新型城镇化与财政改革

新型城镇化与财政改革（精选8篇）

新型城镇化与财政改革 篇1

发布时间：2014-4-5信息来源：上海证券报

作者：著名经济学家，国务院发展研究中心研究员、中欧国际工商学院教授 吴敬琏

进行新型城镇化建设，首先要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，要通过市场运作和政府的土地利用规划来提高城镇化效率。市场运作是基础，政府主要是顺势而为;其次，应按照十八届三中全会通过的《决定》精神，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报最高的地方;最后，要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。只要解决体制问题，提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。

城市意味着人的亲近性、密集度和接近性，可以面对面交流、冲击，产生新的思想、新的概念、新的技术，这是城市最大的功能。城市化可以提高整个经济的效率。以上观点是经济学普遍共识，这和国内对于城镇化比较普遍的认识似乎很不一致。这也是很多问题分歧的起点，就是我们对城市化的功能有不同的认识。

旧型城镇化有两个特点：一是土地的城市化优先于人口的城市化，城市化变成了土地开发。也就是说，城市化不是去发展思想生产，变成了开发房地产;二是“摊大饼”式的城市发展，各地争相建设超大规模的城市。城市专业化程度很低，千篇一律。

关于城镇化发展道路，实际上我们已经讨论了好多年。最先是普遍认为城镇化进度太慢，和相同水平的国家相比，我国的城镇化水平比较低。大概是21世纪初期，中国的城镇化迅速发展，但在这个过程中出现了不少问题，如“造大城”和“摊大饼”，这些问题其实都涉及城镇化基本方向的问题。

我认为，中国在整个改革和发展中都存在一个问题，就是对一些改革发展的基本问题有不同意见和看法，事先并没有弄清楚。在改革进行中，大家的注意力都放在一些比较现象层面的问题上。实际上，基本问题没有弄明白，现象层面的问题是没有办法弄清楚的。所以，对于中国的城镇化道路，我想谈的是对一些基本问题的看法。

城镇化在现代发展中的地位和作用

先说第一个问题，城镇化在现代发展中的地位和作用是什么?这是一个最基本的问题。就像21世纪初期讨论股市的时候，讨论集中在涨或者不涨，有没有泡沫。有一次证监会召集的高层讨论会上，有学者提出一个问题——股市是干什么的?应该先要把这个问题弄清楚。实际上，当时是两种意见。一种意见认为，股市的作用就是方便企业融资，特别是按照当时证监会的说法，中国是一个社会主义的国家，股市发展主要是帮助国企融资。另外一种观点可能更经济学书呆气一点，说股市是一个有效配置资本资源的装置，它要给好的企业资本，剥夺坏的企业使用、浪费

社会资本资源的权利。事实上，股市最后所有的问题都归结到这个基本问题上。不同的方针有不同的做法，结果也造成了各种各样的问题。

城镇化也是一样，到底为什么要城镇化呢?城镇化的作用是什么呢?两三年前最流行的看法，认为城镇化是增加需求、拉动增长的一种重要的途径。这个意见在一年多以前受到了很多人的反对，提出了第二种意见，说城镇化是工业化、现代化的结果，而不是一种推动力量。努力搞工业化，人口就会向城市聚集，城镇化就可以得以推进。

我个人认为，这两种意见好像都有问题。发展经济学所公认的城市化在工业化和现代化当中的作用，与上述认识是有很大的差别的。

美国布朗大学专门研究城市化的教授W·亨德森，在2007年写了一篇名为《中国的城市化：面临的问题及政策选择》的文章，他总结了整个发展经济学和城市经济学，对城市化的功能提出了一些公认说法。

这篇文章认为，从世界范围来看，一个国家在从低收入向高收入迈进的过程当中，城市化一直是快速收入增长和工业化的内在组成部分。它为什么是一个内在的组成部分呢?说得简单一点，就是因为城市化可以提高整个经济的效率。亨德森认为，现代化离不开城市化，因为大部分制造业和服务业活动在城市中开展，效率更高。

美国哈佛大学经济学教授E·格莱泽，在另一本书《城市的胜利：城市化如何让我国变得更加富有、智慧、绿色、健康和幸福》(2011年)里，提到佛罗伦萨为什么可以成为文艺复兴的一个起点城市呢?就是有才能的人都到这里来交流思想，从交流思想一直到交流绘画的技术，于是佛罗伦萨就成了文艺复兴的起点。诺贝尔经济学奖获得者卢卡斯也认为，城市是增长的发动机，创新的孵化、精湛技能的培育，无不在城市进行。

E·格莱泽的书里有大段讲城市的功能。他强调，城市意味着人的接近性(proximity)、密集度(density)和亲近性(closeness)，在这样的情况下，就形成了一个“思想市场”。思想者通过在自由的思想市场上的竞争和合作实现创新。科斯在去世前写的关于中国改革的书里，特别强调思想市场。科斯认为，中国现在一个大的缺点就是缺乏思想市场。

2007年中财办请了新增长经济学代表人物、美国经济学家罗默(P.M.Romer)等国外学者来中国做“十二五”计划预研究。罗默来了之后，在北京大学做了一个报告，强调中国城市化要加速。他说，城市化的最大作用是什么呢?就是城市能够有效地生产思想(ideas)。在城市当中，因为有人的亲近性、密集度和接近性，所以通过人和人之间的面对面的交流、冲击，就可以产生新的思想、新的概念、新的技术，这是城市最大的功能。

以上观点是经济学普遍公认的认识，但和国内对于城镇化比较普及的认识好像很不一致。这也是好多问题分歧的起点，就是我们对城市化的功能有不同的认识。

但是，城市化也有它的负面效应。就是因为城市化人口密集，就会造成交通拥堵，垃圾处理、公共卫生管理变得复杂和困难，治安管理的难度加大。总而言之，城市生活的成本就会比较高。显然，我们应该尽量发挥城市的正能量，尽量减少负面效应;如果正能量没发挥，负面效应很大，那就会出问题。中国旧型城镇化的问题就在这里。

旧型城镇化存在的问题和产生根源

旧型城镇化有什么特点呢?有一个从现象上就可以看出的特点，就是土地的城市化优先于人口的城市化，城市化变成了土地开发。土地的城市建成区的面积增长，比城市人口的增长要高好几倍。城市的市中心的容积率比发达国家要低得多，城市人口的人均占地面积比发达国家多得多。也就是说，城市化不是去发展思想生产，变成了开发房地产。在城市化的过程中，提高效率的功能发挥不大，而这是它的基本作用。

第二个特点是“摊大饼”式的城市发展，各地争相建设超大规模的城市。我国的城市专业化程度很低，千篇一律。只要扩大规模就可以，同构化很严重。在亨德森的上述文章中就讲到一个问题，他说，总体看中国的城市化进度比其他国家落后，城市居民的数量比世界其他同样发展水平的国家要低。但是，出现了一个很特别的情况：一方面是小城市偏枯，另一方面又有特别多的特大规模城市，也就是说500万人口以上的城市特别多。这样的城市运作效率是很低的，北京就是这样的例子。而全国有很多很多这样的城市，正在向特大城市迈进。

关于城市的发展，亨德森讲到一个结构变化的规律。在工业化时期是农村人口移向城市，所以制造业先在城市中发展起来。但是很快，大概在20世纪中期，制造业的技术变成了一个非常一般性的、标准化的技术，并不要求工人有很高的教育水平、知识水平和技术水平，而在城市里的生活成本又比较高，所以，这些制造业企业就从大城市移向小城市。

我们“摊大饼”式城市发展的结果是把金融业、服务业、制造业还有政府都放在里面。各种专业的人员，包括大部分的制造业集中大城市，而制造业里面的工人叫农民工，农民工是没有城市化的，实际上他不是市民，他的知识和技术水平其实都是比较低的。这就出现了“伪城市化”的问题。关于城镇化率，现在有两个数字，一个是国家统计局说的52%，但是其中有相当一部分是伪城市化，就是实际上不能参加罗默(P.M.Romer)说的生产思想(idea)过程，只是做一些简单加工。如果把这部分刨掉之后，我国的城市化率只有35%。

这样的旧型城镇化就造成了很多问题。

首先是大拆大建，侵犯民众利益。其次是小城市偏枯，特大城市疯长。最终结果就产生了两个效率问题：城市建设过程中占地面积过大，投资效率低下，各级政府债台高筑，威胁国家金融体系的稳定。资源的稀缺决定了做事情时间上和空间上不能错配，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做。以后你该干的事，你现在非要干，那就是债台高筑，就得借钱。这又引出第二个经济学的基本常识——借了钱是要还的。但是，很多人好像没有这样的概念，在城市建设中，只要能借到钱就往里投。

现在有一些研究，发现我国现在的资产负债表杠杆率太高，杠杆率太高就有出现系统性风险的危险。以前以为主要是企业的负债率太高，这两年发现各级政府的负债率也很高。根据国务院的要求，现在审计署正在审计，本来说10月要公布，到目前为止还没有公布，这个数字大概不小。

旧型城镇化造成的另外一个问题，就是建成的城市运作效率很低。城市提高效率的好处没有充分发挥，但是负面效应却充分显露：交通拥堵，生态环境恶化，城市运营成本高昂。北京就是一个典型，每个人的生活半径都很长，每天几百万人进来一次，出去一次。空气污染甚至到了爆表的程度。

对于旧型城镇化造成的问题，中科院院士陆大道等已经呼吁了很多年。为什么会产生这些问题?追随他的研究进行梳理，主要有下面几个原因：

第一个原因是政府主导了城镇化的过程，把造城当成是提高政绩的重要甚至是主要的手段。城市的来源无非是两个：一种情况是从“市”来的，有交易的需要，就要集聚，于是在中世纪的时候就出现了城市;还有一种途径具有中国历史的特点，是从“城”来的。城在中国的古汉语里面是都，是政治中心。在中国的历史里，城市是从“城”来的。在计划经济之后，就沿袭了这个格局。我户口本上的籍贯是重庆。重庆过去是西南地区的经济中心，因为它在三峡的上游，但是计划经济下，就比不上成都，成都是省会。华北地区政治中心在北京，经济中心在天津。但是，后来经济中心都敌不过政治中心。这是整个经济社会组织的格局造成的。

第二个原因是就是土地产权制度。我国现在土地产权制度是两块：农村那一块是集体的，最终拥有者是农民，但实际上没有处置权利，也得不到利益;城市土地按照1982年宪法的规定，城市土地属于国有。所以，城市化过程中就出现这样的问题：农村土地要转到城市，先有一个征购，再转成国有进行招拍挂。而农村土地征购的时候，按照规定，是要按照土地的农产值定价的。这就造成转成城市土地后，形成的差价非常大。这个差价就属于新所有者所有，农民无法享受。因此就造成了很大的一个推动力量，要造大城，摊大饼，要尽量把城市规模做大。这不仅可以表现政绩，还能够有财政的支持，这就出现了所谓的土地财政的问题。

还有一个原因是中国的行政级别是层级化的。本来市场活动中，城市和城市之间是平等的，但我国不是。我国有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇。越上级的城市支配资

源的能力越大。反过来，越大规模的城市往往明文规定的行政级别，或者是潜在的行政级别就越高。这就造成了一种循环，就是上级城市可以运用更大的权力吸取资源，扩大自己的规模。规模越大以后，它的行政级别或者是实际的行政级别越高。这就造成了一种循环，现在的小城市很偏枯，而大城市扩张得太厉害。这么一些很深层的体制上的原因，造成了旧型城镇化的造城运动很风行。

走出发挥城市创新功能的城镇化道路

那么，如何解决这些问题?我认为，这必须和十八届三中全会通过的《决定》提出的全面深化改革相联系，改变体制上的一些缺陷，把这些缺陷改掉，新型城镇化才有可能成功。

结合亨德森以及陆大道院士批评造大城运动的研究和观点，我认为，进行新型城镇化建设，首先，要改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，要通过市场运作和政府的土地利用规划提高城镇化效率。市场运作是基础。政府应做什么?主要是顺势而为，土地运用的规划要由政府来做。同时按照规划，政府进行管制。农用土地、城市工商用地和住宅用地应该有划分，这个划分要有行政权力的管制。

其次，按照《决定》所说的，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报最高的地方。

最后，要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。这是《决定》中提出来的，其实都可以做到。只要解决体制上的问题，提高我国城市化本身和城市效率是完全有可能的。

十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，我认为，这些都有利于推行更有效率的城镇化。现在应该全社会共同努力，推进新型城镇化建设。有关改革会冲击原有的利益格局，需要以更大的政治勇气和智慧冲破阻力和克服困难，把各项改革落到实处。另外，在深化改革的过程中也要考虑实际的困难。因为现在城市建设虽说效率很差，但它各个环节之间经过磨合，大体上可以协调运转。比如说大规模城建投资，可以卖土地，卖土地就可以充实收入。如果一个环节发生了改变，其他的环节就会和它发生矛盾。旧型城镇化的问题是长时期的偏差造成的结果。当推行改革的时候，不能不考虑到实际会发生的困难，要做通盘的设计考虑。以《决定》中提到的地方政府可以发债为例，这是一个很复杂的工程，地方政府可以发债，那么什么情况下可以发债?谁对债务进行负责?怎么监督?有一整套问题需要解决。

新型城镇化与财政改革 篇2

6月26日, 第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议听取和审议了国家发展和改革委员会主任徐绍史所作的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告提出, 城镇化健康发展“需要着力加强制度顶层设计, 统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制机制改革”。

而近期由中国金融四十人论坛课题组完成的《土地制度改革与新型城镇化》报告中, 也提出, “新型城镇化形势下需要加快土地制度改革, 改革目标是提高土地利用效率, 促进房价合理回归, 解决城镇化融资问题。”

业内专家分析指出, 前些年, 地方政府已建立起一套相对固定的“拿地—融资—建设”的模式, 但如果按既有模式走下去, 土地财政、征拆矛盾、耕地保护等问题继续发酵, 最终可能诱发影响社会稳定的风险。

因此, 在今后大力推进新型城镇化进程中, 创新体制机制、解决好土地财政问题, 俨然已是新型城镇化的关键突破口。

(一)

现实教训昭然

改革开放以来, 我国城镇化以前所未有的速度快速推进, 并取得了显著成绩。2000年以来, 城镇化率年均提高1.36个百分点, 2012年城镇化率达到52.57%, 与世界平均水平大体相当。

但是, 在过去的城镇化过程中也留下了深刻的历史教训。全国人大财经委员会不久前提交的一份关于城镇化的调研报告中指出, 一些地方借推进城镇化之名, 盲目追求城镇化速度和城镇化率, 大搞基础设施建设和房地产开发投资, 超前规划各种工业园区、开发区和新城区, 缺乏产业支撑, 造成很多空城, 占地过多。

2000年至2011年, 我国城市建成区面积增长76.4%, 远高于城镇人口50.5%的增速, 城镇建设用地年均增加110万亩以上, 但开发强度普遍偏低, 工业用地容积率一般只有0.3至0.6, 而发达国家和地区一般在1.0以上。

当前, 二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小, 反而继续扩大。随着城镇化、工业化加快推进, 地方政府越发感觉到用地紧张, 表现出两种冲动:城镇化、工业化急需空间的发展冲动;土地财政下的“卖地冲动”。这两种冲动直接影响政府土地政策在执行过程中“跑偏”:在土地占补平衡的背后, 在农村, 一些农民“被上楼”, “被集中”, 没有获得土地增值收益, 有的利益还被损害;在城市, 新增建设用地指标的投向是扩大经济规模、扩张财政收入, 而非用于承载新增城镇人口, 并为其提供完善的基础设施和公共服务。

不少地方还出现了明显的土地城镇化快于人口城镇化、常住人口城镇化超前于户籍城镇化等城市化畸形现象。在当前我国仍需加快发展城镇化、扩大内需之际, 有必要进一步对原有的城乡土地利用政策进一步优化。

改革迫在眉睫

针对目前城镇化中的问题, 原建设部副部长谭庆琏表示, “真正的城镇化就是要让农民能住得下, 能生活好。政府要帮他解决衣食住行, 不在于地点。”他强调。

在国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令看来, 新型城镇化的核心是改革, 是体制改革、以人为本, 并不是以往“投资拉动经济”模式的延续。因此, 必须尽早转变观念。

“由于缺乏稳定的税金来源, 大多数三四线城市、中西部城市的地方政府都主要依赖大规模出让土地、获取土地出让金来偿还地方债务。所以, 在城镇化建设浪潮下, 借助推进城镇化之名, 大搞基础建设和房地产开发投资的城市越来越多。”他认为, 新城城镇化发展战略提出的初衷就是要逐步改变这一现状。

国土部专家邹晓云则表示, “如何保障农民的利益, 是城镇化顺利拖进的必要前提。现有的土地改革经验是以行政力量推动为主。地方政府在腾挪土地资源之时并没有充分保障农民的权益。”

他强调, 未来推动土地改革的关键是对农民的权益进行确认, 随后引入市场化因素。只有权益保障和市场化同时具备, 土地改革才能顺利推进。

北京房地产协会副会长兼秘书长陈志也认为, 解决土地问题是新城镇化的前提。

他认为, 假定土地问题得到很好的解决, 农民利益得到保障, 那么城镇乡村地区产业化的投资机会增加, 而城乡之间人口出现一定程度的逆流动, 那么城市里的房地产或许会出现萎缩。如果土地问题解决了, 围绕土地进行的一切管理、开发、建设以及规划问题, 都将发生根本性的变化。

(二)

盘活存量土地

从今后十年来看, 中国城镇化仍然需要增加建设用地。原因在于, 有2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居, 市政公用设施和公共服务设施水平还会进一步提高, 这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。

那么, 城镇化的土地需求如何得到满足, 从哪些途径获得这些土地利用规模?

据统计, 全国每年批准的新增建设用地规模在600万亩左右, 约合4000平方公里, 即使很大部分用于城市间的公路、铁路、独立工矿、水利设施等, 剩下的用于城市发展, 照理也完全足够。

但实际上, 经过这些年城镇化的快速发展, 我国城镇建设用地总规模已近8万平方公里, 很多城市已经把2020年规划中的规模用完了。

浙江大学公共管理学院土地管理系讲师杨遴杰分析认为, 究其原因, 是好钢没有用在刀刃上。城市中大广场、宽马路处处可见, 吸纳人口的功能用地往往供应不足。同时各地利用土地低价招商引资, 导致工业用地规模过大, 用地效率低下。有研究报告认为, 我国城镇建设用地的四分之一, 即约2万平方公里, 处于低效利用状态。如果对其调整功能以提高利用强度, 则利用强度若能提高一倍, 就相当于提供了1万平方公里的用地规模。

另外, 地方政府及城市内部有大量闲置土地。地方政府融资主要以土地抵押的方式, 土地在抵押期间处于未利用状态。有专项调查结果显示, 我国地方融资总规模在10万亿元左右, 土地抵押占大头, 约6万亿元。按每平方米5000元算, 考虑到银行一般按市价7折放贷, 则约有1700平方公里土地作为抵押品被闲置。考虑到之前抵押的土地估值更低, 以及政府库存中其他未设置抵押的土地, 闲置面积应该会更多。

还有专家指出, 企业闲置土地规模也不小, 除房地产企业囤地外, 更多是供应低价工业用地导致企业过多拿地后的闲置。这方面缺乏全面数据, 从个案看, 浙江省建设用地动态监管系统数据显示, 截至2012年6月底, 宁波市“晒太阳”的土地共计14.5万亩, 合97平方公里, 包括政府与企业闲置两个部分。十个宁波的存量闲置土地就可满足一年全国城镇化用地量。放眼全国, 经济发达、用地矛盾突出的宁波还不是闲置土地最严重的城市。

而更大的供应来源是集体建设用地, 这部分大有潜力可挖。

目前我国集体建设用地总规模达25万平方公里, 农村人均建设用地面积超过300平方米, 远高于150平方米的人均标准。由于农民工难以定居城市, 宅基地又缺乏退出渠道, 两栖化的生活导致城市与农村两头占地, 加上新增农村人口建房需要, 结果是城镇化大步向前, 农村建设用地却同步增长。从1997年到2007年的十年间, 我国农村人口减少13%, 村庄用地却增长约4%, 呈人减地增趋势。如果让农民进入城镇的同时退出宅基地, 让村集体将闲置集体建设用地规模用于城镇发展, 则这部分的供应就足够长期满足城镇化发展需要。

目前, 一些地方已经创造出新的城镇化用地方式, 包括深圳的城市更新办法、城中村改造政策和村集体建设用地的流转政策, 北京提出的集体建设用地改革的新思路, 成都的建设用地指标交易等。这些方式都在存量土地再利用上做文章:城市附近的集体建设用地由集体或农户在规划条件下通过自主或合作或协议转让的方式来利用土地;远郊区的集体建设用地则通过建设用地指标交易的渠道进行利用;闲置的集体建设用地复耕, 腾出的建设用地指标可以交易到郊区, 实现建设区的空间位移。

由此可见, 即使不考虑新增规模, 我国存量建设用地总量可以支撑起城镇化发展。关键在于创新制度安排, 推动存量建设用地从低效向高效转化, 也推动集体建设用地规模的减少以匹配城镇建设用地的增加。前者要解决城市内部闲置和低效存量土地的再开发问题, 后者要解决农民进城后所占集体建设用地的退出问题, 实现城乡建设用地的统筹配置。

松绑土地财政

与城镇建设用地问题相关联, 我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价, 而政府过分依赖卖地收入, 在一定程度上推高了房价, 阻碍了城镇化的进一步推进。

在当前建设用地供给模式下, 政府直接参与征地、卖地, 一方面导致土地价格高企, 房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入, 政府行为被土地“绑架”。与此同时, 大量征地与被征地主体之间的利益平衡也变得越来越困难, 由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。

万得数据显示, 2010年到2012年, 国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元, 占同年政府财政收入的比重分别为35%、32%、25%, 占同期GDP的比重分别为7%、7%、6%。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示, 2010年底政府性债务有40%左右是要靠土地收益来偿还的。

杨遴杰指出, 房地产高速发展阶段已过, 政府土地出让收入会逐步减少, 银行对政府以土地抵押获取融资的支持力度会下降, 土地财政难以为继。另外, 社会各界对地方政府长期低价拿地高价出地、利用土地抵押“寅吃卯粮”的做法强烈不满, 土地财政也不应持续。

改变供地方式, 专家们提出了三个不同的解决方案。

具体来看, 第一种方案是, 改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后, 由政府承担土地购置、开发成本, 并向土地使用者 (开发商等) 按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后, 销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。

“这样, 购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价, 但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。”杨遴杰分析称, 此举可有效降低土地价格, 从而降低房价, 但在土地供给过程中容易产生寻租行为, 也需要进一步研究如何实现土地资源的有效分配。

第二种方案是, 地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外, 地方政府所得的卖地收入上缴中央政府, 以避免地方政府过度依赖卖地收入。这一方案对现行征地制度变动较小, 但土地价格不一定能够下降, 而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。

第三种方案是, 政府退出征地过程, 实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外, 政府不再参与土地征收、出让过程, 这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。

业内人士认为, 这一方案的优势在于土地市场化改革一步到位, 理顺土地供应和价格决定机制。但需对现行土地管理制度做较大调整, 也依赖于农村集体决策机制的完善。虽然三个方案设想不同, 但其共同目标是减少地方政府对土地财政的依赖, 发挥市场资源配置作用。在推进新型城镇化初期, 可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点, 在实践中积累经验, 逐步优化趋同。

那么, 走出土地财政困境后, 城镇化的建设资金会不会不够?

其实, 最近几年地方政府融资平台规模不断扩大, 通过推出市政债解套土地财政的呼声一直不断。

早在数年前, 中国人民银行行长周小川曾在公开场合表示过, 通过“市政债+财产税”的组合, 能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移, 有助于解决中国城镇化过程中的融资问题, 并且“有关部门正积极研究市政债推出事宜”。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏也表示, 应该大力推动市政债市场的发展。一方面, 通过发行市政债, 可以缓解平台再融资和对银行还款的压力;另一方面, 市政债市场的发展也有利于清理地方融资平台以及债务混乱的情况, 并使地方政府成为一个可以评估信用质量的单一实体。

(三)

考验改革决心

在中国, 正是土地财政为城镇化提供了源源不断的资金供给。没有钱什么事也干不成, 土地财政解决了经济建设最重要的一环钱的问题。这也使得中国没有像一些西方国家那样爆发严重的政府债务问题。不可否认, 中国近十年经济快速增长, 土地财政居功至伟。

然而, 土地财政需要有源源不断的土地供给, 政府必须不断扩大城市规模, 并向郊区农民征地。城市的盲目扩张挤压了农村的发展空间, 城乡、城市居民与农民工的二元差异更为明显。由于透支了未来收益、损耗了消费能力、扭曲了资源配置, 在土地财政模式下, 城镇化只能是简单的城市化、表面的城市化, 只能是注重规模和名义GDP的粗放式发展, 而无法真正关注各种民生问题。尽管土地财政可以筹集大量经济建设急需的资金, 但在耕地问题、环境问题、二元经济结构问题、资产泡沫问题越来越严重的当前, 继续走土地财政之路, 恐怕是越来越得不偿失。

如著名经济学家华生所说, “对城镇化道路的选择, 就是对改革道路的选择, 关键是要有一套全新的机制设计, 通过转变利益的分配去转变人的行为。要真改革, 首当其冲的就是土地财政, 必须先从这里动刀。不触动这个根本, 这条道路就不可能转型。政府必须先对自己下刀, 切割清自己的利益, 否则很难取信于民, 取信于市场, 你想去调节别人的既得利益也就不会有底气。”

新型城镇化与财政改革 篇3

我国城镇化率以每年约一个百分点的速度增长，2011年人口城镇化率已达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口，达到6.91亿。城镇化水平一路上升是30余年经济增长的重要内生因素，支撑了年均达到9.8%的GDP增长，未来仍有继续支撑经济增长的巨大潜力。

国际经验表明：城镇化率达到30%后开始加速，达到70%后趋于平稳，在30%-70%区间为加速发展期。也就是说，伴随着中国现代化进程的推进，城镇化水平的较快提升还有巨大空间。如考虑到目前城镇常住人口中还有1亿多人实为未取得户籍、未完成市民化、不能享受与户籍人口均等化基本公共服务的社会成员，则中国目前的真实城镇化水平应在38%左右，远远低于发达国家近80%的平均水平，也低于世界52%的平均水平。

在我国30多年的城镇化推进过程中，必须高度关注的问题首推农民工的“市民化”问题。因为城乡统筹中推进城镇化与新型工业化、农业现代化的协调发展，其实质和核心内容就是农民“市民化”。未来几十年间，我国将有3亿-4亿人口从农村转移到城镇定居。真正使进城农民“市民化”，还存在主、客观诸多障碍，如何克服这些障碍，是新型城镇化和城乡一体化、可持续健康发展的内在要求和基本逻辑。

政府是城镇化的规划主体，公共财政是政府处理城镇化过程中公共资源配置的主要手段，按照公共财政的内在逻辑和职能体现，消除我国财政的“二元”特征遗存、构建“一元化”的公共财政，是走向“市民化”为核心的城乡一体化的重要后盾。

这种一元化的公共财政应体现在：

第一，构建符合公共财政要求和透明高效配置公共资源的全口径预算管理体系，优化配置公共资源，充分支持“市民化”过程。

第二，消除歧视性的、非均等化的弊端，推进基本公共服务均等化新举措的出台，最终实现基本公共服务城乡一元化体制。

第三，土地制度改革等深层次改革措施协调配合。

土地是城镇化的重要载体。当下的重大现实问题，是农村基本农田土地使用权的流转制度如何合理化。目前，农村土地的“集体所有制”无法与市场完整匹配，同时土地“私有”在政治上不可行，如何处理土地制度这一重大而棘手的难题，是中国统筹城乡发展面临的巨大问题。

未来改革的大方向，可以按照“排除法”，选择“集体所有”、“私有”之外的唯一余项——国有制，把基本农田和其他所有土地都纳入“国有”法律框架后，对基本农田确立永佃制，一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题，给予全体社会成员“国民待遇”。其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态：全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范地流转。

凡是土地使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算；凡是流转和持有环节上应征缴的税收，进入一般公共收支预算。于是，生产要素包括土地要素的流转、配置，均可以进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，非农田建设用地由市场规则调节其交易或特定用途。真正把所有土地资源放上统一市场的大平台上。

（作者系财政部财政科学研究所所长，本文只代表个人观点）

新型城镇化与财政改革 篇4

测试题 答案

1、田园城市理论是由（）提出。C.埃比尼泽·霍华德2、3、4、5、6、发达国家城市化的动力机制是（）的集聚与扩散。D.工业化水平相适应的要素和产业 世界“城镇化”进程进入了“工业化”，推动“城镇化”新阶段的标志是（）形成。C.工业城市 中心城区环境保护“退二还一”强调的“一”指：D生态基础设施与环境 以人为本的城镇化才是有质量的城镇化表述正确的是 A牢固树立以人为本的新型城镇化理念 以下对霍华德设想的“无贫民窟无烟尘的城市群”表述正确的是

B若干个田园城市围绕中心城市，构成城市组群

7、马克思和（）在《德意志意识形态》第一卷第一章《费尔巴哈》中，以“交往”的起源和扩大为主线，全景

式的阐述了城镇化进程的全貌。D.恩格斯8、9、“大都市区”是在（）时期出现在美国、英国A.20世纪30年代 英国“工业革命“时代例证证明，（）是任何人口集聚的物质前提。D产业的集聚

凯文·林奇将城市的“功能的模式”归纳为A.城市是独特的历史现象B.城市是人类聚落的生态系统C.城市是一个相互关联的决策系统D.城市是一个矛盾斗争的舞台abcd10、安虎森主编的《区域经济学通论》一书描述了产生最早城市的“功能性动因”，其主要观点是（）A.不同专

业化生产者之间进行交易，必然产生交易成本B.如果交易效率很低，也就是交易成本很高，人们就不进行交易，人们就不进行交易，因而只能选择自给自足，此时没有市场，也没有城市C.分工是城市形成的必要条件D.分工网络的扩大与交易费用成倍增加之间权衡的结果，导致交易活动的地理集中，这种狭小的地理范围就是城市 abcd11、经济腹地与核心区之间的联系形态经历（）阶段。A.区域工业化起步阶段B.区域工业化成长期阶段

C.区域工业化成熟期阶段D.区域的后工业化时期阶段ABCD12、在老城区的改造上可以不必考虑保留老城区的特色文化、特色建筑等。B.否

13、《广东省城镇化发展“十二五”规划》提出，要按照“绿色、智慧、包容、人本、特色”的理念，全面提高我省

新型城镇化的思考与实践 篇5

新型城镇化的思考与实践

——访重庆市市长黄奇帆

本刊记者 张永军 陈宇宏

城镇化之所以成为世界性大趋势，是因为城市显著优于农村的三个特征：一是城市的规模扩张产生集聚效应和放大效应，使资源配置更趋优化，经济发展更具效率；二是城市规模经济促进集约节约，可以摊薄公共基础设施的高成本，提供比农村价廉质优的公共服务；三是城市的专业化分工创造更多更好的就业岗位，并为消费者提供更大选择空间，从而使生活更加美好。可以看出新型城镇化是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手。

把握科学规划的基本体系

《西部大开发》： 新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，其核心是以人为本，关键是提升发展质量。增长、绿色、包容是新型城镇化实现的三大目标，但增长不会自然实现，绿色不会自动到来，包容性问题也不可能自发解决，只有通过科学规划、系统管理和改革创新才能达成。那么，科学的规划基本体系是什么？应如何规划把握？

黄奇帆：规划是城市建设管理的龙头。规划水平的高低，不仅关系城市建设的质量和品位，也直接影响城市运行成本和效率。各级领导干部尤其是一把手都应重视规划、懂得规划、抓好规划，全面把握规划的基本体系。

科学规划建设城市群。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是所在国经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展，也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有一个依托长江黄金水道构建大都市连绵带的问题。考察这些城市群或大都市连绵带，一般有四个基本特征：一是城镇化水平较高；二是大中小城市规模协调；三是以交通为重点的基础设施网络完善；四是城市功能布局合理、分工明确，产业优势互补。我们推进城镇化，应当以构建城市群为目标，积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系，促进城市间基础设施互联互通和产业、功能互补。

合理布局城市功能集聚区。任何大城市，都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能集聚区，在布局上应结合城市地形地貌和人文特色，按照“大联通、小分布”原则，实行“多中心、组团式”策略。每个组团内部，都配建上述功能设施，但要分类布局、相对集聚、互相配套；各个相对独立的组团之间，依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔，并通过城市快速路、轨道交通等互联互通。这种板块特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市，能够有效疏导人流、物流、资金流，促进城市资源优化配置和提升基础设施利用效率。

规划完善综合交通网络。一是承载区域枢纽功能的大交通，包括铁路、机场、港口通道等，这是城镇群提升辐射带动能力的基础要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通，如城际铁路、高速公路、快速干道等，是城镇群的动脉血管。三是承载市民日常出行功能的城市内部交通，要通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设，确保城市平均车速达到30公里每小时，高峰时段不低于15公里每小时。四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施，影响城市的运行效率和区域地位，对助推城镇化极其重要。

精心做好五种规划。一是城乡总规，这是全局性、综合性、战略性的规划，一经确定，要管一二十年甚至更长时间。二是控制性详规，涉及建设区块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑等布局结构，是城市建设的路线图。三是重点区块的形态规划，应高低结合、疏密有致，尤其要注意保护天际线、楼际线、水际线，彰显城市轮廓之美。四是地标性建筑设计，包括色彩搭配、建筑风格，应与周边协调统一、和谐有序。五是各类专业规划，包括“七通一平”基础设施、安全设施等，应相互匹配、结构完善。上述五种规划的覆盖面和整体质量，决定着城市的未来面貌，一定要精心谋划。

城市管理者要心中有“数”。领导干部应掌握一些宏观的、战略性的城市规划数据，在决策时体现出经济学逻辑。总之，规划是控制总量的学问，要求总量平衡、动态调整，只有明了这些参数，规划时才能收放有度。

转动好投融资这个杠杆

《西部大开发》：新型城镇化建设，说到底是要靠资金来支撑，要靠好的投融资平台来支撑。有专家匡算，实施《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》至少会新增50万亿元的投资需求。那么，在新型城镇化建设中，如何转动好投融资这个杠杆？

黄奇帆：城镇化建设是相当“吃钱”的事业。按照政府财政管理要求，预算内用于保民生、保运转的保障类资金应收支相抵，不能搞“赤字财政”，而城市基础设施和公共设施投资量大、回报周期长，一个项目大都是三五年建好，三五十年使用，只能投资一步到位、资金逐年偿还、重在远期平衡。因此，城市基础设施建设是可以负债的，全球皆然。实际操作中，城建资金往往依托于政府信用，获取长周期、低利息的融资。国际上通常以发行市政债券来解决，我国地方政府过去不能发债，主要是通过投融资平台融资，但相当部分是短期的、高利息的融资方式，由此加大了地方政府性债务风险。

推行PPP模式的关键在于建立利益共享、风险共担的机制。PPP模式其实并非新生事物。它起源于英国，是对公共私营合作融资机制的总称。改革开放30多年来，我国城市建设领域不乏此类实践，BT、BOT、BTO、BOO、TOO都是PPP原则下的案例。但这些融资为何大多沦为地方政府性债务呢？要害在于利益共享、风险共担机制没有建起来。利益共享，就是让参与各方都能赢利，但无暴利；风险共担，就是不要把所有风险都集中于一方。而过去我们的BT、BOT等，往往陷入风险政府独担、利益企业独享的泥潭。

推广PPP模式，必须明晰具体操作的边界条件，我认为应注意区分五种类型：一是靠市场价格可以实现平衡的，就放手去做。比如高速公路收费定价较合理，企业都抢着干。二是靠现有价格平衡不了，但通过调整可以平衡的，应适时启动价格改革。比如水价调整后，自来水厂就能搞PPP融资。三是考虑到公共服务性质和民生保障需要难以调价的，要靠政府采购、明确财政补贴额度，为PPP创造条件。四是可以通过资源优化配置平衡的，比如香港地铁票价7港元一张，本身难以平衡，但他们通过加盖1000多万平方米物业，就实现了平衡。五是存在暴利的领域，比如土地一级开发会大幅提高地价，要搞PPP，就必须设定开发商利润上限，避免国有资产流失和利益输送。总之，只有公共服务定价机制改革到位了，PPP融资模式等配套改革才能快速跟进。

规范并加强土地管理，管好用好土地出让金。通过发行市政债、推广PPP融资模式，可在一定程度上减轻地方政府债务负担，但实现城镇化建设的投融资平衡，还需要做好土地批租这篇大文章。随着城镇化的快速推进，特别是随着大量基础设施投入和环境配套，土地会有较大幅度的增值。必须通过政府土地储备和开发管理，拿来弥补城市基础设施和公共设施的投入。

发挥好投融资平台的作用。搞PPP融资谈判，与外资、民资合作发展混合所有制经济，不能与政府机构直接混合，而应由政府委托的法人介入。因此，地方政府投融资平台依然有其存在的价值，关键是把握五个方面：一是合理控制平台数量和规模。二是规范资本金注入来源。三是平台运营要抓好“三个平衡”，即资产与负债平衡；现金流平衡；投入与产出、投入与资金来源要平衡。四是风险防范方面坚持“三个不”：政府财政不担保；平台之间互不担保；各类投资集团专项资金不能交叉使用

管好用足城市土地资源

《西部大开发》：土地，是推进新型城镇化建设的基础保障。我国人多地少，推进新型城镇化既要坚守18亿亩耕地保护红线，又要努力保障合理用地需求，城市用地矛盾尤为突出。那么，如何通过科学合理的制度安排，才能实现节约集约用好每一寸土地，管好用足每一笔土地增值收益？

黄奇帆：土地收入一般占到地方财政收入的1/3，是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。因此，必须加强土地管理。

加强土地管理，应把握五条原则：一是坚持深度规划后出让，开发地块尽量做到控制性详规、形态规划、专业规划全覆盖，这能使土地出让价格提高30%，最多可达一倍以上。二是坚持生地变熟地后出让。由政府土地储备机构负责动拆迁，土地整治好后再出让，不仅能保障依法拆迁、公平补偿，确保各方利益，还能大幅提高土地资产价值。三是坚持招拍挂出让。这是国家三令五申的要求，体现了公开、公平、公正原则，既能预防腐败，又可避免协议出让导致国有资产流失。四是坚持依法收回闲置土地。对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程土地，必须依法收回，挽回不必要的经济损失。五是坚持土地储备制度。加强土地储备是国务院的明确要求。建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制，可以为经济社会发展提供有力的用地保障，也能防止公共资源增值收益流失。

具体到土地储备环节，也有五条原则：一是一步到位储备，细水长流使用。土地储备是有技巧的，必须在城市起飞阶段一次性完成，然后细水长流。二是储备权集中，储备收益各级政府共享。相对集中储备权，有利于土地整体开发利用，但土地储备不应改变公共财政收入分配比例，收益应在各级政府间合理分配。三是储备地使用兼顾公益事业和商业开发，大体对半开。四是做好两个循环。第一个循环，即土地储备手续办完后，成为有价资产，通过银行抵押融资，搞征地动迁和“七通一平”，生地变熟地；第二个循环，是“七通一平”后，及时完善规划并分批招拍挂出让，回笼资金用于清偿贷款，抵扣一级开发的成本后，增值部分纳入财政预算，用于滚动开发或其他片区建设。两个循环正常滚动，不会诱发泡沫和债务危机。五是严格设置风险“隔离墙”，即做到“大对应、小对口”。大对应，就是做到土地收入与城建资金需求长期总体平衡；小对口，就是当期单个地块开发与一捆重大基础设施项目时间对应、资金平衡，“一个萝卜一个坑”，确保微观平衡、风险可控，以免形成糊涂账。

打好房地产调控组合拳

《西部大开发》：房地产业，是推进新型城镇化的重要动力和关键环节，与国计民生强相关，既影响整个经济的健康运行，也影响社会心态、事关社会稳定，应如何对其进行积极稳妥的调控？

黄奇帆：房地产业是推进新型城镇化的重要动力和关键环节，与国计民生强相关，既影响整个经济的健康运行，也影响社会心态、事关社会稳定，必须对其进行积极稳妥的调控。

由于房地产具有商品、不动产、资本品、金融品、民生品等多重属性，必须构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，更多采取市场调控办法，打好组合拳。一是实施供需调控。房地产价格受供求规律影响，调控中既要按照人均30平方米的住房标准控制开发总量，也要按房地产年投资占全社会固定资产投资25%左右的比例调节流量，确保供需基本平衡。二是实施地价调控。原则上，要把楼面地价控制在当期房价的1/3左右。如果地价过快上涨，就要调整供地力度和节奏，避免地价抬高房价。三是实施税收调控，关键是增加持有环节成本。近年来，重庆在中央支持下开展房产税试点，收到了调节房价、减少空关、改善房产结构、完善地方税体系等四重功效。五是实施双轨调控。不管房地产怎么调控，总有20%~30%的低收入群体买不起房，必须由政府托底保障。其中，通过危旧房、棚户区改造安置，能覆盖10%左右的城市人口；建设公租房，覆盖面大体是20%左右。这些工作做好了，人民群众“住有所居”就更有保障，房地产市场也会健康平稳。

在公租房推进过程中，我认为要把握好五点：一是明确保障对象，主要针对进城农民工、新生代大中专毕业生和城市原住民中的住房困难家庭。二是优化规划布局。公租房项目要与城市大型聚居区的商业楼盘有机“混建”，共享基础设施和公共设施，避免贫富隔离，促进社会和谐共融。三是坚持“三个同步”，做到公租房竣工、基础设施配套和社会管理机构服务到位基本同步，确保群众安居。四是堵住两个“黑洞”。承租户不得转租当“二房东”，不能利用低房租去赚高房租；租满一定期限后可购买有限产权，今后想转让，要么卖给公租房管理机构，要么按共有产权的商品房出售，从制度上防止无休止修建和利益输送的“黑洞”。五是强化投融资平衡，可通过出售配套商业设施和一部分公租房偿还贷款本金，形成良性循环。

推进以人为本的城镇化

《西部大开发》：城镇化的过程实质是农民融入城市的过程。与之相随的户籍问题将会成为推进城镇化的主要问题。而户籍制度的合理化改革更能体现出以人为本的主体思想，为此，针对城镇化过程中的推进的户籍制度改革问题我们应把握好哪些原则？

黄奇帆：推进户籍制度改革，应注意把握五项原则。一是明确对象。以在城镇稳定就业并有固定住所的农民工为主。二是保障到位。农民工转户后，就业、养老、医疗、教育、住房“五件衣服”一步到位，享受城市居民同等待遇。三是农村权益自主处置。农民工转户之初，在城市立足未稳，从保护其权益出发，应尊重其意愿，允许其保留农村的承包地、宅基地和林地，并在制度设计上提供保留、流转、退出等多种选择。四是合理分布。通过科学设置落户条件，引导转户居民在大城市、区县城和小城镇按4:3:3的比例梯次分布，既避免人口过度向大城市集中，也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。五是建立政府、企业、社会长周期共担成本机制。农民工转户人均成本10万多元，我国2亿多农民工转户需近30万亿元资金，看似难以承受。实际上，改革成本并非由政府独担，企业补足社保缺口要占40%，转户居民会自担30%，需要政府配套的基础设施和公共设施投入仅占30%。同时，农民转户及相应的成本支出并非一次性完成，而是一个长周期的过程，分摊到每年的成本完全可以承受。

广东新型城镇化现状问题与对策 篇6

发布日期：2014-12-09 阅读数：

内容摘要：改革开放以来，广东城镇化进程不断加快，城镇化水平由1978年的16.3 %上升到2013年的67.76 %，城镇的规模和人口不断扩大，城乡经济快速增长，产业结构与人口就业结构升级优化，社会事业快速发展，社区环境与生态建设较大改善。本文对广东新型城镇化现状特点、存在问题进行分析，并提出推进新型城镇化的对策。

关键词: 新型城镇化 现状 问题 对策

一、现状及特点

（一）城镇化发展处于较高水平。

广东城镇化经过20世纪末高速发展后，进入21世纪达到较高水平。2000-2010年，广东城镇人口比重上升了10.52个百分点，平均每年提高1.05个百分点。2013年末,全省城镇人口7212万人，城镇化水平为67.76 %，比全国高14.03百分点，分别高于江苏、浙江、山东省3.65、3.76、14.01个百分点，仅低于京、津、沪三个直辖市。参照美国城市地理学家诺瑟姆城市化发展进程三个阶段的研究理论，目前广东城镇化已进入中后期的发展阶段，珠江三角洲地区的城镇化率达84%，已进入城镇化发展的成熟阶段。

（二）人口就业结构不断优化。

随着广东经济迅速发展和城镇化水平不断提高，大量劳动力从农村涌向城镇，从第一产业转向第二、三产业，劳动力就业结构和产业构成发生了很大改变，二、三产业从业人员比重大幅度提高。2013年广东全社会从业人员中，三大产业构成为2３：4２：35，二十多年间，第一产业从业人员比重下降了30多个百分点，而第二、三产业分别上升了15个百分点左右。从GDP构成看，2013年全省三大产业构成为4.9：47.3：47.8，第一产业比重下降了近20个百分点，二、三产业分别上升了10个百分点，人口就业结构与经济结构变化一致。

（三）城镇建设步伐加快。

在城镇体系建设方面，全省已逐步形成珠江三角洲地区率先发展、东西两翼稳步发展、粤北地区加快发展的区域格局，以及大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系。目前广东有400万人口以上的特大城市2个，200-400万人城市2个，100-200万人城市7个，50-100万人城市6个，20-50万人城市4个，小城镇1132个。在城市基础设施方面，各地加大城镇建设投入力度，城市市政公用设施日益完善，全省建制镇建成区面积30多万公頃，城市燃气普及率94.93%，城市自来水普及率97.62%，城市污水集中处理率为88.09%，人均城市道路面积13.42平方米，人均公园绿地面积15.82平方米，建成区绿化覆盖率37.17%。统计表明，广东城市污水集中处理率、建成区绿化覆盖率等指标均高于全国水平。

（四）城镇教育卫生等公共服务水平提高。

城镇普通中学在校学生人数由2000年的461万人增加到2013年的625万人，高等学校在校学生人数由2000年的30万人增加到2013年的171万人。广东积极解决外来务工人员随迁子女平等接受义务教育的问题，2012学年，广东进城务工人员随迁子女300.6万人，有158.5万随迁子女入读义务教育阶段公办学校，占总数的52.7%。医疗卫生方面，全省城镇地区卫生事业机构、床位数和卫生技术人员有较大幅度增加，人均拥有的医疗卫生资源增加。在社会保险方面，2000年全省参加基本养老保险3215.18万人，2013年末增加到4183万人；2000年参加全省医疗保险5043.22万人，2013年达9179.75万人。

（五）城镇化拉动效应明显。

城镇化发展拉动广东经济持续稳定增长和城乡居民收入的不断提高。统计调查数据显示，2013年广东人均GDP达到58540元，比2010年增加13804元，增长23.58%。城乡居民收入稳定较快增长，城乡居民的消费水平不断提高，2013年城镇居民人均可支配收入33090元，农村居民人均纯收入11669元，分别比全国高22.76%和31.17%；城镇居民人均消费性支出24133元，农村居民人均生活消费支出8343元，分别比全国高33.91%和25.91%。城市居民人均居住面积由2010年的34.13平方米提高到2013年的34.57平方米，农村居民人均居住面积由2010年的29.23平方米增加到2013年的33平方米。城镇居民家庭恩格尔系数为36.7%，农村居民家庭为49.0 %，广东城镇家庭达到了相对富裕水平，农村家庭已达到小康水平。

（六）粤东西北地区城镇化进程加快。

十二五时期，随着“双转移”战略的逐步推进，粤东西北地区常住人口增速开始快于珠三角，导致全省人口分布格局和城镇化发展开始发生改变。2013年粤东西北地区人口城镇化率分别为59.38%、40.45%和45.98 %,分别比2010年提高1.67、2.78和1.69个百分点,同期珠三角地区提高1.31个百分点，粤东西北地区特别是粤西地区的城镇化进程加快，省内城镇化水平差距开始有所缩小。

二、存在主要问题

广东新型城镇化过程中，伴随城镇人口大量增加和城镇规模不断扩大的同时，出现不少问题和矛盾，有的问题和矛盾显得相当突出。

（一）大部分外来人口还不能享受本地的基本公共服务。

2010年第六次人口普查，全省6903万城镇人口中，户口不在本地的有3000多万人，外来人口占城镇人口一半以上。近年来，尽管广东在基本公共服务均等化和解决流动人口权益方面做了大量工作，但由于广东是外来农民工最大的集中地，外来人口数量庞大，很多外来人口未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的同等待遇。人力资源和社会保障部公报显示，2.5亿农民工参保率还比较低，多数农民工子女无法入读全日制公办中小学校，大部分地区未将农民工纳入住房保障对象，城镇中外来人口与本地人口在基本公共服务方面还存在较大差异。一方面，在珠三角地区，由于无法在短时间内实现基本公共服务全覆盖，城镇内部出现本地人口与外来人口新的二元矛盾；另一方面，在农村地区，留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来新的问题。

随着外来务工人员经济收入的逐步提高，举家迁移的情况增多，越来越多的外地小孩要在城镇地区上学读书，更多外地老年人要在城镇安度晚年，外来人口集中珠三角城镇地区，基本公共服务体系将面临着更大的压力。

（二）城镇中外来人口收入水平和生活条件处于较差状态。

目前，大量在城镇中工作和生活的外来人口是从事一些较低层次的工作，劳动强度较大，收入处于较低水平。其中，广东农民工平均每周工作时间达50个小时，农民工的劳动强度偏大，但农民工的收入远低于城镇单位在岗职工平均工资水平。从居住条件看，多数农民工在城镇买不起房子，只能住在集体宿舍或出租屋，居住条件和生活环境处于较恶劣状态。多数外来人口生活在城市底层，是处于“半市民化”状态，融入城市的难度较大。

（三）城镇规划建设管理水平有待提高。

由于大量人口聚集于珠三角地区以及珠三角地区城镇在短时间内迅速发展和扩大，导致大城市和珠三角人口过度集中，小城镇发育不良。2010年第六次人口普查数据看，广东小城镇人口占全省城镇人口的比重为24.19%，低于同期全国39.72%的平均水平和江苏的36.32%、浙江的39.24%。广东小城镇镇区人口增长缓慢且规模偏小，基础设施薄弱，综合承载能力不足，集聚产业和人口的能力十分有限。同时导致数量庞大的人口集中到大城市，使珠三角城市人口急剧膨胀，珠三角地区已成为全国人口最稠密的地区。人口大量集聚往往造成交通拥堵、住房紧张、环境恶化、失业率上升等一系列大城市问题的出现，给社会管理带来较大压力。

三、加快新型城镇化发展的对策建议

我国新型城镇化的发展主要目标是稳步提升镇化水平和质量，缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。《广东省新型城镇化规划（2014—2020年）》中规划，到2020年，全省将推动1300万农业转移人口及外来务工人员落户，力争全省常住人口城镇化率达到73%左右，着力推进户籍制度改革和基本公共服务均等化是广东新型城镇集化的首要任务。

（一）推进农业转移人口市民化进程，加快农民工和外来人口的融入。

健全农业转移人口落户制度，实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇。各类城镇根据综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，引导农业转移人口和外来人口在城镇落户，努力提高农民工的素质和能力，采取措施改善农民工境遇，加快农民工和个来人口融入城市的进程。

（二）完善公共服务体系，推进农业转移人口享有基本公共服务。

加强市政公用设施和公共服务设施建设，根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施，增加基本公共服务供给，提升城市基本公共服务水平。按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变。将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，保障随迁子女平等享有受教育权利；建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，扩大社会保障覆盖面，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。

（三）优化城镇规模布局，提高城镇建设规划与管理水平。

优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。珠三角地区要以建设世界级城市群为目标，构建功能互补、相互促进、协调发展的城市化发展格局；加快粤东西北地区社会经济振兴和城镇体系的加快发展，粤东西北地区要坚持走中心城市带动的城镇化发展路子，要加快建设一批综合实力较强的县城，发挥好县城在推动区域经济发展中的作用。适应新型城镇化发展要求，提高城市规划建设水平，推进城市建设从外延扩张向内涵提升转变，提高城市管理服务水平，促进改革创新，建立具有广东特色的城镇化现代治理体系。

（四）统筹城乡社会经济发展，推动城乡基本公共服务一体化。

新型城镇化是“以城带乡”的城镇化，要统筹城乡经济社会发展规划，扩大公共财政覆盖农村范围，大力推动城乡基本公共服务均等化，提高城乡基础设施和公共服务保障水平，缩小城乡生活水平和生产条件的差距。统筹城乡基础设施建设，加快基础设施向农村延伸；加快公共服务向农村覆盖，推进城乡社会保障制度衔接，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化。

供稿单位：农村处

撰

新型城镇化与财政改革 篇7

近年来, 根据河南省委、省政府决策部署, 各地坚持以科学发展观为指导, 不断加大财政支持力度, 积极创新投融资机制, 以中心城市、县城和新型农村社区为重点, 推动城市新区、中心城市组团、县城和新型农村社区建设, 大力发展教育、医疗、卫生、文化、社会保障和保障性住房等社会事业发展。在各级党委、政府的领导和社会各方的共同努力下, 河南各地财政对城镇化发展的支撑作用不断加强, 城镇的综合承载力、集聚力和辐射力明显提升, 大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进的态势进一步增强。

(一) 拓宽资金投入渠道

各地通过财政安排一部分、帮建单位帮扶一部分、社会力量捐助一部分、村集体和群众投工投劳一部分多种形式, 不断拓宽资金投入渠道, 努力形成全方位支持、社会共同参与的城镇化建设新局面。一是加大财政投入。市县通过本级安排、争取上级支持、整合项目资金, 不断加大对城镇化建设的财政支持力度。城市维护建设税、城市公用事业附加、市政公用基础设施配套费等税费收入全部用于城镇市政公用设施建设和公共服务设施建设。土地出让金扣除政策规定必须安排的支出后主要用于城镇基础设施建设。依托城乡建设用地增减挂钩试点实施, 将建设用地富余指标调剂到城镇使用, 获得的土地增值收益扣除上缴中央、省和各项资金后用于新型农村社区建设和拆旧复垦。将城市新区规划范围内的一切收入除按规定上缴国家和省的部分全部留存新城区。二是探索城市国有资源经营运作新形式。南阳市对属于政府收益应收但过去一直流失的资源加大征收力度, 将市区内所有建筑垃圾经营外运实行特许经营权拍卖, 经公开竞标, 每年增加收入536万元, 并一次性签订5年合同, 共增加收入2680万元。三是建立部门帮扶机制。信阳市通过部门帮扶, 对中心城区多条背街小巷进行升级改造, 实现了“路平、巷绿、灯明、墙净”, 提升城市整体水平。四是引导社会捐赠。新乡市成立农村公益基金管理中心, 负责社会各界对全市新型农村社区建设的公益性捐赠资金的管理和运作。五是鼓励群众投工投劳。邓州市为弥补农村道路等公益事业的资金缺口, 科学实施“四议两公开”工作法, 提高群众参与积极性, 通过采取捐资捐物、出工出力、借助外援等形式多渠道筹措资金。

(二) 创新融资机制

各地积极创新融资机制, 引导社会资本投资参与产业集聚区、城市新区、农村新型社区的基础设施、服务体系建设, 参与城市城中村和旧城区改造。根据调研情况, 主要有以下几种融资模式:一是组建地方投融资平台。通过多种形式组建地方性的投融资公司。各地均成立了以财政为依托的信用担保机构, 为中小企业融资提供担保。有的地方根据融资对象和资金用途组建相应的公司, 如成立与国开行对接的经济实体, 支持城中村和棚户区改造;成立与农发行对接的公司, 支持农村社区公共服务设施和基础设施建设。有的地方将土地收购储备中心归并到投资集团名下, 赋予集团土地一级开发权, 壮大其融资实力。有的地方根据行业领域分别成立了文化投资集团、城市建设投资集团、水利建设投资集团等。二是进行直接融资。主要采取银行贷款、委托贷款、社团贷款、发行企业债券或信托产品、扶持企业上市等形式。三是通过间接融资。主要采取BT、BOT、TOT模式, 或者强化土地运作, 采取打捆成片式开发、资源置换式开发等方式引进战略投资者, 以土地换项目, 以项目促发展。鹤壁市鹤山区成功引进旧城改造经验丰富的江苏王房集团, 对鹤壁集和中山进行整体改造开发, 包括城市道路改造、穿城羑河整治、城市排水管网和绿化亮化工程建设, 以及对产业集聚区和棚户区的居民进行拆迁安置等。平顶山舞钢市引进建业集团承建行政新区道路、党政办公大楼、会议中心、展览中心等公共设施, 政府则通过向建业集团出让行政新区住宅和商业用地的出让金收益来回购以上政府设施。潢川县积极探索用土地换社保、换就业、换住房、换固定收益的“四个置换”新模式, 加快了“农村变社区、农民变市民”的步伐。四是积极探索新模式。信阳平桥区创新农村金融服务模式, 探索开展利用“五权” (即土地承包经营权、房屋所有权、集体建设用地权、林权和水面滩涂养殖权) 担保抵押贷款方式。固始县尝试扩大有效担保物范围, 全面实施山权、水权、林权、茶权、船权、房产权以及土地流转经营权和存贷抵押等多种担保形式, 引导资金投入城镇化建设。

(三) 调整完善财政体制

各地通过调整市县或县乡财政体制, 较好地调动了县 (市) 和乡镇加快发展、增收节支的积极性, 增强了县 (市) 、乡镇财政对城镇发展的保障能力。调整和优化市与县 (市) 财政体制的典型做法是, 除中央和省级收入外, 县 (市) 收入基本实行属地管理, 市级不集中, 调动县级征收积极性;鼓励县 (市) 进行招商引资, 县 (市) 招商引资项目的税收收入全部留给县 (市) , 市级不参与分成;市与县 (市) 共同招商引资项目由市政府确定其收入的预算级次;将上级优惠政策全部兑现到县 (市) 。完善县与乡镇财政体制的典型做法主要包括:乡镇财政部门组织的各项收入全部留归乡镇所有, 取消乡镇基数上解, 同时上收农业税转移支付补助基数;实行乡镇行政、事业人员经费县财政全额供给;乡镇协调征收的部分税种, 按实际入库数在扣除35%征收费用后按县、乡6:4分成, 充分调动乡镇加大城镇化建设投入的积极性。

(四) 强化财税政策激励

各地根据实际情况, 制定相关财税政策, 强化激励措施, 促进城镇化加快发展。一是强化对产业集聚区的激励。对集聚区实行“核定基数、超收全返、一定三年”的财政激励政策。并建立异地投资项目利益分享机制, 打破行政区域界限对经济资源合理流动的制约, 消除生产要素在区域内自由流动的体制性障碍。对入驻产业集聚区的项目, 除中央规定的收费项目外, 免去各项行政事业性收费。产业集聚区内的土地出让净收益返还产业集聚区。对投资商在集聚区内建设标准化厂房给予一定补助, 对进入集聚区的企业给予所得税地方留成部分相应奖励。二是强化对新型农村社区的激励。各地的典型做法主要有:通过财政奖补促进乡镇对新型社区基础设施和公共服务设施投资, 鼓励农民把土地租出去, 扶持“招商种地”, 促进土地流转;通过财政补贴和贷款贴息办法, 鼓励中心镇、中心社区农户购房、建房;制定完善中心镇、中心社区居民保障机制。除国家、省明文规定不得减免的各类行政性收费、全供事业单位的事业性收费外全部免收;差供事业单位和自收自支事业单位收取的事业性收费减免50%;新型农村示范社区住户办理房产证费用全免。

(五) 探索财政资金整合

为提高财政资金使用合力, 发挥财政对城镇化建设保障和促进作用, 各地积极探索城镇化建设资金整合。新乡市从2009年开始探索整合有关涉农资金, 共整合上级涉农资金1亿元用于新型农村社区建设。安阳市各区、县 (市) 相继出台了新农村建设资金整合办法, 本着“资金来源不变、用途不变, 整合集中使用”的原则, 将上级出台的涉及农村公共服务和基础设施建设的扶持政策, 由财政整合统筹运作, 集中投入用于农村基础设施和公共事业建设。开封市按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功、形成合力”的基本要求, 遵循“存量调整、增量集中, 规划引导、注重效益, 明确分工、协调配合, 强化管理、规范运行”的原则, 先后整合25个部门的强农惠农专项资金, 主要用于21个新型农村示范社区, 县区党政领导干部挂牌分包的新型农村社区。

二、财政支持新型城镇化方面存在的问题

根据调研情况, 当前河南财政在支持新型城镇化建设方面主要存在以下突出问题:

(一) 城建规划不科学影响了财政资金的使用效果

科学规划是新型城镇化建设的先导和纲领, 加快新型城镇化建设, 要规划先行。从河南省情况看, 目前多数市县的城镇建设规划仍不够科学、不够全面、不够具体, 主要表现在:一是城镇建设规划缺乏地方特色, 千篇一律, 城市建筑品位不高, 文化特色不浓郁, 空间环境不尽如人意;二是缺乏一定的前瞻性和可操作性, 新型城镇化建设受到较大局限;三是规划的权威性、严肃性不强, 人为的随意性较大, 难以确保规划的连续和稳定;四是总体规划与专项规划、长期规划与近期规划之间衔接不够;五是对统筹城乡的规划考虑不充分, 由于长期以来将大部门精力放在了市区规划上, 而对县域和村镇规划重视不够, 导致县域和村镇规划编制层次较低;六是城镇生态环境、教育、医疗、卫生等公共服务配套设施跟不上。由于现行城镇建设规划不科学、不全面、不具体, 造成财政资金不便整合、难以明确投入方向和重点, 影响了财政资金的使用效果。

(二) 城建资金缺口大与政府还贷压力大问题并存

新型城镇化是一个涵盖五级城镇体系、涉及基础设施、公共服务、环境治理等多个方面的系统性工程, 建设资金巨大。近年来, 尽管各级财政不断加大新型城镇化建设支持力度, 但目前河南大部分市县镇仍属于吃饭财政, 财力相对紧张, 城建资金缺口较大。同时, 市县政府还存在还贷压力较大的问题。目前, 市县政府投融资平台的举债大多投资在基础设施建设方面, 这些项目存在回收周期长、营利性差的特点, 项目一旦出现效益不佳、入不敷出时, 其最后的偿债压力将由同级政府财政承担, 潜在的财政风险面临增大趋势。近年来, 不少地方正在或将要面临持续的还贷高峰时期, 一方面近期急需投入基本建设项目的财政资金有限, 另一方面由于需要借旧债还新债, 可能造成当前和今后较长一段时期内持续存在相当大的偿债压力。

(三) 融资机制不够灵活

从调研的情况来看, 主要表现在融资渠道单一、融资能力低、融资结构不合理等方面。多数地方城建资金主要依靠土地运作或其它财政投入, 地方政府融资平台也主要面向大的国有商业银行采取银行贷款形式, 融资渠道相对单一, 一旦政策发生变化, 就很容易出现融资难题。尤其在乡镇一级, 在财力十分紧张、银行贷款又没有出路的情况下, 多采取“以地筹资”、“集资建设”、“借资建设”三种模式。“以地筹资”在当前土地宏观调控的大环境下将越来越难;“集资建设”往往会演变为变相的乱收费、乱摊派, 比如向落户中心镇、中心社区的农户收取基础设施配套费, 向建筑施工单位收取建筑配套费;“借资建设” (包括施工单位垫资开发) , 虽能暂时解决资金困难, 但发生的债务在偿还和化解方面缺乏有效手段。部分融资平台由于资本不雄厚、主营业务不明确或缺乏稳定的资金流等问题, 融资能力相对较低。另外, 融资结构不合理, 短期贷款所占比重大, 长期贷款比重小, 还款压力较大。总体而言, 还没有走出一条充分运用市场机制筹措城镇化建设资金的路子。

(四) 支持新型城镇化建设的有关财政资金难以形成合力

以涉农资金为例, 从规模上看各项涉农资金较为可观, 2010年河南一般预算中的农林水事务支出达253.7亿元, 而且递增幅度还在逐年加大。但是, 涉农资金点多面广、管理分散, 难以形成合力, 不利于加快新型农村社区建设进程。尽管部分地方就整合涉农资金方面也进行了积极探索, 出台了一些政策, 但缺乏国家或省级层面的政策依据, 基层整合涉农资金的违规风险较高。

(五) 产业支撑仍较薄弱

产业是立城之本, 强城之基。加快推进产业化, 不仅可以壮大城镇经济实力, 而且可以促进城镇化和工业化互动发展。尽管河南已经建立了较为完备的产业体系, 特别是近年来产业结构调整不断加快, 农业基础地位得到加强, 服务业发展明显提速, 自主创新能力不断提高, 但是河南产业整体上仍然是全而不优、大而不强, 结构性矛盾突出, 第一产业比重偏高, 第三产业比重过低, 工业结构中能源原材料工业比重过大, 处于产业链前端和价值链的低端, 产业结构相似、集聚度不高、发展模式粗放, 部分地区产业结构单一、主导产业不明显, 经济增长的质量和效益不高, 促进城镇化发展的产业支撑能力较弱。而且, 在调研中, 基层反映最强烈、也相对集中的问题就是土地问题, 主要涉及如何调整放宽土地政策和利用土地资源融通资金, 这从另一个侧面恰恰反映了多数地方对土地的依赖性仍然较大, 而新型城镇化的产业支撑则相对较弱。

(六) 对基础设施和社会事业投入力度仍需加大

道路、供水、供电、垃圾和污水处理等基础设施是新型城镇化的硬件要素, 而教育、医疗、社会保障等社会事业则是新型城镇化的软件要素, 二者缺一不可。近年来, 河南不断增加对基础设施和社会事业的投入, 城乡居民的生活环境不断改善。但是, 与社会发展需要和人民群众的迫切要求相比, 与国内兄弟省市相比, 仍有一定差距。在基础设施上, 统筹城乡发展的力度仍然不够, 垃圾和污水处理设施跟不上新型城镇化建设步伐。尤其在教育、医疗、卫生、社会保障、住房保障和就业等社会事业方面, 历史欠账较多, 人均保障水平较低, 城乡差别较为明显, 已成为制约河南新型城镇化加快发展的重要瓶颈。

(七) 重城镇建设、轻维护管理问题较为突出

维护管理工作薄弱是影响新型城镇化取得实效的另一个重要因素。基础设施建设大多属于公益性事业, 没有经营收入。国家对这类项目的投入是一次性的, 只管建设, 而地方政府由于财力困难, 无力保障维护费用, 建管矛盾比较突出。比如, 部分管网老化、超期使用, 一些乡村公路由于养护人员和经费不落实, 长期失养, 路况较差, 一旦到必须重修时再投入资金, 将会造成更大浪费。

三、支持新型城镇化发展的财政政策建议

坚持“统筹城乡、明确重点、强化基础、科学发展”的原则, 一方面多争取中央支持, 另一方面加大财政资金整合力度, 创新投融资机制, 有效发挥财政资金“四两拨千斤”的作用, 带动社会资金投入新型城镇化建设, 提高城镇的综合实力和综合承载力。

(一) 积极争取中央支持

一是争取中央设立统筹城乡发展专项资金, 通过奖补或贴息等形式, 支持地方破解城乡二元体制难题。二是建议中央出台促进新型农村社区建设的财税政策, 加大资金扶持力度, 集中用于农村基础设施建设整村推进。

(二) 支持做好城乡建设规划

各级财政应大力支持当地做好新型城镇化建设规划, 增强城乡规划的引导和调控作用, 确保城市 (村镇) 总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划精准对接, 确保合法合规推进实施, 实现资源优化配置和集约节约利用。加强专项规划编制, 实现城市近期建设地段控制性规划全覆盖。统筹编制城乡规划, 将新型农村社区主要布置在市县郊区、城中村、中心镇和产业集聚区周边, 加强城镇体系规划和村镇体系规划的有机衔接, 合理安排城镇建设、产业集聚、农田保护、村庄分布和生态涵养等空间布局, 构建国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区五级城乡体系。

(三) 统筹扩大直管县范围与城市组团发展的关系

加快新型城镇化建设, 就要统筹考虑扩大直管县范围与城市组团发展的关系, 既要大力促进县域经济发展和县城建设, 构建农村公共财政体制, 又要加快城市经济发展和中心城市建设, 增强直辖市财政的调控能力、辐射能力和带动能力, 做到城乡统筹、协调推进, 共同发展。与中心城市城区接壤、对中心城市发展空间具有较大影响、拟作为中心城市组团的县和县级市不纳入直管, 在留足城市发展空间的前提下, 适度扩大直管县范围, 使省直管县财政改革与促进中心城市组团式发展、优化城市结构的要求相适应。

(四) 进一步创新投融资机制

逐步建立政府、企业、个人共同投资的多形式、多元化、多渠道的城镇化建设投资体系。强化财政资金和政策引导作用, 通过财政奖补、以奖代补、贷款贴息等方式调动社会资本参与城乡基础设施、旧城改造、城中村改造、新型农村社区和教育、医疗、住房保障等社会事业建设的积极性。鼓励银行类金融机构加强对河南各类政府投融资平台的支持, 加大对河南的信贷投放, 建立财政性资金存放与金融机构支持地方经济发展挂钩机制;鼓励境内外金融机构来豫设立区域性管理总部、区域性功能中心、后台服务机构和分支机构。支持河南省直属行政事业单位国有资产管理中心开展“百亿城乡投资计划”, 运用河南省豫资公司模式, 充分发挥省级投融资平台优势, 通过统贷统还方式, 帮助市县解决城镇建设资金缺口大、分散融资成本高的难题。支持地方根据各地情况对以财政为依托或财政参股的各类投融资公司进行适当合并, 将投融资公司做大做强。坚持以市场化为原则, 尽快完善投融资公司的法人治理结构, 明确其发展方向、主营业务和投资重点。继续支持地方运用BT、BOT、打捆成片式开发、资源置换式开发、委托贷款、社团贷款、间歇资金质押贷款等多种模式, 加快基础设施建设和城乡综合开发;重点鼓励通过发行城投企业债券或信托产品、扶持企业上市等直接融资形式, 扩大直接融资规模。推动利用政府储备土地向银行抵押贷款工作。支持各地挖掘盘活国有资源、资产、资金、资本, 通过拍卖经营权、城市基础设施有偿使用权、冠名权等形式融集城镇建设资金。逐步扩大农村“五权”担保抵押贷款试点, 扩大有效担保物范围。推动河南加强与中国人寿保险、中国人民保险、平安保险等国内大型保险集团公司的战略合作, 积极支持保险改革创新, 争取利用保险资金支持河南公路交通等大型基础设施建设, 继续探索新的投融资模式。

(五) 强化新型城镇化的产业支撑

坚持因地制宜、分类指导原则, 切实发挥财政资金和政策的引导、带动作用, 促进产业优化配置, 构建“分工明确、梯度有序、特色突出、集群发展”的现代产业体系, 不断强化新型城镇化的产业支撑。中心城市着力促进产业转型升级, 结合本地实际积极培育战略性新兴产业, 大力发展商贸、餐饮、文化、创意、物流、金融等服务业, 并促进相关产业集群、集聚发展;县域结合当地优势和特色产业, 重点支持工业类或相关产业集聚区发展;村镇创造性地探索适合当地情况的产业发展模式, 促进当地居民就业安居。继续实施对产业集聚区“核定基数、超收全返、一定三年”的财政激励政策;继续加大对产业集聚区内企业发展的支持力度, 扶持企业发展的财政资金优先安排用于支持产业集聚区内企业;认真落实好各项行政事业性收费减免政策。

(六) 推进新型城镇化建设资金统筹

按照“渠道不乱, 用途不变, 各负其责, 各记其功, 集中投入, 形成合力”的原则, 稳步推进新型城镇化建设资金统筹, 集中财力办大事、办要事, 办一件成一件。坚持分类指导, 统筹相应专项资金分别重点支持新型农村社区、城镇和产业集聚区建设。统筹各类涉农专项资金, 主要用于新型农村社区建设, 其中要明确较大比例资金用于新型农村社区的基础设施建设;统筹各类城镇建设专项资金, 主要用于城镇基础设施建设、维护和保障性住房建设;统筹各类涉企专项资金, 主要用于对产业集聚区入驻企业的扶持。同时, 要结合当地规划明确支持方向和重点, 避免遍地开花、分散投入。可先在条件比较成熟的局部地区进行资金统筹试点, 在总结经验的基础上, 出台省级管理办法, 然后逐步在全省范围内推广。

(七) 加强基础设施和社会事业的财政保障

各级财政要进一步调整优化财政支出结构, 集中财力, 明确重点, 加强基础设施和社会事业的财政保障。加大基础设施投入, 全面提升城镇综合承载能力。着重从改善薄弱环节入手, 加强污水、垃圾处理等市政公用设施建设;加强教育、卫生、福利、文化、体育等公共服务设施建设, 推动社会服务资源向基层和社区转移;坚持建管并重, 进一步加大对道路、管网等设施的维护经费投入。在提升城镇硬实力的同时, 更应注重提高城镇的软实力。优化教育结构和布局, 全面提升义务教育水平, 基本普及高中阶段教育, 大力发展职业教育, 不断提升高等教育质量。健全城镇医疗卫生服务体系, 加快建设以社区卫生服务为基础的医疗卫生服务网络, 扩大社区卫生服务覆盖面。充分利用河南文化优势, 化潜在优势为实实在在的优势, 精心打造文化高地, 提升城市文化内涵, 为中原经济区建设创造良好的文化氛围。不断健全社会保障、就业、再就业和住房保障体系。加快统筹城乡基础设施和社会事业发展, 促进城乡基本公共服务均等化。

新型城镇化与财政改革 篇8

[关键词]集体建设用地使用权；土地承包经营权；宅基地使用权；流转；担保

新型城镇化是党的“十八大”明确的我国发展战略，是改变我国城乡二元结构、实现共同富裕的重要规划。实现新型城镇化需要变革现有发展模式，而土地管理改革事关粮食安全、房地产市场、企业用地以及农民利益等多个方面的问题，是新型城镇化改革的关键环节。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），为新一轮土地管理改革指明了方向。要将《决定》的改革措施切实做好，首先要对与之相冲突的法律法规进行修改，为改革打通道路。其次要构建集体建设用地使用权健康有序的流转机制，并注重保证土地承包经营权以及宅基地在流转时不失其保障功能。

一、修订土地管理改革的限制性法律

新型城镇化背景下土地管理的改革主要涉及三个部分：农村集体建设用地使用权、土地承包经营权及宅基地使用权。

根据《土地管理法》，除乡镇企业、公共设施、公益事业或宅基地之外，其他建设用地均须使用国有土地，将农村建设用地排除在了市场之外。土地承包经营权和宅基地使用权是《物权法》列出的两种主要用益物权。《物权法》按取得方式的不同分别规定了土地承包经营权的流转方式：家庭农户的承包经营权可以通过转包、互换、转让等方式流转；通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的土地承包经营权可以通过转让、入股、抵押或者其他方式流转。宅基地使用权只可在本集体经济组织之间流转。①《担保法》将该两种土地使用权明确规定为不可抵押的类型。作为较晚颁行的《物权法》基于宅基地抵押问题的复杂性，未作明确规定，而是沿袭了《土地管理法》的规定，以待经验成熟时通过《土地管理法》等其他法律解决。②可以看出，土地承包经营权和宅基地使用权是两种受到严格限制的用益物权。

基于上述法律规定，村集体无法将土地出租给企业获得利益，“小产权房”也是违法建筑，这就直接阻塞了经济发展的成果通过土地市场向农村流动的通道，是造成城乡二元结构的一个重要原因。在现实当中也出现了对上述限制性规定的变通适用。例如，佛山市南海区将村集体土地与外来资金及劳动力相结合形成符合法律规定的“乡镇企业”以获得土地租金。③这种游走于法律灰色地带的做法颇受争议。而限制土地承包经营权和宅基地使用权以多种方式流转和抵押的做法，一方面不利于实现新型农业的规模化、产业化经营，另一方面也造成了大量宅基地不能物尽其用的现状。

十八届三中全会本着加快完善现代市场体系和健全城乡发展一体化体制机制的宗旨，提出了“允许村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营抵押、担保权能”以及“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”的改革举措，④可以说是正当其时。要实现这几项改革目标，首先需要对所述几项与改革冲突的法律进行修订，这样才能从法律层面为改革打通道路。

二、构建规范的建设用地使用权流转及利益分配机制

允许集体经营性建设用地入市必定会给土地市场带来巨变。如果在流转机制及土地利益的村集体内部分配方面没有规范完善的法规保障，势必出现极大混乱，或从根本上对我国新型城镇化带来消极影响，应当加强在以下几个方面的深入探索。

（一）建立规范的土地流转机制

村委会作为村集体的基层自治组织较政府部门来说缺乏规范性，外加多种原因导致村委会的治理能力普遍较低，为了建立健康有序的流转市场，必须建立完善的流转机制。在这方面应当吸取上世纪90年代初我国土地“协议出让”的教训，采用土地“招拍挂”制度，以避免权力寻租的现象发生，并实现充分的市场定价。此外，还应当建立统一的建设用地登记制度，并将集体建设用地纳入城乡规划，⑤这是实现土地村集体建设用地有序流转的必要条件。

（二）调节集体和国有土地的关系

在集体建设用地入市之后，势必对地方政府的“土地财政”产生极大影响。地方政府不再享有建设用地的垄断市场，而且也将失去低价向村集体征地、高价向单位出让的土地的“剪刀差”，土地收入将大大减少。地方政府财政收入的骤减会在建设基础设施和提供公共服务等方面出现困难。这就需要在改革初期通过具有倾向性的税收政策进行调节，以平衡国有和集体建设用地之间的关系，避免地方税收瞬间瘫痪的情况发生。在地方政府逐渐适应摆脱对“土地财政”的依赖性之后再逐步推出相近或相同的税制模式。

（三）探索村集体土地收益分配方式

集体经营性建设用地和农户承包地不同，在集体共有、收益上具有模糊性。如何处理好收益分配问题，关系着村集体建设用地流转市场能否持久有序、能否真正惠及集体成员的问题。例如佛山市南海区就出现了经济组织的现有股东为了个人利益排斥有争议人员分配收益、要求在高额负债的情况下继续分红的情况发生，从而影响了集体建设用地的长远发展。⑤在允许集体建设用地入市的同时，必须探索出公平合理的收益分配机制。在此我们要注意到南海区已经积累的经验，即：将土地财产转化为股权，使农民变为股民，实现企业化经营。在此基础上需要尊重集体的不同情况，在分配的具体方式上进行广泛探索，最终形成原则性、指导性的规范。

三、保持土地承包经营权和宅基地的社会保障功能

土地承包经营权的制度一方面避免了土地私有可能导致的土地集中、“私人地主”的出现，另一方面又包产到户，提升了农民劳动的积极性，保持了我国农业的长期繁荣。即便在当下，允许土地承包经营权以多种方式进行流通成为大趋势的情况下，依然需要确保土地承包经营权的社会保障功能。在积极推动土地承包经营权流转的同时需要注意兼顾基本保障、以地养老等功能。

现有的《担保法》和《物权法》对宅基地转让和担保方面所持的审慎态度，有着其合理性，因为宅基地关系到农民的基本居住问题。如果允许宅基地无限制地自由流转，农民就有居无定所的风险；如果允许宅基地抵押，在实现抵押权时要么面临抵押权落空的问题，要么同样面临农民失去宅基地的结果。⑥《决定》精神旨在赋予农民更多财产权，⑦一方面有利于农民增加财产收入，另一方面在农民有城市住房的情况下可以便于农村宅基地物尽其用，农民居无定所的情况是要避免出现的。所以在执行《决定》改革措施的同时，应当坚持原《土地管理法》和《担保法》的立法精神，附加必要的限制，将宅基地流转或抵押的农民应当有其他可供居住的住所，不具备该条件的农民不宜作为允许宅基地抵押的对象。

四、结论

对现有法律中与《决定》改革方向相冲突的法律进行修订势在必行。在修订法律的同时也要建立新的规范机制，以确保集体建设用地流转能够健康有序。这就需要采用“招拍挂”和用地登记制度，以避免腐败滋生，还须用税收的手段来调整好集体土地和国有土地的关系，以确保地方财政的平稳过渡，此外建立公平合理的集体土地收益分配方式也是必须条件。同时，在“修”和“立”的过程中要注意保留仍有价值的原有法律精神部分，保持土地承包经营权和宅基地使用权的社会保障功能。

[注释]

①黄松有：《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》，人民法院出版社，2009年3月版：455-465。

②⑥梁慧星，陈华彬：《物权法》，法律出版社，2012年9月第5版本，第262页。

③袁奇峰，杨廉，邱加盛，魏立华，王欢.城乡统筹中的集体建设用地问题研究.规划师论坛，2009，（四）第25卷。

④⑦“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”。

⑤刘世锦，刘守英，许伟，邵挺：“推进集体建设用地入市，为经济增长释放发展空间 ”，《东方早报》，2012年12月10日，A04版。