检察机关提起公益诉讼的制度设计

一、我国检察机关提起公益诉讼的必要性与可行性

(一) 我国检察机关提起公益诉讼是维护国有财产和社会公共利益的必要手段

在我国经济高速发展期间, 环境问题日益突出, 雾霾问题、湖泊、河流等水源问题、食品药品安全问题, 这些侵害的都是不确定的最广大人民群众的社会公共利益, 对于此类违法行为, 除了刑法、行政法律法规的处罚, 对于受害群众的补偿、赔偿并无法律救济途径。

(二) 我国检察机关提起公益诉讼是保护和支持社会弱势群体利益的有效途径

对于妇女、儿童等弱势群体, 在受到侵害后, 受限于自身能力的限制, 很难通过诉讼等途径得到赔偿。检察机关作为公益诉讼机关, 可以支持和提起此类公益诉讼。

(三) 我国检察机关提起公益诉讼是建设法治政府的客观要求

近年来, 《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政许可法》、《中国人民共和国行政处罚法》等都作出了新的修订, 对于政府行为都作出了更具可操作性的规定。但仍存在部分政府单位不作为、乱作为的现象, 给社会公共利益造成重大损失, 就需要一个制度对此类行政行为进行主动的干预。因此, 赋予检察机关公益诉讼权利, 是对建设法治政府, 促进政府机关依法行政的客观要求。

二、检察机关开展民事和行政公益诉讼探索的现状

截至2015年12月底, 试点地区共在履行职责中发现公益诉讼案件线索501件。其中, 以诉讼类型划分, 行政公益诉讼案件线索383件, 民事公益诉讼案件线索118件;以案件范围划分, 环境资源领域313件, 国有土地使用权出让领域118件, 国有资产保护领域59件, 食品药品安全领域11件。 (2)

三、检察机关提起公益诉讼制度有关问题的分析

(一) 公益诉讼的范围

在笔者看来, 在目前阶段下, 不宜过分扩张公益诉讼的范围。公益诉讼正处于试点阶段, 没有明确的法律法规可以遵循, 试点工作中也遇到了很多困难和问题, 就现阶段而言, 不适宜扩张公益诉讼的受案范围。

(二) 举证责任

笔者认为, 从已经判决的行政公益诉讼案件来看, 检察机关实际还是对行政机关未及时履行职责承担了举证责任, 同时对行政机关履职不力导致的损害结果的产生承担了举证责任。

(三) 调查取证

笔者认为, 《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条规定, 对查明环境污染案件事实的专门性问题, 可以委托具备相关资格的司法鉴定机构出具鉴定意见或者由国务院环境保护主管部门推荐的机构出具检验报告、检测报告、评估报告或者监测数据, 因此, 不论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼, 在选择鉴定机构时, 可以依据《民事诉讼法》及其司法解释的规定, 选择省级以上法院鉴定评估平台备案、国家环保部审批的环评机构。同时, 在庭审中, 检察机关可以申请专家证人出庭接受对因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用等专门性问题的质询。

(四) 诉前禁止令

在民事诉讼理论中, 诉前禁令, 属于民事诉讼保全程序的范畴。所谓民事诉讼保全程序, 是为了保证民事诉讼活动的顺利进行而采取的各种保护措施的总称。诉前禁止令是指提起诉讼前, 法院责令侵权人停止有关行为的措施。

在环境类公益诉讼中, 恢复被污染的环境不是最终的目的, 如何避免环境污染行为的发生, 将破坏环境的行为扼杀在萌芽状态才是建立环境类公益诉讼的目的。因此, 在环境类公益诉讼前, 检察机关可以根据环境被污染的情况申请法院作出禁止令, 责令污染环境方立即停止侵害行为。同时, 为了规范禁止令的适用范围, 检察机关提出申请时, 应当提供证据能够初步证明侵害行为的存在。这样不仅将环境污染的影响降低到最小范围, 也体现了公益诉讼制度建立的最终目的。

(五) 公益诉讼执行跟踪机制

对于判决污染方当事人支付环境修复费用、停止侵害、支付环境损害赔偿金的, 检察机关应及时申请法院执行。基于环境保护的公益目的, 对于此类案件的执行应全程跟踪, 对环境损害赔偿金等的使用情况进行及时跟进, 确保赔偿金用于环境治理和恢复。对打入财政专户的公益诉讼赔付款, 其使用过程的监督跟踪, 检察机关在全程跟踪的基础上, 可以积极引入社会监督的力量, 推进赔付金使用情况的公开化透明化, 唤发公众参与社会治理的信心和积极性, 增强公益诉讼的社会效果。

摘要：公益诉讼, 顾名思义, 是相对私益诉讼而言, 起源于古罗马。私益诉讼 (Actiones Privatae) 是指为了保护个人所有权而设定的诉讼, 仅特定人才可以提起;公益诉讼 (Actiones Pbulicae Populares) 是指保护公共利益的诉讼, 除法律有特别规定外, 凡罗马市民均可以提起。1因此, 罗马法中公益诉讼的本质是“原告代表社会集体利益而非个人利益起诉”。公益诉讼虽起源于古罗马, 但真正迅速发展还是在资本主义国家。近现代, 美国等资本主义国家的经济迅速发展, 社会各类问题也日益凸显, 尤其是环境资源、消费类等公害问题逐渐受到重视, 现代公益诉讼制度应运而生。

关键词：检察机关,公益诉讼,制度设计

注释

11罗马法原论 (下册) [M].北京:商务印书馆出版社, 2010.

22 最高人民检察院通报检察机关提起公益诉讼试点工作推进情况.