我国经济法的实施过程始终保持着对社会公益的广泛关注,但在具体的诉讼救济程序上依旧问题重重。恰逢我国新民诉法顺应时代要求确立了公益诉讼制度,这为经济法实施中涉及公共利益纠纷提供了新的解决路径,该制度实施的关键在于发动公益诉讼主体资格的确定,尤其是经济法领域的“有关机关”有待法律明确规定。理论和实务上通说观点认为鉴于检察机关的优势地位,应当由其作为“法律规定的机关”之一,在符合条件时发动公益诉讼最为合适。问题在于司法实践中检察机关参与公益诉讼的具体程序应当如何设计。完善该制度可以为经济法的实施提供强有力的程序制度保障,有助于促进经济法领域公益的维护,实现经济法治。
经济法的实施是指一定主体按有关程序将经济法规范贯彻到社会现实中,以实现经济法规范调整社会的功能。囿于经济法实施的特殊性,使得其相对于其他法律而言具有明显不足,如执法主体具有多元化,其实施方法、手段和程度没有统一规范标准;又因经济利益的渗透性,经常出现经济利益左右经济执法的窘境,当事人因面对强势的集执法和管理职能于一身的国家机关难以充分表达诉求,不得以选择逃避或权力寻租。在我国经济转型期的特殊情况下出现这些执法困境不难理解,但究其原因可以发现经济法实施过程中救济程序的缺失或不完善是“罪魁祸首”,“将经济法程序的非正式性与无程序混为一谈者不乏其人,尤其是实务执法者误认为经济法实施‘无程序’。”[1]
鉴于我国经济法没有独立的诉讼程序实施机制,经济法的实施更多地是依靠行政执法等手段进行规制,因而在一些侵犯社会利益或公共利益等经济法领域的案件却无力对其进行救济,可见我国的经济法实施是不完全的。而公益诉讼制度与经济法维护公益的理念不谋而合,这一制度的产生为解决这种司法困境指明了方向。
实践证明经济法具有可诉性,没有完善的救济程序就没有真正的经济法实施,另外经济法的社会性特征决定其和公益诉讼的契合具有天然性。因此,在经济法实施的问题上从公益诉讼的角度进行分析更具有制度上的优势。经济法领域冲突和纠纷的大量存在以及与民事领域纠纷的实质差别是经济法诉讼得以产生和独立存在的现实前提。经济公益纠纷的技术性和专业性较强,涉及面广,同时具有国家干预的成分。因此,经济法纠纷并非特殊的民事案件,二者在社会关系性质方面具有显著的差异性,而经济法诉讼更能体现公益诉讼的特性。[2]新民诉法55条在法律上正式确立了公益诉讼制度,这为经济法领域的公益诉讼提供了广阔的舞台,如涉及侵害公共利益或不特定多数人利益的纳税纠纷、政府采购纠纷、侵害众多消费者权益、证券欺诈、环境保护案件等。
而宪法赋予了检察机关的国家和公共利益代表者地位,由其作为经济法领域公益诉讼的原告具有先天优势。在理论上有当事人适格扩张理论、国家干预理论、诉权信托理论的论证支撑。此外,我国司法实务和政策导向更趋于把检察机关定位于公益诉讼的适格原告位置。所以,在理论上分析和构建检察机关参与公益诉讼的具体制度机制便是解决该问题的“灵丹妙药”。
我国近年关于检察机关参与公益诉讼模式的探索实践,产生了提起诉讼、支持起诉和督促起诉等三种不同的诉讼参与模式。分析和构建检察机关参与公益诉讼的具体制度机制必须结合我国既有的检察制度和公益诉讼现行立法的背景,否则脱离具体司法实践的土壤,则容易成为“无源之水,无本之木”。
鉴于检察机关特殊的法律地位,为了防止其过多干预私权领域,或避免有限检察资源的过度使用,所以其参与公益诉讼必须遵循一定原则。
相对于私益领域来说,公益性原则是限制性条件,为了防止公权过度的向私权领域渗透和干预,必须在某种程度上对其进行限制,以使得私益的权利不被公权肆意侵犯。当且仅当涉及公共利益因素的案件才能让渡公益诉权,并由检察机关突破刑事公诉权的界限进入经济法或民事领域参与公益诉讼。
补充性原则也可称为用尽救济原则,即只有当当事人或利害关系人用尽了其他救济手段无法切实维护公共利益时,才能寻求检察机关的参与。这是因为检察机关具有对国家法律监督的作用,并不能当然的认为凡是涉及公益诉讼的案件检察机关就必然是适格原告。
检察机关进入公益诉讼后便具有当事人地位,和被告平等的享有诉讼权利,同等的承担诉讼义务,人民法院应当对双方权利给予平等的保护,不能因一方地位强势便失之偏颇。该原则能够保障双方平等、充分地行使诉讼权利,最大限度地实现程序公正。[3]
根据法律经济学相关理论,司法资源是有限的,司法活动应当追求效益最大化。涉及公共利益的案件往往有多种解决途径、救济手段,当其他方法能够有效解决纠纷,或者检察机关可以运用检察建议督促起诉的方式时,则尽量减少检察机关直接参加公益诉讼的次数。
我国检察机关在公益诉讼的司法实践中逐渐摸索出了以原告身份提起诉讼、支持起诉、督促起诉等主要公益诉讼参与方式,这些模式之间并非对立和排斥的关系,如果能够妥善建构三者之间参与公益诉讼的分工将会有效的推动公益诉讼检察参与制度的发展完善。
当社会公共利益或多数人权益受到侵害,其他适格原告没有提起诉讼时,检察机关作为公共利益的代表,以原告的身份直接提起公益诉讼。一是检察机关作为原告,二是检察机关和遭受侵权的受害方作为共同原告。直接起诉是近年运用最多的参与方式,但因为检察机关自身法律地位的限制,在法理上仍然存在实施障碍。如其公权力性质的控诉权本质使得无法在法律上找到合法性依据。
新民诉法15条的规定为检察机关介入公益诉讼提供了法律依据。司法实践中检察机关参与公益诉讼的方式多为向法院提交支持起诉意见书,可以依公益受害方的申请介入或者接到举报后依职权参与。“支持起诉由于没有公权力属性,对被支持对象的自主意思不产生任何约束,是否提起诉讼还是要看诉权主义的意愿。”[4]该种形式也存有缺陷,如检察机关在支持诉讼时的地位既非原告亦非被告,有碍于其职能作用的发挥,进而影响到公益诉讼的实施效果。
即检察机关发现公共利益受到损害,负有监管执法责任的主体不作为或怠于履职,或者具有公益诉权的主体拒不履行职责时,根据案件性质检察机关可以法律监督者的身份对该义务、职权主体进行监督、敦促。这种方式符合法律有关检察机关的定位,也是在司法实务中逐步探索出来较为有效的公益诉讼参与模式。
鉴于我国检察资源的稀缺性和检察机关特殊的法律地位,故其参与范围必须予以界定,以防止检察机关过度干预民事、经济生活。该范围的确定需要同时满足检察机关参与公益诉讼的条件和公益诉讼本身的属性。
结合司法实务操作和公益诉讼相关理论,检察机关参与经济法领域的公益诉讼应当限定在以下几类案件中。1、侵害国有资产类案件。在我国经济体制改革转型过程中,大量国有资产流失案件频发,如非法转让、赠送、侵吞国有资产的违法行为。对这些违法行为往往主管机关只有行政执法权,或者以刑事犯罪追究刑事责任,国有资产流失的治理成效甚微。2、具有公害性质的案件。法律意义上的公害是指违法行为损害了不特定对象的人身或财产权益,并应当承担对自身不利法律后果,如环境污染类案件,重大产品质量案件。3、重大垄断和不正当竞争类案件。基于我国国民经济的特殊发展历程,市场上的垄断行为多参杂着行政机关职权干预的背景,所以各级行政机关往往对于垄断行为监管缺位,甚至是放任垄断,严重损害了市场经济的有序竞争。4、其他缺乏起诉主体的侵犯公共利益的案件。包括无法确定受害主体或受害主体根本不存在的侵害公益类案件。这类案件可以作为检察机关参与公益诉讼案件范围的兜底条款,以便能够充分保障权益受害方的合法利益。
只有明确了每个级别检察机关的管辖范围,各司其职,才能使公益诉讼案件顺利的进入到具体的诉讼程序中去。由于公益诉讼明确规定在新民诉法中,所以检察机关参与公益诉讼的管辖制度应当有选择的吸收民事诉讼程序的相关经验,使之既具有普通民事诉讼法的共性特征,也能考虑到检察机关参与民事公益诉讼的特殊性。在具体实施中应当遵循效率原则,方诉争双方与法院审判;在民诉管辖制度框架内结合冲突法中解决法律适用问题的最密切联系原则,如行为发生地、结果发生地、被告所在地、受害主体所在地等。
由于公益诉讼案件一般涉及面比较广,行为发生地和结果发生地往往会有多个,所以应当汲取普通民诉由最先立案的检察机关管辖,当存有管辖权争议时,由争议双方共同的上级机关指定管辖。此外,当案件可能涉及行政机关地方保护情况时,可以由上级检察机关指定其他较为适合的下级机关异地管辖,从而实现公益诉讼中可能涉及的利害关系主体的回避。
有观点认为鉴于公益诉讼案件通常具有覆盖面广、影响力大的特点,可作为辖区内重大复杂的案件,由中级法院管辖,所以亦应当由地市级以上检察院参与诉讼。[5]这种认识有失偏颇,如果按这种思路分析下去,根据普通民诉案件的规定,抗诉案件将会则集中于地市级和省级检察院,进而严重压缩了基层检察院的工作量,抑制了他们的参与公益诉讼的积极性。建议可以根据行政等级确定公益诉讼检察参与的级别管辖。
为防止检察机关过度介入民事、经济领域,应在检察机关介入公益诉讼案件之前便对该类案件进行诉前审查。这种审查的目的是为了确保检察机关提起的公益诉讼是“补充性”的救济途径,当其他救济途径更为有效时,检察机关应当主动退出。为有效压缩检察机关介入民事、经济领域,应对其提起的公益诉讼案件范围进行有效限制,这是一个静态的准入条件;另一方面可以设置诉前督促程序,从动态上保证检查机关谨慎提起诉讼。[6] 通过设置初查的前置程序,可以有效避免检察资源的浪费和检察机关滥用公益诉权,如在正式参与公益诉讼之前,检察机关可以向负有监管职责的行政机关或具有公益诉权的主体发出检察建议书的方式,建议相关主体依法积极履职,并要求他们在履职之后将最终处理结果告知检察机关。当行政机关仍不履职的,检察机关便可以在符合条件的前提下提起公益诉讼。诉前审查的前置程序简单来说主要包括审查有无其他更为适格的诉讼主体,是否穷尽了其他的救济途径等。
公益诉讼与经济法的实施具有天然的契合性,因而建立并完善公益诉讼的检察参与制度对经济法实施的作用亦是不言而喻。经济法兼具公法与私法的本质属性决定了其实施机制不能简单的依托民事法和行政法实现保护公共利益的目标,它需要反映其自身需求的程序法来支撑其实施机制。发动公益诉讼主体的界定和其参与程序的构建是当前理论界和司法实践中亟待解决的问题。随着检察机关参与公益诉讼的司法实践日益频繁,文章中构思的部分具体程序也将在实践中接受检验,同时司法实务也将反馈其制度上的需求,进而推动理论制度的创新。
摘要：我国检察机关参与公益诉讼制度的完善,可以为经济法的实施提供强有力的程序制度保障。检察机关介入公益诉讼的具体程序设计应当在普通民事诉讼框架下结合自身特殊性进行构建,如在参与模式、受案范围、案件管辖以及前置程序的界定上应当具有检察机关自身的法律属性。
关键词：公益诉讼,契合性,检察参与,诉讼程序
[1] 隋洪明.论经济法实施的不足、成因及出路[J].经济法研究,2012(11):181-191.
[2] 颜运秋.经济法与公益诉讼的契合性分析[J].北方法学,2007(3):92-98.
[3] 江伟,邵明.民事诉讼的宪法化[A].民商法前沿[C].长春:吉林人民出版社,2002.
[4] 张步洪.构建民事督促起诉制度的基本问题[J].人民检察,2010(14):19-22.
[5] 刘卉.检察机关介入公益诉讼[N].检察日报,2005-9-9.
[6] 谭闯,刘昌强,谢光才.检察机关提起民事公益诉讼研究[J].西南政法大学学报,2005(1):89.
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