对检察长列席审委会制度的思考

对检察长列席审委会制度的思考（共3篇）

对检察长列席审委会制度的思考 篇1

——以保障的审判权独立行使为视角

作者：张冰发布时间：2011-05-25 08:55:2

3【论文提要】：检察长列席同级法院审判委员会制度是中国特色社会主义司法体制的特色之一，是深化审判监督职能、实现审判监督方式多元化的有效途径，是连接审判权与法律监督权的桥梁，无论是对拓展人民检察院实施法律监督权，还是在促进人民法院公正审判方面都是一项不可替代的制度。它与新中国的人民司法体制相伴而生，有着深厚的历史积淀，对于加强法检两院在刑事诉讼中相互配合、相互制约，及时研究解决司法实践中出现的新情况、新问题，提高办案质量和效率，确保司法的公平公正，具有非常重要的现实意义。尽管检察长列席法院审委会制度已经在法律条文中有明确规定，但由于现有规定模糊、法检两院对其认识不统一等原因，在实施过程中暴露出诸多问题，实际执行效果并不尽如人意。就当前我国法院审委会制度的性质、职能和实际运作情况以及检察机关的审判监督职能而言，有必要应将检察长列席同级人民法院审委会会议作为一项制度固定下来。本文以保障审判权的独立行使为前提和视角，对检察长列席审委会会议制度的法律沿革和主要成效进行了详细介绍，并试图通过对检察长列席审委会制度在实际执行中存在问题及其原因进行分析，进而对检察长列席审委会制度存在争议的几个问题提出建议，对如何进一步完善和规范这一制度进行一些探讨。

全文共7765字。

以下正文：

检察长列席同级法院审判委员会制度是中国特色社会主义司法体制的特色之一，是连接审判权与法律监督权的桥梁。它与新中国的人民司法体制相伴而生，有着深厚的历史积淀，对于加强法检两院在刑事诉讼中相互配合、相互制约，及时研究解决司法实践中出现的新情况、新问题，提高办案质量和效率，确保司法的公平公正，具有非常重要的现实意义。

一、检察长列席审委会会议制度的沿革和确立

建国初期，中央人民政府委员会第十二次会议通过的《人民法院暂行组织条例》第15条第1款和第23条第2款规定，“县级人民法院和省级人民法院设立审判委员会，审判委员会开会时得邀请有关机关的负责人及原来参加有关案件审判的其他工作人员参加。”1954年9月21日实行的《人民法院组织法》第10条规定，“各级人民法院设审判委员会，各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长有权列席。”1979年修改《人民法院组织法》时，该项制度受到一些质疑，为避免检察院的法律监督过于影响法院独立审判，“有权”列席被修改为“可以”列席，规定“各级人民法院设审判委员会，各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”其后历经1983年、1986年、2006年三次修改，但此条款一直得以沿用。在各方面的共同努力下，最高检第十一届检察委员会第17次会议讨论通过《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，最高法审判委员会2009年10月12日第1475次会议也通过了此实施意见，这标志着检察长列席审委会这一司法改革任务的完成。

《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》自2010年4月1日起施行。意见共10条，明确了检察长列席

审委会的法律依据、列席人员的范围、列席会议的范围、列席的启动等方面内容。规定人民检察院检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。检察长不能列席时，可以委托副检察长列席同级人民法院审判委员会会议。同时明确，人民法院审判委员会讨论下列案件或者议题，同级人民检察院检察长可以列席：可能判处被告人无罪的公诉案件；可能判处被告人死刑的案件；人民检察院提出抗诉的案件；与检察工作有关的其他议题。

二、检察长列席审委会制度的意义和存在的问题

1、检察长列席审委会制度的意义主要表现在三个方面：

(1)有利于协助审委会全面了解案情和准确适用法律。

法院承办案件的法官在向审判委员会汇报案件时，由于主观认识等方面的影响，可能会在向审委会汇报案情时在案件的客观性和全面性上出现一些偏差或错误，进而影响审委会对案件情况的了解和分析判断。而列席审委会的检察长可以对案件办理的具体情况、案件的事实和证据进行必要的说明，与审委会委员进行面对面的沟通，阐明检察机关的观点，使审委会委员对案情有一个更加全面的了解，进而以事实为依据，以法律为准绳，准确的适用法律，恰当的裁判案件，更好的实现审判工作的公平公正。

(2)有利于提高法检两家的办案质量。

办案质量是审判工作和检察工作的生命线，而提高办案质量与提高办案法官和检察官的业务水平和对办案工作的重视程度息息相关。检察长列席审委会，必然会对承办案件的检察官产生了一种无形的压力，使其在办案过程中务求对案情和案件的定性等有一个更客观合理的把握。同时，检察长可以通过听取案情汇报来发现承办案件的检察官在办案过程中所存在的问题和不足，进而采取一些有针对性的改进措施，提高检察办案质量。对法院来说，检察长的列席对承办案件的法官也是一种监督和约束，可以纠正法官对案件事实的片面理解，防止法官汇报案件时避重就轻现象的出现，促使办案法官严格客观公正的依法审理案件，确保办案质量。

(3)有利于保障检察机关法律监督作用的发挥。

有学者认为，我国法院审判委员会的会议制度实际上是行政会议制度。从宪政理论上说，检察长以行使法律监督权的定位列席审委会，一方面是对检察机关监督职能的践行，让检察机关了解和掌握人民法院在事实认定和法律适用方面的情况，对司法实践中检察机关行使法律监督权的扩展具有重大意义；另一方面，检察长列席法院的审判委员会可以促使审委会公正、客观地对案件作出决断，有助于加强对审委会的法律监督，提高审委会判决的透明度，防止审判权的滥用，有利于改变审委会制度存在的程序缺陷和封闭格局。

2、存在的问题：

虽然检察长列席审委会制度在审判监督的制度体系中发挥着越来越重要的作用，但各地贯彻落实得不平衡，在一些地方还存在“规章制度多，法律法规少；沟通需求多，列席会议少；临时列席多，经常列席少；被动接受多，主动参与少；刑事案件多，民行案件少；就案论案多，深刻反思少；形式参与多，实质监督少”的问题。《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的出台针对检察长列席审委会制度存在的列席范围、检察长列席任务和发言时间不明确等方面的问题做出了具体的规定，为检察长列席审委会制度的发展提供了有力的方向指导和法律依据。但本次意见仍然存在一些不够完善的地方，对有些长期以来检察长列席审委会制度的遗留问题的解决方案不够有力或没有触及：

(1)规定的不确定性。

本次《实施意见》仍然沿用了之前的说法，即检察长“可以”列席本级审判委员会，而不是“应当”列席审判委员会。“可以”二字显现了检察长列席的法律授权

上的不确定性和可变通性，对于法检双方都只有选择性，而不具有强制性。根据这一规定，对于检察机关，检察长想去审委会就“可以”去，不想去也“可以”不去；对于法院，召开审委会时愿意请检察长列席就“可以”请检察长来列席，不想请也“可以”不请检察长来列席。而在实际执行时，由于法检两家配合不够和对影响审判权独立行使的顾虑，再加上长期以来检察长列席审委会缺乏程序上的保障而导致的思维定势，一些法院往往抱着“多一事不如少一事”的心态，一般不愿意主动要求检察长列席。

(2)列席的必要程序规定仍不够具体。

本次《实施意见》并未对检察长列席审委会会议的操作程序做出明确规定，如人民法院应当在何时采用何种方式通知检察长列席审委会议，检察机关又在何时采用何种方法告知人民法院检察长是否列席本次审委会会议，以及检察长列席会议时是否可以带助手或案件承办人列席会议等等。由于在这些细节问题上都没有做出程序性规定，导致实际操作起来无法可依，给法院和检察院两家的交流沟通带来很大困难，客观上也影响了检察长列席审委会会议制度的实施。

(3)检察机关不够重视。

检察机关自身未对这项制度给予足够的重视。长期以来，受到各种因素的限制，检察机关至今尚未建立起一套规范化的内部辅助工作程序来保障检察长列席审委会制度的顺利运行。一方面主动性不够，没有设立专门机构与法院进行沟通联系；另一方面对列席审委会重视也不够，即使检察长列席也往往只是停留在就案论案上。在实际工作中，检察长更是常常因为工作繁忙而忽略了列席审委会这一权利的行使或由于法检之间就这一权利的理解存在分歧而怠于行使。

三、检察长列席审委会制度与独立行使审判权的并不对立

审判独立又称为“司法独立”，是一项为现代法治国家普遍承认和确立的基本法律准则，只有保证审判权的依法独立行使，才能够确保法院审判权的公正行使，防止法官的审判活动受到来自外界的不当干预、影响和控制。审判独立的首要前提就是法官在做出判决时能够毫无顾忌的表达自己的意见和观点。联合国官方发布的《关于司法机关独立的基本原则》第2条规定:“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”美国法学家亨利•米斯则明确指出:“在法官做出判决的瞬间，被别的观点或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。„„法官必须摆脱不受任何的控制和影响，否则他们便不再是法官。”社会主义国家宪法同样确立和奉行司法独立原则，我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。”在我国现行的宪政体制下确立司法独立原则有着重要的现实意义。因此，我们在推进落实检察长列席审委会制度时，无论采用何种方式，都必须坚持一个原则，那就是要以保障审判权的独立行使为前提和界限。像那种公诉人与法官发生辩论的情况，是不应当、也绝不允许出现的。法院作为法定的唯一有权依法作出司法裁判的国家机关，无论何时都处于一个居中独立裁判的地位，无须也不应该与任何主体进行辩论。

一些学者由此对检察长列席审委会制度可能影响法院独立审判权提出了担忧，认为“检察长列席审判委员会尽管没有表决权，但凭借检察机关作为我国法律监督机关的强势地位以及检察长在权力位阶中的显赫身份，在审委会做出判决的瞬间列席检察长所发表的意见必然会对各位委员产生直接或间接的影响和暗示，审委会委员可能会出于各种顾虑而未能自由坦率地表达自己的真实意见”。笔者并不同意这一观点，原因有如下几点：

1、检察长列席审委会行使的是法律监督权。

检察长是以法律监督者而非公诉人的身份列席审委会，其行使的是法律

监督权而非公诉权。不能说因为检察长列席审委会，就让检察机关多了一次说话的机会，更不能说检察长列席审委会就是检察机关在向法院施加压力。检察长列席审委会的检察监督权检察实际上是建议权、话语权、报告权，在很多时候时候不具有决定性、终局性，更多的是程序性权力，不是实体处分权。检察机关与审判机关的关系是一种制约和配合并重的关系。不能把法律监督单纯理解为“制约”，也不能以为检察长列席会议就是“监督”审委会做出决议。检察长列席审委会制度只是是在审判决策程序中行使的监督手段，即使有检察长列席，法院的审判权也并未旁落，所谓破坏控辩平衡和干涉法院独立行使审判权的认识并不符合大陆法系国家对于检察机关的法律定位，也脱离了我国检察机关的宪法和法律定位。

2、检察长只能重申控方事实，不会压制辩方意见。

列席审委会的检察长在列席时只是对控方事实和理由中的关键点进行重申，而不能出示新的证据或阐述新的理由。检察长列席审委会制度的直接目的，就是通过检察长代表检察机关对本案的分歧意见进行全面阐述，有助于法院全面把握案情从而公正裁判。而控辩对抗的局面在案件庭审中早已形成，辩方观点己经固定并完整的反映在案件承办法官提交给审委会的汇报材料中，已经给审委会留下深刻印象。因此，检察长列席审委会并不会挤压辩方意见的存在空间。相反，在某些特定的情况下，如果承办法官没有报告的辩方意见不够，列席检察长可以对其加以补充，让审委会成员对控方事实和理由有一个更整体把握，这实际上可以起到保持控辩平衡的作用。

3、检察长列席审委会制度的终极目标与独立行驶审判权的目标是完全一致的。

从终极目标上看，检察长列席审委会制度是以促进公诉和审判的公平正义为目的，是为了争取法检部门能更好的统一执法尺度，完善办案的法律效果，扩展司法的社会效果，确保公正高效权威的司法得以实现。因此，其追求与保持控辩平衡、法官居中独立裁判的目标完全是一致的。

而在当前构建社会主义和谐社会的总体口标下，“和谐”为司法工作注入了新的内涵。和谐司法理念正是回应现实需求与司法发展规律的优先选择。和谐司法是司法权运行的理想状态，它强调司法权运行的协调、稳定和统一。和谐司法强调司法的整体性和统一性，要求法检等司法机关在刑事诉讼工作中分工明确、配合得当、制约有度，构建一个和谐的政法系统，共同形成推进社会主义法治社会建设的合力，共同促进法治进程。进一步落实和完善检察长列席审委会制度，是对和谐司法理念的贯彻和实践，是社会主义法治建设发展的必然方向。

四、建议：在具体实施中应注意的问题

1、对检察长“应当参加”和“可以参加”的案件类型加以区分。

2008年10月27日，广东省高级人民法院、广东省人民检察院联合下发《广东省高级人民法院、广东省人民检察院关于检察长列席审判委员会会议的若干意见》，首次明确了检察长列席法院审委会的五种案件类型，对法院必须或者可以通知检察院检察长列席审委会的情形进行了详尽的规定：“对检察院提出的二审抗诉案件和再审刑事案件；合议庭拟改判无罪的公诉案件；审判人员与检察人员对案件的证据、事实存在重大分歧的死刑案件等三类案件，法院应当通知省检察院检察长列席审委会。”；“法院对检察院指控事实有重大变更或改变定性，可能对量刑产生较大影响，或者法院院长和检察院检察长认为有必要列席的其他案件，法院可以通知检察长列席审委会，检察长也可建议列席。”这是一次大胆的尝试，其在司法实践中的成功经验和教训值得我们加以总结，特别是其首创的对检察长列席分为“应当列席”和“可以列席”两类并以此为标准对案件分类明确规定的做法是非常值得借鉴和推广的。

因此，建议将《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》中“人

民法院审判委员会讨论下列案件或者议题，同级人民检察院检察长可以列席：

（一）可能判处被告人无罪的公诉案件；

（二）可能判处被告人死刑的案件；

（三）人民检察院提出抗诉的案件；

（四）与检察工作有关的其他议题。”的规定修改为对于此四类案件“人民检察院检察长应当列席人民法院审判委员会会议”，以此提高法检两家贯彻落实这一制度的积极性。因为此四类案件都是法院难以确定的或与检察机关意见分歧较大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请法院院长决定提交审判委员会讨论决定，检察长列席此类案件的讨论可以更好的进行监督。对于其它案件则可以根据案件的具体情况和实际工作需要，由法检两院进行沟通后决定是否列席审委会。同时采取必要手段，尽可能将检察机关的审判监督工作从事后监督转变为事前监督，扩大监督范围，探索法律监督的新途径。

2、进一步明确检察机关列席审委会的职权和行使方式。

建议明确规定“列席审委会在审委会议上享有发言权，但没有对案件决定的表决权”。这样既可以体现检察机关依法享有和行使审判监督权，又有利于保障法院依法独立行使审判权。检察长列席审判委员会的职责是一种特殊的审判监督程序，是履行监督的职能，而不是对控方意见的补充。其列席职责一方面是对审判委员会讨论决定案件活动是否合法依照法定程序予以监督，另一方面是对案件办理过程中的事实认定、证据采信、法律使用等实体内容是否符合法定标准等进行监督。具体的监督方式应按照《人民检察院刑事诉讼规则》第394条规定执行，即在会上提出处理意见，行使介绍权；如果确有违法行为，应在会后提出纠正，行使监督权。按照《刑事诉讼法》的规定，即使是在辩方在场的庭审活动中，为避免检察人员当庭监督可能造成的控、辩双方不平等的局面，检察机关对法院违反诉讼程序的监督，也应当在庭审后以检察机关的名义提出。因此，在审委会讨论案件时，辩方并不在场的情况下，更应该注重对控辩平衡的保护。控辩双方是否得到平等对待是程序正义与否的衡量标准之一，根据“自然正义”原则的要求:“纠纷解决者应只在另一方在场的情况下听取对方的意见”；“各方当事人都应得到公平机会来对另一方提出的论据和证据做出反应”。如果允许检察长当场监督或发表指控意见，显然会影响审委会委员判断的公正性和中立性。因此，检察机关在审委会会议结束后提出监督意见的方式显然能更好的保护辩方的平等地位，也更符合法律精神。

3、应适当扩大列席主体。

此次《实施意见》只是规定“人民检察院检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。检察长不能列席时，可以委托副检察长列席同级人民法院审判委员会会议。”对于检察长是否可以带助手或案件承办人列席会议等并没有作出明确规定，容易导致法检两院产生分歧，影响列席活动的顺利开展。从工作实际来说，列席审委会的检察长或副检察长对需要讨论的案件的具体情况，显然没有办案检察官掌握的全面详细，很有可能因为发表的意见和观点不够全面具体而导致监督不力。所以，建议将列席的主体规定为：“检察长（或受检察长委托的副检察长）可根据所讨论案件的具体情况，指派主办检察官等随同列席，以作必要的意见补充，随同列席人员不能发表意见或单独列席。”除检察长（或受检察长委托的副检察长）和随同列席的办案人员外，其他人员不得列席审判委员会。因为审委会会议不是法检办案联席会议，评议秘密原则决定了审判委员会参与主体的有限性，因此不能再将列席权限外放给上述范围以外的其他人员。

4、进一步明确列席的具体程序。

程序公正是实体公正的基础，因此，应对检察长列席审委会整个流程的各个具体程序加以明确规定。首先由法院在会议前将会议日期、地点和拟讨论的案件和问题以书面形式通知检察机关，提前的时间至少应为三天，具体执行时应视案件的具体情况加以灵活变通，以给列席人员充分的准备时间为准，对个别案情特别复杂的案件可以在审委会召开时间和讨论内容确定后立即发函通知。检察院应当将是否列席的情况在两个工作日内函告人民法院，如果

确定列席，则应将列席人员名单等函告人民法院，并提前将列席案件的意见书等相关文字材料送达人民法院。在审委会委员对案件进行评议和表决阶段，检察长列席监督但不能发表意见，在评议和表决过程中如发现违法问题，只能在会后以纠正违法通知书或检察建议的方式进行纠正。如果检察长有带助手或案件经办人参会，则案件评议表决阶段，助手或案件经办人应当退席。

5、检察机关应端正自身定位和行为规范。

检察机关应对检察长列席审委会会议制度给予足够的重视，提高主动性，依照前苏联学者的观点就是“必须以主动的精神设法消除违法行为”。设立专门机构主动与法院进行沟通联系，建立一套规范化的内部辅助工作程序来保障检察长列席审委会制度的顺利运行。在列席时检察机关应当对人民法院依法独立行使审判权给予充分尊重和支持。法院作为法定的司法裁判者，在审判过程中可以接受控方意见，也可以不接受，检察机关不能强求法院接受自己的观点，对职能行使的定位要准确。首先，正确认识自身的法律监督者地位。检察长应该做的是监督办案法官对案件的汇报是否全面，是否准确的阐明了控辩双方的观点，审判结论是否符合服务大局的需要，程序和实体上是否符合法定原则；其次，检察长是列席审委会，而不是出席审委会。检察长在大多数时间内要做的不是发言，而是倾听。检察长应当严格遵守审委会的工作流程和工作纪律，尊重审委会的决定，不得采用任何方式和手段对审委会及其组成人员施加额外影响，并严格对审委会的评议内容进行保密，不得以任何方式向任何人透露与案件有关的情况；最后，检察长应当通过列席审委会，对比法检两院在办案思维、证据采信等方面的不同，促进两院间的相互学习和借鉴，取长补短。

结语

对检察长列席审委会制度的思考 篇2

一、检察机关办案责任机制的现状与探索

(一) 现行办案责任机制的特点

从1980年起, 最高人民检察院确立了“三级审批制”检察办案模式, 具体运作方式是, 检察人员承办, 办案部门负责人审核, 检察长或者检察委员会决定, 这种模式一直沿用至今。这种办案责任体制在制约检察权的滥用和误用、保证法律统一实施的同时, 弱化了普通检察官在办案过程中的主导地位, 也使得检察权在运作中带上了行政权的成份, 成为现行司法体制下一个备受关注的争议点。

(二) 现行办案责任机制的弊端

一是不符合司法活动直接性和亲历性的要求, “审者不定、定者不审”, 定审分离, 因此难以保证办案决定和办案行为的正确性;二是容易形成办案人员对部门和上级领导过度依赖的氛围, 难以充分发挥检察官的积极性与主动性, 不利于检察官责任感和能动性的培养;三是办案责任难以界定, 审批层级过多导致出现问题时难以区分和细化责任, “集体负责就是无人负责”, 错案责任追究机制难以落实。

二、主任检察官制度改革的观察

(一) 最高检对主任检察官制度的定位

2014年7月4日, 最高人民检察院检察长曹建明在大检察官研讨班上就推进检察官办案责任制提出五点要求。一要健全检察机关办案组织。以主任检察官为主体, 配备其他检察官和辅助人员, 组成主任检察官办案组或办公室, 为完善办案责任制提供组织保障。二要根据检察职能配置, 同步优化整合内设机构。三要依法科学划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限, 赋予主任检察官执法办案相应决定权。四要完善监督制约机制。加强办案组织内部各成员之间、各个办案组织之间、执法办案各环节之间的监督制约作用。健全案件集中管理制度, 完善执法办案责任体系, 严格执行执法过错责任追究, 确保对办案质量终身负责。五要研究不同部门如何协调推进主任检察官制度问题。

(二) 基层院落实主任检察官制度面临的主要问题

1.主任检察官的适用。进行主任检察官制度改革的主要目的就是要改变现有的三级审批办案方式, 消除行政层级在检察权行使中的影响。主任检察官作为基本办案组织, 直接对检察长和检察委员会负责, 其办案行为不应受到部门负责人等“中层干部”的干扰, 但是直接在基层院取消原有中间层级将会带来干部分流、职级待遇变化、对外衔接等诸多连带问题。因此要想在基层院推行主任检察官制度, 要从组织结构上破除三级审批的依附体系。

2.办案责任主体的明确。以主任检察官为核心的办案组织, 就是以主任检察官为主导, 配备若干检察官和检察辅助人员, 办案组成员在主任检察官的指挥下开展工作。这种形式打破了原有内设机构主导业务的模式, 主任检察官对组内的所有案件都负有一定的责任。但检察机关的基本办案单位应明确为检察官, 检察机关办案责任制的主体应该是普通检察官。在主任检察官的办案模式下, 主任检察官不应该对“办案组”内的所有案件大包大揽, 而是在对主办案件负责的同时, 对组内其他检察人员行使必要的领导和指挥权;既要尊重办案检察官起码的独立性, 不直接干涉其具体办案行为, 又要为这个组内的所有案件负最终责任。明确办案责任主体, 是推进主任检察官制度健康发展的必要准备。

3.相应保障机制的建立。主任检察官制度的落实, 需要依照各类检察工作人员的岗位职责和工作性质, 按照检察官序列、检察行政人员序列和检察辅助人员序列进行分类管理, 以保持办案队伍的稳定性。同时, 真正发挥检察官等级的功能, 探索检察官等级与行政级别相对应的方式, 使不同的检察官等级能够与相应的行政级别对应。

三、推进主任检察官制度的几点构想

(一) 基本办案组织的设置

可以采取固定办案组和临时办案组相结合的方式。固定办案组由主任检察官配备若干检察官和检察辅助人员作为固定成员组成, 独立办理一般案件, 其成员不接受其他主任检察官指挥, 也不可随意拆分。对于需要集中力量、抽调人员、专案办理的案件, 可以组建由检察长或分管检察长负责的临时办案组, 根据办案需要在一定范围内实现资源倾斜, 可抽调多个主任检察官加强配置承担办案任务, 任务完成即告解散, 人员各回其位。

(二) 内设机构的配套整合

对内设机构进行配套整合, 使其与主任检察官制度相适应, 是解放检力, 提高效能, 突出检察官主体地位的必要途径。可以尝试按照查办职务犯罪、刑事检察、诉讼监督三项基本职能分类进行机构和职权调整, 取消科室负责人这一“中层干部”职级, 整合反贪污贿赂、反渎职侵权、法警职能, 设立职务犯罪侦查局;整合批捕、公诉职能, 设立批捕公诉局;整合刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督、监所检察等职能, 设立诉讼监督局;将控告申诉、检察技术、案件管理、职务犯罪预防、乡镇检察室等职能整合入案件管理局;办公室、计财科合并, 设立综合管理局;政治处和监察室合并, 设立人事管理局;以上6个“大局”由除检察长外的其他6名党组成员分别担任负责人, 亲自履行行政管理职能, 主任检察官直接对所在局负责人负责。通过对内设机构的整合优化, 促进检察职能的充分发挥和管理效能的提高。

(三) 主任检察官的权责设置

对检察长列席审委会制度的思考 篇3

关键词：行贿犯罪档案,制度设计,对策,建议

一、行贿犯罪档案查询制度设计理念

2006年3月4日最高人民检察院制定颁布的《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》中明确提到“为了充分发挥检察机关法律监督职能作用, 遏制和防范职务犯罪, 促进社会信用体系建设, 打击商业贿赂违法犯罪行为, 服务社会主义市场经济, 决定建立行贿犯罪档案系统, 并对外受理查询。当时规定行贿犯罪档案的录入的范围为:1997年刑法修订实施以来, 由检察机关立案侦查、并经人民法院裁判的发生在建设、金融、医药卫生、教育和政府采购领域的个人行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪案件的档案。

行贿犯罪档案查询工作制度设计的目的是把采用贿赂手段从事不正当竞争的人员依法曝光, 为社会各行各业进行相关查询搭建资源平台, 以使行贿者付出应有的代价、承担应有的风险, 使诚实守信、依法办事、依法经营者得到保护;健全和完善社会信用体系, 用行贿犯罪档案查询系统充实社会信用体系的内容, 实现信用体系与司法工作的有机结合。

行贿犯罪档案查询工作自2006年1月开展以来, 取得了显著进展, 受到国内外高度关注和肯定。三年来共受理查询57311次, 涉及被查询单位60505家, 个人48741人。其中有254个单位和224名个人分别受到相关部门的处置。行贿犯罪档案查询系统对防控职务犯罪和商业贿赂发挥了积极的警示和威慑效应, 有力促进了市场经济秩序的规范和社会信用体系建设。

中共中央2008年颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》明确指出, 建立和完善商业贿赂犯罪档案查询系统, 把是否存在不正当交易行为尤其是行贿行为作为市场准入和退出的重要依据。最高人民检察院根据中央部署要求, 认真总结三年来行贿犯罪档案查询工作情况, 认为取消行业领域限制的时机已经成熟。2009年9月1日, 《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》颁布实施。新规定取消原来录入和查询范围的限制, 由建设、金融、医药卫生、教育、政府采购等五个领域扩大到所有领域。取消限制加大了贿赂犯罪成本, 发挥更强的警示和震慑犯罪的作用。此次新规定对查询范围进行修改, 是检察机关建立防控贿赂犯罪长效机制的有益探索, 体现出检察机关运用非刑罚手段, 推进反腐败斗争的现代法治理念要求;也有利于健全和完善社会信用体系, 用行贿犯罪档案查询系统充实社会信用体系的内容, 实现信用体系与司法工作的有机结合。同时, 这一系统成本低, 使行贿犯罪行为付出代价, 客观上也是对守法经营者的弘扬和保护, 以促进市场竞争的规范有序, 彰显司法公正和社会正义。

此外, 新规定对国家公职人员有更强的警示作用, 使之远离贿赂行为, 廉洁从政。还可以促进检察机关法律监督与行政执法、行业监管的优势互补和力量整合, 形成遏制和防范权钱交易、以权谋私等贿赂犯罪的合力, 进一步推动社会诚信体系建设。

二、制度的实践操作

凡进行行贿档案查询的, 由查询申请单位、个人所在地的人民检察院负责受理, 由检察机关预防职务犯罪部门负责承办。向检察机关提出查询申请时, 单位应当出具书面申请和单位证明, 个人应当出具书面申请和有效身份证件。检察机关应当对受理的查询申请进行审查。对符合条件的, 应当在受理后三日内书面告知查询结果;对不符合条件的, 应当及时告知对方并说明原因。检察机关对有行贿犯罪记录的单位或者个人, 应当向申请查询的单位或者个人提供以下内容:

(一) 行贿犯罪行为实施的时间和犯罪数额;

(二) 判决的时间和结果;

(三) 共同实施行贿犯罪中的被查询对象的相关内容。

有关单位或者个人对检察机关提供的查询结果有异议的, 可以向提供查询的检察机关请求复核。受理复核的检察机关应当在三日内反馈复核结果。检察机关不干预、不参与有关单位或者个人对查询结果的处置。

三、罗湖区检察院近年来开展行贿犯罪档案查询工作的情况

2006年罗湖区检察院按照高检院的要求, 省院、市院的部署, 购买了行贿犯罪档案查询系统软件, 派笔者到省院参加行贿犯罪档案查询系统操作学习班。笔者来后严格按照《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》对案件领域、性质的要求, 搜集了我院立案侦查并经法院作出生效裁判的案件共3起, 录入行贿犯罪档案查询库。

2006年底我院初步建立行贿犯罪查询档案库。2007年5月我院首次受理某企业行贿犯罪档案查询申请, 预防部门工作人员高效的完成查询工作, 及时出具了查询结果告知函, 为企业到外省竞标创造了条件。此次查询是深圳市检察系统受理的首例查询申请, 自此我院的行贿犯罪档案查询系统正式开始对外接受查询。2007年当年共受理查询申请5起, 分别是企业参与云南昆明以及重庆工程招投标所需;2008年受理查询申请5起, 除个别增加新的企业外, 还是2007年来申请查询的企业。2009年9月1日起, 《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》开始实施。新规定取消原来录入和查询范围的限制, 由建设、金融、医药卫生、教育、政府采购等五个领域扩大到所有领域。按照高检院这一要求部署, 我院将档案文件里所有涉及行贿的立案案件查找出来后录入行贿犯罪档案库。此次修改, 可以加大贿赂犯罪成本, 发挥更强的警示和震慑犯罪的作用。

截至目前我院录入的15条行贿犯罪案件信息, 都是充分利用我院的司法资料, 对1997年以来立案侦查提起公诉或者不起诉处理的全部行贿犯罪记录的总括, 主要集中在建筑以及政府采购方面, 除一起是单位行贿外, 其余全部是个人行贿案件。与此同时2009年申请查询的数量突飞猛增到20宗, 比2007、2008年增加了三倍, 申请的企业数量也有所增加。

四、行贿犯罪档案查询工作实践中存在的问题

1.对非罪行贿行为的打击不力。在最高人民检察院《查询工作管理规定 (暂行) 》第六条中明确要求对人民法院生效裁判认定受贿犯罪的相对行贿行为、人民检察院作出撤案和不起诉处理但有证据认定的行贿行为, 不得录入行贿犯罪档案查询系统提供对外查询。但事实上, 随着近几年各地经济走上快车道, 行贿受贿的行为逐年增多了, 对社会风气的危害极大, 特别是在商业领域的行贿犯罪日益猖獗, 在整个社会来说行贿从过去的生产经营、建筑工程、金融证券、商品流通、房地产等经济热点领域, 向医药卫生、文化教育等多领域多行业渗透极大的危害了社会市场经济体制的成功运行。

但行贿案件数量却增加不多。最高人民检察院公开的一组统计数字显示:2009年1月至6月, 全国检察机关共立案查办商业贿赂案件6277件6842人, 涉案总金额人民币9.18亿余元。这其中, 涉嫌受贿犯罪4849件, 占到立案总数的77.25%;行贿罪1197件, 占19.07%。从逻辑关系来看, 有受贿必有行贿, 可在这组对偶犯罪中, 受贿犯罪与行贿犯罪查处率, 却显得悬殊。究其原因, 是我国司法实践以打击受贿为主, 为了获得受贿案件的定案而把行贿犯罪嫌疑人作为证人对待, 并没有作犯罪处理, 最后很多行贿人因为具有从轻或者减轻的情节, 案件多作了不起诉或撤诉处理。这样一来, 很多事实上实施了行贿行为的人并没有被追究刑事责任, 行贿案件的数量就没有与行贿行为数量的增长成正比。

这种社会价值在行贿上的颠覆, 产生的负面效果一是在不少人看来行贿并不可耻;二是对人们预期心理的威慑力很弱, 即人们预期知道自己行贿后也没有太大法律上的危险或触犯法律的“成本”不大。由于行贿犯罪档案库对这样一类“行贿行为”并不录入和提供查询, 这样一来, 行贿档案查询对威慑商业贿赂的力度就被无形中削弱。

2.行贿犯罪档案查询工作情况不公布不利于群众知晓信服。不论是2006年行贿档案的初次“局部试水”, 还是现如今的全面推开, 最高检目的非常明确, 就是要通过对向公众公开商业贿赂的实际情况, 来加大当事人贿赂犯罪的成本, 从而对商业贿赂形成更为强大的威慑。也就是说, 在最高检看来, 通过对三年来行贿犯罪档案查询工作情况的认真总结, 证明行贿犯罪档案查询工作确实起到了威慑当初设定的五个领域商业贿赂的作用, 因此有必要对商业领域行贿犯罪档案查询范围进行“扩容”。

但是, 对于最高检来说似乎理所当然的行贿犯罪档案有效性, 对于公众来说并非一个不证自明的结论。这也不难理解, 既然最高检也只有在认真总结三年来行贿犯罪档案查询工作的基础上, 才作出修改《工作规定》的决定, 不掌握三年来实施情况的公众自然也就没有深信不疑的理由。对于行贿档案查询是否有效, 从一开始就伴随着争议, 直至如今修改后的《工作规定》开始实施。在没有实证证据的前提下, 对行贿档案查询是否切实有效的结论, 我们都无从得出。

3.地区间未实现联网互查。目前广东地区的查询还仅限于查询广东地区的行贿犯罪记录, 不能对全国其他地区选择查询, 不利于在全国范围内对行贿犯罪行为进行有效的打击和遏制。

五、对策和建议

1.扩大行贿档案的录入范围。行贿档案录入的范围应当扩大到以下几种情形:一是经法院生效裁判确认构成行贿罪的单位和个人;二是经检察机关认定构成行贿犯罪依法不起诉的单位和个人;三是经法院生效裁判确认有行贿行为的单位和个人。检察机关可以以检察建议等形式向有关单位或者重点建设工程等进行信息披露和预警提示。

2.对三年行贿犯罪档案查询工作情况进行公布。公开是澄清疑虑最好的方式, 而且公开地回应公众的质疑, 可以让一项举措的所有可能存在的漏洞提前暴露于阳光之下, 有利于制度的完善和推广。既然三年来行贿犯罪档案查询工作情况总结, 是最高检据以修改《工作规定》的重要依据, 那么向社会公布开展行贿犯罪档案查询工作的情况, 不仅有助于消除公众对制度有效性的疑虑, 而且也会让公众相信制度和参与制度建设。

法治建设不可能一蹴而就, 而要靠一点一滴的努力和进步, 这就更需要公众参与其中。有学者曾断言, “一定程度上说, 对行贿罪的宽纵程度足以成为衡量法治水准的一个指标”, 那么, 若要提高我们社会的法治水准, 就要有更为有力的数据和例证来让公众相信行贿档案查询的有效性, 并自觉地使用查询系统而且将查询的结果用于支配自己的行为, 这样才会真正加大行贿的成本。

3.完善相关程序推广应用行贿犯罪档案查询

行贿犯罪档案查询系统建立和应用, 是具有司法监督属性的犯罪防范手段, 所录入的行贿犯罪数据, 是客观真实的记录, 具有不可删除或变更性。检察机关通过行贿犯罪档案查询系统的引领, 使社会各个方面都能高度重视对不良信息的监测, 加强对不法行为的监管和及时纠正, 共同促进经济社会科学健康发展。