政府投融资体制治道
政府投融资体制的演化是应经济体制和财政管理体制改革的不断深化而进行的，在这一过程中经历了政府投融资和企业投融资的分离、中央政府投融资和地方政府投融资的划分以及财政投融资向平台投融资的变迁。从这个意义上说，政府投融资体制的变革也是政企分开、中央与地方事权与支出责任划分、地方支出责任变迁的集中体现。简言之，与政府投融资体制变革相伴的是计划经济体制向市场经济体制的转型，财政管理体制由“统收统支”到
“财政包干”再到“分税制”改革的推进，政府和市场间角色定位的日益明晰，以及中央和地方政府间关系的不断理顺。
政府投融资作为政府治理的重要手段，在提供公共产品和服务、实现政府职能等方面发挥着积极作用。但是我国目前的政府投融资体制在市场深化下存在着明显的不适应性，回顾政府投融资体制的演化及其困境，求解变革之道，以期实现政府投融资行为的法治化、目的的公益性、手段的市场化以及平台的规范化。
加强法制化
政府投融资行为的法治化与政府投融资立法。基于法治政府的立场，政府投融资行为的法治化要求以宪法和法律至上为基点，包括政府投融资职权法定、依法投融资、违法投融资行为承担相应责任以及接受社会公众、人大和司法监督等内容。鉴于我国政府投融资专门性和综合性法律供给不足的问题，应当加快推进政府投融资立法，为政府投融资体制的法治化变革奠定基础。建议制定《政府投资法》，对政府投资原则、投资主体、投资范围、投资决策、投资审批、项目融资、资金管理、投资监管及法律责任等基本问题作出明确规定。特别是针对目前政府投资决策中的“一言堂”和“拍脑袋”决策现象，应通过立法对政府投资决策进行规范，提高决策的科学化、民主化和法治化水平。应当建立“公共权力向公众回归”的政府投资决策机制，既要充分发挥人大在政府投资决策中的作用，通过对政府投资规划、计划以及财政预算的审批和监督，实现人人对政府投资决策权的制约，又要在政府投资决策中保障社会公众参与，利用项目公示制度、专家评议制度和项目听证制度等实现公众的知情权和参与权。再者，对于政府投融资行为的监督管理，除了上级政府和相关主管部门的直接监管外，还应强化人大的预算监督、审计机关的审计监督以及社会公众监督机制，防止政府滥权。此外，在责任政府理念下应强化对政府投融资行为的问责、建立政府投融资责任制度，将政府投融资责任的问责重心由项目法人责任向出资人责任和决策者责任转移。除了在政府投融资立法中明确规定政府投融资的法律责任，以实现对政府投融资行为的法律约束，还可以通过扩大公众参与加强对政府投融资行为的社会问责(socialaccountability)。应当对政府投融资行为的问责主体、问责对象、问责方式和问责程序等作出明确规定，依法追究政府人员的法律责任或政治责任。
同时，应制定《财政收支划分法》、《财政转移支付法》，与政府投融资立法相互配合，既借助财政立法为政府投融资提供财政支持，又可规范政府投融资行为。(1)制定《财政收支划分法》，对中央和地方的财政收支进行规范划分，建立财权与事权、财力与支出责任相匹配的财政分权体制，保证各级政府在投融资体制中的投资事权与其财政收入相适应。(2)制定《财政转移支付法》，对中央向地方的财政转移支付进行规范，明确一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付方式，以基本公共服务均等化为目标，科学构建财政转移支付的计算标准，提高财政转移支付的透明度。通过财政转移支付提高地方财政收入的均衡性，进而提高地方政府投融资能力的均衡性，促进基本公共服务均等化目标的实现。(3)严格控制政府预算外收支，将政府投融资纳入预算调整框架内，充分发挥预算的民主统制功能，使预算由“政府管理的工具”转变为“管理政府的工具”。
清晰范围
政府投融资目的的公益性与政府投资范围界定。首先，对于政府和企业投资范围的划分应秉持公共财政理念，确立与市场经济体制相适应的政府投资范围。公共财政理念要求将政府投资限定在公共领域，用于矫正市场失灵，提供公共产品，这已经被成熟的市场经济国家奉为圭臬。例如，法国将社会投资分为政府主导的公共投资和企业主导的生产投资，其中公共投资占全社会投资的30%，生产投资占70%。政府主要投资于公路、桥梁、通信等公共基础设施，教育、科研、医疗、文化体育等社会服务和福利设施，以及军队、司法、监狱、警察等国家政权机关建设。因此，基于公其财政理念，我国的政府投资应以公共利益为目的，主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括基础性项目和社会公益性项目。根据纯粹公共产品和准公共产品的结构划分，还可以对政府投资范围作进一步明确界定，如国防、外交、司法、公共安全、科教文卫、生态环境保护、农林水利、城市道路、消防等非竞争性、非排他性、非营利性的公共产品领域，应主要由政府投资;对于铁路、机场、高速公路、地铁、高新技术等具有一定排他性、竞争性、营利性的准公共产品领域，应引入社会资本投资，创新多种投融资方式，降低政府投资比重。我围正处于经济转型期，政府仍然通过国有资本控制着电力、通信、能源、金融等领域，介入一般竞争性项目，参与资源的直接配置。随着市场经济体制改革的深化，政府应逐步退出竞争领域，强化其社会管理和公共服务职能，提高在公共服务、环境保护、社会福利等社会公共领域的投资力度。
其次，中央政府和地方政府投资范围的划分应以财政分权为基础，在事权和支出责任相匹配的原则下，按照中央和地方政府职能划分以及公共产品受益范围等因素，合理界定中央和地方的投资事权。具体来说，与“分税制”改革后中央和地方的财权和财力相适应，要适度加强中央的投资事权和支出责任，国防、外交、国家安全、全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，区域性公共服务作为地方事权。在事权明晰的基础上，中央和地方应按照事权划分承担和分担相应的支出责任。以德国为例，州和地方政府的投资比重高达80%，为了引导和促进地方政府投资，联邦财政对州财政实行投资补贴政策。鉴于我国日前巾央和地方事权和支出责任不匹配的现状，应尽快建立起规范透明的财政转移支付体系。一方面，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托给地方承担;另一方面，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央可以通过转移支付承担一部分地方支出责任。
走向市场化
政府投融资手段的市场化与政府融资渠道拓展。政府投融资中市场化手段的引入及其限度在于准公共产品领域，对于此类具有一定程度排他性、竞争性和营利性的公共产品，引入市场机制可以实现政府公益性和市场效率性的优势互补。在这个层面上，政府投融资目的的公益性和手段的市场化是可以并行不悖的，市场化的政府投融资手段可以提高投融资效率，更好地提供公共服务，实现政府职能。对于国防、外交、警察、司法等纯粹公共性的领域，应严格限制市场机制的进入，要依靠政府财政支持。自20世纪70年代末以来，西方政府治理经历了一场革命性的变化，即新公共管理运动，其内涵包括政府职能的市场化、政府运行的市场化和计算机化、政策执行的自主化。新公共管理运动作为对政府失灵的回应，其核心就是将市场机制引入政府治理，将部分政府职能通过合同等市场机制转移到“第三部门”，甚至返还给市场和社会。概言之，作为新公共管理的治理就是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，实现“无需政府统治的治理”。在十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，以及推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，应当充分发挥市场机制在政府投融资中的作用，建立规范透明的市场化政府投融资机制。
1、在风险可控的前提下允许地方政府发行地方政府债券融资。以美国为代表的发达国家，市政债券已经成为地方政府市政建设的主要融资渠道，如美国的市政债券主要包括一般责任债券和收益债券两大基本类型;日本的地方债券主要包括地方公债和地方企业债。在我国，笔者认为，逐步放开地方政府发债的同时要制定《地方公债法》，对地方政府债券的发行主体、发行程序、发行方式、发债规模、资金使用、偿债基金、信用评级、信息披露和市场监管等问题作出规定。
2、通过特许经营等方式引入社会资本参与政府投融资。公私合作(PPP)是随着新公共管理运动而盛行起来的政府投融资机制，在公共利益的考量下，通过特许经营方式，鼓励社会资本参与基础设施建设、公共服务提供和公用事业经营等领域，利用市场机制优化公共资源配置。PPP以公共部门和私营部门的伙伴关系、风险共担和利益共享为基础，可以有效弥补政府和市场缺陷，提高公共资源的配置效率。在我国政府投融资活动中，应充分利用PPP的优势，采用多种项目融资模式参与基础设施投资和运营。
3、发挥政策性金融和开发性金融在政府投融资中的作用。从政府融资结构来看，银行贷款、BT融资、债券融资、信托融资等商业性金融占据很大比重，而政策性金融和开发性金融的作用没有得到充分展现。事实上，政策性金融和开发性金融在政府投融资中的作用不仅体现在融资上，还在于其重要的导向性作用。因此，要积极利用国家开发银行和农业发展银行为国家和农村的基础设施建设提供资金支持，并引导社会资金流向。还可以建立城市基础设施和住宅政策性金融机构，为新型城镇化建设中的政府投融资提供政策性金融支持。
4、平台投融资的规范化与地方政府融资平台治理在我国财政分权体制尚未完善，地方政府投资事权过重，以及地方政府融资渠道狭窄的背景下，平台投融资依旧是地方政府投融资的重要机制，地方政府融资平台在一定时期内仍将继续存在。但是，目前地方政府融资平台数景多、债务规模大且发展良莠不齐，很多融资平台公司治理结构不健全，徒有公司之名，却无公司之实。2011年《全国地方政府性债务审计结果公告》显示，大量融资平台公司存在虚假出资、注册资本不到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，并且由于融资平台公司举借的债务主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%的融资平台公司出现亏损。因此，亟待对地方政府融资平台进行分类治理，以实现平台投融资的规范化运作。
(1)对于承担无经营性收入的纯公益性项目融资的融资平台公司，不得再承担融资任务，此类公益性项目应通过财政预算或引入社会资本投资;对于兼有前述公益性项目融资和投资职能的投融资平台公司，应剥离其融资业务。(2)对于承担有稳定经营性收入的准公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《公司法》等有关规定，完善公司治理结构，落实责任承担机制，实现市场化运作;要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构;应逐步摆脱对商业银行贷款的单一依赖，利用资产证券化、信托融资、股权融资和产权交易等方式多渠道融资;要强化融资平台公司的信息披露要求，包括公司资产、负债规模、投资项目、资金使用等信息，以便于监管。(3)要严格执行《担保法》等有关法律法规的规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得以财政性收入、行政市业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司的融资行为提供担保和承讲。
从制度发生学的角度来看，政府投融资的产生是公共产品供给的必然要求，政府投融资体制的变革则是经济体制改革和财政管理体制改革的必然结果。在全面深化改革的新时期，市场经济体制改革日益深化，与之相应的是政府治理方式的革新和政府职能的转变。在此背景下，政府投融资体制需要顺应公共财政、财政分权和法治政府的要求，从政府投融资立法、投资范围、融资渠道和地方政府融资平台等方面进行系统性、整体性和协同性改革，为基本公共服务均等化和新型城镇化建设保驾护航。
作者：冯果
投资主体由单一到多元、投资管理由直接到间接，云南投融资体制逐步完善。
随着地方债的逐步发行，2000亿地方债分配方案逐渐明朗，云南以84亿元位居分配榜单的前列。对于政府投融资体制建设，云南一直在实践中改革：投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接。蜕变中，财政的探索和推进不可或缺。
“投资”“融资”转换
全省公路通车里程总计20.03万公里，位居全国第三位;高速公路2507公里,居全国第七、西部地区第一位;目前已拥有1个区域性枢纽机场和10个支线机场;全省铁路营业总里程达2327.3公里，铁路电气化率达51.8%，复线率达6.1%……截至2007年底的统计数据显示了云南交通建设成绩斐然。
改善交通，缓解这个西南省份经济发展“瓶颈”，财政投入功不可没。然而，一种“投”、“融”转换的政府智慧更加速了云南建设的步伐。
1996年，云南公路开发投资有限责任公司正式挂牌成立，该公司把融资、公路建设等从交通部门剥离出来，搭建起一个市场化的投融资平台，交通部门则作为出资人代表，负责对公路投资公司国有资产的保值增值进行监管。
有益的尝试激发了不竭的探索。1997年，云南成立了省开发投资有限责任公司，代表政府从事财政经营性投资项目的管理和收益分配。2005年，云南在省内重点行业组建了一批专业投资公司，在省开发投资公司下相继成立了云南地方电力、云南城市建设、云南铁路和云南省旅游等10个政府融资平台。政府投资采取资本金注入方式，各公司作为独立的法人进一步扩大融资，实行自主经营和自负盈亏。
截至2007年底，云南省开发投资有限公司完成投资255亿元，拉动社会投资800多亿元，总资产实现由38亿元到365亿元的跨越。2007年云投公司更名为“云投集团”，一个典型的“国有投资集团”至此成立。
“投”、“融”之间，云南的政府理财智慧逐渐通达。组建政府投资公司之外，云南省投融資体制改革融入了多元思维：一方面，主动开拓银政合作的融资渠道，2003年与国家开发银行在全国率先开展省级政府信用合作;另一方面，充分发挥财政贴息资金的带动和经济杠杆作用，引导银行信贷资金的投入。此外，云南省还建立起良性偿债机制，财政每年安排一定数量的预算资金，还通过多渠道筹集偿债资金，维护了政府信誉。
“越位”“缺位”改革
投融资体制改革极大推动了云南经济、社会发展，但客观审视，目前云南的投融资体制仍存在不少缺陷：固定资产投资对财政的依赖度较大，投入与需求矛盾突出;资金投入方式单一，资本化运营比例不高;投资主体的职责定位不清，“越位”与“缺位”现象并存。改革仍需努力。
对于政府，须明确自身职责与角色定位。首先，建立“三分离”投资管理体制：投资综合主管部门负责规划编制;政府职能部门按规划审批项目;财政部门编制项目资金预算。再者，强化市场对资源的调配作用。建立投资主体自我约束的机制，利用特许经营、业主招标等市场化方式吸引社会资本。最后，合理界定政府投资范围，地方政府应承担与地区财力、职责和事权相对应的投资项目，将资金投向关系国家政权机构建设和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。
对于项目，要设立规范的管理和建设制度。第一，推行项目立项联合评审制度，建立重大投资项目由发改委、财政及项目相关部门联合评审的制度，在此基础上，发挥中介服务机构对政府投资决策的服务作用，通过符合资质要求的咨询中介机构对政府投资项目进行评估论证。第二，按项目预期收益建立分类管理制度：政府投资要逐步退出竞争性和营利性的基建项目，纯公益性政府投资项目实行多元融资，推行项目建设“代建制”;政府投资经营性项目时，国有专业投资公司和国有参控股企业以资本金投入的方式进行投资建设。第三，全面推行政府采购制度，通过社会公开招标选择设计和建设单位;加快建立工程保险和工程担保制度，加强政府投资项目的风险管理。
对于资金，要建立起科学的管理和运作机制。筹资方面，根据政府投资中长期规划和年度计划，设立科学的预算体系;通过预算管理和部门协调，对各州市的投入进行整体布局，避免重复建设;整合社会投资，加大外资利用和管理力度。监管方面，实施政府投资项目全程绩效评价和全程公共监督;建立信息化、现代化管理制度，建立政府重点建设项目稽查制度和项目建设执行情况报告制度。运作机制上，建立和完善国有资本退出机制：国有资本可以通过股权交易、竞价拍卖等市场的手段适时退出，将回收的资金再次投向新的领域;探索成立行政事业国有资产管理经营公司，对分散于各部门的公益性及准公益性资产实行统一管理，采取资本运作手段盘活存量资产。
无论利用84亿落实中央扩大内需地方配套资金和重点建设项目资金，还是其他多渠道融资建设，对于云南这样一个依靠投资拉动经济的省份，投融资体制改革是应对危机的必然选择，也适逢提升机遇。
(作者供职于云南省财政厅经济建设处)
作者：强清泉 杨晓艳
摘要：农村投融资体制是决定农村经济发展中资金融通能力的关键因素。科学合理的农村投融资体制对于推进当前的新农村建设至关重要。本文在比较国际农村投融资体制的共性与差异的基础上，寻求相关的国际经验启示，力图为我国农村投融资体制改革提供有效的借鉴。
关键词：农村投融资;体制改革;国际比较
文献标识码：A
[收稿日期]2006-12-18
注：本文是国家社会科学基金课题《西部地区农村投融资体制改革问题研究》(04CJY016)的阶段性成果。
[作者简介]张静(1982-)，女，四川乐山人，硕士研究生;王煜宇(1977-)，女，重庆人，副教授，法学博士。
一、国外农村投融资体制的现状
(一)美国农村投融资体制
美国农业人口不足3%，但却是世界上农业最发达的国家之一，这一成就直接得益于美国完备的农村投融资体制。在法律保护和政策引导下，美国建立了以政府为主导，以市场为基础，政府、企业和民间相互配合，多种协调手段综合运用，不同协调主体分工明确、功能完善、行为规范的农村投融资体制。美国农村投融资体制改革主要有以下特点：1.重视农村基础设施建设，财政支农力度大。据统计，20世纪30—60年代，美国联邦政府向农业地区累计投资88亿美元，使680万农户受益(李冬洁，2006)。此后美国政府对农村公共产品供给和基础设施建设的投资一直占财政支出的较大比例。2.注重立法保障，完善农村投融资体制。如：《史密斯一利弗合作推广法》、《联邦农业信贷法》、《中间信贷法》、《农业信贷法》等法律的颁布使美国逐步建立并完善农村投融资体制，以法律形式保障对农场主进行信贷支持。3.农村金融机构形式多样化，以合作金融为主体，以政策金融为保障，以商业金融为补充。农村合作金融由联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作银行三大系统构成，其政策性日益淡薄，股份化日趋明显，是美国实施农业政策的重要金融渠道;政策金融由美国农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局、中小企业管理局构成，提供灾民救济、农产品销售、农村社区发展等长期低利贷款;商业金融由从事农业金融业务的一般商业性金融机构和农村商业信贷银行构成，在空间上远离农村，金融交易及监督成本较高，难以满足农业发展的需求，因而只能作为农村合作金融与农村政策金融的补充。
(二)法国农村投融资体制
法国是欧共体中最大的农业国，由于历史原因和自然条件的差异，法国经济发展极不平衡，东部内陆地区发展为“富裕的工业法国”，而西部地区则表现为“落后的农业法国”。为改变西部地区农业落后的现状，法国先后采取了一系列的政策措施建立并完善农村投融资体制，并取得了一定的成效。法国农村投融资体制改革的特点主要表现为：1.工业反哺农业，农业财政投入持续加大。法国政府列出巨额财政预算补贴农业和农村发展，据统计，2003年法国农业的公共财政支持总额达288_3亿欧元，比2002年增长了2.3个百分点。2.积极实施经济激励政策，吸引社会资金投资农村。法国以丰厚的“国家发展奖金”、“地方发展基金”等鼓励大企业到农村地区兴办工厂。数据显示，1966-1976年间，享受国家发展奖金的企业达4405家，金额达33.29亿法郎，而在落后地区发放的“土地整治补助金”达30亿法郎(李冬洁，2006)。3.允许各种性质的银行参与农业信贷业务。除了国家农业信贷以外，其他满足发放国家支农信贷条件的银行也允许从事农业信贷业务，农村信贷体系由地方农业信贷互助银行、地区农业信贷互助银行、国家农业信贷银行总行三个层次组成。4.政府对农业贷款具有高度的干预权。对符合政府政策要求及国家发展规划的农业贷款项目，实行低息优惠政策;向农业经营者直接发放贴息贷款，鼓励其积极向农业投资，而优惠贷款利息与金融市场利率差额部分由政府补贴。
(三)日本农村投融资体制
日本农村投融资体制改革主要有以下特征：1.立法完备。二战后日本政府为促进农村经济的恢复和发展，积极出台新的法律法规，如《土地改革法》、《农业合作法》、《农林渔业金融公库法》、《农业协同组合法》等，以法律规范农村投融资活动。2.农村金融体系健全。当农林中央金库成为完全意义上的民办农业金融机构后，日本农村形成了以民间合作性质的“农协金融系统”为主体、以政府主导的“农业制度金融”为保障、以兼营农业金融业务的商业性金融为补充、商业性金融业务和政策性金融相分离的农业金融体系。同时，政府还允许并鼓励商业银行和其他民间金融从事农业和农村金融业务。3.政府大力扶持。“农业协作组合”是日本最大的农业合作性经济组织，农协金融系统是依附于“农协”的一个具有独立融资能力的金融子系统，它实际上是经济弱者的联合，以资金实力薄弱的农民和小生产者为服务对象，承担较大的融资风险(杜朝运，张洁，2006)。因此，日本政府对农协金融系统的扶持政策不断出台，如：规定基层农协的存款利率高于一般金融组织、对其发放的贷款进行贴息、税收优惠政策等，保障农村合作金融业务的顺利开展。
(四)印度农村投融资体制
印度属于发展中的农业大国，其农村投融资体制改革的实践始于20世纪60年代“绿色革命”过程中的金融配合与支持。经过40多年的探索与改革，印度农村投融资体制呈现出特有的性质：1.农村公共产品供给和基础设施建设。各级政府机构之间的分工与合作由宪法明文规定，如农村道路建设、农村教育、农村医疗卫生由中央政府和邦政府共同负责、农村饮用水工程则由邦政府完成等。2.农村金融体系具有结构和功能上的多层次性。印度现行农村金融体系由印度储备银行、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业和农村开发银行、存款保险和信贷保险公司构成，各农村金融机构之间有不同的分工与合作，有适当的竞争与协作，层次鲜明，功能互补。3.农村金融覆盖度高。据统计，印度商业银行在农村和准城市地区设立了32662家分支机构，基层农业信贷协会达到92682家，有超过2000家的土地发展银行分支机构。值得一提的是，多达14136家的地区农村银行分支机构主要建立在农村信贷机构稀少的地区，平均每17000-21000个农户就有一家农村银行的分支机构为之提供金融服务，其金融覆盖度之高是世界罕见的(白广玉，2005)。4.农村合作金融支农贷款的比例逐渐下降，而商业金融支农贷款的比例逐渐提高。资料显示，20世纪70年代，农村合作金融支农贷款的比重高达79.5%，80年代为55.9%，90年代为51.5%，而近年来该比例约为44%;反观商业金融，支农贷款占贷款总额的比重由20世纪70年代的21%逐渐提高到近年45%的水平(李超民，2005)。
(五)孟加拉国农村投融资体制
孟加拉国是亚洲最为贫困的地区之一，在长期的改革和探索中，其创立的以小额信贷体系(micro finance system)为特色的农村投融资制度和方法受到世界各国的广泛关注和效仿。目前，孟加拉国小额信贷已经发展为包括一个批发性机构，农村就业支持基金会;一个托拉斯组织——孟加拉乡村托拉斯;两个专业性机构，乡村银行和孟加拉农村发展委员会;两个基金项目，政府小额信贷项目、国有商业银行小额信贷项目;三个兼营性的非政府组织，孟加拉农村进步委员会、社会进步协会和普罗西卡等五大板块、九大部分构成的完整体系，其中乡村银行是孟加拉国小额信贷体系的核心和基础，也是最具代表性的形式(熊德平，2004)。1983年由著名经济学家穆罕默德·尤纳斯博士创立的乡村银行正式成立，其特点是专为贫困群体(主要是农村贫困妇女)提供存款、贷款、保险等综合服务。值得注意的是，虽然乡村银行的服务对象为农村贫困农民，但是在业务开展过程中完全采取商业化运作的模式，市场规则贯穿于贷款业务的各个方面。由于乡村银行的功能符合贫困农民的需求，它很快便取得了巨大的成就，贷款总额达40多亿美元，贷款户由1985年的85万户增加到2000年的370多万户，而其中98%以上的贷款户都按时还贷，90%1.2上的贷款户生活质量得到了明显的改善(张序江，2006)。
二、国外农村投融资体制改革的比较分析
(一)国外农村投融资体制改革的共性分析
1.政府重视程度高，财政投入力度大。当一国工业化发展到一定阶段后，农业及农村经济发展问题开始显现，此时为改善农村经济发展滞后的现状并缓解城乡经济水平悬殊的矛盾，各国政府普遍采取工业反哺农业的政策，加大财政对农村支持的力度，增加农村公共产品的供给，强化农村基础设施的建设，如前文所述美国、法国、日本。与此同时，配套实施税收等经济激励政策，吸引企业入驻农村，引导社会资金流入农村，多渠道、全方位地向农村进行投资，从而完善农村投融资体制，提高农村融资主体的融资能力。
2.相关制度建设完备，法律保障性强。法律、制度和规章是农村投融资体制改革正常开展并取得成效的重要前提和根本保障。事实上，在农村投融资体制改革的过程中，各国都无一例外的强调法律制度的建设，做到有法可依和有法必依，以完备的法律、制度和规章来规范农村投融资行为，维护农村投融资主体的利益，确保有足够的支农资金进入农村，保障农村投融资体制改革的顺利进行。
3.政府与市场相结合，采用综合协调手段。各国在农村投融资体制改革的初期普遍采取单一的协调手段，不是寄希望于市场协调，就是完全依赖政府协调。然而，在经历了单一协调手段失败后，各国开始探索并采用政府、市场等多种协调手段相互配合的模式，最终形成以政府为主导，以市场为基础，政府和市场相结合的与本国农村投融资体制相适应的综合协调手段。
4.强调政策性模式的引导作用和合作性模式的主体地位。在农村投融资体制运行中，各国基本上均形成了以政策性投融资模式为导向，以合作性投融资模式为主体，以商业性投融资和民间资金为补充，农户广泛参与的农村投融资体系。综观各国农村投融资体系的构成，不难发现，政策性投融资在整个农村资金融通中起重要的引导作用，而合作性投融资则在整个农村投融资体系中居于主体地位。国外农村政策性金融机构一般为政府所控制，服从国家意志，配合政府农业政策的实施，因而具有一定的政府导向性;而农村合作性金融机构一般基于农户的需求而产生，大部分营业机构地处农村或距离农村较近，适应农业生产和农户分布分散的特点，因而合作性金融是农村生产资金和经营资金的主要来源渠道。
(二)国外农村投融资体制改革的差异比较
1.农村投融资体制改革的目的不同。各国虽然都进行了不同程度的农村投融资体制改革，但改革之初的根本目的是不相同的。美国的农村投融资体制改革源于20世纪30年代经济危机中，农产品过剩危机对美国经济发展的制约。法国则始于工业革命后，其他国家农业发展对法国农业的冲击，以及由此引发的对法国资本主义发展的阻碍。日本农村投融资体制改革始于明治维新后，日本佃农与地主的尖锐矛盾，以及一系列政策和法律措施的失败，形成于二战后日本经济重建和实现现代化过程中解决农村经济发展问题的探索。印度的农村投融资体制改革虽然还处于探索之中，但其成功的经验来源于20世纪60年代“绿色革命”中的金融支持与配合，而“绿色革命”的内在原因则是印度作为发展中人口大国的经济起步(熊德平，2004)。而由孟加拉国“乡村银行”发展演变而来的小额信贷模式则是农村投融资体制的创新，其创立之初是为广大的贫困农民，尤其是贫困妇女提供信贷支持，满足其生产及生活的基本需求。
2.农村投融资运行的实践模式有所差异。美国目前已经形成了较为合理、规范、有效的农村投融资模式：以私营机构及个人的信贷等农村商业金融为基础，以农村合作金融的农业信贷系统为主导，以政府农贷机构等政策性金融为辅助，三大体系协调发展的复合信用型模式(肖东平，陈华，2006)。该模式具有两大特点：一是提供农业信贷资金的机构中，既有专业的农村金融机构，也有其他类型的金融机构;二是合作性金融、政策性金融及商业性金融并存，分工协作、互相配合。而产生于孟加拉国的小额信贷模式自产生以来就受到广大的发展中国家，尤其是亚洲国家的关注和效仿，进而发展壮大为流行于孟加拉国乃至全世界的新型农村投融资模式。该模式有以下特点：一是以穷人为贷款对象，提供以免担保贷款为主体的综合服务。二是以自愿为原则，建立穷人自己的组织和相应的运行机制。三是以非政府组织为主体，建立依赖于市场化经营的组织体系。四是以政府支持为前提，主动与政府保持密切合作和良好关系。
3.农村投融资体系的组织形式各具特色。各国在农村投融资体制改革中形成的组织形式多种多样，各具特色，其中日本“农协”最具特色。“农协”是日本“农业协同组合”的简称，其前身为日本于1900年建立的“产业组合”，重组于1947年。“农协”具有独立融资功能，在机构设置上以行政区划为准，分为三个层次：基层农协中的信用合作组织、都道府县的信用联合会和农林中央金库。其组织采取农户入股参加信用合作组织、信用合作组织人股参加信用联合会、信用联合会入股农林中央金库的形式，三级机构自下而上参股，只有经济上的往来，在业务上相互依存，在职能上互相关联、互相补充、互相配合，实行独立核算、自主经营、自负盈亏。“农协”组织农民从事农产品生产、加工、销售，向农民提供生产资料购买、金融、共济、技术经营指导等服务，在促进农村城市化过程中发挥了积极作用。
4.农村投融资体制运行中政府支持方式不一。各国在进行农村投融资体制改革的过程中，政府都采取了相应的支持措
施，但是具体而言，这些支持措施又具有一定的差异性。以法国和美国为例，两国政府支持本国农村投融资体制改革都配合采用资金支持和政策支持两种支持方式。法国作为欧盟的主要成员国，其农村投融资体制改革的支持政策来源相当广泛，既有来自国内的支持(如前文所述，法国政府以“国家发展奖金”、“地方发展奖金”、“领土整治补助金”等激励政策鼓励企业进入农村等)，又有来自欧盟的支持(主要表现为对法国农业的公共支持)。而美国经济实力雄厚，对农村投融资体制改革的支持更多地表现为资金支持。美国政府对广大农村地区投入大量的资金建设交通运输、供电、通讯事业等农村基础设施。在农业保险方面，美国政府提供了更多的经济支持：一是保费补贴，平均每英亩为6.6美元;二是业务费用补贴，占承办农作物保险的私营保险公司业务费用的20-25%;三是联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育费用。
三、国外农村投融资体制改革对我国的启示和借鉴
(一)我国农村投融资体制改革首先必须建立健全相关的法律法规体系
从前文的分析可以看出，各国在进行农村投融资体制改革的过程中，都将法律制度的建设摆在首位，这说明了法律制度建设在农村投融资体制改革中的重要性。而考察农村投融资体制改革较为成功的国家，都有较为完备的法律制度与之相配套，如美国、法国、日本等。反观我国农村投融资体制改革中法律制度建设的实际情况，农村公共财政立法滞后、法制体系不健全的现象普遍存在，且适用于农村的法制体系中大量规定以行政法规和部门规章的形式存在，缺少基础性的法律法规，如《财政基本法》等，而既有的部分法律法规则需要修订并融入新的规定，如《预算法》等。同时，由于立法工作的滞后性，各农村投融资主体之间缺乏必要的法律约束，行为主体的利益难以保障，风险无法合理分摊，缺乏有效的协调机制，造成支农资金投入不足，农业和农村经济发展受到严重制约。落后的立法和不健全的法律体系已经给农村投融资体制的运行带来了明显的影响，因此，在今后的农村投融资体制改革的过程中，必须做到法律先行，以法律制度来指导改革的方向，保障投资主体的利益，促进农业和农村经济的发展。
(二)我国农村投融资体制改革必须与农业和农村经济发展水平相适应
一国农业和农村经济的发展要求有不断优化的农村投融资体制与之相适应，而农村投融资体制改革能促进农业和农村经济的进一步发展，二者互相促进，互为条件。基于此，各国在进行农村投融资体制改革的过程中，都非常重视农村投融资体制改革与农业和农村经济发展水平的相互协调关系。正如前文所述，各国在农村投融资体制改革的过程中，大都曾经通过发展商业化的、正规化的农村金融，或通过发展全由政府包办的、国有的、政策性的农村金融来支持农村经济发展的过程，但又都普遍遭到了不同程度的失败，进而逐步认识到农村投融资体制改革与农业和农村经济发展水平和阶段是互为条件的因果关系，彼此相互促进又相互制约，因而必须保持二者的协调发展。因此，我国在进行农村投融资体制改革的过程中，必须高度重视改革与农业和农村经济发展水平的关系，要做到农村投融资体制与农业和农村经济发展水平相适应，农村投融资体制的改革不能落后于农业和农村经济发展水平，不能制约农业和农村经济的发展;同时农村投融资体制的改革又不能超越农业和农村经济发展的水平而存在。
(三)我国农村投融资体制改革必须促进政策性、合作性、商业性金融的有机结合
农村金融在农村投融资体制中居于核心地位，农村金融功能的正常发挥，不仅可以营造良好的投融资环境，而且能够吸引更多的社会资金投资农村，并提高农村资金需求者的融资能力。综观世界上比较成熟的农村金融体系的构成，大都为政策性、合作性、商业性金融的有机结合，正规和非正规金融规范运行。虽然我国的农村金融体系同样由政策性金融、合作性金融、商业性金融构成，但是三者之间的相互协调欠佳，不尽如人意。作为政策性金融的中国农业发展银行，在贯彻国家农业政策的过程中，业务范围拘泥于粮、棉、油收购及流通领域，随着传统业务的逐渐萎缩，农业发展银行所发挥的作用越来越小;作为合作性金融的农村信用合作社，在商业化经营的前提下，服务对象由农户逐渐向城市客户转变，资金由农村逐渐向城市转移，其农村金融主力军的作用越来越小;作为商业性金融的中国农业银行，随着“行社脱钩”和股份制改造的开展，其营业机构大量撤出农村，传统的支农信贷业务急剧萎缩，具有明显的“嫌贫爱富”倾向。这就造成功能各异的支农资金无法形成统一的有机整体，各种性质的金融机构在原则上具有操作上和资金投向上的分工，而实际上正是由于这种“分工”和“投向”的存在，即功能不完全互补导致重复投资与零投资的现象时有发生。因此，在农村投融资体制改革中，要借鉴国外先进经验，重视政策性、合作性、商业性金融的有机结合，以政策性金融为主导，以合作性金融为主体，以商业性金融为补充。
(四)我国农村投融资体制改革必须合理引导民间金融发展，规范民间投融资行为
在国外许多国家，民间资金是弥补政策性金融、合作性金融和商业性金融不足，以及缓解农村投融资矛盾的重要途径。由民间资金借贷为主体的民间金融，其信息发现机制以及风险约束机制内生于农村资金需求者，能够有效的防范由于信息不对称带来的机会主义行为，同时能够更好地迎合农村资金需求者的需要，交易成本低，且有能力将风险控制在最低水平，因而是较优的农村资金配置方式。以美国、法国、日本为代表的发达国家，都非常重视对民间金融的合理引导，以法律法规的形式保障民问资金的流通，取得了良好的效果。在我国广大的农村地区，由于缺乏合理的引导和监管，加之民间金融固有的分散性、隐蔽性等特征，容易产生较多的纠纷，因而往往成为政府遏制和打压的对象，长期处于“黑市”状态，而不能更好地服务于农村投融资活动。因此，我国在农村投融资体制改革中，在资金融通特别困难的情况下，要对民间金融加以合理引导，以法律法规的形式规范其资金融通行为，鼓励民间金融进入农村金融市场，形成农村正规金融的合理补充。
(五)我国农村投融资体制改革必须强化风险防范意识，加强风险预警制度的建设
为保证农村投融资体制的稳健运行，保护农村投融资主体的经济利益，降低并分散风险，建立完备的风险防范制度就显得尤为重要。在风险防范方面，日本的做法值得借鉴。在长期的农村投融资体制改革过程中，日本形成了包括存款保险制度、相互援助制度、农业信用保证制度三位一体的风险防范制度体系。其中，存款保险制度规定农民只要在农协合作金融组织存款就自动成为被保险对象，而不需要支付任何保险金，当农协合作金融组织的经营业务出现问题、停止兑付存款或者宣告破产并解散时，保险机构直接向储户支付保险金;相互援助制度规定农协合作金融组织每年必须将其吸收存款的10%作为专项资金储备，由农林中央金库负责统一运用和管理，当农协的经营出现问题时，提供一定数量的紧急性或再建性低息贷款帮助其渡过难关;农业信用保证制度规定政府财政出资三分之一，其余由农协合作金融组织、信用联合会、农林中央金库出资，其业务包括损失补偿和债务保证，分别对农协经营损失和债务进行补偿(杜朝运，张洁，2006)。而我国农村投融资风险防范的制度建设几乎还是一片空白，鉴于此，在今后的改革中，必须强化农村投融资风险的预警、控制、分散和转移制度，营造良好的农村投融资环境，促进农村投融资体制的正常运行及功能的正常发挥。
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(责任编辑：李琳)
作者：张 静 王煜宇
摘要：在体育产业市场经济中，体育产业财政投融资具有动态的内涵界定和独特的功能定位。良好的财政投融资体制能将体育产业市场和投资者的优势很好地结合起来，对体育产业经济效益的提高作出贡献。?文章在论述我国体育产业财政投融资的内涵界定、基本特征与功能定位的基础上，分析了我国体育产业财政投融资体制滞后的原因，提出了完善我国体育产业财政投融资体制的若干对策，为构建新型的体育产业财政投融资体制提供参考。
关键词：体育产业；财政投融资；体制；对策
Key words: sport industry; financial investment and financial; system; countermeasure
体育产业在我国经济发展和建设中,已经构成了一个独具特色的产业门类, 成为我国国民经济新的增长点，并带动了其他相关产业的蓬勃发展。在我国现代化建设中，国家为了弥补市场资源配置的不足，调整国民经济发展中的产业结构，特别是促进基础体育产业和新兴体育产业的发展，每年都需要进行相当数量的基本建设投资。而这些投资仅仅依靠集中体育产业企业的部分税后利润和资源收益预算结余是远远不够的，因而需要通过构建有效的体育产业财政投融资机制，来补充我国体育产业财政投资来源的缺口，投向符合国家体育产业规划、具有宏观体育经济效益的体育产业和项目。但由于我国的体育产业财政投融资制度建设尚处于起步阶段，缺乏规范的理论指导和经验借鉴，因而在实际运作中存在诸多缺陷，而要有效地矫正这些缺陷，就必须按照市场经济财政投融资的全新理论和基本定位，以构建和完善新型的体育产业财政投融资机制。
1 体育产业财政投融资的内涵界定、基本特征与功能定位分析
1.1 体育产业财政投资的内涵界定
在体育产业市场经济中，体育产业财政投融资具有动态的内涵界定和独特的功能定位。只有界定清体育产业财政投融资的内涵、基本特征与功能定位，才能识别现行体育产业财政投融资体制的发展规律，明确体育产业财政投融资体制研究的范围、对象、目标，才能为有序高效的体育产业财政投融资体制的建立提出中肯适用的对策建议，是研究体育产业财政投融资体制对体育产业支持的理论基石和起点。为此，我们认为对体育产业财政投融资内涵的界定，应当从动态发展的角度出发，从运作主体、活动范围、特征和运作方式等方面加以理解。因此，我们将体育产业财政投融资的内涵界定为：体育产业财政投融资，是政府为了实现其特定政策目标，以信用方式直接或间接投融资而产生的资金筹集使用活动，它反映了以国家为主体，按照信用原则，利用金融形式参与一部分社会产品分配形成的特定的财政分配关系，在本质上属于国家财政分配的范畴。在这里，体育产业财政投融资的运作主体是政府，无论是其融资活动，还是投资运作，都是由政府部门按照其政策意图来展开；运作客体是部分社会资金，政府通过有偿的手段来筹集，并将按照政府特定的政策目标，主要以资本金、政策性长期贷款、周转金等方式开展资金运用业务；其运作范围既区别公共财政内的收支活动，又不同于银行的一般金融活动，而是由不同时期政府的特定政策目标所确定。
1.2 体育产业财政投融资的基本特征
（1）有偿性是体育产业财政投融资的基本特征。相对于公共财政预算的无偿性，体育产业财政投融资在资金运用上，要求收回资本金以及相应的利息；（2）体育产业财政投融资具有准公共性。体育产业财政投融资的资金投向通常是按照国家经济发展规划和体育产业政策目标，投资于基础设施、基础体育产业和重点体育产业等具有准公性产品领域，不仅具有良好的社会效益，而且也能创造一定的经济效益；（3）体育产业财政投融资具有鲜明的政策性。体育产业财政投融资运作是一种政府为主体的政策性金融活动。其主要目标是实现政府的经济和社会发展政策，它区别于一般金融活动的赢利性，主要追求社会效益和宏观经济效益。体育产业财政投融资既不同于财政预算内的一种支出，体育产业财政投资主要向非经营性领域，一般不具有增值性要求。而体育产业财政投融资更强调投资的商业性，其投资对象主要是具有外部效益和一定盈利能力的基础设施、基础体育产业以及国有体育企业资本金的投入等；体育产业财政投融资只能是固定资产投资性资金，主要用于形成固定资产的投资。
1.3 体育产业财政投融资的功能定位
健全的体育产业财政投融资机制运作，主要具有以下功能：（1）集聚与组织功能。体育产业财政投融资运作机制通过多种融资手段广泛地吸收社会闲散资金，将其转化为投资，起到组织和调集社会闲散资金的作用，实现资源配置的基本要求；（2）生长和促进功能。健全的体育产业财政投融资运作机制能够促进和推动体育科技进步，充分利用体育科技资源对物质体育资源的替代，使社会产出中含有更多的体育科技要素，促使社会体育产业资源在一个更高的层次和水平上实现合理配置，在我国政府的体育产业政策引导下，体育产业资源一定能够实现其应有的经济价值，并以巨大的经济效益和社会效益驶入我国“十一五”经济发展的快车道；（3）扩散和辐射功能。有选择地将资金投入到重点体育产业和部门，使之得到超常发展，进而影响关联体育产业及其他产业的变化和发展。而当资源相对配置于具有较强变动效应的体育产业时，尽管与其相关联的产业资源投入没有得到直接增量，然而通过市场需求的剌激，从而获得投资增长的动力，进而诱导资源的流入，导致整个国民经济更大的增长效应。
以政府为主体的体育产业财政投融资运作机制不仅具有上述投融资的一种功能，而且在运作中体现着鲜明的政策性，成为现代体育产业市场经济中政府配置资源、加强和改善宏观调控的重要手段。纵观各国体育产业财政投融资成功的运作经验，可以将体育产业财政投融资的基本功能概括为：第1，矫正市场失灵。建立和发展包括体育产业财政投融资制度、运作机制和体制改革在的体育产业财政投融资体系。体育产业财政投融资制度是指各相关主体之间在调节资金的供给和需求、以及由此带动的生产要素的流动和配置（或在金融资产交易）的过程中一系列被制定出来的规则、习惯、守法程度和约定的行为伦理理道德规范。体育产业财政投融资运作机制是指在调节资金的供给与需求、生产要素的流动与配置的过程中，相互联系、相互制约地作用于各相关经济主体的融资行为，以达到有序高效融资目的的作用机理。它既包括作为配置资源基础手段的融资行为和市场机制交叉的部分，又包括为克服市场机制的盲目性和滞后性所需的融资行为和宏观调控交叉的部分。体育产业财政投融资体制是关于体育产业资金的融通、投入、运作与监管等活动的制度安排，是各种关联要素有机结合的系统结构。它是体育产业投融资政策与制度组织化的体现，也是体育产业投融资活动的经济组织者或组织安排，包括投融资机构体制和投融资形式体制，体现的是相互之间的责权利的配置关系，在某种程度上与组织类似。由此不难看出体育产业财政投融资制度、运作机制和体制改革之间的区别和联系。积极发挥体育产业财政投融资体系的各种运作功能，按照政府的政策意图配置和调节社会投资，是政府矫正市场失灵的有效途径；第2，调控体育产业导向。政府通过财政投融资机制把社会资金筹集起来，用优惠和倾斜的条件引导各投资主体的资金投向体育产业领域；第3，协调财政政策与货币政策。体育产业财政投融资的政策性直接体现着政府的财政政策意图，是财政政策的重要组成部分；而财政投融资的信用性决定了它又是整个社会信用体系的组成部分。因此，体育产业财政投融资在客观上成为财政政策与货币政策协调的重要结合部；第4，熨平体育产业经济周期性的波动。当宏观体育产业经济出现过热时，运用体育产业财政投融资机制集中社会闲散资金，可以在一定程度上控制投资总量的膨胀；而当体育产业经济处于萧条或通货紧缩时，可以通过增加财政投融资的资金运用，剌激社会有效需求。
2 我国体育产业财政投融资体制滞后的原因
由于我国缺乏体育产业财政投融资体制的运作理论和实际经验，财政活动又是长期处于计划经济体制之中，因而无论在理论认识上，还是在实际操作方面，目前体育产业财政投融资体制都处于十分不成熟的状态，严重滞后于经济体制改革的其他方面。
2.1 体育产业财政投融资缺乏必要的运作制度
投融资制度既是人类适应外界环境的结果，又随外界环境的变化而变化。尽管从长期来看，不同社会制度中的体育产业财政投融资制度安排和投融资制度结构可能趋于一致，或向一致的方向发展。但从短期来看，由于体育产业财政投融资制度具有时间和地点的特殊性，由于各社会初始条件和假定条件的不同，不同社会中最有效率的体育产业财政投融资制度安排是不一样的。由于我国的体育产业财政投融资制度建设尚处于起步阶段，缺乏必要的法律和政策规范，无论是业务的开展、投资方向的选择，还是管理机构的确定、运行机制的构建，均处于探索之中，从而导致现行体育产业财政投融资行为的随意性和失范性现象相当普遍。由于我国金融资源的稀缺，再假定各相关经济主体在给定条件下追求自身利益最大化，那么无论体育产业市场是否完善都可能发生损人利己的交易行为。为了避免这种行为的发生就需要设立一套约束人们行为的、以减少人们的效益摩擦、提高稀有缺资源的利用效率的正式制度——规则。因此，社会转型期的我国体育产业财政投融资运作制度的构建运行，是一条全新之路，既不唯计划，也不唯市场，既要保持体育产业的持续进行，也要与社会主义市场经济的总体改革协调并进。因此，观念更新、制度变迁、职能转变、结构改革、机制优化和目标整合是我国体育产业财政投融资运作制度可持续发展的关键。
2.2 体育产业财政投融资运作机构职能混乱
在目前体育产业财政投融资的运作体系中，不仅缺乏统一的财政投融资运作机构，而且现有运作机构职能混乱。在中央政府管理层面上，财政部国债司主管政府体育债券和体育股票，财政作用支出中的“拨改贷部分”由预算司拨给建设银行，各类周转金却又分散在各有关司处部门；在地方政府管理层面上，财政投融资业务有的由综合计划处主管，有的则设立资金管理处，有的全部或部分归入财务开发公司或信托投资公司，而且这些机构又与预算内各职能处室之间存在交叉重复，呈现严重的多头领导、职能分割、管理混乱的现状。
2.3 体育产业财政投融资融资渠道狭窄，方式单一
由财政部门管理的投融资运作资金基本上是依靠财政预算的转化资金，主要包括历年积存的各项财政周转金、预算外资金专户存储的沉淀部分。缺乏市场化融资手段，不能适应市场化改革的深入，适时地拓展体育产业风险投资、体育产业投资基金等体育产业资本市场融资渠道。而且在地方利益的驱动下，出现各种预算内资金虚列支出转化为周转金等严重违规行为。
2.4 体育产业财政投融资投资效益低下
在体育产业财政周转金的使用中，投资效益低下主要表现在：（1）投放决策失误。体育产业财政周转金的投放虽有严格的审批制度，但在具体操作中形同虚设，许多投资项目未经可行性论证就盲目上马。对扶持生产、建设体育产业市场等项目可行性调查测算不够，盲目投资，重复建设，不能形成合理布局。决策的随意性造成大量财政周转金有去无回，浪费严重；（2）周转金管理“软约束”。由于信用意识淡薄，将周转金等同于财政拨款，无所谓还本付息，因而周转金到期不归还现象普遍存在，使周转金难以“周转”。 导致到期周转金回收率低，影响周转金的周转和积累。（3）周转回收率低。虽然体育产业财政周转金用于扶持和培育体育产业建设方面取得了一定的成效，但由于诸多的因素影响，造成资金沉淀。特别是专项体育产业基金年末投放余额巨大，回收困难。
25 体育产业财政投融资主体信用缺失
信用缺失对体育产业财政融资的发展影响很大，严守信用，确保各种契约关系的如期履行，是整个体育产业经济体系正常运行的基础前提。而我国体育产业财政投融资发展现状中，不少政府和国有体育产业企业的资信低下，毁约逃债行为成为常态。一方面，体育产业财政投融资主体信用的缺失，会使居民的储蓄找不到增值渠道，另一方面，各投融资主体普遍会感到融资困难。因此，我国体育产业财政投融资主体信用环境仍有待加强。
3 完善我国体育产业财政投融资体制的若干对策
财政投融资是体育产业发展的物质基础和基本保证。但目前我国体育体育产业财政投融资目前的发展状况，运行机制的各种残缺和不足，是导致体育产业财政投融资功能难以发挥作用的的一个重要原因。因此，按照体育产业市场经济财政投融资的全新理念和基本定位，加快体育产业财政投融资体制的改革，完善体育产业财政投融资机制的构建，以促进体育产业财政投融资运作功能的最终实现。
3.1 我国体育产业财政投融资体制改革的关键在于完善出资人制度
体育产业财政投融资体制改革的重点和难点在于投融资体制改革，而体育产业投资体制改革的核心问题是落实资本出资人制度。根据过去几年改革形成的共识，体育产业资本投资体制的弊端主要表现为投资主体不明确，投资活动的利益关系不清晰，收益与风险不对称，产权对投资活动不能形成根本性约束，因而无人对投资项目的筹集、建设、经营、偿债和取得资本回报全面负责。要对体育产业投资的决策形成责任约束，从根本上说，必须解决产权虚置和公司治理结构中督导功能弱化的问题。这是体育产业资本投资体制改革的基础，没有这一基础，无论是加强行政审批还是放弃行政审批，都不可能扭转投资效益低下的局面。要在所有者到位和通过公司治理结构对体育产业企业的全部经济活动进行有效督导的前提下，减少或者停止行政审批项目的传统做法，使出资人和企业法人享有完全的投资自主权，同时承担全部经济责任。从体育产业投资的角度看，要考察资本出资人是否确实到位，主要有三条判别标准：（1）是否具有民事权力能力和民事行为能力。（2）是否受到责任约束，在“分级所有、政资分开”的管理体制下，出资人代表机构本身应该接受哪些责任约束，涉及资本与同级行政的关系，行政与同级、下级资本的关系，资本与资本、资本与下级行政的关系等。健全的出资人制度是出资人主体责任约束与投融资权利的对称机制。（3）是否形成资信损益机制，资本的战略投资者对于自己的投资负有直接的决策责任，对于下属企业的投资负有间接的督导责任。无论哪一类投资失误，投资者不仅要承担资产损失，还要承受资信损失。在体育产业市场经济中资信的重要性高于资产的重要性，为了提高体育企业资信度，成功的投资者进行资产重组或债务重组的目的性在于抛售优质资产以弥补到期债务。
3.2 通过立法确定体育产业财政投融资的规范定位
从现代市场经济运行的要求来重新构建体育产业财政投融资机制，最为关键的是要通过立法来确立体育产业财政投融资的规范定位。因此，应该尽快制定和出台与体育产业财政投融资相配套的法律法规措施，对体育产业财政投融资主体、管理运作机构、运作范围、运作方式、财务管理、资信等级及违规处罚等有关方面作出严格的规范和具体的规定。在体育产业的立法基础上规范和发展我国的体育产业财政投融资制度。
3.3 建立包括财政投融资在内的体育产业财政预算
应明确体育产业财政投融资与公共预算的各自运作范围和界限，确立公共财政预算与体育产业财政预算并列的双元结构财政预算体系。政府公共预算的资本性部分主要用于纯公共产品投资。对体育产业财政投融资的运作单独编制预算，主要用于基础体育设施、基础体育产业及高科技体育产业等符合国家体育产业政策领域的投资。体育产业财政投融资作为公共财政预算的有效补充，其运作规模要与同级预算规模相协调，每年都应在编制体育产业财政预算的内容中列入财政投融资计划，全面反映体育产业财政投融资的融资规模、资金来源、资金运用、投资收益等，并按照法律程序接受权力机构的审查与监督。
3.4 建立投资、资本与信贷三重决策互为制衡的体育产业财政投融资决策机制
要改革传统体育产业财政投融资体制下投资决策、资本决策和信贷决策三权合一的弊端，必须建立三权分立、互为制衡的体育产业财政投融资决策机制。党的十六在将国有资产领域的“统一所有，归口管理”转变为“分级所有，政资分开”， 这一大跨步的改革为国有体育产业投资公司在投资项目上构建投资决策、资本决策与信贷决策三权分立、互相制衡的良性决策机制提供了很好的基础。在所有者陆续到位之后，政府投资项目的决策机制应为：一般项目，出资人代表机构及下属企业既负责投资决策也负责资本决策，具体分工取决于各出资人代表机构不同的内部治理结构。重大项目，行政部门可以作出投资决策，但是必须由出资人代表机构决定资本决策的然与否；资本决策的硬约束在于资信等级评价，所以决策结果可能是否定性的，也可能是条件性的（追加注册资本、免税等）。信贷决策则由银行根据对项目投资主体投资风险和还款能力的分析论证后作出。三重决策相互依存，共同发生作用，有助于遏止仅仅秉承行政旨意或领导个人意志的项目审批制的发生。
3.5 大力发展体育产业财政信用
大力发展体育产业财政信用，既是转移财政职能，实现体育产业资金增值的需要，也是政府调控资金市场，弥补银行商业性金融不足的需要。发展我国的体育产业财政信用，要在以下几个方面有所突破：一是拓宽体育产业财政信用领域，扩大融资规模，筹资渠道多样化，除预算安排周转金、历年滚存财政资金、专户储存的预算外资金外，还可吸收社会闲散资金、跨跨部门横向拆借资金，将社会团体的各项基金在所有权、使用权不变的前提下纳入财政信用轨道，发行体育产业债券。二是明确财政信用资金的投向，信用资金的投向要符合国家体育产业政策和国民经济发展计划，重点放在资金开发、国有体育企业技术改造、新体育产品开发、体育设施基础建设和体育产业科技推广上。三是建立财政信用资金良性运行的程序。在管理上，要集中统一，提高信誉。在资金投放上，要科学论证，选准项目，发挥规模效益。在回收上，要与银行配合，引进责任制，切实解决回收率低的难题。四是投资方式灵活多样，不拘一格，既可以收取占用费，实现资金增值，又可以参股分红，投资分利。
3.6加快制定财政支持体育产业发展的投融资政策，确保财政支持体育产业发展资金安全运行和有效使用
所谓财政政策，通常指政府根据宏观经济规律的要求，为达到一定目标而制定的指导财政工作的基本方针、准则和措施。政府财政政策可以为具有较大公益性质的体育产业投融资提供补贴和为投融资提供担保，财政政策是世界各国普遍采取的贯彻实施政府政策意图的重要工具之一。加快制定财政支持体育产业发展的投融资政策是一项重大的历史任务，也是一项长期任务。有关部门要加强对财政支持体育产业发展的投融资政策研究，逐步完善和加强各项支持体育产业发展的财政投融资政策，完善和创新财政支持体育产业发展的投融资政策机制，深化财政管理体制，建立政府财政有效提供体育产业公共服务的长效机制；规范和强化支持体育产业发展的资金管理，确保财政支持体育产业发展资金安全运行和有效使用。按照坚持“两条腿走路的原则”，既处理好中央财政和地方财政的关系，充分发挥两个积极性，各级财政都将大幅度加体育产业的投入，并按照“有所为有所不为”的要求，着力提高财政对体育公共产品、公共服务及公益性事业的保障能力；又正确处理政府（财政）与体育产业市场和体育产业发展的关系，合理划分财政与体育产业市场和投资人的投入责任，积极发挥财政资金和政策的引导作用，大力支持和发展体育产业，调动社会各方面资金增加体育产业投入的积极性。
4 结论与建议
目前在中国体育产发展的过程中，体育产业财政财政投融资体制存在着制度缺失、职能混乱、渠道狭窄、效益低下、结构失衡等诸多体制缺陷。究其根本，它是由存在计划经济观念残余、双轨制形成的路径依赖、制度创新动力与社会科学知识的不足等原因所造成的。我国体育产业发展过程中实现政府职能转变将依赖体育产业财政投融资体制改革的宏观制度供给、体育产业发展形成的经济发展动力等条件的变化才能得以实现。社会主义市场经济的发展，要求体育要走社会化、产业化的道路，要求建立和规范我国体育产业财政投融资体制。
按照市场经济的规律，体育产业发展的过程也就是政府职能转变的过程，这是由中国经济体制转轨、体育产业财政投融姿制度创新、加入WTO后参与国际竞争的需要所决定的。为此，建议：要转变政府职能，让政府从体育产业投融资主体转变为宏观调控，行使规划、引导和监督职能；要确立体育产业企业在体育产业投融资中的主体地位，使体育产业企业成为真正的主体；要走体育社会化、产业化的发展道路，积极吸引社会资金发展体育事业；要协调有关部门，制定有利于体育产业发展的财政、金融、税收政策；要有效发展体育博彩业，使之成为体育事业发展的主要资金来源之一；要充分利用体育产业资本市场的直接融资渠道，同时开拓创新、鼓励引进新型金融工具为体育产业融资；要加快体育产业投融资立法，通过体育产业投融资的法制化来规范和建设我国体育产业财政投融资体制。建立和规范我国体育产业财政投融资体制是一个系统的过程，在这个过程中，政府将发挥主导作用。
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作者：张 华
摘要：城市地下空间项目划分为非经营性、准经营性和经营性三种。部分非经营性项目及关系国计民生的重要地下基础设施，应由政府组织生产，向社会提供;而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营性和经营性项目的主要提供与生产方式。地下空间具有供给有限性、用途多样性、开发不可逆性、效益综合性等特点，开发过程应由政府主导，政府可以通过建立规制来实现其对地下空间开发利用的主导地位。同时地下空间项目又具有投资额高，投资回收期长，有投资规模效应等特点，单靠政府投入是不现实的，需要市场化的投融资机制。政府主导的市场化投融资体制是政府规制与市场机制的有机结合，可以通过配套政策创新，投资主体多元化，资金来源多元化和融资方式多元化等手段来构建。
关键词：地下空间;投融资;政府主导;市场化
地下空间是城市建设的新型国土资源，地下空间开发利用对我国城市“两型社会”(资源节约型、环境友好型社会)建设具有极大的促进作用。我国城市地下空间开发利用的投融资实践，面临着一系列急需解决的问题：地下空间产品的公共性与市场化运作之间的矛盾，地下空间开发的高投入额、长回报期与吸引社会资本之间的矛盾，地下空间开发项目的投融资模式选择难题，地下空间开发政策配套的欠缺问题，等等。为了提高城市的整体效益，保护宝贵而有限的土地资源，优化地下空间投资结构和增进开发效率，建立适合我国国情的城市地下空间开发利用的投融资体制，具有十分重要的理论和实际意义。
一、两种基本的投融资模式
根据投融资主体的不同，城市地下空间开发利用中存在着两种基本的投融资模式，即政府投融资模式和市场化投融资模式。
(一)政府投融资模式
政府投融资，是指地方政府为实现城市地下空间开发利用的目标，以政府财政及信用为基础，以政策性融资为手段，筹集开发资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。政府投融资的主体是地方政府或代表政府从事投融资活动的，具备法人资格的国有独资企业。政府投融资模式的资金来源主要有两类：一是政府财政出资，二是政府债务融资。在世界很多国家大城市的地下空间开发利用过程中，特别是建设初期和高速成长时期，政府投融资都发挥着主要作用。
(二)市场化投融资模式
市场化投融资，是指市场主体(非政府公共部门)以获取盈利为目的，以企业信用或项目收益为基础，以商业化融资为手段，筹集资金并投资于城市地下空间项目的金融活动。非国有独资的公司制企业是市场化投融资的主体，自主进行投融资活动，独自承担相应的责任。市场化投融资模式的资金来源主要有：企业留存利润内源融资，商业性贷款，发行企业债券，引入产业投资基金，私募，IPO等股权融资，资产证券化等。
国外在城市地下空间开发利用形成一定规模，具备一定赢利能力后，开始采取市场化投融资模式，如英法海峡隧道重组融资项目、英国伦敦地铁PPP合约等。近年来我国部分城市也开始探索或尝试市场化投融资模式，如上海延安东路隧道复线工程的BOT方式，北京地铁4号线项目的PPP方式。
(三)两种模式的比较
政府投融资模式的优点是能依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性大。其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的信用程度。缺点主要有两个：一是对政府财政产生压力，投资风险集中于政府单方面;二是不利于形成市场化的竞争机制，经营效率低。市场化投融资模式的优点是可以吸引各种不同类型的社会投资者参与地下空间项目的建设，实现投融资主体的多元化，减轻政府财政的压力，分散投资风险。缺点主要有两个：一是企业信用融资受企业信用程度所限，融资能力通常不会很大;二是可靠性相对较差，操作环节多，过程复杂，融资速度慢。
二、城市地下空间项目的提供与生产
城市地下空间项目的提供所界定的是投资的主体问题，即由政府投资并以政府名义向社会提供。还是由市场主体投资并以市场主体名义向社会提供。而城市地下空间项目的生产所界定的则是建设和运营管理的主体问题，即由政府建设、运营，还是由市场主体建设、运营。
(一)城市地下空间项目的分类
根据项目区分理论，在现有制度体系条件下，按照是否有收费机制和资金流入，可将城市地下空间项目划分为非经营性、准经营性和经营性三种，应该根据项目的性质和特征决定项目的提供与生产方式。见表1。
地下空间项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的，一成不变的，而是可以随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化的。以定价制度为例，政府可根据需要，通过建立收费机制或提高收费价格等，使项目的可经营性提升，即准经营性项目可变成经营性项目。非经营性项目也可变成准经营性项目，甚至变成为经营性项目;而经营性项目一旦取消了收费又成为了非经营性项目。见图1。
(二)城市地下空间项目的提供与生产方式
政府和市场主体在城市地下空间投资领域中的定位，见图2。
城市地下空间项目的政府提供与生产，主要出于两方面的需要：一是弥补市场生产的缺陷，二是实现政府的社会管理职能。政府拥有向社会成员征税的权力，税收是确保公共产品提供成本得到补偿的最好途径。根据政府的参与程度，可将政府生产方式归集为两大类型：政府直接生产(公共企业生产)方式和委托代理生产方式。
城市地下空间项目的市场提供与生产，是指由市场主体负责城市地下空间项目的投资、建设和运营管理。在市场经济条件下，采用市场提供与生产的方式，可以依靠市场机制的作用提高资源配置的效率。市场生产的主要方式是私人部门直接生产。
绝大多数城市地下空间项目兼具公共物品和私人物品的性质，这决定了完全采用政府或市场提供、生产的方式都是不合适的。一方面，由政府提供、生产，实现了政府向社会提供公共产品或服务的职能，但这会不可避免地导致行政垄断并带来运营的低效率;另一方面，由市场提供、生产，提高了运营效率，但又可能产生新的市场垄断并导致社会福利的损失。
政府出于干预和弥补市场缺陷的需要，或为履行政府的社会职能，部分非经营性项目及关系国计民生的重要地下基础设施，应由政府组织生产，向社会提供;而市场提供、生产则是市场经济条件下准经营性和经营性项目的主要提供与生产方式，其特点是通过市场机制实现社会资源的优化配置，促进竞争，并提高效率。
三、政府主导的地下空间市场化投融资体制
(一)城市地下空间开发利用的政府规制
城市地下空间具有开发的统一性，建设的超前性，运营的整体性，效益的间接性等特点，同时地下空间的开发利用具有很强的不可逆性，一旦建成很难改造和拆除，地下工程建设的初期投资大，投资回收期长，安全性要求高，后期运营和维护的成本高，难度大，而地下空间的社会效益、环境及防灾等间接效益体现较慢，又很难定量计算，这些都决定着地下空间的投资过程(包括前期规划、建设期和后期运营)应由政府主导。政府作为外部经济的维护者，应立足全局，通过合理安排地下空间的开发层次与时序，充分认识其综合效益，对地下空间资源进行保护性开发。
政府可以通过建立规制来实现其对地下空间开发利用的主导地位。城市地下空间开发利用的政府规制的总体目标是实现资源最优配置和社会福利最大化，可以从以下两个方面进行构建。
一是成立专门的城市地下空间管理机构，从宏观上调控本地区地下空间的规划与投资战略。作为城市地下空间开发利用的主管部门，具体负责城市地下空间开发利用的法规、规划、投融资、建设和运营等管理工作。
二是构建城市地下空间投融资配套政策体系。城市地下空间投融资模式发展的目标，是建立多元化投资主体和直接融资与间接融资相结合的投融资模式。为保证这种模式的有效运行，必须建立相应的配套政策体系，包括法律制度、政府管理和市场规则三个层面。见表2。
随着规制实践和理论的不断发展，规制的理念已经从通过对自然垄断行业机械地“控制和命令”来消除非效率的方式转向通过激励措施来消除非效率的激励性规制方式发展，从对行为的直接规制转向对市场规则的规范方向努力。规制的目的已不再是以政府取代市场，而是通过创造实现市场可竞争性的条件促进市场的可竞争性，市场可竞争性的增强又进一步促进规制目标的实现。
(二)城市地下空间开发利用的市场机制
城市地下空间项目具有投资额高，投资回收期长，有投资规模效应等特点，单靠政府投入是不现实的，需要市场化的开发经营机制。在市场机制发挥作用的领域减少政府的投入，让政府从特定的投资者中脱离出来，成为监督者和协调者，更多地引入市场化机制，更多地让私人部门参与。
城市地下空间开发利用的市场机制，就是把一些可以取得收益的地下空间项目推向市场，从而改变单一由政府开发地下空间的模式。目前，国外发达国家和地区已基本上实现了城市地下空间开发利用的市场化和产业化，他们不仅有强大的市级政府机构对城市地下空间进行间接调控和管理，具备完善的开发管理体制，而且与私人部门采取多种合营方式，形成了较为稳定的地下空间开发资金来源。
城市地下空间市场化经营是解决我国城市地下空间投资不足的途径。长期以来，我国城市地下空间开发领域形成了以政府投资、建设、运营为主的基本体系，政企不分的体制使得地下空间的经营缺乏效率，长期依赖政府补贴来勉强维持运营。把经营性和准经营性的地下空间项目推向市场，则可以提高资金的使用效率，增加行业竞争，提升行业活力，从而降低运营成本，盘活存量资产，实现城市地下空间开发利用的良性循环。
城市地下空间市场化经营也是提高地下空间开发与运营企业经营效率的需要。目前，我国城市地下空间领域产业设施陈旧，开发效率低，运营成本高的现象相当普遍。通过创造条件，在地下空间领域形成竞争性环境，充分发挥竞争的优胜劣汰机制，可以促进地下空间开发与运营企业提高经营效率，增强企业的竞争实力。
(三)政府主导的地下空间市场化投融资体制的构建
政府主导的地下空间市场化投融资体制，是指地下空间开发利用在地方政府统一规划和综合管理下进行，通过积极鼓励和引导社会资本以多种形式进入，实现政府规制与市场机制的有机结合，以达到增加开发与运营效率，优化资金来源结构，提高收益与风险匹配性的目标。这种投融资体制包含许多政府的行为(如激励、保障、监督和引导)，在政府规制的前提下引入市场竞争机制，兼顾公平与效率，有别于单纯的政府投融资方式和纯粹的市场化投融资方式。
政府主导的地下空间市场化投融资体制可以按照以下思路建立，见图3。
一是以改革现有的法律制度层面、政府管理层面和市场规则层面的有关地下空间的配套政策为出发点，通过发挥政策的激励、保障、监督和引导作用，推进政府对地下空间开发管理的统一协调和监督，实现政府在地下空间开发利用中的主导地位。
二是以增加地下空间开发与运营效率为出发点，通过引进竞争机制，推进投资主体的多元化，实现经济效益与社会效益的动态均衡。通过构建政府投资主体与市场投资主体共生的复合模式，进行投资主体的多元化，有利于在政府和市场之间实现风险分担，利益共享，从而能够较好地实现城市地下空间投融资领域的整体效率，同时能够体现公平福利原则。
三是以优化资本结构为出发点，通过对资金来源渠道的拓宽与组合，推进资金来源的多元化，实现政府资金与社会资金的优势互补。我国城市地下空间融资渠道的创新重点既要反映在渠道的拓展创新上，还要体现在渠道体系的结构优化创新上。通过增进结构优化来增加资金供给，提高资金使用效率，降低社会成本和金融风险。具体措施包括：经营城市资源(如城市土地资源、存量资产等)，扩大财政资金来源;发展市政债券，扩展债务融资渠道;利用股票市场，筹措项目股本资金;发展开发性金融，优化信贷融资渠道;培育机构投资者(如城市地下空间产业投资基金)，拓宽集合融资渠道。
四是以提高收益与风险的匹配性为出发点，通过对融资工具的整合与创新，推进融资方式的多元化，实现资金高效配置与运作的良性循环。在我国城市地下空间融资方式的创新过程中，要以效率为原则，因地制宜地推广国际通行方式;以需求为动力，开发新的融资方式。根据城市地下空间开发项目的类型，结合我国现阶段实际情况，建议主要采取以下三种市场化的项目融资方式：一是BOT方式，适用于投资额巨大，建设周期长具有收费机制的经营性和准经营性地下空间项目，如地铁、地下综合管廊、地下垃圾回收站、地下污水处理厂等。二是TOT方式，适用于有资金流入的城市地下空间存量资产项目，如大型公共地下停车场、地下商业街、地下购物中心、地下物流仓储系统等。三是PFI方式，适用于无收费机制的非经营性地下空间项目，如地下公路、人行通道、防空防灾设施等。
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(责任编辑 曾毅生) (下转第47页)
作者：陈 倬 佘 廉
[摘要]进入20世纪80年代以来,全球大多数国家都在积极探索和推进基础设施的投融资体制改革,各国的实践充分证明,这是一次投融资能力扩张与效率增进的历史性变革。其中有很多成功做法和宝贵经验值得我们学习和借鉴。文章将对国外基础设施投融资体制改革的动因、改革历程、主要做法及经验等进行全面系统的梳理和总结,希望通过这种研究能对我国当前市场经济条件下城市基础设施投融资体制改革有所启迪和借鉴。
[关键词]基础设施;投融资体制;改革
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On the Foreign Institutional Reform for the Infrastructure Investment and Financing
Wang Xiuyun
(China Youth University for Political Sciences, Beijing 100089)
Key words: infrastructure; investment and financing systems; reform
迅速发展的国家经济和不断加快的城市化趋势,使城市基础设施功能落后和供给不足的问题日益突出。加大对城市基础设施投资建设的力度,已成为各国政府必须面临的问题,但面对城市基础设施快速增长的需求,各国政府普遍认识到:他们既没有充足的资金,也没有足够的管理能力来满足这种增长要求。因此,从20世纪80年代开始,不论是发达国家还是发展中国家都开始探索城市基础设施的改革之路,探索更加科学有效的城市基础设施投融资体制。
一、国外城市基础设施投融资体制改革的动因
研究国外城市基础设施投融资体制的改革过程,可以发现,虽然各国改革前的具体情况、背景和改革领域有所不同,但各国改革的出发点和所面临的主要难题却是相同的。这些共同难题主要包括三个方面。
(一)城市基础设施建设资金短缺,财政负担过重
长期以来,城市基础设施在纯公共物品理论下,建设投资主要由政府承担,但这种单纯依靠政府投资运营的模式,势必给政府带来严重的财政负担,甚至造成财政赤字。这在各国的体现为城市基础设施建设的投资增长速度高于财政收入的增加速度,因此,许多国家都不同程度地出现了建设资金不足的局面。另外,随着城市基础设施建设的不断积累,城市基础设施存量增加,往往需要投入更多的维护和管理费用,而大多数基础设施是免费或低收费供应,其收费低于成本,因此,需要政府对城市基础设施企业和机构给以数额巨大的补贴,很多国家越来越感到难担其负。
(二)城市基础设施建设资金供给缺乏稳定保障
一般而言,城市基础设施在提供产品和服务的同时还需要不断投入维护及维修费用,这些都要求有充足而稳定的资金供给。但是,政府在安排基础设施预算时,容易受政治因素和国家经济状况的影响,财政困难时往往忽视维修费用,不适当地中断基础设施建设。因此,相应的城市基础设施在投资和运营中都会出现资金无法稳定供给的困难。
(三)城市基础设施的建设、运营和管理效率低下
在政府承担城市基础设施投融资建设和运营任务的传统模式下,城市基础设施的运营不可能按照市场规律和价值规律进行,缺乏必要的约束机制、竞争机制和激励机制。因此,世界各国的城市基础设施在建设、运营和管理中普遍存在效率低下的问题。
二、国外城市基础设施投融资体制改革的历程
西方国家在基础设施领域的改革经历了一个较长的探索和发展过程,总结这一过程,大致包括如下发展阶段。
(一)城市基础设施的国有化改革阶段
在20世纪70年代末之前,可以说是西方发达国家城市基础设施国有化时期,大多数国家都在尝试着对城市基础设施进行国有化改革的实践。这一时期,国有的公共企业在国民经济中所占比例有所上升。据统计,英国国有企业在国民经济中的比重上升到20%。法国国有企业从战前的11家猛增到 103家。奥地利公共企业占冶金部门产量的98%,10家国有企业占全国最大100家工业企业销售额的42%。西班牙的公共企业占全国造船业的80%,占交通和通信业的59%。希腊电力工业、铁路运输和邮电部门几乎全部由公共企业经营。荷兰、瑞典、日本、美国虽然程度不同,但也存在类似情形。从构成看,公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域,除钢铁产业外,这些大多属于基础设施和公用事业。据统计,在20世纪70年代全球国有化高峰时期,发达国家国有企业产值占国内生产总值的比重平均在10%左右,国有企业投资占全国总投资的比重平均为20%。如法国、英国、意大利、原联邦德国、美国和日本国有企业产值占国内生产总值的比重分别是15%、14%、18%、12%、1%和0.1%;国有企业投资额占全国投资的比重,法国是33.5%,英国是30%,意大利是28%,原联邦德国是22.7%,日本是24.1%,美国是18.4%。
(二)城市基础设施的私有化改革阶段
20世纪70年代末80年代初,各国逐渐发现,政府投资建设并运营管理基础设施存在许多问题,如投资浪费、效率低下、服务质量差等等。为了解决这些问题,许多国家开始筹划在基础设施领域进行改革,改革的一项重要措施就是在基础设施、公共企业方面推行私有化,让私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业,或把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司。
私有化改革最早是从英国开始的,起初只是出售少数公司的股票,后来私有化范围进一步扩大,涉及的部门和行业越来越多,包括航空、电信、能源、电力、供水、天然气等自然垄断企业。在英国采取私有化策略以后,其他主要资本主义国家也纷纷加入到私有化的行列中。日本从1986年开始,计划5年内将国有企业的全部股份或部分股份出售给私人。加拿大特纳总理上台后,将两家最大的航空公司——西太平洋公司和诺得尔公司交给私人经营,还出售了邮政、电力、民航和铁路部门中的多家国有公司。国有企业数量本来就不多的美国也采取了一些行动,里根政府在1987年3月把联合铁路公司的股份全部向私人出售,同时还卖掉了一些联邦政府拥有的资产,甚至将一些医院和学校私有化。
(三)城市基础设施的市场化改革阶段
正是由于私有化在效率方面的巨大潜力,各国政府才开始进行不同程度的基础设施私有化改革。可是经过十几年的发展,各国的实践证明私有化也并非完美无缺,它存在诸多弊端,如在私有化进程中,往往在公用事业提高效率的同时,难以保证每个人都享受到同样的优质服务,即不能兼顾效率和公平问题。而且在垄断的市场上,企业私有化后的平均效率是否真正提高也是值得商榷的。于是西方国家又开始了投融资体制的市场化探索。所谓市场化主要体现在两个方面。一是增加融资来源,努力吸引社会资金投入。表现为城市基础设施对国内外各类投资者开放,让投资者通过独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性基础设施项目建设和运营。二是在引进资金的同时,也引进市场化的投融资管理和运营机制。表现为引入社会资金与引入先进技术和先进管理相结合,重视市场经济条件下的竞争原则、公平公开原则、效益原则等在实际中的应用。
西方国家在基础设施市场化改革的具体实践中采取了一系列的新举措,如合同出租、公私合作、用者付费制等。以合同出租为例,英国政府先后出台一系列的法规法令将原先政府垄断的公共产品的生产提供权通过合同出租的方式转让给私营公司、非营利组织等机构,目的是为了通过市场机制的作用,打破公共服务中的垄断状况,改善公共服务的质量和效率,增强政府能力。目前,英国的公共服务行业,如环境、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同基础上的,甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域中合同也占有一定的份额。美国各级政府也大力推行公共服务的合同出租。1992年,美国联邦政府花费了2100亿美元购买承包商的合同服务,占财政开支的1∕6。据1996年的资料,美国地方政府(特别是市政府)把能够承包出去的100多种公共服务全部进行合同出租,可见其推行合同出租的力度。目前,能源生产、环境保护、工作培训、救援服务、消防、运输服务、公共工程、医疗保健等公共事业领域都广泛推行合同出租。
三、国外基础设施投融资体制改革的主要做法
(一)引入竞争、完善产权制度
在基础设施投融资体制改革中,为达到促进竞争、选择基础设施经营主体的重要目标,各国政府采取一系列鼓励竞争和完善产权制度的措施及做法。20世纪80年代,英国以电信改革为开端,相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等自然垄断企业进行民营化改革,同时采取多种措施引入竞争机制。美国自然垄断企业的传统治理方式是以民营经济为主导,政府进行规制。企业的产权制度改革并不是其重点,而其重点在于采取组织结构等措施来推动竞争机制的建立,拆分AT&T就是一个典型的例子。日本的自然垄断企业在改革前被置于各种规制之下,为了增强企业的活力,促进自由竞争,从20世纪80年代开始尤其进入90年代,日本加快了规制改革,一个重要手段就是实行国铁、电话电报公社、专卖公社、日本航空等国有企业的民营化,进行组织结构调整。
(二)引导民间资本参与基础设施建设
引导民间资本参与基础设施建设成为各国改革中普遍采用的做法,政府通过允许民间资本进入基础设施领域,以寻求相应的专业技术知识和新的投资来源,同时提高运营效率,减少基础设施建设对政府财政的依赖。美国民间资本参与基础设施建设的领域较为广泛,参与的程度也较高。以美国的铁路建设为例,虽有联邦政府和地方政府的投资参与,但却以私人投资为主,他们既包括大型投资银行,也包括投资额相对较小的私人企业和新建铁路沿线的居民投资者。在民间资本控制的基础设施企业定价权方面,政府规定可以由企业自主定价,其投资回报率可以高于市场一般利率水平。英国和日本在引导民间资本进入基础设施领域的过程中更是采用了多种手段和途径,如独资、合资、合作、参股、特许经营、发行债券等多种方式,不断寻找潜在的投资者。
(三)健全法律法规
国外的公用事业改革十分注重立法先行,在整个改革过程中制定了较为完善细致的法律法规。如美国政府于1976—1982年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和管制改革法案》、《航空货运放松管制法》、《航空客运放松管制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等多部法案,对交通运输企业的改革进行了规定。1996年,美国国会又通过了新的《电信法》,推动美国电信市场改革,使整个改革过程有法可依。英国和日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了多部法律,使改革具有法律依据和实施程序。
(四)组建独立的管制机构
在进行改革时各国政府对原有的自然垄断管制机构进行了调整,重新组建了专门的管制机构。英美两国政府在改革中发展了独立的规制机构系统,有意地将它们与主管部门分开。日本的改革不同于英美两国,没有对官僚组织进行显著的重组和分散化,其规制机构设立的基本原则是使政府保持行政的自由处理权,规制改革的进展集中于各内阁部门,他们不与独立的规制机构分享权利,也很少受制于司法系统或执政党因素。
四、国外城市基础设施投融资体制改革的经验及启示
(一)国外城市基础设施投融资体制改革的经验
通过对国外基础设施投融资体制改革的考察,本文认为,虽然各国改革的方式及路径有所不同,但仍可以从中总结出一些有益的经验,主要表现在以下六点。
1.改革路径要循序渐进。从企业组织形式和财产制度看,发达国家对基础设施领域的改革大体是沿着国有企业—公共法人—公私混合企业—私有企业的路径进行。日本国铁是自然垄断产业中原有的国有垄断企业,依次经过公共法人、公私混合企业,最终改组为私有企业的典型。
2.明确区分政府与企业职责,做到政企分开。对于政府投资的企业,政府该管理的努力管好,不该管的不进行干预。对企业的管理主要是提出目标,用经济、法规、政策等手段约束企业行为。企业则根据与政府签定的协议,进行独立生产经营,在满足政府提出的公益目标的前提下,追求企业自身利益。
3.不同基础设施行业的改革方法不能一刀切。对某些产业环节适合于竞争,而其他环节适合于垄断经营的混合产业结构,改革整顿规制框架,适时将竞争性业务从垄断性业务中分离出来,并防止在某个产业环节居于垄断地位的厂商将其垄断势力扩展到该产业的其他环节。
4.对不同类型的企业采取不同的管理模式。对于城市地铁等非经营性企业,坚持谁定价、谁补贴的原则,政府严格进行成本核算,严格界定补贴范围和补贴数额;对于污水处理、垃圾处理等通过收费补偿投资的企业,投资补偿与收费挂钩,由政府直接掌握。其生产运营则引入私人企业经营,政府提供不定期数额运营费。私人企业承担政府明确的任务,并通过自己的努力,获取合法利润;对于供水、供气、供电等经营性企业,按照商业化原则进行经营,一部分行业的企业要与私人投资企业竞争。
5.为减少行政干预,在政府投资或政府控股的企业成立监事会。监事会一般由政府官员、议会议员、专家、行业协会人士组成。监事会行使独立职权,决定董事会人员,董事会决定经理人员。
6.以政府规制的立法为先导。市场经济是一种法治经济,放松政府规制必须以立法为先导,使政府规制体制改革具有明确的法律依据和实施程序。例如,英国为保障改革的顺利进行,政府先后颁布《电信法》、《煤气法》、《自来水法》、《电力法》和《铁路法》等多项法令。
(二)国外城市基础设施投融资体制改革的启示
纵观国外城市基础设施投融资体制改革的做法和经验,我们可以得到如下启示。
1.建立和完善政府基础设施领域投融资宏观调控体系。城市基础设施是国民经济和社会发展的组成部分,地位重要,作用显著。城市政府作为城市基础设施建设的投资主体,应体现政府的主导地位和引导作用。各国的实践证明,政府在基础设施投融资中的主要职责在于做好宏观调控,通过市场机制引导基础设施的投融资,而不是行政主导投融资。同时,为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境和生活环境,吸引更多的国内外资本参与基础设施领域。例如,应该出台具体政策规定基础设施引入民间资本的方式、条件和特许权优惠、财政适当补贴等,这对于吸引多元化的投融资主体进入基础设施领域都有着很好的促进作用。
2.改革城市建设投融资方式,实现公有与市场经济的有机结合。借鉴国外城市基础设施建设和管理的经验,大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式,实行以公有制为主体、多种所有制参与的城市基础设施建设投融资体制。以资本市场和市场运行作为最主要的融资渠道和投资准则,本着“谁投资,谁受益,谁承担风险”的原则,支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业(国有、私营)和社会资金(包括民间资金)参与城市基础设施建设。
3.加强法制建设,促进城市基础设施建设稳定发展。市场经济是法制经济。在市场经济条件下,城市基础设施建设和管理体制、投融资体制、资金来源、城市维护建设税、市政公用事业价格和收费的原则等,应纳入法制化轨道,依靠法律调整其经济活动的关系,促进城市基础设施建设稳定发展。
综上所述,城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势,良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提。市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求,城市基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进行。城市基础设施的投融资建设和运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理。完全靠政府管制不行,完全靠市场机制也不行。
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[责任编辑:唐玉萍]
作者：王秀云
城乡统筹投融资体制研究
一、城乡统筹及投融资体制建设研究概述
(一)统筹城乡发展概述
(二)统筹城乡投融资体制概述
二、国内外统筹城乡投融资体制建设的理论基础与实践经验
(一)统筹城乡投融资体制建设的典型理论
(二)国外统筹城乡投融资体制建设的实践经验
(三)国内统筹城乡投融资体制建设的实践探索
第3章 统筹城乡投融资模式与竞争模型
3.1 一般投融资模式分析
3.2 统筹城乡投融资竞争趋势分析
3.3 农村投融资基本模式选择
第4章 重庆市统筹城乡发展的投资行为
4.1 重庆市统筹城乡发展的财政投资分析
4.2 重庆市统筹城乡发展的农民投资分析
4.3 重庆市统筹城乡发展的金融机构投资分析
4.4 重庆市其他投资主体投资行为分析
第5章 重庆市统筹城乡发展的融资行为
5.1 重庆市统筹城乡发展的融资现状分析
5.2 重庆市统筹城乡发展的融资行为分析
5.3 重庆市统筹城乡发展的资金供需分析
第6章 重庆市统筹城乡投融资模式
6.1 重庆市统筹城乡投融资模式
6.2 重庆市统筹城乡投融资模式实证案例
第7章 重庆市统筹城乡投融资体制建设的机制与路径
7.1 重庆市统筹城乡投融资体制建设的原则
7.2 重庆市统筹城乡投融资体制建设机制设计
7.3 重庆市统筹城乡投融资体制建设路径选择
第8章 结论及政策建议
8.1 结论
8.2 政策建议
参考文献
后记
根据《中共市委全面深化改革委员会办公室关于贯彻落实关于深化县级市改革激发经济社会发展活力的意见的函》精神，现就涉及财政体制改革方面工作具体措施如下：
一、关于深化扩权赋能改革方面
意见中进一步完善财政和项目管理体制的要求，是针对扩权试点县市实行。由于我市不是扩权试点县，所以该项意见不适用。
二、关于深化财政和投融资体制改革方面
根据意见要求，为进一步优化财政涉农资金机制，拓展扶贫资金来源渠道、转变资金使用方式、提高涉农资金使用效益、发挥财政资金在脱贫攻坚中主导作用和聚集效应，扎实推进我市脱贫攻坚工作，集中财力，巩固我市脱贫攻坚工作成果。全局已出台《市2019年财政涉农资金整合使用管理办法》及《市2019年财政涉农资金统筹整合使用方案》。
为进一步加强预算绩效管理工作，提高财政资金使用效益，全局于2018年10月制定并印发了《市预算绩效目标管理办法》。2019年，按照《中共省委省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》和《州财政局关于做好2019年预算绩效管理工作的通知》的要求，为切实加强财政支出预算绩效管理，结合我市实际情况，我市组织开展了对市市政管理局2018部门整体支出绩效评价工作。从我市2018扶贫项目中选取了5个大类别重点项目(安全饮水巩固提升项目、农村公路建设项目、贫困家庭技能培训和就业促进扶贫资金项目、农业产业扶贫项目、少数民族发展资金项目)共124个子项目开展了项目支出绩效评价工作。同时配合省级和州级绩效评价组开展了多个专项资金的绩效评价工作。
三、下一步工作打算
扎实推进财税体制改革。在今后的工作中，市财政局将按照《中共省委办公厅省人民政府办公厅印发《关于深化县级市改革激发经济社会发展活力的意见》的通知》(川委办发〔2019〕41号)文件要求，规定的时间节点，扎实推进深化县级市改革，找准差距，创新创造，攻坚克难，坚决落实好确定的各项改革事项。
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