容错机制发挥激励效能作用的实证分析

[摘要]如何在对干部进行规范约束的同时予以有效激励，以确保权力的规范运行和效能释放，是一个重要现实议题。当前，对干部队伍的激励已从单向度激励走向多要素激励。多要素激励意味着在持续稳定地增加薪酬、明确职务晋升预期的同时，还应建构科学合理的容错机制。中央层面的顶层设计和各地随之制定的多政策文本及其实践探索，构成了容错激励的经验支撑。从中可以看出，容错机制发挥激励效能须当满足四个条件：划清容错与问责之间的范围边界、容错政策本身保持一定清晰度、确保政策执行的上下融通、“一把手”的果敢担当。客观存在的复杂情势蕴含着容错的天然需要、构建双向回应的责任政治、倡导构建多要素多样化的激励体系，则蕴含着容错机制释放激励效能的内在逻辑。

[关键词]容错;激励;干部;晋升

如何在对干部进行规范约束的同时予以有效激励，以确保权力的规范运行和效能释放，一直都是学术界和实际工作者共同关注的重点议题。特别是近年来伴随各项制度的不断建构，一些地方和领域的干部在变得更加严格自律的同时，也逐渐衍生出“不作为”“慢作为”等懒政惰政问题，继而影响国家治理整体效能的发挥。深刻检视这些问题后，中央明确提出要“坚持严管和厚爱相结合、激励与约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”[1]。实践证明，这既是对现实问题的直接回应，也是对新时代干部队伍激励问题作出的崭新谋划。

客观而言，干部激励并不是一个新问题。在中国知网上，以“干部激励”“官员激励”为题名进行搜索，从2000年至2020年12月的21年里就共计有1332篇文章。在这些文献中，颇为流行的是“晋升锦标赛模式”(周黎安，2007)。其分析表明，“晋升锦标赛是一种强激励(high-poweredincentives)的形式。以经济增长为基础的晋升锦标赛结合了中国政府体制和经济结构的独特性质，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下,提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式”[2]。对于晋升激励的实践形态及其释放的重要作用，自然不容否认。但是，干部队伍的激励要素是多层面多样化的。晋升、提拔、重用等是其显性因素，事业心、荣誉感、容错免责等也是重要驱动要素。近年来，从中央到地方都极为重视容错机制建设，其主要出发点就是试图激发干部队伍的工作效能。正是在这样一个宏大背景下，自2016年以来，不少地方按照中央总体要求，同时结合自身实际，制定了多个政策文本。

基于此，本文以这些政策文本及其实践应用为分析对象，试图阐释以下系列问题：其一，干部激励是一个单向度问题还是综合性问题，它与容错机制之间有何种关系?其二，作为一种重要激励方式，当前容错机制政策文本的总体面貌如何?其效能发挥状况如何?其三，容错机制发挥激励作用的基本条件是什么?其四，透过容错机制发挥出的激励作用，可以窥探出其背后体现出何种逻辑?

一、从单向度激励走向多要素型激励：干部激励的时代议题

激励问题一直为人们积极关注。在20世纪20年代，政治学、社会学、心理学和行为学等学科的研究者就开始关注这一问题，并逐渐形成了一套完整的理论体系。总体上看，可以分为内容型激励、过程型激励和综合型激励。内容型激励主要关注的是激励的动机因素。比如，美国社会心理学家马斯洛的“需要层次理论”、美国耶鲁大学行为学家奥尔德弗提出的“人本主义需要理论”(“ERG理论”)、美国的行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格提出的“双因素理论”和美国社会心理学家戴维·麦克利兰的“成就需要理论”等。其中最为人们熟知的是马斯洛的“需要层次理论”。这一理论将人的需要分为生理、安全、社会、尊重和自我实现等多个层次，对这些需要的满足过程就是释放激励效能的过程。在这一点上，奥尔德弗的“ERG理论”与其如出一辙。麦克利兰比较看重“成就”的支撑作用，将其看作重要的激励要素。过程型激励关注的重点问题是激励行为沿着何种方向或渠道才能发挥作用。比如，弗罗姆的“期望理论”、亚当斯的“公平理论”、斯金纳的“强化理论”等。其中，“期望理论”关注的是人们受到什么样的激励，才会采取相应行为;“公平理论”则认为，一种激励作用的发挥，不仅取决于一个人所取报酬的绝对数量而且关乎其相对值。在继承这两大理论的基础上，波特、劳勒提出了一种包括努力、绩效、奖惩、满足等变量在内的综合型激励模型。相比较而言，这种综合型激励比内容型激励、过程型激励更全面、细化。在它看来，“努力—绩效—报酬—满意—回馈努力”是一个良性的循环过程。透过这些激励理论可以看出，它们具有共同特征：那就是认为发挥激励作用的因素不仅仅局限于某一个层面。因此，应从不同层面发掘激励因素。比如，马斯洛的“需要层次理论”、奥尔德弗的“ERG理论”关注不同层次的需要，麦克利兰看重“成就”，亚当斯关注薪酬收入水平，斯金纳注重“外在行为”释放的强化激励作用。

国内学者同样重视分析干部激励问题。比如，陈家喜分析了地方官员在政绩激励下的行动逻辑，认为“政绩出干部”揭示了政绩对官员晋升所释放的显见激励作用。但是同时也指出，“伴随中央改革政绩考核制度的步伐，‘不简单以GDP论英雄’，为官不为、懒政怠政现象开始在一些地方官员群体中滋生蔓延，政绩的指挥棒似乎正在失去应有的效力”[3]。提出“晋升锦标赛模式”的周黎安也认为除了晋升以外也有其他方式能发挥激励作用。实际上，在古代，官僚系统对官员的激励也是多要素多层面的。比如，不仅有晋升、提拔，还有爵位、品级、礼遇、俸禄等等。这些都说明，当前亟须转变思路，从多要素多层面丰富干部激励方式。

何以拓展激励方式?其中，建立并应用容错纠错机制是一个新取向。从词源学的角度看，容错本身是一个信息技术领域的专业术语。原指当系统出现一个或若干错误时，能得以自我修复并继续提供不间断的服务。正因如此，容错能力成为人们检验一个系统能否纠正错误进而进行自我修复的重要参考指标。政治系统同样如此，也离不开容错机制。古今中外的历史经验表明，一个富有韧性的政治系统往往包含必不可少的容错机制。因此，面对纷繁复杂的外部世界，一个成熟的执政党往往将建立健全容错纠错机制作为激励干部有效作为的重要抓手。

显然，这里蕴含着两个基本判断：其一，在社会结构日渐开放、干部队伍利益诉求日益多元、心理期待日渐多样化的当前，干部队伍的激励结构须当随之走向多样化，亟须从多层面构建激励机制。从这个意义上讲，在发挥已有激励机制作用的基础上重视和关注容错机制，有其必要性。其二，从公共政策的基本导向看，制定和实施任何一项政策都在于解决某一现实问题。建立健全容错机制同样如此，其主要出发点是为了激发干部队伍干事创业的精气神。这是在理解和认知容错机制问题时理应坚持的基本观点。事实上，从近年来诸多地方推出的容错纠错机制等实践来看，这基本上得到了印证。

二、容错激励：基于经验数据的初步分析

“理论的方案需要通过实际经验的大量积累才臻于完善。”[4]容错机制建设也是如此。人们不仅要对其作出理论建构，而且要从实践层面作出有效回应和检验。近年来，从实践层面探索容错激励机制一直是中央和各地在加强干部队伍建设过程中关注的重点议题。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“宽容改革失误，为全面深化改革营造良好社会环境”。2015年10月13日召开的中央全面深化改革领导小组第十七次会议同样关注容错激励问题，习近平总书记提出要“允许试错、宽容失败”[5]。同日，部分省(区、市)负责人经济形势座谈会在北京召开，会议强调要“用合理‘容错机制’和完善的激励机制，使创业创新者的活力不断涌现”[6]。中央如此密集和高度关注容错问题，不仅说明中央层面对相关问题高度重视，而且传递出鲜明导向。2016年2月23日，中央全面深化改革领导小组召开第二十一次会议，如何有效激励鼓励广大党员干部依旧是重要议题。习近平总书记再次强调“既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败”[7]。这里不仅继续提出要科学合理容错，而且一并提出纠错问题。2016年政府工作报告提出，要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲”[8]。这意味着中央层面更加注重从机制层面考虑容错纠错问题。2016年10月，党的十八届六中全会明确提出要“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”[9]。这是在进一步为敢担责、能干事的干部撑腰打气，着力营造干事创业的良好生态。2018年5月中办印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，明确提出要按照“三个区分开来”的总体要求，建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误。从这些政策文本可以看出，近年来中央层面在狠抓管党治党的同时也对容错激励问题形成了日渐清晰的认识，并随之作出一系列富有连续性的决策部署。

中央层面的重视有力地推动了各地的容错机制建设。自2016年以来，一些省、市、县从不同角度开始陆续制定出台体现自身特色的容错机制政策文本。初步梳理发现，目前共计约有近500份容错政策文本。这里以中央、省(市、区)、副省级城市为对象，对近年来形成的容错政策文本作出简要归纳(见表1)。

仔细梳理诸多地方的政策文本可见，它们主要从“适用范围、政策界限、调查核实、科学认定、处置机制、效应发挥”等层面对容错纠错作出了界定。比如，在适用对象上，将所有公共权力行使者都纳入进来;在政策界限上，不仅坚持“三个区分开来”，而且要做到多看多比较;在认定环节上，将组织会商、当事人沟通等细节问题一并统筹考虑;在处置程序上，不仅注重事前处理，而且注重事后跟踪服务、关心关爱。各省级层面的政策文本出台以后，其所辖市县也纷纷作出了进一步细化并努力推动实践应用，对基层干部产生了较大激励作用。特别是在新冠肺炎疫情防控工作中，不少

地方适时启用容错机制，为抗疫一线的基层干部松绑解压。总体上看，这些情形主要涉及探索创新或先行先试中出现的无心失误、出于公心的无心之过、开拓进取的无奈结局、政策不明的附带后果、及时补救的主动纠错等方面。这说明，当前容错机制不仅形成了政策文本，而且在实践中逐渐得以应用。

三、容错机制发挥激励作用的基本条件

在梳理中央和地方层面的各种容错机制政策文本并对其实践应用作出分析以后，需要进一步思考的问题则是容错机制在具备哪些条件下才会发挥激励作用?通过对江苏、上海、陕西、浙江等地的政策文本及其实践应用进行分析发现，至少需要具备以下四个基本条件。

(一)划清容错与问责之间的范围边界

在现代政治生活中，问责是引导和推动公共权力规范运行的重要制度设计。按照其内在逻辑要求，授权行为一旦作出就必须承担相应的责任，否则就会面临追责。因此，“一个负责任的政权理应积极履行人民的授权职责，并向授权者解释为什么这样做、其理由和根据何在。当出现差错或失误时，应该自觉承担法律、道义、政治、行政上的责任，要根据失误的影响和后果来选择正确的责任承担形式”[10]。正是基于这样的考虑，中国共产党将问责作为管党治党的利器。强有力的问责固然重要，但是推动公共权力有效运行还需要科学合理的容错。于是，这里就出现了何以区分容错与问责的边界问题。一定程度上讲，问责与容错之间堪称“一念之间”，跨越一步就是两种截然不同的结局。因此，能不能划分二者之间的范围边界是影响容错机制能否发挥激励作用的第一步。从上述诸多地方的政策文本及其实践应用看，这个边界的主要集中点就是“主观动机”。可以说，这是研判某一行为到底属于容错还是问责进而能否让容错释放激励效能的基本前提条件。归纳分析一些政策文本及其实践应用可见，大多数地方都明确提出要把“无意过失与谋取私利的故意行为区分开来”。比如，江苏省在2017年6月制定出台的《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见(试行)》，明确提出要将“无意过失”与“主观故意”区分对待。对于前者，可以纳入容错纠错范畴，而后者则面临严厉问责。随后，2018年7月进一步修订的《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》提出“六看”标准，其中一个重要标准就是要分清主观动机到底是明知故犯还是无心之过。早在2015年就出台的《浙江省关于激励干部干事创业治理为官不为的若干意见》亦提出，对于依据中央精神实施、勤奋努力、未谋取私利的错误，可不作负面评价并依法免除责任。2020年7月，北京市出台的《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法(试行)》同样将“出于公心、顾全大局、无心之过”作为首要标准。实际上，诸多地方的容错政策文本都作出了类似规定，都将出于公心的无心之过作为容错免责的首要条件。

(二)容错政策本身保持一定清晰度

从公共政策的角度看，一项政策能不能得以有效落实、达到预期目标，一个重要因素就是其清晰规范程度。模糊不清、程序紊乱的政策文本，不可避免地会使执行者陷入困顿之中。检视和对比各地已经制定出台的诸多政策文本和执行情况发现，同样出台了容错政策文本，有的地方执行情况较好、释放出预期的激励效能，有的地方却不尽如人意。其中一个重要原因就与其政策文本的清晰程度有关。因此，当人们研判某一行为到底是否属于容错范畴、如何容错时会发现，其执行情况主要受制于政策文本的清晰程度。只有清晰规范的容错政策文本，才会得到实施并释放激励效能。总体上看，这集中体现在两个方面：其一，容什么错。从多地的政策文本及其实践应用看，容错机制所容的“错”，不是违纪违法行为、主观故意、有令不行，而是非主观性错误、无心之过。比如，浙江、陕西、上海、北京等地的容错纠错办法提出“六看”标准，倡导要分清是失误错误还是违纪违法、是先行先试还是肆意妄为、是无心之过还是明知故犯、是依规履职还是滥用权力、是积极作为还是好大喜功、是主动纠错还是坐视不管。这就使容错的基本边界较为清晰化。其二，如何容错。调研发现，容错政策能否得以应用、释放激励效能，