不能照搬“诺瑟姆曲线”来研究中国的城镇化问题
摘要：诺瑟姆曲线是对西方国家城镇化的一种实证分析，不具有普遍性。我国的城镇化不能走西方的老路。要在反思西方城镇化道路的基础上，结合中国国情，走中国特色的城镇化道路;要以农村城镇化为重心，走城乡协调发展之路;要以科学发展观为指导，以新型工业化为动力，走新型城镇化道路。
关键词：诺瑟姆曲线;工业化;农村城镇化;城乡协调
美国城市地理学家诺瑟姆(Ray.M.Northam)在对英、美等西方国家工业化进程中城镇化率变化趋势进行分析的基础上，于1979年提出了城镇化发展的一般规律：一个国家或地区城镇化的轨迹为一条稍被拉平的“S”形曲线(即诺瑟姆曲线)。他把城镇化过程大致分为三个阶段：在工业化初期，主导产业是轻纺工业，城镇发展缓慢，城镇化率低于30%，这是城镇化的起步阶段或初级阶段。在工业化中期或扩张期，主导产业是钢铁、化工、机械等重化工业，这时城镇数量增多、规模扩大，城镇化率高于30%，并以较快的速度向70%攀升，随着人口和产业向城市集中，产生了劳动力过剩、交通拥挤、住房紧张、环境恶化等“城市病”。小汽车普及后，许多企业和人口开始迁往郊区，出现了郊区城市化现象，这是城镇化的加速阶段。在工业化后期或成熟期，第二产业上升到40%后将缓慢下降，而第三产业则蓬勃兴起，成为城镇化进一步发展的主要动力。此时城镇化总水平比较高，城镇化率大于70%，但增长速度趋缓甚至停滞。城市地域不断向农村推进，大城市的人口和工商业迁往离城市更远的农村和小城镇，大城市人口减少，出现“逆城市化”现象，这是城镇化的后期或稳定发展阶段。
诺瑟姆曲线经常被我国学者在研究城镇化问题时当作普遍适用的规律加以引用或作为分析范式②。许多学者称之为“公理性曲线”，并在此基础上分析得出我国的城镇化过程是一条被挤压的“S曲线”，基本符合诺瑟姆规律[1]。它还被广泛应用到我国各个地方城镇化进程的研究与预测中③，研究者普遍认为我国已经进入城镇化的第二个阶段即加速发展阶段，应当重点发展大城市或卫星城，只有大城市发展了，才能抓住大城市逆城市化的过程发展农村城镇化。当然，也有学者对诺瑟姆曲线进行了反思与质疑[2]。总体上来说，绝大多数研究者照搬诺瑟姆曲线来研究我国的城镇化问题，却对这一曲线的研究方法及其结论缺乏深刻的思考。本文认为，把诺瑟姆曲线当作普遍适用的规律来研究我国的城镇化道路，未免太简单盲目，往往会得出错误的结论;无视这一曲线又会使我们的城镇化道路缺少可资借鉴的理论与实践。所以，有必要对诺瑟姆曲线的研究方法和适用性以及西方的城镇化道路做进一步的探讨，从而明晰我国的城镇化道路。
二、对诺瑟姆曲线的二重性分析
(一)诺瑟姆曲线的一般性及启示
1. 诺瑟姆曲线通过研究工业革命以来西方发达国家城镇化的历程，揭示了城镇化与工业化的内在联系，即工业化是城镇化的根本动力。马克思主义认为，城镇是社会生产力发展的产物，是社会分工和交换的必然结果。城镇产生于原始社会向奴隶社会的过渡时期，是随着手工业的出现和第二次社会大分工而逐渐形成的。然而城镇的出现并不意味着城镇化的开始，城镇化是工业革命的产物。正如马克思在1858年《政治经济学批判》中指出的：“现代的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化。”[3](P480)马克思所讲的“乡村城市化”指的正是产业革命以后，世界资本主义国家城市飞速发展的历史过程。工业革命使机器大工业取代了传统手工业，促进了分工的进一步发展，使经济活动的社会化和专业化得到了空前的发展，社会化和专业化生产所形成的集聚效应进而推动了城镇的迅猛发展，使城镇经济取代乡村经济成为国民经济的中心。工业化为农业提供了先进的机器，提高了农业生产率，使农业为工业或城市提供了源源不断的劳动力，从而促进了人口的城镇化。正如恩格斯在《英国工人阶级状况》中所描述的，“工业的迅速发展产生了对人手的需要;工资提高了，因此，工人成群结队地从农业地区涌入城市。人口以令人难以置信的速度增长起来，而且增加的差不多全是工人阶级。”[4](P296)
2. 诺瑟姆曲线还揭示了城镇化水平与工业化程度之间的关系。正如诺瑟姆所描述的，以轻纺工业为标志的工业化初期与城镇化的初级阶段相对应，以重化工业为标志的工业化中期与城镇化的加速发展阶段相对应，以第三产业为标志的工业化后期与城镇化的稳定发展阶段相对应。这就表明工业化的演进程度有多高，城镇化的发展水平就有多高。
由此看来，诺瑟姆曲线揭示了工业化以来市场经济条件下城镇化演进的一般趋势。所以在城镇化建设过程中要以产业结构的调整为核心，实现资源在城镇之间的合理配置，促进经济发展。
(二)诺瑟姆曲线的特殊性及其缺陷
诺瑟姆曲线运用的研究方法是实证分析法。实证分析法产生于20世纪60年代，是以一定的假设前提作为逻辑分析的起点，运用数学方法对经济现象中的有关经济变量之间的关系进行分析、归纳，从而推导出一系列结论。实证分析法的产生和运用极大地扩展了研究的范围，使分析建立在实证调查资料的基础之上，增强了分析结果的可信程度。然而，实证分析法所得出的结论并不具有普遍性。首先，实证分析法来源于哲学上的实证主义，而实证主义哲学属于经验主义，所以实证分析法实际上是经验分析法，只有归纳，缺乏演绎。它不是从逻辑上进行严格地演绎，变量之间的因果关系只是现象因果关系，而不是本质的、内在的因果关系。其次，实证分析法是在一定的假定前提下进行的，其所得出的结论，只有当现实经济生活中的某种情境与这种假设前提相吻合的条件下才能适用，一旦情境发生了变化，实证分析所得出的结论就不再具有适用性。
1. 诺瑟姆曲线是在对西方主要资本主义国家工业化以来的城镇化历程进行实证分析的基础上得出的西方发达国家城镇化发展的轨迹。其分析结论是1979年得出的，这时西方发达国家的城镇化已经经历了被其所描述的三个阶段。所以说诺瑟姆曲线是对西方发达国家城镇化过程的一种总结或描述，是一种典型的经验分析法。诺瑟姆曲线关于西方国家城镇化所经历的阶段及其与工业化的关系，只是说明了城镇化的技术路线，却没有从体制、制度上进行分析，因而不可能回答西方国家城镇化在加速发展阶段出现“城市病”的制度原因，也不可能提出西方国家从一开始就应当避免“城市病”，进而避免走“逆城市化“道路带来的土地资源的浪费等新的弊端。
2. 诺瑟姆曲线的前提条件决定了它不适合我国的城镇化。张佰瑞在“城市化水平预测模型的比较研究”[5]一文中，对诺瑟姆曲线的数学模型假设前提及时间跨度进行分析后认为：我国并不满足S曲线所隐含的数学模型的假设前提和时间跨度，我国的城市化进程与S曲线的应用条件相差甚远，用S曲线来预测我国的城市化进程难以保证预测的科学性和准确性。本文在这里要分析的是诺瑟姆曲线的制度背景，诺瑟姆曲线的制度背景或前提就是被西方经济学当作基本分析框架的资本主义市场经济，所以这个曲线被西方资本主义国家的城镇化实践所验证，并且被它们作为一个普遍规律来遵循。但是，当这个前提发生变化的时候，它就不一定完全适用。前文虽然说明了诺瑟姆曲线揭示的是市场经济条件下城镇化演进的一般规律，但是，虽说市场经济是一种经济体制或资源配置方式，不姓“资”也不姓“社”，然而，任何经济体制都是建立在一定的经济制度之上的，所以就有了资本主义市场经济与社会主义市场两种不同性质的市场经济和不同运行方式的市场经济。社会主义市场经济建立在以公有制为主体的经济基础之上，它比建立在私有制基础之上的资本主义市场经济有着更强有力的宏观调控。所以把资本主义市场经济条件下的城镇化规律用于社会主义市场经济条件下的城镇化研究与实践，那就是南辕北辙，往往会事与愿违。
三、我国城镇化与西方城镇化不同
(一)我国城镇化道路与西方国家城镇化的道路不同
我国的城镇化进程也是在工业化过程中不断推进的。然而，新中国成立以来的城镇化道路带有浓厚的政治和政策色彩，政府在其中始终扮演着控制角色，城镇化水平与政府的控制程度相一致，而这种控制的工具主要是户籍制度。1950—1957年，取消了户籍制度，法律赋予公民有自由迁徙的权利，新中国城镇化经历了短暂的正常发展时期，城镇化率从10.6%上升到15.4%[6]。1958年开始，为了重工业化的需要，严格控制居民户口迁移，以户籍制度把农村人口长期禁锢在农村，尤其是文革期间的“上山下乡”导致城镇化率以年均-0.5%[6]的速度负增长。到1978年，我国工业占GDP的比重已提高到48%，而城市化水平却只达17.9%[6]，被称为“非城镇化的工业化”。改革开放以后，农村家庭联产承包责任制改革、乡镇企业的发展、国企改革以及设立经济特区和开放沿海港口城市推动了城镇化进程。1984年“一号文件”开始允许农民自理口粮进城镇，1992年在大城市开始实行“蓝印户口”，使得1995—2000年城镇化连续五年以1.44%[6]的速度增长。进入21世纪以后，“十五”规划第一次把“积极稳妥地推进城镇化”作为国家重点发展战略，第一次把“工业反哺农业，城市支持农村，加大对‘三农’的支持力度”作为城镇化的目标。2001年改革“蓝印户口”，转而实行居住证制度。2006年以具有合法固定住所为落户条件，放宽了户口迁移的限制。户籍制度的逐步松动和政策上的明朗，使得城镇化速度加快，到2010年我国的城镇化率达到49.68%，已接近中等收入国家的平均水平。
可见，我国城镇化进程中，政府是城镇化动力机制中的主体。计划经济年代为了重工业化的需要，政府控制城镇化速度使其长期徘徊不前。改革开放以后，政府逐步顺应市场化改革的需要，不断调整城镇化政策，国家的发展战略、制度、体制和政策背景在我国的城镇化进程中得到了充分体现。这与西方的城镇化进程完全不同，西方国家是先市场自发调节，后政府调控，但总体上来说是市场化手段为主。
(二)西方城镇化和我国城镇化建立的制度基础不同
西方城镇化是在私有制为基础的资本主义市场经济条件下运行的。马克思、恩格斯认为，私有制是城乡分离和对立的制度根源。“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在。”[7](P56)恩格斯认为：城市产生以后，城乡的分离和对立就产生了，但是城乡差别在资本主义社会则迅速扩大。“资本主义社会不仅不能消灭这种对立，反而不得不使它日益尖锐化。”[8](P503)“人口向大城市集中这件事本身就已经引起了极端不利的后果……一切使空气变坏的东西都聚集在那里了”，[9](P379-381)“农村工人的分散和软弱，而城市工人集中，因此，农业工人的工资降到最低限度”[10](P324-325)。工业化使乡村被纳入资本主义生产体系而屈从于城市的统治，成为城市的附属物。
从20世纪中期发达国家开始出现的“逆城市化”，是由于“城市病”使大城市的集聚功能开始减退，企业不得不从大城市向农村和小城镇迁移。国家垄断资本主义为了支持私人垄断资本向农村地区的扩展、治理“城市病”、缓和城乡矛盾，普遍实施了反哺农业、回馈农村的城乡关系政策，加强了农村基础设施和公共服务的改善，使农村的基本设施、公共服务与城市的差距越来越小，加之农村天然的环境优势，人口、资本不断从大城市向农村和小城镇转移，从而实现了城乡一体化。从表面上看，资本主义国家通过“逆城市化”最终实现了城乡一体化，但是“逆城市化”也带来了新的问题：原大城市的内城衰退，废弃土地增多、设施老化、失业率增高、犯罪率上升、生活质量下降等。这再次证明了恩格斯所说的“资本主义社会不仅不能消灭这种对立，反而不得不使它日益尖锐化。”[9](P503)资本主义社会不可能消除“城市病”和城乡对立，其根源于资本主义的私有制。
以公有制为主体是社会主义市场经济与资本主义市场经济的本质区别。社会主义制度决定了我们的城镇化道路必须走城乡协调的科学发展之路，公有制的主体地位决定了社会主义市场经济能够以更强有力的手段进行宏观调控，不断缩小城乡差距，促进城乡协调发展。然而，改革开放后我国城镇化建设在取得显著成就的同时，“城市病”日益严重、城乡差距不断扩大，主要原因是政府在城镇规划和管理以及相关政策上的政府失灵。西方国家“城市病”的教训说明了城镇化过程中不能放任市场调节，政府必须进行宏观调控，我国在市场经济体制建立过程中的城镇化实践也证明了这一点。
马克思和恩格斯在研究城镇化问题时，提出了通过城乡融合来消灭城乡对立和城市病。“城市和乡村的对立的消灭不仅是可能的，它已经成为工业生产本身的直接必需，同样它也已经成为农业生产和公共卫生事业的必需。只有通过城市和乡村的融合，现在的空气、水和土地的污毒才能排除，只有通过这种融合，才能使现在城市中日益病弱的群众的粪便不致引起疾病，而是用来作为植物的肥料。”[11](P335)要实现城乡融合，“只有按照一个统一的总计划协调地安排自己的生产力的那种社会，才能允许工业按照最适合于它自己的发展和其他生产要素的保持或发展原则分布于全国”[11](P335)。“通过消除旧的社会分工，通过产业教育、变换工种、所有人享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使全体社会成员的才能得到全面的发展”[7](P224)。“生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础，这时生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动”[8](P454)。可见，城乡融合只有在公有制基础上通过计划手段才能实现。
马克思、恩格斯所说的城乡融合显然是共产主义高级阶段的特征。社会主义初级阶段虽然还不能完全实现城乡融合，但是社会主义作为共产主义的低级阶段，它旨在逐步消除旧的分工所带来的城乡差距，为实现共产主义的城乡融合做准备，而不是听任这种差距不断扩大。“文明在大城市中给我们留下了一种需要花费很多时间和努力才能消除的遗产。但是这种遗产必须被消除而且必将被消除，即使这是一个长期的过程。”[11](P336)所以在社会主义初级阶段，必须在坚持基本制度的前提下，以市场为导向，充分发挥政府的宏观调控作用，走城乡协调发展之路。
四、结论
综上所述，对待诺瑟姆曲线不能用“拿来主义”的态度，而应当是扬弃的态度。我们应当借鉴诺瑟姆曲线所揭示的市场经济条件下工业化对城镇化的推动作用和工业化水平与城镇化程度的内在关系来调整产业结构，推进城镇化进程;也应当吸取西方国家城镇化过程中的教训，避免出现“城市病”和城乡对立等弊端。如果把诺瑟姆曲线当作普遍规律来测度我国的城镇化进程和水平，就会导致两种错误倾向：一是把“城市病”和“逆城市化”当作城镇化过程中的不可避免的正常现象，因而要沿着西方的城镇化道路走;二是认为我国已进入了城镇化的高速发展阶段，要提高城镇化的速度，重点发展大城市[12]。这些都会给我国的经济社会发展带来严重后果。因而，确定我国城镇化道路的基本思路应当是：
第一，要在反思西方城镇化道路的基础上，结合我国国情，走中国特色的城镇化道路。西方国家城镇化是在市场的自发调节下沿着先集中后分散、先剥夺后反哺、先污染后治理的路径进行的。我们不能走西方国家走过的老路，要充分发挥公有制为主体的制度优势，加强政府的宏观调控作用。政府在城镇化过程中，一要加强规划和管理，以科学规划为导向，以市场为基础，用规划引导市场，实现资源在城镇间的合理配置。城镇规划布局要以产业布局为基础，把城镇发展与经济发展、区域经济结构与城乡经济结构、信息化和工业化、城镇的数量、规模、结构和素质等因素综合起来考虑，合理布局，使大中小城市和小城镇协调发展。二要在道路、电力、通讯、网络、给排水、燃气、医疗、卫生、文化、教育、社会保障等方面为农村提供与城市均等化的基础设施和公共服务。这样，不仅可以促进农村城镇化进程和农村经济发展，而且可以逐步缓解以至消除已经出现的“城市病”。
第二，要从我国当前经济发展的现实出发，着力解决城乡二元经济矛盾，以农村城镇化为重心，走城乡协调发展之路。结构性矛盾尤其是城乡二元经济矛盾是制约我国经济发展最突出的矛盾，而以农村城镇化为重心，是解决“三农”问题、实现城乡协调发展的关键。因此，城乡协调发展应作为社会主义初级阶段城镇化道路的基本价值取向。在实现农村城镇化过程中，通过城市支持农村、工业反哺农业的基本政策，从而缩小城乡差距，实现城乡协调发展。尤其是在目前“城市病”业已出现、城乡差距不断扩大的情况下，重点发展大城市不仅会使“城市病”越来越严重，而且会给当前越来越大的城乡差距雪上加霜。在农村城镇化过程中要防止遍地开花，重点发展县城和中心镇。这样，才能集约利用农村资源，发挥城镇在农村地区的带动和辐射作用。农村城镇化要吸取以往的教训，不能在城镇化过程中把农村变成新的垃圾场，不能追风，不搭空架子、乱铺摊子，宁可慢点，也要保证城镇化的质量，使农村城镇化成为新的经济增长点。
第三，要以科学发展观为指导，以新型工业化为动力，走新型城镇化道路。传统的城镇化导致的“城市病”等弊端实际上是传统工业化过程中资源浪费、环境污染、城镇无序扩张的结果。党的十六大提出要走新型工业化道路，为新型城镇化提供了产业支撑。要优化产业布局，发展循环经济，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路和以人为本、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐的新型城镇化道路，建设生态型城镇。
注释：
①学术界对“城镇化”与“城市化”有两种不同观点：一种认为城镇化就是城市化，二者没有本质区别。另一种认为城镇化就是发展小城镇，城市化就是发展大城市。本文认为：首先，不管是城镇化还是城市化，重点在一个“化”字。这里的“化”都是农村人口从第一产业向二三产业转移、传统农业社会向现代文明社会转变的过程，是农村生活城镇化的过程。所以二者没有实质性的区别。其次，在汉语语境里，城镇包括城市和镇。所以，城镇化比城市化外延更广，包括城市化和农村城镇化。“城镇化”“城市化”都不是外来词，它们是汉语语言本来就有的，无需像学术界有的专家那样用英语的Urbanization的不同译法或City与Town的关系加以说明，因此“城镇化”更符合中国国情。
②辜胜阻教授在《城镇化是扩大内需实现经济可持续发展的引擎》(载《中国人口科学》2010年第3期)、修春亮博士在《城镇化、产业发展与城镇体系布局》(载《新长征》2010年第12期)中把诺瑟姆曲线当作一个普遍规律来引用。在此不一一列举。
③前建设部部长汪光焘在《关于中国特色城镇化道路问题》(载《城市规划》2003年第4期)一文中，在论证我国城镇化布局时把诺瑟姆曲线当作规律;王宝民等在《辽宁城镇化发展道路研究：判断、路径与政策》(载《社会科学辑刊》2010年第6期)一文中根据诺瑟姆曲线，认为辽宁已经进入了城镇化发展的中后期阶段，城镇化进程将逐步放缓。在此不一一列举。
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责任编辑、校对：王岩云
作者：段学慧 侯为波
[摘 要]“三农”问题,关系我国改革开放和现代化建设全局,任何时候都不能忽视和放松。近几年,农民收入增长缓慢的问题一直得不到明显改善。如果不改变这种状况,就会严重挫伤农民积极性,动摇农业的基础地位,甚至危及国民经济全局。解决“三农”问题的关键在于如何转移富余的农村劳动力。因此必须把坚持加强农业、发展农村经济、增加农民收入,作为经济工作的重中之重。从根本上说,增加农民收入必须加快农村经济结构调整,只有通过城镇化、通过高速发展的经济来迅速转移农村剩余劳动力,实现农民市民化、农业工业化才能解决“三农”问题,才能使我国经济健康运行。
[关键词]“三农”问题 农村富余劳动力 城镇化
“三农”问题近些年成为我国经济社会的焦点、重点、难点问题,中央连续几年出台的1号文件均与这个当前我国经济结构中最重大的问题有关。
当前我国市场经济改革和经济发展的首要任务是“三农”问题的解决,如不解决这一问题则改革无法深入进行,经济发展很难持续。“三农”问题关键是农民问题,而转移农村富余劳动力却是关键中的关键。传统的解决“三农”问题的措施在历史上有过重要的贡献,比如说加大对农业的投入、发展乡镇企业、提高农业生产率等等。然而,随着改革开放和经济的进一步发展,这些措施不能从根本上解决“三农”问题,特别是农村富余劳动力的转移问题。
一、“三农”问题的现状
“三农”问题顾名思义即农业、农村、农民问题。目前而言,现状如下:
1.农民收入增长缓慢
“三农”问题的实质是农民收入增长问题。近年来,我国农民收入增长缓慢,一方面表现在农民收入的增长率不断下降,另一方面表现在农民收入的增长率远低于我国GDP的增长率和人均GDP的增长率。
2.农村剩余劳动力转移缓慢
由于农村产业领域的拓展速度与农村劳动力的增长速度形成反差,因而劳动力的过剩问题显得尤其突出。正是由于农村剩余劳动力转移缓慢,使得脱产的农民基于自身素质的局限,很难增加收入,提高购买力,改善生活水平。
3.城乡收入差距扩大
城乡收入差距扩大一方面表现在城乡居民人均收入比上,另一方面表现在城乡居民的恩格尔系数上。1997年城市居民人均收入是农村居民人均收入的2.47倍,2005年则达到了3.22倍。改革开放以来,随着收入水平的提高,恩格尔系数呈现出下降趋势,1989年农村和城镇居民的恩格尔系数分别是0.548和0.545,二者相差不大,但到了2005年农村居民和城镇居民的恩格尔系数分别下降到0.455和0.367。
4.农民购买力不足,农村市场难以启动
由于农村居民收入增长比城镇居民慢,因而农民的消费水平远比城镇居民低。我国农民消费占GDP的比重,从1991年的22.5%下降到2005年的10.2%,这也从一个侧面说明了我国农民消费不足是工业品大量过剩的重要原因。
二、传统策略存在的误区
“三农”问题现状的概述基本上在学术界达成共识,但怎么解决“三农”问题却是仁者见仁,智者见智。传统解决“三农”问题策略存在以下三个误区:
1. 加大对农村、农业的投入,完善基础设施建设
行为人投入资金的必然目标是获得利润,是经济人假设的体现。资本的逐利性决定了其流动的方向,当今社会,获得平均利润已经不是资本所有人所追求的,更多是想得到超额利润。“三农”问题一直伴随着经济的发展,由于“三农”问题得不到很好的解决,导致本来就属于弱势产业的农业在利润上得不到较好的实现和回报。这对于想获得超额利润的资本来说,要其投入到连平均利润都难以实现的农业,本身就是违背经济学原理的。如果要做到资本的连续投入,只有依靠强有力的财政支持,然而,中国作为一个农民大国,将并不充裕的财政收入投入到如此薄弱农业,又谈何容易?
2.通过乡镇企业的发展能否解决“三农”问题
20世纪80年代以来快速发展的乡镇企业,极大地缓解了农村过剩劳动力对经济高速增长的压力。乡镇企业快速发展的原因就是因为城市不能吸纳过剩的农村劳动力,乡镇企业依靠极低的工资与城市工业企业竞争。但是必须看到,乡镇企业的低工资发展必然会带来有效需求不足问题,特别是当前阶段中国经济在没有实现城市化的时候就遇到了严重的有效需求不足问题,乡镇企业的工资水平低到了工人根本买不起他们所生产的产品的地步。
另一个障碍就是农民收入水平的提高。虽然农民收入水平的提高可以增加乡镇企业产品的需求,但更会带来工资的上升而使乡镇企业的成本提高,更多的农村人口将向城市转移,而不会永远接受乡镇企业极低的工资和工作、生活条件。只要中国的城市化速度加快,乡镇企业将难以维持低工资的生存条件。如在珠三角地区出现过的“民工荒”问题,原因并不是因为流入这一地区的农村劳动力减少,而是这一地区的城市化速度加快而使乡镇企业的工人“转业”了,即农民工更多地进入了城市的劳动服务业。
3.提高农业劳动生产率可以解决“三农”问题吗
农民收入水平的提高将完全取决于农村劳动力向城市转移的数量,而与农业的劳动生产率无关,由此可以推论出,要使农民收入提高,必须把农业部门的劳动力转移到工业部门,农业部门收入的增长完全取决于转移的劳动力数量。农业劳动生产率的提高在农村劳动力不变的条件下并不能增加农民收入,而只会增加农村的剩余劳动力,而且,一旦由于生产率提高使粮食的产量提高到超过需求,则会使粮食价格下降,农民只能是增产不增收。这种粮食(农产品)价格由于农业生产率和供求的变动对农民显然是有害的。在我国农村剩余劳动力总量如此之大的情况下,一味地强调农村劳动生产率的提高,不仅不能解决“三农”问题,还会由于产生新的农村剩余劳动力进而加剧它。
通过分析,不难看出这些解决策略在理论或实际上都有明显的缺陷,这就要求我们另辟奚径解决“三农”问题。
三、中国特色城镇化思路及建议
中国科学院公布《2005:中国可持续发展战略报告》,指出当前中国城市化程度仍十分落后。全国政协委员、中国科学院可持续发展战略研究组组长牛文元指出,城市化是全面建设小康社会、实现现代化的历史要求,也是有效解除中国经济社会发展“瓶颈”,保障中国经济社会快速、持续和健康发展的重大举措。
回顾中国改革开放20多年来的城市化进程,农村人口向城市的转移有力地促进了农民、农业和农村的发展,增加了农民的非农收入、实现了农业生产集约化和现代化,促进了农民的充分就业,转移的农村人口对城市的正面作用也非常显著,中国目前许多大城市的发展已经离不开这些转移到城市的农村人口。农村人口向城市转移过程中,仍面临诸多问题。因此,需要走中国特色城镇化道路。
党的十七大报告指出,要走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展;同时要形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极。改革以来的城市发展和小城镇发展是在二元结构体制还较为明显地存在的情况下发生的,城镇的发展虽然已经“非农业化”,但在观念上和统计上仍然属于农村的范畴。这就是说,改革以来的城镇化不完全是西方意义上的城市化,而是“城化”和“镇化”的集合,是与我国这一阶段分散工业化特点相适应的双轨城镇化。这种发展途径的成功经验,直接地为十七大提出的“大中小城市和小城镇协调发展”战略提供了依据。
1. 加强小城镇的规划工作
一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点:一是超前性,即用改革和发展的观点,科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况,并以此为基础做好小城镇敖咙组工作。二是科学性,即优化布局,节约土地,每个小城镇都要规划好六区基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区,并妥善安排各个功能区的协调发展。三是本土性,即小城镇规划要体现地方特色。
2. 合理确定小城镇建设的重点
东部地区小城镇建设应以县城城关镇和若干条件较好的建制镇为重点,中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点,西部地区应主要以城关镇为重点。通过重点建设城关镇和强镇,分阶段分批按实际情况将它们建成中小城市。通过这种重点发展战略,一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向,另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡,使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。
3. 按经济区域合并乡镇
适当合并乡镇是有效解决小城镇普遍偏小这一问题的重要措施乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行,不能平均化,要通过乡镇合并使经济资源地区配置效率达到最优。合并后小城镇的运作更要符合经济规律,尽量排除行政因素的干扰。要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。与乡镇合并相结合,较小的自然村也要向中心村集中合并,村庄的合并不仅能够增加耕地,更重要的是以合并为契机,使中心村的规划更加合理,各功能区的划分更加符合实际,逐步实现城乡一体化。
4. 以结构调整提升小城镇素质
要树立一切从实际出发,以市场需求、产业政策和资源优势为导向,坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。在国家产业政策的着眼点上,要根据不同产业、不同行业的特点,制定出可操作性强和相互配套的政策体系按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势,合理调整产业结构。
5. 改革小城镇户籍制度
党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干间题的决定》明确指出“逐步改革小城镇的户籍管理制度,允许农民进人小城镇务工经商,发展农村第三产业,促进农村剩余劳动力的转移。”党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也指出“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施,进一步改革小城镇户籍管理制度。”[4]因此,政府应当积极地把目前的自下而上的改革转变为自上而下的改革,及时推进户籍制度的创新,目前在较大范围内进行户籍管理制度改革的时机已经成熟。
综上所述,“三农”问题的解决既不能单纯依靠国家的各种支农措施,也不能在存在大量农村剩余劳动力的前提下仅依靠提高农村劳动生产率,只有通过走中国特色城镇化道路和高速发展的经济来转移农村剩余劳动力到非农部门就业,才能解决这一历史性问题,为我国经济进入现代化工业国家扫平障碍。
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作者：王 蜜
土地流转、户籍改革、告别掠夺式增长、挖掘扩大内需的潜力等探索新型城镇化发展模式成为一个时期以来的热点话题。随着国内外发展环境的深刻变化，未来5-10年，中国的新型城镇化面临重大机遇、拥有巨大潜力，并将在推动经济社会转型发展中扮演重要的历史性角色。
当前的突出问题是，如何解决城镇化质量不高、不可持续的矛盾和问题。
规模发展已显瓶颈
未来5-10年，新型城镇化应重在适应人的发展需求提升城镇品质。而改革开放以来，城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。问题在于，由于与传统的经济发展方式直接相关，其规模城镇化的特点比较突出。例如：以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段。这种城镇化模式在推动经济增长的同时，也积累了产能过剩、资源浪费、环境破坏等突出问题。
首先，城镇化约束条件发生了深刻变化，低成本扩张模式难以持续。以土地为例：人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到目前的1.38亩，仅为世界平均水平的一半。再以资源为例：2010年中国单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要矿产资源对外依存度逐年提高。此外，环境破坏严重。中国目前大部分城市的地下水不同程度地被污染，城市的空气质量问题十分突出。
其次，全社会对城镇化的需求和期望发生了深刻变化，低质量的城镇化难以为继。进入发展型新阶段，人们对城镇化的就业、安居、生活品质等需求全面快速增长。从就业需求的变化看，以往人们能够忍受“候鸟式”、“两地分居”的就业：而今天，人们更加追求在城镇稳定的就业以及享受到完整的家庭生活。从居住需求的变化看，80后、90后的农民工已经成为农民工的主体，他们中的大多数回不了农村，也不想回农村，更希望在城镇安家。
最后，城镇化的角色发生了深刻变化，规模城镇化难以担当。从国际经验看，进入工业化中后期，城市的角色和功能逐步发生变化。一是从生产主导转向生活(消费)主导，生活(消费)型的城市兴起是一个客观趋势。二是由工业主导转向服务业主导。工业项目容纳的就业呈减少趋势，服务业的发展成为就业的主要渠道。三是由城乡分割转向城乡融合。城镇空间的拓展成为农业文明走向工商文明的重要条件。新型城镇化承担着统筹城乡发展、实现城乡一体化的重大使命。
人品潜力值得关注
城镇化是中国的最大潜力，主要是指其所蕴含的巨大内需潜力。这个潜力的释放主要在于人口城镇化，在于人口集聚效应而带来的服务业等相关产业的发展。虽然我们开始进入工业化中后期，但是人口城镇化的发展空间巨大。
第一，人口城镇化有倍增的空间。2012年，中国城镇化率为52.57%，实际的人口城镇化率仅为35%，远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘，到2020年，人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平;到2030年，有望进一步提高到65%-70%的峰值，基本实现人口城镇化。
第二，人口城镇化拉动内需的潜力巨大。初步估算，到2020年中国人口城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模，成为7%～8%中速增长的重要支撑。1.3-1.5亿新增农业转移人口如果能顺利实现市民化，到2020年有望释放至少5万亿元的潜在消费需求。此外，人口城镇化的消费需求还能够带来巨大的投资需求。
第三，把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级，带动产业结构调整，由此将形成服务业发展的大环境。二是坚持以人口城镇化带动城乡一体化。三是以人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。
制度创新在于开放户籍
其一，创造条件，让户籍制度退出历史舞台。要明确提出取消的目标，并且有时间表。例如：1-2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度：3-5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度：5-8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。
其二，实现农地物权化的制度创新。尽快修改相关法律法规，赋予农地使用权以物权性质，在严格用途管制的前提下，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，是实现农民工市民化的重要保障。可以收获多方面的改革红利：首先，有利于使农民带着土地财产权或流转所得的资本进城，加快人口城镇化进程。其次，有利于推动农地流转，推动农业产业化、规模化、集约化经营。最后，有利于提高农民在土地出让中的主体地位，保护农民土地权益，提高农民的土地收益。
其三，推进城乡基本公共服务制度对接。坚定到2020年城乡基本公共服务均等化总体实现的目标，尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策，解决农民工面临的最急迫的子女教育、养老与医疗保险、基本住房保障等问题，推动城乡基本公共服务制度的对接、融合。
推进规模城镇化向人口城镇化的转型，伴随着深刻复杂的利益关系调整和政府发展理念的重大变革。对此，需要进一步约束政府自身利益倾向，进一步打破传统城镇化的旧观念、旧框框，进一步改变政府的增长主义倾向，以充分、持续释放人口城镇化的“最大潜力”。
城镇金融是依托关键
快速的城镇化已成为中国发展的重要标志。党的十八大明确提出，我国要走新型城镇化的道路，这既是中国特色社会主义的重大战略之一，也是我国未来最大的发展红利与增长引擎。随着金融深化，我们更应该创新出适合未来新型城镇化发展需求的城镇金融机制。
据国家开发银行规划局测算，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元。但仅靠政府资金和银行信贷的投融资模式已经遇到瓶颈。这就要求我们为我国新型城镇化发展寻求新的资金渠道，创造出新的城镇金融机制。其中，金融产品的多样化和多层次的资本市场发展就是顺应这一要求的。
新型城镇化离不开产业的转型升级，国际经验表明，中小企业往往是推动城镇经济增长与吸纳农村剩余劳动力的重要力量。但中小企业特别是小微企业的融资难问题一直都没有得到有效解决。资本市场对促进中小微企业的发展有着天然的优势。通过多层次资本市场的发展，形成各种形式的创投基金、风险投资、股权基金等风险偏好型资金，可为中小企业提供丰富的融资产品，同时通过场外交易市场、区域性股权转让市场的发展，又可为其股权流转提供丰富渠道。
农业现代化也是新型城镇化建设中的重要环节。国际经验表明，现代农业的规模化生产需要依托于多层次的资本市场。而我国农村金融体系的不健全显然会制约农业现代化的步伐。假如我们增加农村金融市场竞争主体并通过多层次的资本市场建设为农业现代化提供融资支持，既可以促进农业企业做大做强和加速农业现代化的进程，也有利于满足农民市民化后的保障需求，以市场化的方式实现保值增值，为城镇居民的生活提供可靠保障。
注重质量的新型城镇化建设需要强调生态文明建设和可持续发展。由于市场资金具有逐利性，在现有的金融环境下，生态建设投入的资金主要还是由政府财政承担。要想生态环境维护得到保障，则必须要有可持续的庞大资金来源。这就要求大力发展“因地制宜”的投融资机制。鼓励金融机构开发与生态建设和环境保护多种功能相适应的金融产品，支持具有比较优势和竞争优势的生态环保企业进行股份制改造并推荐上市，并探索通过发行生态环保债券，以及对债券收益的免税政策，为生态文明建设提供多种融资渠道。
(作者单位：上海联基房地产投资咨询管理有限公司)
作者：徐云
引言：女性就业是女性获得经济独立和发展的基本保障,是女性参与社会发展的基本形式之
一。女性的劳动就业问题是一个复杂的社会问题,既关系到女性自身素质和社会地位的提高,又涉及男女社会地位、权利平等的问题,还会影响到社会的稳定和发展。女性劳动就业问题本身又是一个综合性的问题,涉及政治、经济、文化、教育、婚姻、家庭等诸多方面的因素。
一、中国城镇女性就业的现状及特点
1、 女性大多从事教师、护士、家政等女性化的工作
2、 收入普遍比男性偏低
3、 从整体就业人数看，女性就业比例要低于男性就业比例
4、 女性就业率降低，在就业困难
二、中国城镇女性就业面临的问题及原因
1、就业领域中性别歧视广泛存在，有些工作只招男性，因为男性的限制因素比女性少，例如结婚，生孩子，出差等等
2、女性孕期对就业有很大影响，有案例表明某些女性在休产假时被开除。女性孕期可能对某些工作无法胜任，对工作单位会造成一定影响。
3、女性在企业裁员中首当其冲，女性属于弱势群体，体质，时间各方面可能不及男性
4、高学历与低学历相比，高学历较好就业，但高学历女性普遍存在“高不成低不就”的就业现象，就业同样存在问题
三、解决中国城镇女性就业问题的对策
1、就业权的保护，完善法律对女性就业的保护
2、职业待遇的保护，女性与男性完成同样的工作应当受到同样的待遇
3、非歧视性原则的保障机制
4、政府加强对劳动就业的宏观调控
5女性要自觉加强自己的能力，完善自我，提高在就业中的竞争能力
[摘要]失业现象是各国存在的一个普遍的社会问题，减少失业、达到充分就业是各国政府和人们追求的共同和长远的目标。在中国体制转型和结构调整加快，城镇人员下岗分流加速，农村剩余劳动力转移需求进一步加强，失业问题已成为制约中国改革、发展和稳定的首要社会经济问题。近年来，中国政府从各个方面来减少失业人口和解决其生活困难的程度，诸如：建立失业保险制度;分流富余人员，开辟就业门路;就业咨询与转岗培训;救济与扶助特困职工„„等等方面的政策实施，虽取得一定成效，缓解了一些社会矛盾，但有些对策和措施仍值得深化和改革。
[关键词]城镇;失业率;失业问题;政策建议;
1 中国城镇失业状况分析、问题与对策研究
一、我国目前城镇居民的失业状况
我国城镇实际失业人数基本上由两部分组成，即隐性失业和显性失业。显性失业主要是指我国城镇登记失业人数。目前我国城镇登记失业人数绝对数不断上升，从1994年的476万人激增到2001年的862万人，规模上翻了近一翻;相对数上逐年递增，从1994年的2.8%上升到了2001年的3.6%。但这只是从一个侧面反映了我国失业问题的严峻，因为我国的城镇登记失业率只是一个名义上的失业率，它将我国城镇企业下岗未就业人员和城镇隐性失业人数排除在外，人为地降低了我国的城镇实际失业率，因此，这个数据是不完整的，需要进行调整。
如果考虑到我国城镇企业下岗未就业职工和城镇隐形失业人数(包括政府机关富余人员、产业结构调整的下岗人员、定编定员定岗的冗员和停产、半停产厂矿企业的职工)，那么我国城镇的实际失业人数就不再是城镇登记失业人数，而应该再加上我国城镇企业下岗未就业职工人数和隐形失业人数，即：城镇实际失业人数=城镇登记失业人数+我国城镇企业下岗未就业职工人数+城镇隐形失业人数，城镇实际失业率也应相应调整为：城镇实际失业率=城镇实际失业人数/城镇从业人员人数×100%。通过对我国城镇登记失业率的调整，不难发现，我国目前的就业状况不容乐观，失业率严重偏高，就业相对不足。
(一)我国城镇失业人口的基本特征
1.分布面广。我国各省、区，从大城市到中小城镇，都有失业人口及其贫困人口的存在。
2. 区域差异明显。城镇化水平高的省区，这一问题就相对严重些，而且受东西部城镇化水平和流动人口流向的影响，我国城镇失业人口和贫困人口在地域分布上表现出东部多、西部少的特征。另外，发展较早的省区和城市，工业结构往往落后，新兴产业部门较少，失业人口明显多于发展较晚的省区和城市。
3. 主要来源于国有企业。由于国有企业经营状况不佳，导致了一些企业破产、减员，使失业和下岗人员增多，成为失业人口和贫困人口的主要来源。
4. 增加速度快。随着城镇经济体制和企业用工制度改革的进一步深化以及流动人口的增多，城镇失业和贫困人口继续呈增长趋势。
5. 文化技术素质较低。在就业竞争日趋激烈的情况下，文化技术素质低的人口与较高素质的人口相比，失业和下岗的可能性都要大得多。
6. 中高年龄者居多。在失业人口中，中高年龄人口由于年龄偏大，再就业困难也大得多，往往也是企业裁员的主要对象。
(二) 我国城镇登记失业人口分布状
全国各地区登记失业率分布差异甚大，西部地区和重工业地区登记失业率过高。1996年全国这一失业率最高的地区是青海为7.2%，其次是贵州为6.2%，甘肃为5 .5%，宁夏和陕西5.2%，海南4.3%。
失业青年构成登记失业人员的主体。从年龄分布看，15岁─25岁登记失业人员占登记失业人员总数的62.8%。
3/5的登记失业人员失业持续时间超过半年以上，属于长期性为主失业类
2 型。1996年我国城镇登记失业人员失业时间6个月以下人员占总数的40.1%，6个月以上人员占总数的59.9%。
我国不少地区属于长期性为主失业类型，失业持续时间超过半年以上的比重过高。全国城镇登记失业人员失业时间在6个月及以上比重最高地区是天津市，为71 .9%，其次是上海，为70.1%，内蒙古为69.7%，浙江为68.7%，甘肃为68.2%，北京为65.6%，辽宁为64.0%，四川为63.8%，安徽为63.6%。
每个失业者领取失业救济金太低。据统计， 1996年全国城镇发放失业救济金为13.87亿元，发放失业救济人数为330.8万人，平均每人每月领取失业救济金费用 35元。其中黑龙江领取失业救济金人数最多，为62.1万人，人均每月领取失业救济金费最低，只有6.5元。这反映了中国搞了近50年的社会主义， 但是作为社会主义社会的基本制度之一──失业保险制度是“有名无实”，无法承担社会安全网的作用，职工一旦失业就等于失去一切。
二、城镇登记失业率的计算及存在的主要问题
(一)城镇登记失业率的计算
城镇登记失业率是指在报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比值。分子是登记的失业人数，分母是从业的人数与登记失业人数之和。
在城镇登记失业率中，作为分子的登记失业人员必须符合以下条件：(1)非农业户口;(2)在一定年龄内(男性为16～50岁，女性为16～45岁);(3)有劳动能力;(4)无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记。作为分母的城镇劳动人口包括：(1)城镇单位从业人员(扣除使用的农村劳动力、聘用的离退休人员、港澳台及外方人员);(2)城镇单位中的不在岗职工;(3)城镇私营业主、个体户主;(4)城镇私营企业和个体从业人员;(5)城镇失业人员。
(二)失业可能导致的问题
1.低估了真实失业程度
(1)虽然名为城镇登记失业率，但在统计口径上其并非属地统计而是身份统计，仅包括城镇本地非农户口的失业人员，未包括下岗失业人口、高校毕业生中失业人口、城镇外来人口中的失业人员;(2)城镇登记失业率仅仅把那些到当地就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，而那些没有去登记的失业人员被排除在失业者统计之外(通过媒体、熟人、亲身去企业求职以及网络等方式的也都不计算在内)，由于劳动部门登记的只是失业人口的一部分，显然它低估了真实的失业程度。
2.党的阶级基础将会动摇
如果目前大批的城镇下岗职工得不到工作和大量的农村富余劳动力无法向非农领域转移的状况得不到缓解，将导致相当数量的工人、农民的生活越来越贫困，从而将使越来越多的为共和国作出贡献的工人、农民等基本群众对党和国家的政策产生怀疑和不满情绪。这不仅会影响已经取得的改革成果的巩固，影响企业改革和经济结构调整工作的深入，同时将使党失去越来越多的工人、农民等基本群众，使党的“三个代表”的指导思想大打折扣，最终将导致党的阶级基础的动摇。
3.国家的长治久安将受到影响
3 如果越来越多的失业人员陷入生活困境，必然导致劳资矛盾和干群关系的激化，导致国家和社会的政治不稳定因素增大。据公安部门的资料反映，近年来，我国堵截交通、围攻办公大楼、集体上访等职工群体性事件的发生率增长速度惊人，参加群体性事件的主要是老工人、老教师和老干部，每年涉及的人数多达近千万人。这些人的生活困难若长期得不到解决，极易被国内外不法分子利用，演变成党和国家的敌对势力。
4.社会主义国家的形象将被扭曲 以工人、农民为主体的特困群体的形成，将直接影响社会主义国家人民当家做主的形象，影响中国共产党的执政水平，还将影响中国在世界的国际地位和声望。
三、完善失业保险制度
失业保险是由国家确定的一种社会保障制度，是通过建立失业保险基金的办法，使职工在失业期间获得必要的经济帮助保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段为其重新实现就业创造条件。1999 年《失业保险条例》的颁布和实施标志着失业保险制度已形成完整体系，对保障失业者的基本生活和抵御失业风险起到了重要作用，但随着我国就业形势的日益严峻，尽快完善我国失业保险制度刻不容缓。
(一)失业保险能为维护社会稳定发挥了积极作用
社会稳定，对于一个国家的长治久安，经济的持续稳定发展，综合国力的提高有着重要影响。失业保险能为失业人员提供最基本的生活保障，满足他们最基本的需求。
(二)实现失业保险制度的创新
失业保险作为社会保险制度最主要的支柱之一，对于保障失业和下岗人员利益，维护社会稳定有着重要的作用。欧美国家曾经建立过非常慷慨和完善的失业保险制度，为失业人员提供比较高的福利待遇。但过分慷慨的失业保险福利支出也带来了很多弊端，诸如抑制了工作积极性，减少了劳动力供给，影响了经济效率以及给政府财政带来巨大负担等。因此，近些年来，即使高福利的欧美发达国家也在探索失业保险制度的创新和改变，从高福利支出逐渐转向强调实现包括失业保险在内的社会保险的供给与需求、市场经济的公平与效率、社会成员的权利与义务的平衡，主张实行不承担责任就没有权利的积极的福利政策，在失业保险方面就是主张把生活福利改变为工作福利，政府资金支持的重点不是简单地发放救济金，而是创造条件促进公民学习新技能，接受新工作。从我国当前的情况看，完全依靠政府财政为失业和下岗人员提供福利支出存在很大困难，因此更应该积极探索失业保险制度的创新，包括扩大失业保险的覆盖面;提高失业保险资金的统筹层次;充分利用有限的资源，调整基金支出结构，提高基金使用效益等等。
(三)失业保险能对促进再就业和经济发展起了积极作用
在我国目前的“三条保障线”中，失业保险仅仅是保障失业人员最基本的生活需求，并不能满足其他的需要，所以要想生活质量提高，就必须通过再就业，寻找新的经济来源来实现。我国失业保险从建立起就把发放失业救济金与促进失业人员的转岗培训和生产自救密切结合起来，避免了失业保险与就业脱节的弊端。
4 1994年以后，国家实施再就业工程，更加突出了失业保险基金促进失业人员再就业的作用，为经济发展起到了一定的促进作用
(四)鼓励非国有企业发展，拓展各种就业机会
从中国经济近些年的发展轨迹看，国有企业对国民生产总值的贡献率逐年降低，私营和外资企业的贡献率逐年提高。随着我国政府与市场职能划分越来越清晰，多数产品的生产将通过市场和私营部门解决，政府对市场竞争和生产领域的干预会越来越少，而私营和民营企业的发展会蒸蒸日上，私营和民营企业吸引的劳动力数量也会逐年增加，能为社会提供很大一部分就业岗位。因此政府应为私营和民营企业的发展创造更宽松、更公平的竞争环境，提供更优良的服务，同时应创造更好的社会氛围，鼓励国有企业下岗人员，新毕业的学生更多地选择到私营和民营企业就业。同时，还应创造条件鼓励个人自我创业和拓宽就业渠道，除了正规就业方式，即全日制、月工资、固定工等以外，应鼓励个人从事各种非正规就业，即非全日、非固定作息时间、短期的阶段性就业、非固定工作场所等的就业。此外，根据中国近些年的发展状况，基础设施建设仍然是政府投资的重要方面，可以结合各地基础设施的建设情况，提供更多的就业岗位，使政府支出扩大与促进就业有机地结合起来。
四、城镇失业状况对策
从劳动力供给方面着手治理失业问题。失业是劳动力供给和需求上的失衡，即供给大于需求。充分发挥我国劳动力资源的优势：多层次、多渠道、多形式地创造就业岗位。
(一)在全国各城镇全面实施最低生活保障线制度
中国目前虽在334个大中城市和494个县实行最低生活保障线，从政府角度在经济上切实保障了部分城镇贫困者的基本生活，是一项较为基本和稳定性的社会保障措施，但从长远的角度看，覆盖面仍较窄。(仅占全部市、县数的22%)，尚不能彻底解决贫困者的经济保障。因此，可采取对高消费品或高收入者征收特种附加税的办法，作为减少贫富差距悬殊的一种调节手段，同时，以确保实行最低生活保障线基金的来源。
(三)努力发展第三产业，扩大就业范围
解决失业问题的另一途径是采取一些优惠政策，大力发展 “劳动密集型”产业，特别是大力发展第三产业。我国在发展第三产业问题上是大有潜力可挖的，现在，发达国家第三产业的就业比重一般在60~70%之间，发展中国家也平均在4O%左右，而我国1999年仅为26.9%。另一项研究表明，第三产业每增加1个百分点的就业比重，就能增加就业机会1000万个，大力发展第三产业是解决我国就业问题的根本途径。
(四)依法规范劳动力市场,促进劳动力合理流动
“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”, 是我国市场经济体制下的就业模式。这一模式的良好运作, 要求有一个全国统一的劳动力市场。一个统一开放、依法规范的劳动力市场, 是保障劳动力流动, 使企业和劳动力实现动态优化组合的基础。加快劳动力市场建设, 一是要打破劳动力市场在地区、行业
5 间的壁垒, 促使企业根据需要更灵活地调整劳动力存量, 根据劳动力市场价位控制人工成本。任何用排斥外地劳动力进入保护本地居民就业的做法, 从长期看都破坏了劳动力的自由流动, 会使当地工资上涨, 企业因此会减少用工, 反过来影响就业; 二是建立和完善劳动力市场服务体系, 通过规范化的职业介绍机构开展信息、培训、咨询和职业介绍、职业指导等系列化服务; 三是建立和完善劳动力市场信息网络, 加快推进区域内、区域间乃至全国性统一信息网络建设。包括劳动力供求信息网络、职业培训网络和职业介绍网络, 充分发挥现代通讯工具和手段传递信息的作用, 降低劳动力市场职业搜寻成本。
(五)增加人力资本投资，提高劳动力素质
人力资本投资，就是政府或有关机构向劳动者投资，以提高劳动者的文化技术水平和身体素质，适应劳动力市场的需求。从长期来看，人力资本投资的主要内容是增加教育投资，普及教育，从短期来看，就是对工人进行在职培训，或者对由于技术不适应而失业的工人进行培训。促进人力资本投资增加，提高劳动力的整体素质水平，要加大教育投入，加强基础教育和职业教育，发展高等教育，并采取有效的措旌促进个人的人力资本投资，从而使劳动者整体受教育程度、劳动者职业技能水平获得实质性的提高，以适应经济和社会发展及市场经济条件下就业竞争的需要。
结论
随着20世纪90年代中期经济体制改革的进一步深化，中国城镇下岗人员被释放出来，形成对城镇就业的巨大压力，城镇失业状况迅速恶化。与此同时，农村剩余劳动力向城镇转移的势力丝毫未有减弱，因而出现城镇失业率不断提高。减少失业、扩大就业被各国列为保持社会稳定和消除贫闲的重要指标。在个人失业或寻找工作期间，政府如果能提供足够的失业保障，可以帮助失业和暂时没有工作的人维持基本生活，保证社会稳定。
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内容提要 本文从北京郊区城镇化进程取得的成绩入手, 分析了推进北京郊区城镇化进程
存在的问题与面临的有利条件, 并在此基础上提出了加快推进北京郊区城镇化进程的几点对策建议。
关键词 北京 郊区城镇化 对策
一、近年来北京郊区的城镇化进程
改革开放以来, 尤其是随着/ 十五计划的实施, 北京郊区城镇得到了长足发展, 郊区面貌发生了深刻变化, 城镇化进程取得了积极进展。主要表现在三个方面: 一是城镇化水平不断提高, 郊区城镇体系初具雏形。从城镇数量看, 建制镇个数由1985 年确定的15 个发展到143 个( 其中12个县城已发展成卫星城) , 除县城外, 小城镇还有132 个;从城镇化率看, 2003 年北京城镇化率达到75. 2%( 按户籍人口计算为68. 6% ) , 郊区城镇化率达34% , 其中农村小城镇人口比重为26. 9%。在城镇化率不断提高的同时, 郊区城镇的布局也日趋合理, 初步形成了包括卫星城、中心镇、小城镇在内的覆盖全市的郊区城镇体系, 在国务院最近原则批准同意的5北京城市总体规划6中规划的/ 两轴、两带、多中心0的未来城市新格局中, 都有具有一定发展基础的建制镇。二是城镇聚集效应不断增强, 对郊区经济发展的辐射带动作用明显增大。近几年来,以中心镇为代表的郊区城镇规模不断扩大。2003年, 中心镇平均人口规模达4. 3 万人, 比2000 年增加1. 3 万人。随着城镇规模扩大, 聚集效应不断显现, 对郊区经济发展的辐射带动作用也不断增大。尤其是33个中心镇, 经济增长明显快于郊区平均增速, 成为推动城镇化进程的主要力量。2003 年中心镇实现生产总值159. 6 亿元, 比2000 年增长82. 2%, 年均经济增长22. 1% , 比郊区经济年均增速快7. 7个百分点, 对郊区经济增长的贡献率达26. 4% 以上。三是城镇基础设施和公共服务不断改善, 连接中心城区和郊区农村的纽带功能开始显现。郊区城镇基础设施建设不断加快, 郊区城镇基础设施功能和公共服务水平明显提高, 生产生活条件以及投资环境显著改善。到2003 年底, 北京市132个建制镇的3224个行政村基本实现了通邮、通电话、通电、通公路和通电视, 绝大多数行政村通自来水。33个中心镇的情况则更好, 2000 ) 2003 年累计基础设施投资近58 亿元, 2003 年公路里程5500 公里, 公路密度达1. 7公里P平方公里, 生活用供热面积占住宅面积的比重达36% 。随着城镇功能的不断提升, 吸引了大批城区产业、城区和农村居民向郊区城镇转移。目前, 昌平工业园区回龙观镇的回龙观小区、东小口镇的天通苑小区、西红门的瑞海新城等, 都是极具吸引力的工业园区和居住小区, 已经有效地缓解中心城区污染、交通拥堵和人口过密的压力。
二、北京郊区城镇化进程中存在的主要问题
( 一) 城镇化进程明显滞后于工业化和非农化进程
从一般规律来看, 一个国家或地区在经济发展和社会进步的过程中, 其城镇化水平与工业发展、非农人口的增加是大体一致的。但北京郊区的城镇进程却与工业化和非农化发展水平不相协调, 人口城镇化率明显低于工业化率和土地的非农化水平。2002 年北京郊区人口城镇化率仅为19. 2% ,而郊区农村第
二、三产业增加值比重达80. 7% , 第
二、三产业从业人员比重达61. 3% , 都明显高于郊区的人口城镇化水平。按照一般统计口径, 2003年北京郊区城镇化水平也只有34%, 不仅明显低于工业化率, 与/ 十五0 规划的目标也有较大的差距。工业化与城镇化的失衡, 不仅影响到工业化的后劲, 还直接影响到郊区城镇化推进的速度, 影响整个社会的和谐与稳定。
( 二) 城镇发展水平与城镇化进程不相适应
城镇只有规划布局合理并达到一定规模才能产生相应的聚集效应和辐射功能。从城镇规划布局看, 不仅宏观布局缺乏区域统筹, 与北京市总体发展规划的要求有差距, 而且单个城镇的发展也缺乏科学规划。许多镇不是根据北京城市发展总体规划和已有政策规划发展, 而是先发展后规划, 造成城镇规划无特色、建设无风格、产业无优势、城镇无形象、总体无品位等问题。从城镇规模看, 平均每个镇总人口仅2. 5 万人, 镇区人口不足015 万人, 不仅与自身的经济社会发展水平不相适应, 与东部发达地区也有较大的差距。2002 年, 城镇平均总人口上海为4. 3 万人、广东为5 万人、浙江为3. 7 万人; 镇区人口上海为1. 8 万人, 广东为1. 6 万人, 浙江为0192 万人, 城镇总人口、镇区人口和镇区人口占小城镇人口的比重都明显低于上述地区。城镇规模过小, 难以形成一定的人口流、物流、信息流, 形不成规模效应和集聚效应。
( 三) 城镇产业缺乏特色、建设资金不足
城镇经济是城镇发展和建设的重要基础, 发展城镇经济是搞好城镇发展的中心环节, 是推进城镇化的内在根本动力。近年来, 北京郊区城镇经济得到了长足的发展, 但城镇经济发展基础并不牢固,产业结构过于单一, 支柱产业不发达, 许多城镇缺乏特色经济和支柱产业。尤其是中心镇和一些享受户籍优惠政策的小城镇, 有条件和没条件的都在大搞房地产开发项目。大多数城镇不是像大兴区那样通过组建城镇基础设施建设投资公司, 利用市场化的/ 银企合作0打通/ 银政合作0
之路, 创新政府投融资方式, 拓展小城镇基础设施建设的融资来源, 而是把房地产开发作为投融资手段, 最终资金没筹来, 项目没拉来, 浪费了来之不易的户籍政策、土地政策等优惠政策, 错失了加快发展城镇经济的良机, 造成推进城镇化的内在动力严重不足。
( 四) 城镇化面临的资源和环境约束逐渐趋紧
北京的自然资源先天不足, 由于不合理的使用和浪费, 导致资源环境问题越来越突出, 成为加快推进城镇化进程的重要瓶颈。北京人均水资源占有量不足300 立方米, 仅为全国人均占有量的1P6,世界人均占有量的1P25, 而且地下水位还在不断下降, 因水引发的问题不断增多。虽然近几年生态建设力度不断加大, 但中心城区将污染项目迁往郊区后治污措施跟进不及时, 污染源的转移扩散导致污染面加大, 郊区环境总体状况仍然堪忧。如果不及时采取果断措施, 资源环境已经难以支撑起郊区的城镇化进程。
三、加快推进北京郊区城镇化进程的有利条件
加快推进北京郊区城镇化进程, 既要立足城镇化取得的积极进展, 又要正视解决存在的问题, 更要牢牢把握推进城镇化的有利条件, 不失时机地加快推进郊区城镇化进程。
( 一) 统筹城乡发展力度加大, 为加快推进郊区城镇化进程创造了良好的政策环境
当前三农问题已经成为全党、全部工作的重中之重, 各地区各部门正在按照科学发展观的要求, 不断加大统筹城乡发展的力度。城镇化作为统筹城乡经济社会发展的重要实现形式, 正得到越来越多的政策支持。北京作为首都和国际化大都市,人均国内生产总值已经超4000 美元, 不论是从贯彻中央精神还是自身发展要求和具备的经济条件来看, 都会进一步加大推进郊区城镇化进程的力度。北京市委、市政府已经从郊区实际出发, 制定了统筹城乡、加快郊区发展的新思路, 明确提出将推进城镇化作为统筹城乡发展的主要途径, 对推进城镇化进程的政策支持力度必将进一步加大。相应地, 加快推进郊区城镇化进程的政策环境自然会
越来越优化。
( 二) 农业现代化和产业化水平较高, 为加快推进郊区城镇化进程打下了坚实基础
农业生产力水平的提高是工业化和城镇化的基本前提, 发达的工业化和城镇化需要有与之相适应的现代农业来提供充足的农产品和劳动力。多年来, 郊区农业在为北京这个特大城市提供副食品、搞好农副产品加工和服务的同时, 还以北京这个巨大的市场为依托, 充分利用北京作为全国的政治和文化中心在农业科技、人才、信息资源等方面的优势, 不断提高农业科技含量和装备水平, 创新农业生产经营组织形式, 农业现代化和产业化已经具有较高的发展水平。尤其是近几年北京市加大了对郊区在农业科技、教育、人才、信息、投入等方面的支持力度, 郊区农业已经从过去单一的农副产品供应基地向农工商全面发展、经济功能多样化以及生态功能不断加强的方向转变。随着郊区农业生产和经营水平的不断提高, 农业经济增长方式的转型, 不仅提供了越来越丰富的农产品, 还使越来越多的劳动力从土地上解放出来, 为加快推进城镇化提供了充足的人力和物力保障。
( 三) 工业化在较高水平上快速推进, 为加快推进郊区城镇化进程注入了强大动力
城镇化是工业化的必然结果, 是伴随工业化的推进而向前发展的, 并随着工业化发展进程的加快而加快。实施工业化, 必然带动城镇化。随着北京新型工业化战略的实施和快速推进, 带动了整个北京产业结构和布局的战略性调整, 许多在市内的产业尤其是传统工业向郊区不断扩散转移, 形成郊区自上而下工业化的巨大推动力, 促进郊区工业化的快速推进, 为郊区城镇化加快发展提供了必不可少的产业支撑。尤其是随着最近国务院已原则同意的5北京城市总体规划6的实施, 基础设施建设将重点向郊区扩展, 郊区广阔的发展空间、较低的投资成本、丰富的发展资源, 将成为首都工业化的重点。 ( 四) 具有较为完善的现代交通等基础设施, 为加快推进郊区城镇化进程提供了基本条件
完善的基础设施, 特别是现代化的交通是推进城镇化的重要纽带, 是新时期加快推进郊区城镇化进程的关键因素之
一。经过多年的努力, 尤其是随着近年来建设力度不断加大, 北京郊区城镇基础设施建设步伐明显加快, 基础设施整体建设水平相对较高, 基础设施条件相对较好, 在交通和通信方面更是在全国处于领先地位。目前, 郊区小城镇平均每镇公路里程和每百人拥有的电话数均居全国首位, 比粤、浙、沪等沿海发达地区还要高。与城镇发展相配套的公共服务和社会发展水平也较高, 其中建制镇的自来水普及率2002 年已达98% 以上, 千人拥有的教师数量在与粤、浙、沪比较中也居第一位, 千人拥有的医生数量也仅次于上海而高于浙江省和广东省。这些都为在较高起点上持续快速推进郊区城镇化进程提供了必不可少的基本条件。
( 五) 中心城区人口郊区化进程加速, 为加快推进郊区城镇化进程提供了有力助动
国内外的城市发展经验表明, 大城市进入到城市化发展的后期阶段, 要解决中心城区房价超高、居住环境差、交通拥堵等/ 大城市病0, 必须减少中心城区人口, 走人口郊区化的道路。作为特大城市的北京, 早已进入了城市化的后期阶段, 在中心城区房价超高和交通越来越拥堵的巨大压力下, 人口郊区化进程已经进入到加快发展的阶段。近年来,北京以建设国际政治、文化和重要地区经济中心为目标, 中心城区的功能正在发生着重大变化, 其在产业结构上/ 退二进三0的调整, 为加快工业向郊区的转移和集聚, 为推进郊区产业的集约化、规模化、设施化和农业产业化经营提供了新的机遇, 使郊区的一些小城镇和乡村地域转变为城区。昌平的回龙观和东小口、顺义的后沙峪等小城镇的迅速发展, 就是充分抓住中心城区人口郊区化这一契机不断加快城镇化进程的典型代表。
四、加快推进北京郊区城镇化进程的几点建议
( 一) 进一步加大城乡统筹力度
北京市要完成率先建成全面小康这一目标, 必须以加快推进郊区城镇化进程为途径, 不断加大城乡统筹的力度。在制订发展规划、确定分配格局和研究重大政策时, 要坚持城乡统筹发展, 创新政治、经济、社会和文化制度, 建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制, 实现城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补。在经济社会结构全面
转换的过程中, 要从经济、政治、文化等多个层面上认识和探索问题, 调整国民经济分配格局, 运用政府资源和市场机制两只手, 采取综合配套措施, 破除城乡二元结构体制, 实现城乡工业一体化、城乡劳动力市场一体化, 为城镇化加快发展提供良好的市场和政策体制环境。
( 二) 切实做好郊区城镇发展规划
通过规划加强对城镇化的引导和推动是在市场经济条件下政府推动城镇化进程的重要途径。要将郊区城镇建设和发展规划纳入北京城市总体建设和发展规划, 按照北京/ 两轴、两带、多中心0的城市发展空间结构, 适应中心城区人口郊区化、产业扩散和城乡协调发展的要求, 合理确定郊区城镇的建设标准、数量和布局, 制定与中心城区功能转移、旧城改造和城乡统筹发展相适应的郊区城镇总体规划。在此规划指导下, 根据梯次推进战略, 做好各城镇具体发展规划, 运用规划搞好建设项目和产业发展布局, 改变当前郊区城镇多点发展、平均用力局面, 促进郊区城镇化进程扎实有序地进行。 ( 三) 努力健全郊区城镇功能
健全的城镇功能既是推进郊区城镇化进程的基本目标, 又是推进郊区城镇化进程的动力, 更是北京这一特大城市的空间布局和城乡协调发展的内在要求。要根据郊区城镇的功能定位和规模, 加强道路交通、供水、排水、供电、通讯、供气、供热、环境保护等公用基础设施建设, 完善文化、教育、医疗等公共服务体系建设, 提高信息、环保、便利等居住服务水平, 不断健全郊区城镇功能, 增强郊区城镇对中心城区和郊区农村人口的吸引力, 实现区域管理服务从农村体制向城镇体制的转换、中心城区人口向郊区的转移、农民向居住的转变、农村经济向城镇经济的演进。
( 四) 大力发展郊区城镇经济
郊区城镇经济是郊区城镇发展的重要基础, 大力发展郊区城镇经济是推进郊区城镇化进程的中心环节。要坚持以经济建设为中心, 采取综合有效的措施加快郊区城镇经济发展。要立足于城镇功能定位, 发挥比较优势, 形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济。近郊区的城镇( 如顺义的马坡、昌平的回龙观等) 要抓住北京中心城区人口和产业的扩散以及奥运经济的契机, 以房地产业为突破口和启动器, 着力培育城镇主导产业链和产业群。远郊区要结合推进农业产业化经营, 积极发展农村专业合作组织, 在利用原有优势农业资源基础上, 由产业专业户辐射形成专业村, 发展成专业镇( 如延庆县旧县镇等) , 提高城镇对资源要素的凝聚力和对周边区域的辐射带动能力, 最终实现农民就业和居住的非农化。 ( 五) 积极消除制约城镇化的政策体制障碍
要加大对城乡分割的户籍、土地、社会保障等二元体制的改革力度, 消除影响郊区人口城镇化的体制障碍, 使就业非农化的农民/ 进得来、住得下、干得开、稳得住0。要深化郊区户籍管理制度改革,进一步放宽郊区城镇尤其是远郊城镇的户籍管理政策, 为加快郊区城镇化提供宝贵的启动资金和智力支持。要在坚持土地所有权和农业用途不变的前提下, 搞活土地使用权, 规范郊区农村土地征用和流转制度, 搞好土地整治, 既严格保护土地, 又为
推进城镇化提供必要的建设用地。要切实解决失地农民的长远生计, 积极探索人口城镇化严重滞后于土地城镇化的有效解决方式。
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摘 要：城镇化是中国未来发展的新动力，城镇化要让农民享受红利，关键在于让土地流转起来。本文基于目前我国农村土地流转的实际情况，对城镇化进程中如何加快推进农村土地市场化流转提出思路和对策。 关键词：城镇化，土地流转，土地集约
城镇化的发展离不开土地和农民问题。城镇化的发展需要从土地改革打开空间，城镇化要保护农民的权益，让农民享受到红利，农村土地经营使用权流转具有十分关键的桥梁和纽带作用。推进农村土地流转，不但是顺应农村生产力发展的需要，也是转变农业经营方式、推进农村改革、加快农业现代化步伐的客观要求，更是贯彻落实十八大精神的具体行动。
一、我国城镇化进程中土地流转的现状与存在的问题
近十年来，我国农村土地流转发展迅速，城镇化率每年大约提高1个百分点。据统计，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2259万份;累计有800多个县(市)、12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。总体来看，目前我国农村土地流转的势头强劲，但也存在着流转市场体系不完善、流转程序不规范等诸多问题。
1.农民的“恋土情结”阻碍了土地流转进程
目前土地对于农民而言仍然是其家庭生产资料和生活保障的依靠，很多农民认为土地是“命根子”，因而不愿轻易转让土地使用权;加之有的农民认为现在取消了农业税，国家又相继出台了诸多惠农政策，对土地还存在增值预期。而一些近郊区和经济发达的地区，因为土地被征用时农户能够从中获取相当可观的货币补偿，土地的升值空间很大，导致一部分农民为了等待土地被征占，宁愿将土地撂荒也不愿意将土地实行流转。因此，土地流转大多集中在村内流转，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模，更有碍城镇化的进展。
2、土地产权关系不明晰
长期以来，我国农村土地产权关系不明晰、产权虚置、管理工作混乱、农民的合法土地权利缺乏法律保障，导致了很多进城务工的农民不愿放弃农村土地，土地资源很难进入市场进行流通或流转。土地资源长久闲置，造成巨大浪费，也影响了城镇化进程。
3、土地流转行为不规范
目前农村的土地流转大多属于农民自发行为，尤以亲友间的转包及委托代耕最为普遍，签订合同随意性很强，多以短期无偿的口头约定为主，极少签订书面合同。即使有的签订了书面合同，也存在合同内容过于简单、条款不完备等问题;并且由于缺少相关服务监督机构，很多合同未经管理机构审查或公证机关公证，如果遇到产权等问题纠纷，当事人双方难以解决。
4、缺乏健全完备的土地流转配套机制
由于尚未建立起规范的土地流转市场交易运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅，土地流转的供求信息不能及时反馈，经常出现转出方找不到转入方、买家找不到卖家、卖家联系不上买家的现象，供给和需求严重脱节，一方面限制了土地流转的范围，另一方面影响了土地效益的发挥。加之土地流转监管机构不健全、权责不明、服务管理体制不到位，既无法对土地流转合同的签订进行指导和管理，也没有相关的评估机构来对土地价格进行专业的估算和评定。
二、解决城镇化进程中土地流转问题的建议
1、加快城镇化步伐，为土地流转创造良好的外部环境
土地的流转必将带来人口的流动，通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份的转换，只有当农民主动融入城市生活，才能真正实现城镇化，用城镇化这个平台带动农业，实现农业现代化、市场化发展。在城镇化快速发展的同时，要注重从“关注发展速度”转向“关注发展质量”;从“要素城市化”转向“人力资源城市化”;从“空间城镇化”转向“人口城镇化”。
2、提高认识，营造流转良好氛围
让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性，是加快土地流转的前提。一是要加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律的宣传，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性。二是政府要转变工作思路。乡镇和涉农部门要树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓，推动土地流转工作健康发展。要研究各种惠农政策与土地规模经营的对接问题，发挥好政府引导作用，加大对土地规模经营的政策支持力度。
3、创新土地流转机制，丰富土地流转形式
一是鼓励农民建立土地股份合作社，实现土地集中规模经营。土地股份合作制是指农户以其土地的使用权、经营权作价为股份，联合经营，兴办规模化的农业区，按股分红，农民以股东身份与其他投资者共享收益，共担风险，以实现规模化和专业化生产。二是加快推进农村集体土地产权制度改革和确权登记发证工作。重点突破农村集体土地产权主体不明晰、权能不完善等瓶颈制约，从法律上赋予农户物权性质的农村土地承包权;确保农户对于土地在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、入股、继承的权利，并给农民私有和集体所有的房产办理房地产证，并允许上市交易和抵押。
4、扶持产业大户和龙头企业，为推进土地流转寻找依托
高效优质产业的丰厚回报是刺激和驱使业主流转土地的内在动因，没有高效优质产业作依托，农村土地流转就没有生命力。因此，必须大力培育扶持产业大户和龙头企业，使其发展壮大，只有各具特色的农业产业化主体成长起来，才能通过它们集聚产业，集约土地，推动规模化经营。
【参考文献】
[1]郑景骥：中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].西南财经大学出版社，2006. [2]蒋省
三、刘守英、李青：中国土地制度改革：政策演进与地方实施[M].上海三联书店，2010. [3]“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组：城镇化进程中农村劳动力转移：战略抉择和政策思路[J].中国农村经济，2011(6). [4]国务院发展研究中心课题组：农民工市民化对扩大内需与经济增长的影响[J].经济研究，2010(6). [5]黄顺江：推进以人为本的城镇化[N].人民日报，2011-11-21.
摘 要：城镇化是中国未来发展的新动力，城镇化要让农民享受红利，关键在于让土地流转起来。本文基于目前我国农村土地流转的实际情况，对城镇化进程中如何加快推进农村土地市场化流转提出思路和对策。
关键词：城镇化，土地流转，劳动力转移
(注：湖北省中小企业2011年重点项目《湖北中小企业新生代农民工社会保障系列问题研究》(WH2011001)阶段性成果;武汉科技大学2013年青年科技骨干培育项目《土地流转背景下的农村社会保障制度建设》阶段性成果。)
胡锦涛同志在十八大报告中提出，“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”
城镇化的发展离不开土地和农民问题。城镇化的发展需要从土地改革打开空间，城镇化要保护农民的权益，让农民享受到红利，农村土地经营使用权流转具有十分关键的桥梁和纽带作用。推进农村土地流转，不但是顺应农村生产力发展的需要，也是转变农业经营方式、推进农村改革、加快农业现代化步伐的客观要求，更是贯彻落实十八大精神的具体行动。
一、城镇化与土地流转的关系
城镇化是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。它是指社会生产力和农村人口向城镇转移集聚的过程，体现出非农人口在社会总人口中的比重，城镇化率越高，说明其工业化、信息化程度、现代化程度越高。当前，世界城镇化水平已超过50%，许多发达国家城镇化率高达80%以上，有的甚至超过90%。
目前，我国的城镇化率已从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，但与发达国家相比还有很大差距。
城镇化的进展伴随着农村人口、农村土地等要素的调整。一方面表现为农村劳动力的转移和就业的城镇化过程。另一方面，农村劳动力的转移在一定程度上使得农民与土地之间的关系开始发生变化。因此，为了有效解决农村劳动力转移带来的土地资源利用低效率以及土地撂荒造成的问题，就必须完善土地流转市场，从而提高土地利用效率。所谓土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营使用权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地使用权流转制度的建立，改变了农民“亦工亦农、亦商亦农”的两难状态，劳动力和土地通过土地流转实现了分离，解除了土地对农民的束缚，两大生产要素可以得到更合理的配置，促进了农村劳动力向城镇集聚，进而推动了城镇化的进程。
二、我国城镇化进程中土地流转的现状与存在的问题
近十年来，我国农村土地流转发展迅速，城镇化率每年大约提高1个百分点。据统计，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2259万份;累计有800多个县(市)、12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。总体来看，目前我国农村土地流转的势头强劲，但也存在着流转市场体系不完善、流转程序不规范等诸多问题。
1、农民的“恋土情结”阻碍了土地流转进程。目前土地对于农民而言仍然是其家庭生产资料和生活保障的依靠，很多农民认为土地是“命根子”，因而不愿轻易转让土地使用权;加之有的农民认为现在取消了农业税，国家又相继出台了诸多惠农政策，对土地还存在增值预期。而一些近郊区和经济发达的地区，因为土地被征用时农户能够从中获取相当可观的货币补偿，土地的升值空间很大，导致一部分农民为了等待土地被征占，宁愿将土地撂荒也不愿意将土地实行流转。因此，土地流转大多集中在村内流转，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模，更有碍城镇化的进展。
2、土地产权关系不明晰。长期以来，我国农村土地产权关系不明晰、产权虚置、管理工作混乱、农民的合法土地权利缺乏法律保障，导致了很多进城务工的农民不愿放弃农村土地，土地资源很难进入市场进行流通或流转。土地资源长久闲置，造成巨大浪费，也影响了城镇化进程。
3、土地流转行为不规范。目前农村的土地流转大多属于农民自发行为，尤以亲友间的转包及委托代耕最为普遍，签订合同随意性很强，多以短期无偿的口头约定为主，极少签订书面合同。即使有的签订了书面合同，也存在合同内容过于简单、条款不完备等问题;并且由于缺少相关服务监督机构，很多合同未经管理机构审查或公证机关公证，如果遇到产权等问题纠纷，当事人双方难以解决。
4、缺乏健全完备的土地流转配套机制。由于尚未建立起规范的土地流转市场交易运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅，土地流转的供求信息不能及时反馈，经常出现转出方找不到转入方、买家找不到卖家、卖家联系不上买家的现象，供给和需求严重脱节，一方面限制了土地流转的范围，另一方面影响了土地效益的发挥。加之土地流转监管机构不健全、权责不明、服务管理体制不到位，既无法对土地流转合同的签订进行指导和管理，也没有相关的评估机构来对土地价格进行专业的估算和评定。
5、参与土地流转的主体少，档次不高。由于农村土地流转大多是农民自发的，积极性不高，流转也只是在村内进行，大多是散户流转，缺少农业大户的参与，采取的方式也主要是以短期转包为主，规模小、科技含量不高、抵制市场风险的能力差，缺乏规模带动效应;即使有规模较大的经营大户和种植大户加入，但由于流转期限短，也容易产生短期行为，致使承包户不愿在土地上投入过多的成本，难以挖掘土地的最大效益。
6、土地流转进展水平参差不齐。由于各地区自然环境、经济发展水平差异较大，土地流转进程不平衡。经济发达的地区明显高于经济较落后地区，近城郊的地区要好于偏远乡村。以特色农业作为经营优势产业的地区所产生的经济效益高于生产传统粮食作物的地区，这些地区的农户土地流转收益一般相对较高。
三、解决城镇化进程中土地流转问题的对策
土地流转使农业规模化经营方式可能实现，既提高了农业劳动生产力，又释放出广大农村劳动力。未来城镇化发展的一个重要基础，就在于农民能否实现顺利转化。解决城镇化进程中的土地流转问题，可以从以下几个方面入手。
1、加快城镇化步伐，为土地流转创造良好的外部环境。土地的流转必将带来人口的流动，通过农村土地经营使用权的流转，能帮助进城农民尽快完成身份的转换，只有当农民主动融入城市生活，才能真正实现城镇化，用城镇化这个平台带动农业，实现农业现代化、市场化发展。在城镇化快速发展的同时，要注重从“关注发展速度”转向“关注发展质量”;从“要素城市化”转向“人力资源城市化”;从“空间城镇化”转向“人口城镇化”。
2、提高认识，营造流转良好氛围。让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性，是加快土地流转的前提。一是要加强对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律的宣传，使农民逐步认识到土地流转的重要性和必要性。二是政府要转变工作思路。乡镇和涉农部门要树立主动为土地流转服务的观念，把土地流转工作当成一项建设社会主义新农村的重点工作来抓，推动土地流转工作健康发展。要研究各种惠农政策与土地规模经营的对接问题，发挥好政府引导作用，加大对土地规模经营的政策支持力度。
3、创新土地流转机制，丰富土地流转形式。一是鼓励农民建立土地股份合作社，实现土地集中规模经营。土地股份合作制是指农户以其土地的使用权、经营权作价为股份，联合经营，兴办规模化的农业区，按股分红，农民以股东身份与其他投资者共享收益，共担风险，以实现规模化和专业化生产。二是加快推进农村集体土地产权制度改革和确权登记发证工作。重点突破农村集体土地产权主体不明晰、权能不完善等瓶颈制约，从法律上赋予农户物权性质的农村土地承包权;确保农户对于土地在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、入股、继承的权利，并给农民私有和集体所有的房产办理房地产证，并允许上市交易和抵押。
4、扶持产业大户和龙头企业，为推进土地流转寻找依托。高效优质产业的丰厚回报是刺激和驱使业主流转土地的内在动因，没有高效优质产业作依托，农村土地流转就没有生命力。因此，必须大力培育扶持产业大户和龙头企业，使其发展壮大，只有各具特色的农业产业化主体成长起来，才能通过它们集聚产业，集约土地，推动规模化经营。
5、加强立法建设，为土地流转创造良好的法制环境。政府部门要尽快出台有关农村土地流转的相关法律、法规，特别是关于土地流转合同书的规范格式，制定出关于土地流转申报、审批、登记的一系列配套程序，以及对于合同纠纷的调解办法，为依法有序推进土地流转，创造有序、明确、统一的法律政策依据。
6、建立机构，加强服务。政府相关职能部门应积极培育成立土地流转服务中心，成立土地流转中介服务机构，对流转信息进行统一收集与发布，对农户和业主进行咨询与指导;建立农村土地流转价格评估、纠纷调处仲裁等机构，着力解决土地纠纷工作，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。为土地流转的顺利推进保驾护航，促进农村经济发展和农村社会稳定。
7、完善农村社会保障改革，拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。一方面，要加快农村社会保障制度改革，加大农业保险力度，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民土地流转的后顾之忧，从而降低农民对土地的依赖程度，使农民安心，进而为土地流转创造良好的条件。另一方面，要突破城乡户籍束缚，消除农民进城就业等壁垒。既要给他们提供一个公平的环境，为他们提供更多的就业岗位，也要加强对农民工的知识技能培训，提高其自身素质，完善就业能力，让他们能更快融入城市，只有通过合理的引导使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，才能为农村土地流转创造更多有效空间。
总之，通过土地流转实现农业规模化经营是推进城镇化进程的关键，推进农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿原则，依法、规范、有序的推进，只有这样才能促进城镇化和农业现代化相互协调。
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作者： 武汉科技大学 刘珺
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我国城镇化进程中存在的问题及对策研究
作者：王敏鸽
摘 要：当前中国的城镇化进程中存在很多问题，需要深入研究和解决。针对存在的问题提出对策如下：改革规划管理制度和土地管理制度，形成促进城镇化的体制和政策环境;改革投融资制度，建立多元化的投融资体制;改革户籍管理制度，提高城镇化水平;推动城乡产业化，增强城镇建设的经济基础;健全社会保障体系，实现城乡基本公共服务均等化;加强生态环境建设，走可持续的城镇化发展道路。
关键词：城镇化;制度改革;对策
中图分类号：F015 文献标志码：A 文章编号：1002-2589(2013)26-0069-02城镇化主要是指伴随着现代工业发展和分工细化而产生的人口向城市集中的过程。农村富余劳动力向非农业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。2012年我国的城镇化率已经达到52.6%，超过50%的中国城镇化正在驶入加速的快车道，然而在我国的城镇化进程中还存在很多急需解决的问题。
一、我国城镇化进程中存在的主要问题
1.城乡分割严重，二元结构明显
改革开放后，先富带后富的政策使得我国东部和沿海地区快速发展起来，成为我国经济强劲增长的后备力量。但是在随后的逐渐发展过程中却造成我国地区发展极不平衡的后果，东西部之间、城乡之间分割严重，贫富差距大，二元结构明显。因此，城乡发展不协调、城乡之间存在着明显分割化的现象成为我国城镇化所面临的障碍和问题。同时，城乡之间的巨大差距，使得城乡居民收入水平相差很大，城市的人均消费水平远远高于农村。而在户籍制度的约束下，人口不能自由流动，农村居民不能享受城市居民同等的教育、社会保障等公共服务。在这种背景下，农民进城只是身份变了，居住地变了，不能享受同等的福利，生活条件等各方面并没有发生实质性的变化，一大批进城农民由于缺乏资金或技能，很快就沦为城市贫民。所以，现阶段我国的城镇化只是一种形式上的、外在的城镇化，是以城镇人口数量提高为目的的城镇化过程。
2.规划体制不健全，土地制度存在弊端
规划体系不健全主要体现在政府的规划缺乏前瞻性，城镇建设只谈城镇，忽视了农村的发展，不能将城乡建设结合起来，从而导致更严重的城乡分割。而且，政府的一些政策严重向城镇偏移，子女上学、社会保障、廉租房建设等一系列为农民进城做保障的政策缺失，政府城镇建设规划与农民实际需求不相符，不利于城镇的长远发展。另外，土地制度的弊端也为城镇化的推进带来了障碍，土地产权不明晰、流转制度不规范制约着农村人口向城镇的自由流动，而且农民依靠土地所带来的收入相当低，农民物质基础薄弱，很多农民处于亦农亦工的状态，辗转于城市和农村之间，不利于农村人口向城镇人口的快速转变。
3.产业发展滞后，不能带动城镇发展
城镇化建设需要经济的发展作为依托，特别是需要第
二、第三产业的带动作用。而在我国大部分地区，特别是西部，产业发展相当滞后，许多地区生产力低下，虽然有丰富的农业资源，但未形成农业产业化生产，第二产业又以农副产品加工为主，而第三产业主要集中在传统的、低水平的交通、餐饮等服务行业，没有形成具有强大生产力的产业基础。产业发展的滞后直接导致对劳动力吸纳能力的下降，外来劳动力和人口难以进城立足，制约了城镇经济的发展。
4.城镇体系不健全，功能不佳
首先，城镇规模结构不合理，一些地区小城镇数量众多，缺乏大城市的支撑，而与此同时大城市又不能充分发挥带动作用，使得大城市与小城镇之间经济发展相互制约。其次，城镇经济结构不合理，城镇地区不能有效利用地区特色，建立具有特色产业链的农业经济。忽视与周边经济的联系，不能将农村社会服务和农业经济发展联系起来，第
二、三产业发展不足。最后，基础设施和公共服务功能不佳，比如生活垃圾的无害处理、用水普及、人均绿地面积等等公共服务不能满足城镇居民的需求。
5.资源环境压力大
在加快城镇化步伐的同时，工业化过程中“先污染，后治理”的传统理念也带入了城镇化建设中，使得很多地区环境污染和生态破坏严重。一方面，有些地区片面地把城镇化理解为城镇建设，滥用土地建设一大批形象工程，同时城乡规划不合理，农民良田被强占并用于城镇建设，造成了土地资源的浪费。另一方面，环保意识的缺乏，人们随意排污，生活垃圾、生产废水随处可见，大气和水体污染严重，同时由于缺乏对环境的管理和监督，污染行为不能得到有效的制止。这些行为都使得城镇化的推进付出了沉重的代价。
二、推进我国城镇化健康发展的对策研究
1.改革规划管理制度和土地管理制度，形成促进城镇化的体制和政策环境一方面，改革规划管理制度，合理进行城乡建设规划、产业发展规划，实现城乡发展的全覆盖和城乡一体化建设，使城市和农村得到同步发展和均衡发展，缩小城乡差距。同时加大对城镇公共服务和社会福利的建设，特别是保障房、社会保障等覆盖要广，使农村人口能够获得同等的机会。另一方面，改革土地管理制度，明晰土地产权，规范土地的使用和流转，使农村土地真正为农民谋福利，同时合理规划土地用地，减少对农地的行政侵占，完善土地征收制度，保障农民的合法权益。另外，探索多种形式的土地流转方式，缓解城镇化过程中的用地供需矛盾。通过改革规划管理制度和土地管理制度，为城镇化的推进创造有序的体制和政策环境。
2.改革投融资制度，建立多元化的投融资体制
城镇化过程需要城镇经济的发展作为基础，而在现阶段，一些地区城镇产业化发展滞后很大一部分原因是融资渠道的缺乏，资金紧张将会导致城镇基础设施建设的滞后，并制约城镇经济的发展。因此，建立多元化的投融资体制对于促进城镇经济发展发挥着重要的作用。具体来说，除了政府的财政投入外，应充分调
动起国家、社会、集体、个人、金融机构和企业的作用，建立多元化的投融资渠道。在这之中，政府的资金主要用于基础设施建设，创造良好的投资环境，从而吸引更多的企业或者个人投资到城镇的建设中来。只有广泛地利用多种投资渠道，才能使地区经济发展更活跃，更有吸引力。
3.改革户籍管理制度，提高城镇化水平
我国现有的户籍管理制度是在计划经济体制下限制人口流动，对城市人口严格管理所建立起来的，而传统的户籍制度已经不能适应现阶段经济社会发展的需要，所以，当前必须加快户籍制度的改革，提高城镇化的水平。从目前来看，先放开小城镇的户籍管理，对已在城镇取得固定住所、有稳定收入来源但仍是农村居民身份的人员，居住满一定年限后优先办理;对具有投资移民性质的人员，在户籍管理上相应实行优惠政策。然后再逐渐放开小城市、中小城市、大城市的户籍管理，通过自下而上的改革，逐步建立起适应城镇化建设所需要的户籍管理制度。当然，需要重视的是户籍改革不单是改变户口，更重要的是户口背后社会福利性质的公共服务，只有实现了社会福利的均等化，户籍制度才实现了实质性的改革。
4.推动城乡产业化，增强城镇建设的经济基础
产业化是推动城乡经济发展的有效形式，我国一些地区农业经济发展落后，没能充分利用当地的资源优势建立起特色的产业链，导致城镇化进程缓慢。所以，建立起地区特色的产业，为地区经济发展带来强劲的动力是城镇化进程中的关键。具体来说，一方面，改变传统的农业生产方式，积极发展科技农业、特色农业，提高农产品的附加值，通过深化农业发展，提高农业的科技含量，实现农业经济的全面发展。另一方面，开拓农业生产的新市场，以农业经济为核心，辐射出其他具有市场价值的产业，将农业经济与乡镇企业发展相衔接，选择地区主导产业，组建地区企业集团，强化产业带动功能，给城镇经济发展带来持续的动力。
5.健全社会保障体系，实现城乡基本公共服务均等化
社会保障体系的完善是推进城镇化的重要内容。我国现阶段的城镇化率虽然已超过50%，但目前的城镇化过于追求城镇人口数量，是低水平的城镇化。据调查，城镇化背后还有许多亟待解决的问题，最重要的就是农村人口不能同等享受城镇的公共服务和福利体系。所以，现阶段，政府应采取措施完善社会保障体系，建立面向所有农村人口的失业保险、医疗保险和养老保险，扩大社会保障的覆盖面。同时，给予失去土地且暂时无法自力更生的农村人口最低生活保障，避免他们沦为城市贫民。另外，积极组织农民工就业，为他们提供技能培训，正所谓“授之以鱼不如授之以渔”，使农民工能真正地在城市立足。总之，政府应重视城镇化过程中的社会保障问题，使城乡都能享受到均等的社会福利，使农民能够真正“市民化”。
6.加强生态环境建设，走可持续的城镇化发展道路
党的十八大会议提出建设五位一体的中国特色社会主义，即将政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设集于一体。可以看出我国对建设可
持续发展的生态文明的重视。所以，在城镇化过程中，生态环境的建设也必不可少。当前，一些地区在推进城镇化时完全不顾环境的承受力，大肆地污染与破坏，是一种不可持续的城镇化发展模式。因此，新型城镇化需要以绿色生态环境为前提，走可持续发展的道路，使经济和环境协调发展。积极宣扬可持续发展的理念，让绿色生态的理念根植到城镇化建设中，杜绝“先污染后治理”的行为，走生态城镇化建设之路。
三、结语
城镇化推动了社会的进步，促进了地区经济的发展，是一个国家或地区生产力发展、社会进步、产业结构调整的必然趋势。我国当前经济的发展面临着挑战和风险，城镇化进程也存在很多问题和阻碍，现阶段，我国的城镇化是一种低水平的、形式化的城镇化，需要采取一系列措施提高城镇化水平，从土地管理制度、户籍制度、社会保障制度、投融资体制到生态环境建设，都需要优化和改革，使城乡实现均衡协调的发展，使农村人口能真正地融入城市，使区域经济得到又好又快地发展。
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