009年上半年新发尘肺病4972例，已死亡361例。
(二)国家免疫规划接种率维持在较高水平。继续实施结核病、脊髓灰质炎、麻疹、百日咳、白喉、新生儿破伤风、乙型肝炎、甲型肝炎、流行性脑脊髓膜炎、流行性乙型脑炎、风疹、流行性腮腺炎、流行性出血热、炭疽和钩端螺旋体病等国家免疫规划，有效预防相关传染病的发生和传播。2008年，全国1岁儿童卡介苗、脊灰、百白破、麻苗、乙肝疫苗报告接种率分别为99.4%、99.1%、99.3%、98.6%、98.9%。
(三)传染病报告发病相对平稳，全力以赴地做好甲型H1N1流感防控。截止2009年11月底，全国甲、乙类法定报告传染病349.0万例，报告发病率265.55/10万;死亡15874人，报告死亡率1.201/10万。报告发病数居前5位的是病毒性肝炎、肺结核、梅毒、细菌性阿米巴性痢疾、淋病，占甲乙类传染病报告发病总数的92.3%。报告死亡数居前五位的是艾滋病、肺结核、狂犬病、病毒性肝炎、甲型H1N1流感，占甲乙类传染病报告死亡总数的96.1%。
截止2009年11月底，全国丙类传染病除丝虫病无发病、死亡病例报告外，其余10种共报告发病225.3万例，死亡396人。报告发病数居前3位的依次为手足口病、其他感染性腹泻病和流行性腮腺炎，占丙类传染病报告发病总数的88.5%。
2009年，全球暴发甲型H1N1流感大流行疫情。党中央、国务院高度重视，迅速成立了以卫生部牵头的多部门联防联控工作机制，按照“高度重视、积极应对、联防联控、依法科学处置”的原则，依据疫情变化不断调整完善疫情防控策略和措施。通过加强疫情监测，完善疫情信息管理，强化疫情研判，积极推进疫苗研发、生产和接种，切实做好医疗救治，加强重点环节、重点地区、重点人群、重点时段防控工作管理等，疫情防控工作取得了阶段性成果，最大程度地减缓了疫情扩散和对社会经济及正常生产、生活秩序的影响，最大限度地减少了重症和死亡病例的发生，有效减轻了疫情对人民群众健康的危害。截至12月23日，全国31个省份累计报告甲型H1N1流感确诊病例115877例，已治愈103026例。确诊病例中，重症及危重病例6654例，死亡560例。全国已累计完成甲型H1N1流感疫苗批签发7542.1万人份，累计完成接种4384万人。
(四)妇幼保健工作进一步加强。2009年，通过开展农村孕产妇住院分娩补助项目、新增农村妇女乳腺癌和宫颈癌筛查项目，准备怀孕农村妇女免费增补叶酸预防神经管缺陷项目等，全国妇幼保健工作得到加强。2008年，全国孕产妇系统管理率达78.1%、产后访视率87.0%、住院分娩率94.5%(其中:农村住院分娩率92.3%)，3岁以下儿童系统管理率75.0%、7岁以下儿童保健管理率77.4%。与2007年相比，我国妇幼保健系统管理覆盖面加大。
孕产妇和5岁以下儿童死亡率继续下降。据妇幼卫生监测统计，孕产妇死亡率由2008年34.2/10万下降到2009年31.9/10万，5岁以下死亡率由2008年18.5‰下降到2009年17.2‰，婴儿死亡率由2008年14.9‰下降到2009年13.8‰。2008年，城市孕产妇死亡率为29.2/10万，农村36.3/10万;城市婴儿死亡率为6.6‰，农村18.4‰。
(五)城乡环境卫生状况得到改善。通过创建卫生城市和卫生村镇活动以及农村改厕、安全饮用水工程等，城乡环境卫生状况得到改善。截止2008年底,农村累计改水受益人口达到8.9亿人，占农村总人口的93.6%;6.2亿农村人口饮用自来水，自来水普及率65.5%;1.5亿户农村家庭使用卫生厕所，卫生厕所普及率59.7%。截止2009年11月底，全国累计命名114个国家卫生城市、29个国家卫生区和377个国家卫生镇(县城)。
三、卫生监督执法
(一)加大职业卫生、放射卫生、公共场所卫生、传染病防治等重点监督检查力度。根据2009年职业卫生重点监督检查计划，24个省(区、市和新疆兵团)共报告检查存在粉尘、
铅、镉、有机溶剂等职业病危害的用人单位88514家，建设项目8100项，职业卫生技术服务机构3087家。在检查用人单位中，从事接触职业病危害作业的劳动者657.6万人，占劳动者总数的36.9%。劳动者上岗前、在岗期间、离岗时职业健康检查率分别为58.5%、59.2%、35.9%。监督检查中发现疑似职业病17394例，诊断职业病4410例。共依法查处用人单位7748家，占检查总数的8.1%，其中给予警告处罚7243家，罚款674家，罚款总额2421万元。
据30个省(区、市和新疆兵团)报告，2009年全国医疗机构放射防护重点监督检查中，共检查放射诊疗机构47820家，存在违法情况9288家(占19.4%);依法查处8170家(占17.8%)，共罚款215万元。50678家开展放射诊疗活动的医疗机构中，35441家持有效《放射诊疗许可证》，持证率69.9%。放射工作人员持证率为82.5%，培训率为78.5%，个人剂量监测率为78.6%，职业健康体检率为81.3%。诊疗设备检测率65.4%。
据29个省(区、市)报告，2009年全国公共场所卫生重点监督检查中，共对6300户人工游泳池(馆)进行池水水质抽检，合格单位数4208户。其中细菌总数监测合格率92%，大肠菌群监测合格率95%，尿素监测合格率91%，浑浊度监测合格率98%，池水余氯监测合格率78%，浸脚池水余氯监测合格率85%。
据30个省(区、市)报告，2009年全国传染病防治监督重点检查中，共检查268312户医疗卫生机构医疗废物管理情况，对1161家医疗卫生机构进行行政处分。警告25020户次，罚款10268户次，罚款总额1068万元。
(二)开展健康相关产品国家卫生监督抽检。根据2009年健康相关产品国家卫生监督抽检计划，全国共抽检79个卫生湿巾样品，合格率为81.0%;共抽检790个抗抑菌制剂样品的标签说明书，合格率为43.7%;共抽检80个次氯酸钠消毒剂样品，合格率为73.7%;共抽检61个戊二醛类消毒剂样品，合格率为88.5%;共抽检23个食具消毒柜样品，合格率为91.3%。共抽检涉及生活饮用水化学水处理剂470个，合格率为83.0%。
(三)组织开展消毒产品专项整治。据30个省(区、市和新疆兵团)报告，2009年全国消毒产品违法宣传疗效和添加药物专项整治中共检查抗抑菌制剂生产企业1991家、药店67777家;监督抽查150270个产品，抽检发现不合格产品32922个，合格率为78.1%。共抽检81个膏霜剂型抗抑菌制剂样品，检出抗生素或激素的31个，检出率为38.3%。
四、医疗服务
2009年，大力加强城市社区和农村医疗服务体系建设，卫生服务利用增加，医疗服务效率提高，病人医疗费用涨幅下降。
(一)着力加强城乡医疗服务体系建设。截止2009年11月底，中央医改资金安排基层医疗服务体系建设资金200亿元，支持农村和社区医疗卫生服务体系建设，支持986个县级医院(含中医院)、3549个中心乡镇卫生院、1154个社区卫生服务中心建设，支持力度前所未有;另拨付基层医疗卫生机构设备购置补助资金17.3亿元。
以县医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络得
到加强。2009年11月底，全国1948个县及县级市共建有医院8960所、妇幼保健院(所、站)1983所。全国3.41万个乡镇共设乡镇卫生院38952个(其中政府办37769个)，床位数达90.5万张、卫生人员108.1万人(其中卫生技术人员89.8万人)。与上年比较，县及县级市医院增加，乡镇卫生院机构数略有减少(主要原因是乡镇撤并和机构合并)，床位数及人员数有所增加。2008年底，全国60.4万个行政村共设村卫生室61.3万个，89.4%的行政村设有卫生室;村卫生室执业(助理)医师12.0万人,乡村医生和卫生员93.8万人。每千农业人口乡村医生和卫生员1.06人。
城市社区卫生服务机构快速发展,卫生服务能力得到加强。2009年11月底，全国城市6705个街道中，4434个街道设立了社区卫生服务中心(占街道总数的66%)。卫生人员数达16.8万人(其中卫生技术人员13.8万人),平均每个中心38人。规模小的街道和社区居委会一般设立社区卫生服务站。2009年11月底，全国社区卫生服务站达2.2万个，预计卫生人员7.5万人，平均每站3人。与上年比较，社区卫生服务中心(站)增加1895个，卫生人员增加约2.4万人。
(二)医疗服务工作量继续增加。2009年全国医疗机构(不包括村卫生室)诊疗人次预计达36.0亿人次，比上年增加0.7亿人次，增长2.0%。如果包括村卫生室工作量，全国总诊疗人次预计达52亿人次。2009年入院人数预计达12600万人，比上年增加1117万人，增长9.7%。
2009年全国医院诊疗人次预计达18.5亿人次(其中公立医院17.1亿人次，占医院总数的92.4%)，入院人数预计达8120万人(其中公立医院7520万人，占92.7%)。与上年比较，医院诊疗人次增加0.7亿人次(增长3.9%)，入院人数增加728万人(增长9.8%)。医院中，县及县级市医院门诊量由2008年5.9亿人次增加到2009年6.1亿人次,入院人数由3353万人增加到3700万人。
2009年乡镇卫生院诊疗人次预计达8.1亿人次，比上年略有下降;入院人数3650万人，比上年增加337万人(增长10.2%)。2009年城市社区卫生服务中心诊疗人次预计达2.0亿人次，入院人数121.3万人。与上年比较，诊疗人次增加0.2亿人次(增长14.5%)，入院人数增加18.0万人(增长17.4%)。
(三)医疗服务效率提高。2009年前3季度统计(以下同)，医院病床使用率达85.0%(其中：公立医院87.7%)，乡镇卫生院病床使用率达到59.4%。与上年相比，医院病床使用率提高3.5个百分点，乡镇卫生院病床使用率提高3.6个百分点。2009年医院出院者平均住院日为10.6日，比上年平均缩短0.1日。
2009年医院医师日均担负诊疗6.3人次、担负住院2.1床日;与上年相比，门诊基本持平，住院增加0.1床日。公立医院医师日均担负诊疗6.4人次、担负住院2.1床日，工作负荷略高于医院平均值。乡镇卫生院医师日均担负诊疗7.8人次、担负住院1.3床日;与上年相比，门诊减少0.4人次，住院增加0.2床日。社区卫生服务中心医师日均担负诊疗12.9人次，与上年持平。
(四)医疗服务质量有所提高。2009年医院入院与出院诊断符合率由2008年的98.3%提高到98.6%;住院手术前后诊断符合率99.2%，与上年持平;病理检查与临床诊断符合率
由2008年的92.2%提高到94.0%;医院感染率1.2%，与上年持平;急危重症抢救成功率由2008年的91.2%提高到92.9%;无菌手术甲级愈合率94.8%，比上年略有下降。
(五)病人医药费用涨幅下降。卫生部门综合医院统计，2009年门诊病人次均医药费154.0元，比上年增加7.5元(当年价格,下同),上涨5.1%，涨幅下降2.5个百分点;住院病人人均医药费用5775.5元,比上年增加311.7元，上涨5.7%，涨幅下降4.2个百分点。病人医药费用涨幅低于城镇及农村居民家庭人均收入增长速度(2009年前3季度城市居民家庭人均可支配收入比去年同期增长9.3%，农村居民家庭人均现金收入增长8.5%)。
从五级综合医院看，2009年部、省、地级市、县级市和县属医院次均门诊费用比上年分别增加14.0元、14.1元、9.1元、9.0元和3.4元，分别上涨5.0%、6.4%、6.0%、7.6%、
3.4%，涨幅除部、县级市属医院提高5.0、2.9个百分点，省、地级市和县属医院分别下降
3.5、3.
7、2.7个百分点。部、省、地级市、县级市和县属综合医院人均住院费用比上年分别增加1182元、860元、618元、314元、185元，分别上涨8.5%、7.8%、9.4%、7.6%和6.8%，涨幅除部属医院提高1.9个百分点，省、地级市、县级市和县属医院分别下降0.9、1.
9、1.4、2.0个百分点。
药费占医药费用比重略有升高。2009年门诊病人药费比重占50.7%，比上年增加0.2个百分点;住院病人药费比重44.0%，比上年增加0.1个百分点。药费比例上升主要与甲型H1N1大规模流行的防治有关。
五、医疗保障体系
城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。
(一)参加新农合人口达8.33亿人。截至2009年9月底，全国开展新型农村合作医疗的县(市、区)达2716个，参加新农合人口8.33亿人(比上年增加1800万人)，参合率达94%。2009年，新参合筹资标准达到每人每年100元，其中各级财政补助80元，农民个人缴费20元。截止2009年9月底，全国新农合本筹资已达到820.9亿元，其中：中央财政补助资金197.6亿元，占24.1%;地方财政补助资金429.4亿元，占52.3%;农民个人缴费190.9亿元，占23.3%。前3季度全国新农合基金支出总额为645.8亿元，累计受益4.9亿人次。参合农民就医经济负担有所减轻，促进了农村医疗卫生服务利用的提高，尤其是住院率的提高。
(二)全面启动城镇居民基本医疗保险。2009年，城镇居民基本医疗保险在全国所有城市推开，关闭破产国有企业退休人员参保问题正在加快解决。截止2009年9月底，全国城镇职工和城镇居民医保人数达到3.63亿人，比2008年底新增4478万人。
(三)全面建立覆盖城乡的医疗救助制度。据民政部2009年前3季度统计,全国城市医疗救助支出34.7亿元，救助946万人次;农村医疗救助支出56.9亿元，医疗救助6559万人次。2008年农村医疗救助中，资助参加新农合资金占19%,大病救助资金占72%;人均资助参合水平21元，人均资助大病水平360元。
2009年的统计数据显示，我国卫生资源总量继续增加，政府投入力度加大，重大疾病防治得到加强，卫生服务能力和效率进一步提高，医疗服务利用持续增加，病人医药费用涨幅下降。这是各级卫生部门贯彻落实《中共中央国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)的通知》精神，大力加强公共卫生、农村卫生和城市社区卫生服务，全面推进城乡居民基本医疗保障制度所取得的成效。
我国农村公共卫生事业发展面临的困境及路径选择 近些年来，不同类型的公共卫生事件在农村地区频发不断，不断影响着广大农民的身心健康，给政府和农村卫生事业工作者带来了前所未有的严峻考验。在新医改方案的背景下，如何抢抓机遇，加强农村公共卫生服务体系建设，夯实农村三级医疗保健网络的网底和基石，最大限度减少各种疾病给农民带来的危害，是摆在各级政府和农村公共卫生事业管理者面前亟待解决的难题和挑战，本文根据我国农村公共卫生事业的现状，找出切实可行的解决对策与办法，为我国农村公共卫生事业的发展提供有效的理论依据。
一、农村公共卫生工作的战略重要性
(一)农村公共卫生是深化医药卫生体制改革迫切任务
当前我国农村卫生工作比较薄弱，特别是农村公共卫生发展水平与飞速增长的农村健康需求水平及经济社会协调发展要求不适应的矛盾日渐突出。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出，全面加强公共卫生服务体系建设，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务;《意见》还指出，大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。大力发展农村公共卫生，建立健全农村公共卫生服务体系，是医改工作的重要内容和关键环节，是国家重大决策能否真正落实，实现人人享有基本公共卫生服务这一目标需要解决的问题。
(二)农村公共卫生是农村卫生和公共卫生的交汇点
首先，农村公共卫生是农村卫生的重要组成部分。农村卫生关系到振兴农村经济、维护社会发展和稳定和谐的大局，对提高全民族素质具有重大意义。基层医疗服务体系的建设、公共卫生事业的延伸、新型农村合作医疗制度的实施，不断丰富着农村卫生工作内涵，使农村卫生工作内容逐步多元化、规范化和科学化。当前，各级政府纷纷出台政策，将加强农村公共卫生工作作为贯彻党中央、国务院关于加强农村卫生工作精神的重要举措来抓，说明了农村公共卫生在农村卫生中占有举足轻重的地位。其次，农村公共卫生是公共卫生工作的网底。公共卫生服务的内容很丰富，包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、慢病管理、精神卫生、卫生监督、计划生育等。因此，加强公共卫生服务体系建设，必须充分考虑农村公共卫生服务能力建设，必须将精力和财力向基层领域倾斜，将更多的公共卫生服务项目向广大农村延伸，才能够真正实现《意见》中提到的促进城乡居民逐步享有均等化的公共卫生服务。
二、当前我国农村卫生事业发展存在的主要困境
(一)农村公共卫生体系不健全，缺乏运行保障机制
由于当前对农村公共卫生投入不足，补偿机制不健全，使得农村公共卫生防控工作形势严峻，疾病预防控制、妇幼保健、精神卫生、爱国卫生以及重大突发公共卫生事件处置等能力极为薄弱。从当前了解的情况看，绝大部分农村基层卫生单位将工作的定位放在谋求生计上。为了生存，基层医疗单位依然走着以药养医的老路，缺乏足够的精力和财力来发展农村公共卫生服务。这种现象在村卫生室表现得尤为突出。绝大多数村卫生室都没有纳入乡村一体化管理，多为自负盈亏，主要靠开展基本医疗业务创收，且收入十分有限。在公共卫生方面的收益仅仅只有每个月的100 元左右。业务收入微薄及公共卫生服务补贴不到位决定了村卫生室一方面在人员配置上不足，大部分村卫生室只有1～2 名村医;另一方面要多看病，多创收，其结果是导致在公共卫生服务上精力不足。当前，能配备专职防疫保健医生的村卫生室麟角凤毛。因此，从整体看，农村公共卫生体系网底功能弱化，缺乏开展公共卫生工作的长效激励机制，主动开展公共卫生工作的积极性不高。
(二)农村卫生人才极度缺乏，且配置不合理
由于农村工作条件、工资待遇的限制，导致农村卫生人才严重不足。目前能长期在农村基层医疗单位工作的大学生很少，大部分是学历不高，年龄偏大，知识技能掌握不够的人员。在乡镇卫生院，从事公共卫生工作的人员学历偏低，未接受过公共卫生或预防医学等专业教育，且由于财政困难所导致的人员编制缺乏，使得很多应该开展的公共卫生工作无法真正落到实处。
(三)农村卫生资源乏匮，医疗设施落后
首先，目前我国城乡卫生资源配置和结构尚不够合理。数据显示，我国80%的医疗资源集中在城市，其中2/3 集中在大医院，基层卫生服务和农村卫生资源严重不足。随着经济体制改革和市场转型，农村卫生工作失去了集体经济的支撑，原有的卫生筹资机制、办医形式以及农民健康保障制度等受到影响。近年来，农民健康水平提高缓慢，一些地区甚至出现下降趋势，城乡卫生状况和居民健康水平的差距进一步拉大，如农村婴儿死亡率、孕产妇死亡率均高于城市3倍，一些农村地区重大传染性疾病、地方病发病率和患病率居高不下，甚至死灰复燃。其次，在我国广大农村特别是贫困、边远地区农村中，农民普遍缺乏卫生知识，自我保健意识淡薄，小病扛、大病拖的后果往往是小病拖成大病，大病导致劳动力丧失，甚至倾家荡产。因贫致病，因病返贫的恶性循环制约了农村经济和社会的发展，正在变成中国城乡的一个突出社会问题，巨额医疗费用或劳动能力的丧失使许多人的生活水平降到贫困线以下。县乡村三级医疗防疫保健网本是我国卫生体系的特点和优势，在第一次农村卫生革命中发挥了关键性作用。其中，乡镇卫生院是三级保健网的枢纽，发挥着承上启下的作用，承担着预防保健、基本医疗等多项基本卫生服务;村卫生室是网底，在为村民群众提供安全方便的常见病诊治服务，在公共卫生和预防保健方面发挥着重要作用。但是，上个世纪80年代以后，大批专业医疗人员从农村返回城市，乡镇卫生院的人才大量流失。加之乡镇财政实力有限，大多数乡镇卫生院所获的补助是越来越少，生存面临危机。
悠久的历史
中国慈善事业和慈善思想源远流长。早在西周时期，社会慈善和保障已见规模，并初步形成了一种制度和模式。在西周的统治机构之中，设有地官司徒掌管荒政、安抚民众等。周代还设有疫医负责治疗患病的国人。魏晋南北朝时期是中国慈善史上的一个重要的时期。慈善事业在此期间得到较大的发展，出现了专门收容贫病者的慈善机构——六疾馆。佛教此时在中国兴盛，对中国慈善事业影响深远。隋唐时寺院里开始建立固定场所的慈善机构——悲田养病坊。两宋期间出现了一大批慈善家，如蔡京、真德秀，他们设立了一批慈善机构，挑起了慈善事业的大梁。元代更是在法律上规定了慈善事业的必行性，慈善医疗事业可圈可点。明清时期民间慈善事业开始发展，商人在慈善的地位逐渐提高。
慈善的近代化
中国慈善事业的近代化发轫于晚清光绪初年民间社会兴起的大规模的义赈。晚清赈灾开始突破传统的地域性赈灾模式，破除了狭隘的地域观念。传统慈善事业开始向近代慈善事业转型。
中国真正具有现代意义的慈善事业出现在戊戌变法期间。这一时期，一些传统的善堂、善会广泛地开展了一系列社会慈善公益活动，同时涌现出了许多慈善公益团体。
进入民国以后，慈善事业开始向制度化、法制化转变。政府设置了专门的慈善机构管理慈善救济，并制定了相关制度。同时还制定了一系列有关民间慈善的法规。 近代慈善事业的内容要丰富得多。一方继续重视传统型的慈善活动，另一方面广泛设立慈善医院、慈善学校、慈善工厂等，推广以工代赈，实物救济和劳务谋食相结合。
新中国的慈善事业
1950年，中国颁布了《劳保条例》和《劳保条例实施细则修正案》等相关法规。然而，新中国建立后的慈善事业完全由政府包办，民间慈善事业的独立地位被否定。
1978年改革开放为慈善事业的复兴具备了条件。以1981年中国少年儿童基金会成立为起点，内地的慈善事业逐步走向了复兴。
1994年中华慈善总会创立后，民间慈善机构纷纷建立，慈善活动开始频繁。内地的慈善事业进入了一个新的发展期，并将沿着非政府化、法制化、专业化、普及化的方向发展。
纵观近年来慈善事业的发展，有以下一些特点：
1. 民间慈善事业发展迅速。汶川地震被视为中国的“公益元年”，民间慈善组织就是在那一年第一次参与了巨大自然灾害的救助。当时民间组织经验不足，起到的作用十分有限。而到今年的芦山地震，民间组织已经在救助中扮演了重要角色。在芦山地震中，民间慈善组织募集到的基金占到了总资金的一半。以壹基金为代表，北京师范大学中国工艺研究院院长王振耀说：“现在的壹基金与五年前是天壤之别，现在的壹基金能够在第一时间到达灾区，组织能力是政府也不可比拟的。”1从五年前的汶川 1 引自《从汶川到芦山，中国慈善学会了什么》《国际先驱导报》 地震到今天的芦山地震，民间爱心组织开始更自觉、自发地进行灾后救援，而公众也开始选择自己信任的民间公益组织献出爱心。 2. 民间机构的透明度提升
微博的流行也改变着慈善。芦山地震后，不少基金会通过微博等互动平台不断更新所收捐款和钱财使用情况。新的媒介手段的运用，增强了慈善机构的透明性，增强了公众对于慈善的信心。
现今慈善事业发展问题
1. 慈善“去行政化”刻不容缓。慈善的本质在于公益，与权利无关。我国慈善机构的领导“中国红十字会”本身就是副部级行政级别，被列为中央财政一级预算单位。各省、市、县、乡镇的红十字会均为行政或事业编制，接受全额财政拨款。负责人由同级政府任命，在编工作人员享受公务员待遇。人事制度、层级设置、工作机制方面，红十字会的与政府的行政体制都是一致的。公务员的身份使红十字会工作人员没有危机感、压力、责任意识和竞争意识。而行政化的背景也使它很难建立公开透明规范的制度系统。在2010年之前，全国所有的慈善机构不能自立门户，只能挂名于红十字会之下，接受统一管理。上层组织尚且如此，其下的组织发展艰难可以想见。
2. 红十字会遭遇信任危机。红十字会长期以来作为慈善事业的老大。官方背景给了腐败一个绝好的滋生场所。公款吃喝、豪华公车、挪用公款等其他政府机关常有的乱象在红十字会中也不时发生。而不透明的制度阻挡了公众的知情权。许多不良官员依靠着这不平等的制度，以为可以肆意滥用职权。但是事情终会败露。“郭美美事件”彻底引发了人们对于红十字会的信任危机。南京市红十字会在芦山地震后为震区募集捐款，路人绕行。红十字会遭遇的信任危机，由此可见一斑。
3. 缺乏规范的制度管理。目前全国慈善机构仍统一由红十字会领导、管理。官方性质的慈善会状况尚好，没有资金短缺等问题。民间慈善组织，如四川“爱心早餐”工程，成立半年间未曾收到一笔捐款。能否与一些食品企业签订赞助协议获取资金?此外，如何管理募集到的资金不被挪用?如何管理团队，使慈善可以运行得更好?使用什么样的制度可以更好地确保资金利用的透明度?怎样确定资助对象、资助标准?在资助过程中的吃喝、宴请费用怎么划分公费与私人消费?全部让慈善人掏腰包显然会打击他们的积极性，给他们造成不小的负担，不利于慈善的长期良性循环，全部公费又会大量浪费资金。建立合理、统一的制度，规定慈善组织内部领导体系、管理方式、资金筹集运作方式、资助方法和标准、资金公开标准、公费支出标准，这些势在必行。
4. 增加民间慈善组织的自主权。民间慈善组织需挂名于中国红十字会名下，资金先由中国红十字会收取，再转给他们。这就造成了账目的混乱。而且中国红十字会官方色彩太浓，官僚主义太强，给民间慈善机构造成了许多束缚。减少中国红十字会对民间慈善组织的干预十分必要。日前已经试点“壹基金”账目脱离红十字会账目，独立收取资金，这是一个好的尝试。希望政府可以多一些这样的尝试，让民间慈善与官方慈善作为朋友共存，而不是上下级。
3月11号当地时间14点46分，日本宫城县发生世纪大地震，引发大规模海啸并造成重大损失，甚至导致福岛第一核电站发生爆炸造成核泄漏。这一事件，照成了国际性的轰动，并引起了我国参加两会的代表及高层们的重视，甚至在国民中也造成了很大的影响，一时间因心思不正的分子的扰乱性行为，而造成“盐慌”等等。当这些风暴渐渐开始平息下来，人们不禁产生了各种问题。如，此次日本核泄漏事件，是否会对我国产生不良反应?我国距离日本如此的近，是否会对我们的日常生活产生影响?核能真的值得人类发展利用吗?在核能的开发中是否存在着安全隐患?等质疑声此起彼伏。
那么，核能的开发是否值得?日本的核泄漏，又对我国产生了哪些影响?
一直以来，很多人都认为核能是最安全同时最可靠的能源。但是，由于此次日本福岛第一核电站机组发生爆炸、导致放射性物质泄漏的事件让人不得不对核能的安全性产生了置疑。据了解，与常规能源相比，核能主要有三大优势——核能的能量密度非常之大;核能是非常清洁的能源;核能具有较高的经济性。因此，伴随着我国能源的逐渐减少，也就决定了我国核能的开发是趋势所趋。
而在此次照成日本福岛第一核电站机组发生爆炸、导致放射性物质泄漏的主要原因，是由于核裂变产生核反应堆的“剩余发热”照成的。一般为了防止“剩余发热”的危害，对反应堆做了很多可靠的设计，从而大大降低了因“剩余发热”而照成的许多，如地震等问题。然而在此次发生的日本地震，其规模大大超过了预期，从而照成核泄漏事件的发生。而此次日本核泄漏事件不仅并未对我国照成很大的损失，反而为包括我国在内的世界各国敲醒了警钟，并促进了世界各国专家学者们对核能开发问题的重视及研究。
除此之外，此次日本核泄漏事件还推动了我国对核能开发的重视，并建立了相关法案。近日，在中国政法大学举行了首届原子能法论坛。而这一论坛的举行，也体现了我国核能相关法律建立的开端，这对我国具有极重要的意义。
因此，各种事实表明，此次的日本核泄漏事件，或多或少的震动了不少国民的内心，但，对我国的各项发展却并未带来太多的损失。而且，尽管核能的开发仍存在着一定的安全隐患，但，就总趋势而言，核能的开发对能源问题具有深远意义。
贤齐责任编辑，《全国人大代表：日本福岛核泄露带来四大警示》，中国网，2011年03月13日
朱昂，《日本发生核辐射 对中国将会有什么影响?》，人民网，2011年03月15日 22:52:00 廖恒责任编辑，《我国核电事业进入快速发展的新阶段》，国防科工委，2008年06月17日16:08 《日本核泄漏事件推动我国首部原子能法立法》，法制晚报，2011年05月21日14:40
2011-11-22 《环球人物》 记者黄滢 [投稿排行榜]
2011/11/22(13:05:21)
我来说两句(2) 字体大小：[ 大 中 小 ] 分享到新浪微博
2011年，中国发生了两件跟飞行员有关的重大新闻。一是飞行员“转会”门槛再提高，最新修订的《民航华东地区飞行员流动管理暂行办法》规定，航空公司不得录用5年以内流动过1次以上的飞行员;因跳槽而引发劳动仲裁或诉讼的飞行员，须接受更严格的身体和技能考核方可再次上岗。二是上海吉祥航空有限公司(Shanghai Juneyao Airlines Co.,Ltd.，简称“吉祥航空”)的“避让门”事件。8月13日，上海浦东国际机场因雷雨覆盖造成管制区内20架飞机盘旋等待，吉祥航空当事韩国机长拒不执行当值空管指令，拒绝对发出遇险呼叫的卡塔尔航空公司(Qatar Airways)航班进行避让，险些导致卡塔尔航空班机坠毁。这两件看似不相关的新闻，实际上都与中国民航飞行员短缺有关。
一般来说，一架民航客机需配备12到16名飞行员。随着我国民航业的迅速发展，一些大型航空公司如国航、南航等，每年需新招500名左右的飞行员，才能跟上公司的发展速度;规模较小的航空公司，每年也要新招100多名飞行员。中国联合航空公司招飞办主任盛方告诉环球人物杂志记者，目前，国内航空公司招录飞行员主要有两种来源，一是高中养成生，二是应届大学理工科毕业生。由于对飞行员的身高、视力、身体素质、心理素质、政治条件等各方面都要求极高，符合条件的人本就很少，而能通过层层淘汰成为机长的人就更少。目前，我国民航业每年大约需要3000名新飞行员，而国内院校每年输送的仅2000人左右。飞行员短缺正成为制约我国民航事业发展的重要因素。
飞行员之困：培养时间长，费用高
从普通人到机长，吉林小伙孟庆华用了6年，而国内的平均时间是10年。2004年，还在华东师范大学计算机专业读大四的孟庆华，在学校网站上看到上海航空有限公司(Shanghai Airlines Co., Ltd.，简称“上航”)招聘飞行员的启事后投了简历。经过身体初检、详检、面试、心理测试、政审等层层选拔，他成为上海航空在该校录取的唯一一名飞行员。与公司签约后，他被送往美国亚利桑那州环球飞行学院进行为期15个月的理论学习和飞行实践。
“开始的一两个月是纯理论学习，后面就要边学边飞。一般我们每天要进行至少1个半小时的飞行训练，4-5个小时的地面理论学习，每周都要保证有5天的飞行时间。”在美国期间，孟庆华要经过3次大的考试，拿到美国联邦航空管理局(Federal Aviation Administration，简称“FAA”)颁发的私用飞行执照、仪表等级证书和商用飞行员执照，才能算是一个具有基础飞行驾驶技术的初级飞行员。
由于在航校学习的都是单引擎小飞机，回国后，孟庆华还要进行改装训练，学习驾驶大型喷气式客机所必需的仪表功能、发动机性能知识，进行模拟机初始训练，熟练掌握起降技术等。这个过程大概需要半年到一年时间，合格后成为副驾驶。在右座上坐了大概5年，总飞行时间不少于2700小时、本机型飞行时间不少于1000小时后，孟庆华终于坐到了左边的机长位置。在教员的监视下，履行机长职责超过300小时之后，去年9月底，孟庆华终于正式成为机长。
时间漫长，费用也惊人。盛方告诉记者，培养一名初级飞行员大概需要花72万元，此后所进行的改装训练、起落培训以及租用场地和设备的费用，林林总总加起来，“每人每年要10万元”。如此高昂的费用是普通家庭的孩子承担不起的，因此国内民航飞行员培训大多采取“订单制”，即先与公司签约，再由公司出资培养。这也是飞行员跳槽时，航空公司往往开出天价“转会费”的原因。
航校之困：一般人分不到这杯羹
四川省广汉市的中国民用航空飞行学院，被誉为“中国民航飞行员的摇篮”，建校51年来，为新中国民航业输送了1.3万余名飞行员，占中国民航飞行员总数的90%以上。
这所隶属于中国民用航空局(Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”)的飞行学院，拥有234架初、中、高级教练机和包括波音737-300、800、空中客车320等在内的全飞行模拟机、固定模拟机和练习器35台，每年可以培养1300名左右的飞行员。但这与国内航空公司巨大的需求量之间还是存在较大差距。2006年，中国民用航空飞行学院校长郑孝雍在接受采访时，就曾坦言：“中国民航业规模正以每年12%-14%的速度增长，未来5年间，飞行员缺口将达到1万名，到2015年，这一缺口将高达1.8万名。”
据《环球人物》杂志记者调查，目前招收民航飞行员的学历院校，有南京航空航天大学、北京航空航天大学、中国民航学院、民航广州技术学院以及民航上海技术学校等。但这些院校培养的飞行员数量极少，而且很多院校只能进行前2年的理论教育，飞行训练的各阶段全部需要借助国外的力量完成。中国民用航空飞行学院是国内唯一有资格进行理论、飞机驾驶双重培训的高等院校。
既然学历院校培养飞行员的能力严重不足，能不能借助不具备学历培养资格、只提供飞行技能培训的民营航校为企业提供飞行员力量呢?巨大的市场需求和高额的利润预期使很多民营资本跃跃欲试。香港人朱兆彬就是第一批吃螃蟹的人之一。
2005年，朱兆彬和几个朋友合资成立了青岛九天飞行学院。这是经中国民航局批准成立的国内第二家民营航校，总部位于青岛，以临沂机场为主运行基地，滨州、东营机场为辅助运行基地。然而，朱兆彬很快就发现，飞行员培训并不是实现资本快速膨胀的行业。除了培训费用高、企业和学员对民营航校不了解等因素外，最大的困难来自我国空管体制。当时，中国还没有宣布低空开放政策，空域70%都是军管，民用飞机和训练飞机并不能自由地在天空飞行。航校所使用的空域，必须经过军方的批准，等一次飞行训练往往要几个月。在飞行的前一天，航校必须向军方管制部门申报飞行计划，在飞行当日，还需要军方最后批准具体使用的空域、飞行高度和飞行区域等。2008年，北京奥运会期间，青岛九天飞行学院停飞了5个月。“不知道什么时候能飞，但工资还得照发，上百个学员都在等。”谈起当时的困境，朱兆彬仍然心有余悸。
目前，青岛九天飞行学院每年培训飞行员60-100人，与华夏、奥凯、首都航空等多家航空公司都签订了培训协议。“现在我们培训一个飞行员的费用在65万元左右，很多人会以为这是个暴利行业，其实我们的利润连50%都不到，只能算是微利。再加上泛美的前车之鉴，我们不敢盲目扩张。”朱兆彬口中的泛美，指的是中国第一家民营航校——北京泛美国际航空学校。2004年泛美刚成立时，红极一时，教员和教材全部来自国外，迅速招收了10期学员，但5年之后就因资金链断裂等原因而倒闭，300多名学员无一人按期毕业，造成了中国民航业的重大损失。
企业之困：大笔资金不得不流向国外
由于国内培养飞行员的数量有限，航空公司不得不将招聘来的学员送到国外培养。春秋航空公司发言人张武安告诉环球人物杂志记者，目前春秋航空每年会送100到200名飞行员去国外学习飞行驾驶技术。朱兆彬认为，国外低空领域开放，各类型航校多，飞机数目多，因此培训飞行员的成本相对较低;身为飞行员的孟庆华则觉得，国外培训机构培养出的飞行员英语水平往往比较高，安全飞行的理念也较强，对规章制度的遵守度也较高。
另一个办法是引进外籍飞行员，尤其是外籍机长。“中国飞行员虽然非常短缺，但从全球市场来看，飞行员数量是充沛的。”张武安说。由于近年国际航空业持续低迷，航空公司纷纷裁员，因此很多外国飞行员愿意到新兴的中国市场谋取一份待遇可观的工作。2011年初，民航局局长李家祥透露，目前在我国就职的外籍飞行员，仅机长就多达1300多人。在拥有中国民航1/3飞行总量的华东地区，外籍飞行员尤为密集。《2010年中国民航飞行员发展现状调查报告》显示，这些外籍飞行员来自美国、巴西、韩国、加拿大、澳大利亚、新加坡等20多个国家和地区。一名初级外籍飞行员的年薪可达6万美元，最高达25万美元，是中国同级别飞行员的2到3倍。
吉祥航空外籍机长“避让门”事件后，外籍机长的管理问题再次浮出水面。航空管理部门和航空公司在加强对外籍飞行员培训和管理的同时，也都在强调，造成“避让门”的韩籍机长只是特例。张武安说，春秋航空目前有30多名外籍飞行员，他们遵守制度的理念很好。
如何解困：转变培养机制
依赖国外毕竟不是长久之计，长年雇佣外籍飞行员所支付的薪水要超过培养一个国内飞行员的费用。业界很多专家认为，要在短期内缓解民航飞行员短缺现状，可以建立从通用航空向民用航空输送飞行员的渠道，也可以采取“军转民”的方式，从空军中培养民航飞行员。但这两种方式都存在很大争议。
通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。通用航空向民用航空输送飞行员必须建立在通用航空飞行员本身足够充沛的基础上，但目前我国各通航公司自身尚存在飞行员短缺现象，通航公司转入民航公司的人数相当少，平均每年不足10人。
招收从军队退役的空军飞行员，这始终是国内民航公司发展的一条路子，但每年这部分人的数量也只有几十名，还要经过漫长的培训和英语学习之后才能上岗，而且大规模的“军转民”无疑会严重削弱我国的国防力量。
要从根本上解决中国民航飞行员短缺问题，需要转变国内飞行员的培养机制。新中国成立之初，民航招飞和飞行员培养由“空军统一招生、统一培养，民航需要多少分配多少”。1968年之后，才变成“民航系统统一招生，统一分配”。再往后逐步过渡到各大航空公司各自招生，送往国内外院校委托培养。但由于一直没有设立新的航校，社会办学又存在诸多限制，国内航校的发展远远跟不上民航企业的发展，这是造成中国飞行员“供血不足”的主因。因此，怎样在政策和资金层面大力扶植航校发展，促进航校和企业的结合，对于缩短飞行员培训时间、提高飞行员培训质量，至关重要。
另一方面，低空领域的全面开放虽然在短期内会加剧中国飞行员短缺的程度，但长远来看，对于降低飞行员的培养成本是有利的。李家祥透露，对于空域的管理体制，中国政府将在“十二五”时期进行改革，争取到2015年实现全国低空空域的全面开放。
(《环球人物》原文地址)
我国社会主义现代化建设事业的发展，必须有一个安定的环境，这是历史的经验教训。而一个社会要安定，必须有一套维护社会治安的法律。六届全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，就是一个维护我国社会秩序和公共安全，保护公民合法权益，保障各项建设事业顺利进行的重要行政法规。
早在1957年，我国就制定了《治安管理处罚条例》，并于1980年重新予以公布。这个条例的执行，对维护社会治安起了重要作用。现在，为什么要制定新《条例》呢?因为二十多年来，我国政治、经济情况发生了很大变化，特别是党的十一届三中全会以来，随着对外开放和对内搞活经济方针的贯彻执行，经济体制改革的深入发展，在社会治安管理方面出现了许多新情况和新问题，原来的“条例”已经不能适应形势发展的需要。法律，作为由经济基础决定的社会上层建筑，势必也要随着经济基础的发展变化适时地进行废、改、立。全国人大常委会及时制定新的《治安管理处罚条例》，是非常必要的。
这个《条例》，是处理那些危害了社会治安但尚不够刑事处罚的行为的重要法律依据。它根据今天的现实情况，对于哪些是违反治安管理的行为，对各种违反治安管理的行为应当适用什么处罚，以及适用各种处罚的原则，都作了明确规定。根据《条例》，对有违反治安管理行为的公民要进行必要的处罚。处罚的目的是为了增强人们遵纪守法的观念，要贯彻处罚与教育相结合的原则。同时，《条例》又要求公安机关或者乡(镇)人民政府对受治安管理处罚的人，要依法进行正确的裁决。这些规定，对于执法机关进一步提高办案质量，严格遵守法纪，切实保护公民的合法权益，都具有重要意义。
颁布新的《治安管理处罚条例》，是健全社会主义法制的一个重要步骤，它是公安机关和广大人民群众同违反治安管理行为作斗争的有力武器，也是公民进行自我教育和自我约束的准则。维护社会治安，健全社会主义法制，是全社会的责任。广大干部和群众，都应当认真学习、积极宣传这个《条例》，把学习这个《条例》作为普及法律常识、搞好社会主义精神文明建设的重要内容，并以法律规范自己的言行，增强法制观念，自觉地遵纪守法，对违法行为积极进行斗争。学校要把学习《条例》纳入法制课中，使广大青少年懂得什么行为合法，什么行为违法。现在到新《条例》施行日期还有三个多月，各地公安机关和公安人员，一定要认真学好《条例》，为施行《条例》做好准备.
推荐阅读：
我国城市社区卫生服务发展研究09-15
浅议我国事业单位人力资源管理07-12
我国外交的发展06-12
我国酒店发展趋势07-09
加速发展我国节水农业06-22
我国发展循环经济道路07-12
我国居住区发展07-15
我国生态工业园发展05-23
我国跨国经营发展现状07-07
我国货代企业发展现状09-16
