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内蒙古农村牧区民众法律意识与法律服务状况调查与研究
摘 要：内蒙古作为民族自治地区，农业和畜牧业占较大比例，从事农业和畜牧业的基层民众，其法律意识的高低对促进民族地区的发展、维护少数民族的合法权益、构建社会主义和谐民族关系以及提高整个内蒙古法治水平具有深远的影响;而内蒙古农村牧区的法律服务水平对提高基层群众法律意识、服务自治区经济社会发展，全面推进依法治区同样具有重要意义，因此有必要从内蒙古基层群众的实际需要出发，找准法治建設中存在的问题，对强化内蒙古区基层法律工作提出建设性意见。
关键词：内蒙古;农村牧区;法律意识;法律服务
内蒙古农村牧区民众法律意识是内蒙古辖区范围内生活在农村和牧区的民众对法律做出的一种主观映像，其中既包括对现有法律知识的了解程度和法的价值评价，也包括对法律运用的能力和对法律的需求等方面的内容。内蒙古作为民族自治地区，农业和牧业占有很大比例，从事农业和畜牧业的基层民众法律意识的高低对促进民族地区的发展、维护少数民族的合法权益、构建社会主义和谐民族关系以及提高整个内蒙古法治水平具有重大意义和深远影响，因此应当结合当前的形势对此问题进行深入的研究和探讨。
基层法律服务体系是针对基层乡土地域特点，以基层政府为主体建立的，包括律师、公证、法律援助、司法鉴定等部门和人员，以满足基层群众的基本法律服务需求、保障基层群众基本法律服务权益为目的的有机组织和系统的总称。农村地区法律思维的培养、法律意识的提升、法律规范的健全是基层法律服务体系完备的先导条件。为基层农牧民提供基本的法律服务，不仅可以满足基层群众急需的法律援助和法律咨询，而且可以带动基层的公证、司法鉴定、律师等私人法律服务项目的增长，在促进农村牧区生产力水平提高的同时奠定良好的法律基础。然而，由于自然和历史原因以及我国特有的城乡二元结构的制约，基层的法律服务同城市法律服务相比存在资源短缺、体系建设滞后、公益性法律服务提供不足等问题。内蒙古作为少数民族自治地区，农村牧区的法律服务水平对提高基层群众法律意识、服务自治区经济社会发展，全面推进依法治区具有重要意义，因此有必要从内蒙古基层群众的实际需要出发，找准建设中存在的问题，对强化内蒙古的基层法律服务工作提出建设性意见。
基层民众的法律意识水平同基层法律服务体系建设相辅相成，基层民众法律意识的提高可以促进和带动基层法律服务体系的发展，与此同时，基层法律服务体系的完善能够及时解决基层群众遇到的法律纠纷，并在解决的同时成为宣传我国依法治国思想的最方便、最有效的途径，客观上有利于促进基层民众的法律意识和法律信仰，两者互相影响，互相促进，相辅相成，是加快基层法治化建设的两条有利途径，因此重视基层民众的法律意识水平和基层法律服务体系的结合与发展对于解决民众日常纠纷维护民族地区稳定发展、实现基层法治化和社会主义法治进程有重要意义。
本文主要依据内蒙古地理空间和民族分布特点，结合行政区划与农牧业经济类型(典型牧业区、半农半牧业区、农业区三种经济类型区域)，采用了分层多段抽样和简单随机抽样相结合的方法。从实际抽样来看，随机抽选到的100个嘎查中，33个社区为典型的牧业区嘎查，占总抽样单位的33%;30个社区为半农半牧业区嘎查村，占总抽样单位的30%;37个社区为农业区嘎查，占总抽样单位的33%。以农牧户作为抽样单位，采用随机抽样法，抽取了350户牧户(33.3%)、320户半农半牧户(30.5%)和380户农户(36.2%);样本容量为1050户，收回有效样本1011个。从民族构成看，蒙古族人口占总样本人口的53.4%，汉族人口占总样本人口的44.7%，其他少数民族占1.9%。
一、内蒙古农村牧区民众法律意识认知现状
基层民众法律意识界定是建立在当地社会经济基础上，受到当地风土人情、传统习惯和宗教信仰等因素的影响，包括当地社会主体对法律及法律现象的感受、判断和评价，以及对法律和法律现象的认知、情感和意志等心理活动。在认知层面，社会主体在日常生活中通过直接或者间接经验接触法律，了解法律，评价法律，判断与法律事实有关的行为和事件的因果关系，逐步形成对权利和义务的感知和维护;在情感层面，社会主体在日常生活中认知和感触法律从而产生对现行法律的喜好或厌恶的感情，处于对法律意识的感性认识阶段，受乡土人情和习惯法因素的影响处于易变、不稳定状态，这种状况直接影响民众对法律权威观念和法律服从程度;在意志层面上，社会主体在日常生活中接触法律和感知法律并产生的一种对法律的绝对信任和服从的意志品质，这是对法律权威的维护，是对法的理性认识的升华。正是法律认知、情感和意志这三个维度的紧密联系，支撑起法律意识心理大厦，因此考察法律意识的高低必须从这三维入手。本次调研是结合这三个维度，在问卷中设置相关问题，以此考察内蒙古基层民众法律意识的基本情况。
(一)获得法律知识的途径单一
高效、便捷又形式多样的法律知识获取途径是民众掌握法律知识的基础条件之一，我们在此次调研走访过程中发现，目前内蒙古农村牧区群众获得法律知识的主要途径是广播、电视等传统的传播媒介，这种情况一方面与国家长期以来发展科技事业有关，传统媒体得到了全面普及;另一方面也说明现阶段群众获得法律知识的途径比较单一和狭窄，新兴的网络、微博和微信等传播媒体还没有得到全面的普及和推广，受众人群主要集中在青少年这一群体当中，而走访中遇到的大多数中老年人对新媒体的熟悉和使用程度仍有待提高。农村的普法宣传和培训工作力度还不到位，所普及的法律与农牧民的实际生活需要结合不强，效果不明显。广大农村牧区群众自主学习法律知识的能力和意识不强，只有少数群众通过自己买书和看报来主动学习法律知识，这种现象一定程度上反映出群众在学习法律知识上存在消极被动性，真正基于兴趣爱好或者实际需要主动学法的人寥寥无几，在以后的宣传和推广过程中需要国家进行引导和改善。
(二)对法律知识的了解程度不高
对现有法律的知晓程度是考察民众法律意识的一个重要组成部分，在此次问卷调查中我们也设置了相关问题，数据如下：
通过问卷中的数据分析，我们发现基层民众对于我国的法律条文的了解程度还处在比较低的层面，无论是与日常生活纠纷息息相关的婚姻家庭法、继承法等民商法层面，还是跟农村牧区的经济生产发展有关的草原法、土地法和森林法等经济类法律，抑或是國家严厉打击的严重侵害人民群众生命财产安全的刑法层面的法律，基层群众的熟悉和了解程度都不高，统计指数大致相仿，完全对法律不了解、不接触的群众更是高达16.8%。走访的过程中只有少部分人能说出宪法、土地承包法、婚姻法、合同法等有限的几部法律名称，但是对这些法律规定的内容和解决的问题并不能一一对应，有的甚至张冠李戴，说明目前基层群众的法律意识还处在较低水平。
(三)对法律作用的评价度有待提高
广大农牧民对法律作用的评价是对我国法治化发展水平的侧面检测，既能够从中反映出群众对法律的了解程度和掌握水平，同时也能够检验出现有法律设置和落实是否到位，是否符合和满足群众的内心真实渴望。此次问卷中就法律作用的评价共设置了两道问题，数据统计如下：
表2的数据分析显示，20.6%的人认为法律对自己的生活有影响，对法律发挥的作用表现出来积极的肯定作用;40.2%的人认为法律对自己的权益和生活有影响，但是影响不大，这一比例说明农牧民作为行为主体，面对法律时更多的时候是一种被动地接受，而非主动要求;还有39.2%的人认为法律对自己的生活没有影响，调查中这部分人群的年龄普遍较大，法制观念和法律意识不强，其在参与社会活动中的行为也基本不以法律法规作为指引和参考。
表3的数据显示，政策和法律在基层农牧民的心中所占的比重大致相当。有45.7%的农牧民认为法律作用大于政策，说明这部分农牧民意识到了法律对于农村牧区的发展越来越重要;但是由于实践中政策长期以来在农村都起着举足轻重的作用，加上法律宣传的缺失、个别地方政策和法律规范在特征与区别上的不清楚，导致部分农牧民的意识还没有从以政策为主转换成为以法律为主，严重影响了基层农牧民法律思想观念的转变。
(四)法律情感和对法的信任度较低
法律情感和法律信任度是基层群众这一社会主体对现行法律法规所表现出来的一种主观心理映像，是基层群众法律意识的一个重要表现形式。对法律抱有希望和期待，相信并且运用法律制度解决所遇问题，自觉将法律作为日常行为规范，对于促进我国法律的健康发展起着重要的作用。在此次问卷中我们针对基层民众的法律心理设置了相关的问题，数据如下：
表4和表5的数据显示，基层群众对于公检法等司法机关的信任程度还比较低，只有一半左右的群众相信司法和执法机关是公正的，这种情况的产生一方面与我国封建社会流传下来的“民刑不分、官官相护”传统思想根深蒂固有关，另一方面也说明我国在很长一段对司法机关的管理中确实存在漏洞，造成了不良影响。数据显示有三分之一的群众对于公检法机关采取敬而远之、不闻不问、漠不关心的态度，这一现象既和我国基层群众缺乏法律情感的历史传统有关，同时也说明在我国的法治实践过程中忽视了对群众法律情感的培养;特别值得注意的是有超过8%的群众明确表示出了对司法机关的不相信，这一比例，说明还是有相当一部分群众是完全缺乏法律情感和对法律的信任，成为今后提高农牧民群众法律意识中需要加强关注的方向。
(五)对权利义务的一般认识理解不充分
法律是规定人们权利和义务的行为规范，其最主要的精神是强调权利和义务二者之间的统一性。正确对待权利义务关系，既能依法行使法律赋予公民的权利，也能履行法律赋予公民的义务，养成法律和自由相统一的观念是基层农牧民群众树立正确法律意识的表现之一，因此，问卷设计了两方面的内容进行统计分析。
首先是通过农牧民对待日常生活中常见现象的态度入手进行分析。对于表6中提到的“亲朋好友借钱是否需要立字据”这一问题，有66.6%的人都认为需要立字据，方便以后查证，这表明随着国家经济的发展和法律制度的完善，农牧民的法律意识正在发生变化，农牧民能够意识到并且运用法律制度来维护自己的合法权益，减少不必要的风险和纠纷。与此同时还有33.4%的群众遇到这种情况会不好意思提出这个要求，大多数思想里认为走正规的法律程序是一种见外和不信任熟人的举动，会影响彼此之间的感情，抹不开面子，特别是借款数额较小的情况更是无法开口要求对方立字据，这说明部分农牧民还没有充分认识和理解法律所规定的权利和义务之间的联系和区别，错误的将权利与不信任画等号，从而导致了对法律的错误理解。
另外，基层群众自治的主要形式是参加村民大会，因此特设计题目从村民对参与基层民主的态度来分析农民的权利意识状况。表7中询问了“最近一次村民代表大会您参加投票了吗”，有高达91.8%的村民都投了票，说明在基层绝大多数的村民已经认识到了村民大会的重要性，通过村民大会参与农村事务是自己的权利，也是发表自己观点，维护自己权益的有效途径之一。与此同时还有8.2%的人对于参加村民代表大会，投票选举等没有足够的重视，认为自己参加与否对结果来说意义不大，很多人甚至多次不参加村民大会，这表明这部分群众的法治观念不强，民主意识淡薄，《村民委员会自治法》还需要进一步加大宣传力度。
(六)对待纠纷的态度偏向人情
基层农牧民对待纠纷的解决方式是农牧民在法治观念影响下对法律运用情况的一种直观体现，也是衡量农民法律意识水平的一个较为具体的指标。为此我们在问卷中设置了以下问题。
首先，基于我国农村长期以来熟人社会的现实，从考察人情在解决纠纷中的影响入手发现，当与亲朋好友发生纠纷时，有84.7%的人宁愿吃亏也不会走诉讼程序，理由主要从人情角度考虑，觉得打官司“太伤和气”“把小事弄大了”从而影响以后的人际关系。这说明农村受传统习惯的影响，人情关系在调整农村秩序，解决农民纠纷发挥着不容忽视的作用，为了更顺利地进行生产和生活，人们必须尽量建立良好和谐的人际关系，法律条文往往会因为碍于人情而被束之高阁，法律在环境闭塞、经济交往简单的基层社会中的作用是有限的。当经济进一步发展，农民的流动性增强，跨地域交往增多时，对法律的运用也才会逐步增多。
其次，农牧民对解决纠纷方式的选择、如何看待通过法院的诉讼方式解决纠纷也是衡量农牧民法律意识水平的一个重要方面。表9中询问“您遇到纠纷时通常怎么办?”只有14.6%的人选择上法院通过法律方式解决问题，找村干部解决的占到了59.4%，找德高望重的人调解的占18.3%，找乡政府的占到13.8%;这些数据表明在基层，农牧民的思想观念已经发生了改变，民主法治意识开始深入基层，一部分农牧民在遇到纠纷时会选择法律武器维护自己的合法权益。但是总体上来说，法律在基层发挥的作用仍十分有限，大多数群众更倾向于通过“人情方式”解决问题。相比较法律程序的“费钱”与“费时”，通过熟人或者村干部的调节，只需要很低的成本(比如吃顿饭或者送点烟酒糖茶)就能大事化小、小事化无，更易于矛盾的化解和保持人际关系的和谐平衡。
二、内蒙古农村牧区法律服务状况调查
基层法律服务体系指司法行政部门为了预防和解决基层的法律纠纷，针对基层乡土地域特点，综合组织包括律师、公正、法律援助、司法鉴定、基层人民调解等部门在内所进行的法律工作和活动。考察基层法律服务的发展状况，一方面要了解基层民众对法律服务的需求，通过分析基层民众关注的法律类型和纠纷解决方式，找到基层法律服务体系在设置上是否科学合理;另一方面，要通过部门的走访和资料的搜集明确现阶段基层法律服务体系的队伍建设和工作开展等基本情况，从中发现并分析出基层法律服务体系在建设和运行过程中存在的问题。
(一)内蒙古农村牧区民众对法律服务的需求调查
1.农村牧区民众比较关注的法律类型。随着农村牧区经济的发展，农村社会改革的不断深化以及农村牧区民众法治意识的提高，农村牧区的群众在生活中涉及法律层面的内容越来越多，基层群众迫切需要法律服务规范经济组织及其行为，以便保护自己的合法权益，因此基层民主对法律的需求日益增长。哪些法律容易受到基层民众的关注，往往取决于同农牧民生产生活的密切程度，能够直观地反映出对相关部分法律服务存在需求。在本次的问卷中我们设置了相关的问题。
通过表10的数据显示，我们不难看出，内蒙古农村牧区刑事案件和行政案件数量非常少，大多数的纠纷集中在民事纠纷上。首先是土地纠纷。土地作为农村牧区最为重要的生产资料，直接关系着农牧民的切身生存利益，因此农牧民最为重视，这也使得土地纠纷成为最常见也最严重的纠纷。其次是家庭纠纷。通过走访我们发现家庭问题主要集中在养老、赡养、医疗和财产继承这几个方面。这些纠纷同农村人口的老龄化和家庭规模的小型化有密不可分的关系，侧面折射出部分农村养老问题。其他如借贷纠纷、劳动用工纠纷等虽然有一定的比例，但是为数不多，而且大多数属于民事纠纷的范畴。
2.农村牧区民众法律纠纷解决方式
本文前面在表9中对民众遇到纠纷时的解决方式进行过分析，从表9中我们可知，基层纠纷解决方式中位居榜首的是“找村干部解決”，占到59.4%，而“找法院解决”和“找律师咨询”的分别占14.6%和12.1%。并且大多数民众是在其他方法不奏效的前提下才选择找法院解决，这些数字说明，在基层，民众发生纠纷时想要解决的途径主要通过调解方式，不仅省时省力、费用较低，而且可以在不伤和气的基础上达到想要的效果，适合我国长期以来“熟人社会”人与人之间的相处模式。而走正式的法律途径，不仅诉讼成本高，而且时间较长，不能马上解决矛盾，面对迟来的正义，多数民众更相信和愿意通过调节或者行政的手段解决纠纷。这种单一的纠纷解决方式表明，内蒙古基层的纠纷解决方式还远没有达到法治国家所要求的水平，基层民众利用法律解决纠纷、维护自身权益不足，人治仍然是基层解决纠纷的主要手段。
(二)内蒙古农村牧区法律服务建设现状调查
1.基层法律服务队伍基本情况
(1)组织结构状况：根据内蒙古自治区司法厅提供的数据，截至2016年6月，内蒙古现有注册的律师事务所450家;基层法律服务所650个;公证处104个;法律援助中心115个，其中旗县级法律援助机构102个，乡镇级法律援助站10491个;各类调解委员会16773个，其中村一级11387人。
(2)人员结构状况：全区共有注册律师5374人，其中专职律师4730人、兼职律师204人;基层法律服务工作者2131人;公证员1020人，其中公证员396人，公证辅助人员624人;人民调解员75604人，其中村一级调解员46397人，乡一级6403人。
从本质上讲，基层自治建设中的法律服务应是一种由政府承担和提供的社会公共产品，应以国家财政为保障后盾，且应为全体村民均等提供，但是通过以上数据我们不难发现，同全区现有乡村1014.2万人的基层人口相比，目前内蒙古的法律服务资源虽然较以前有了长足的进步，但在数量上还难以满足基层群众的法律需求，仍需大力扩展和建设基层法律服务体系。
2.基层法律服务工作开展情况
内蒙古司法厅高度重视基层法律服务工作，特别是在党的十八大和十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”的重大部署后，结合内蒙古实际，在建设基层公共法律服务体系方面采取了许多新举措。首先，创新工作运行模式，提高基层法律服务效果。如锡林格勒盟太仆寺旗，创新基层治理法治化工作，形成了小纠纷马上解决、一般纠纷限时解决、大纠纷联合调解的工作运行模式，取得了显著的效果;巴彦淖尔市司法行政系统与相关部门密切配合，着力发展专业性行业性人民调解组织，市和各旗县区成立了“交通事故民事损害赔偿纠纷人民调解委员会”“医患纠纷人民调解委员会”“地界纠纷人民调解委员会”和“商会人民调解委员会”等专业性行业性调解组织，丰富和创新了人民调解手段。这些创新的工作运行模式有效发挥了人民调解维护社会和谐稳定的“第一道防线”作用。其次，搭建平台，推动法律服务立体化。内蒙古为深入推进公共法律服务体系建设，在全区建立了符合区情、覆盖城乡、惠及全民的蒙汉双语的“12348”公共法律服务平台，12个盟市建立了统一的服务大厅、统一的管理制度、统一的话务平台。该平台自运行以来，共接听电话4.6万余次，网上咨询5.6万余次，实现了法律咨询、群众来访、法律服务三位一体的服务模式，赢得了较高的社会信誉度。再次，健全法律服务体系网络，拓展法律服务领域。内蒙古以旗县、乡镇(苏木)、村(嘎查)三级为重点，通过招募法律服务志愿者、成立少数民族法律援助站、在嘎查设立法务室等措施扩展法律服务领域。建成法律援助便民服务窗口115个，法律援助站2336个，联络点10491个，形成了五级法律援助网络，将法律服务延伸到城市社区和农村牧区基层，不断加强公共法律服务的广泛性和便捷性。
(三)内蒙古农村牧区法律服务建设中存在的问题
内蒙古基层法律服务虽然有了长足的发展，但是由于自然环境、历史条件和社会发展程度等因素，与全国其他省份相比，其基层法律服务仍然面临很多问题与困难，需要加强和改善。
1.对法律服务重视不够，法律服务模式单一
法治意识是基层法治化进程中的重要指标和影响因素，然而内蒙古目前部分主管部门对基层法律服务工作重视不够，对基层百姓多层次、多元化的法律需求缺乏了解，导致没有针对农村牧区的实际情况设置律师、公证、人民调解、司法鉴定、法律援助等法律服务资源，间接影响了基层法律服务工作在基层农牧民中的社会认知度和影响力。与此同时，基层法律服务模式比较单一。
调研了解到目前内蒙古基层法律服务的方式主要包括代写诉讼文书、解答法律咨询、为公民个人代理参与民事诉讼，以及担任乡镇企业法律顾问等等，而参与非诉讼调解、指导管理本地区人民调解工作、司法鉴定等工作，由于宣传不到位、人员少、收费低等原因而未能得到充分贯彻和开展。因此可以看出，内蒙古的基层法律服务体系虽然形式上看较为完备，但在实际应用中残缺不全，呈现简单化形态，已不能适应农牧区基层经济发展的需要。
2.农村牧区法律服务人员量少质弱
我国目前处在城乡发展存在巨大差异的阶段，与城市发展相比，农村牧区的法律服务队伍无论从速度、规模还是素质方面都相对落后，只有小部分人选择回到农村牧区从事法律服务工作，从而加剧了城乡的供需矛盾。以内蒙古基层法律服务所为例，截止到2016年6月，全区还有44.1%的乡镇(街道)没有法律服务所;全区注册基层法律服务工作者只占全区总人口的0.06‰;法律援助律师194人，占律师总数的4%。这些数字表明目前真正在农村牧区从事一线法律服务工作的人员存在很大缺口，实际从业的基层法律服务人员与农村牧区的人口总数不成正比，法律工作者的数量远远不能满足广大农民对于法律的需要。
另外，法律服务人员职业素质不高。基层法律服务的立足点是为基层群众提供“简易和初级”的法律服务，因此对从事基层法律服务人员的要求并没有像要求律师那样采用同等标准。司法部《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见规定》(第四条第二项)中规定，专职乡镇法律服务工作人员只需要具有高中以上文化程度和一定的法律知识、政策水平，具备从事乡镇法律服务工作的口头与文字表达能力即可。从中不难看出，对当前农村牧区法律服务工作者的教育背景、知识储备和综合素质的要求过分宽泛;实践中發现很多法律服务人员是通过自学或者函授取得的职业资格证书，并没有接受过系统的法学教育，当地的司法局在聘用录取时，对其素质并未有过多要求，这显然无益于法律服务人员职业能力的提高，也必然导致农村基层法律服务者队伍素质参差不齐。
3.农村牧区法律服务机构设置不合理
首先，农村牧区法律服务机构设立混乱。基层法律服务制度自产生以来，一直依靠国家政策性规定和行政命令维持运行，缺少法律层面的支撑，其工作的内容总是根据政策或者国务院的行政命令不断地变化。基层法律服务所从最初的与乡镇政府司法所“政事合一”的事业法人体制，到按照“国办发(2000)51号”和“清办函(2000)9号”文件精神，改革为符合法律中介服务行业规则的自主收支、自助执业、自我管理和发展的合伙制组织形式，再到司法厅提出的关于将基础法律服务职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上。这些政策的反复变更使得基层法律服务的体制、性质、功能和定位始终没有一个统一的标准，而且难免与国家相关的人事、税收、监管等规定相冲突，既阻碍了实践中法律服务作用的发挥，也不符合法治社会对法律活动的要求。在实际的机构设立中，基层法律服务所名称的不统一、不规范，存在着“中心”“咨询中心”“服务站”“事务所”等许多名称。这种称呼上的混乱最直接的后果是影响了基层民众对基层法律服务所机构性质和功能的理解。在此次调研走访过程中，我们发现大多数民众认为“咨询中心”与“事务所”是性质与业务方向存在区别的不同机构，造成了基层法律服务所出现“弃之不用”或“大材小用”等尴尬局面。
其次，农村牧区法律服务机构管理混乱。绝大多数农村牧区的基层法律服务机构由当地的司法行政机关批准和组建，但是也有很多法律服务所是由省(自治区)政府、省(自治区)法制办、省(自治区)编委等非司法行政部门批准成立的，不少地区形式上常常采用将法律服务所与司法所合并，实施“一套人马、两块牌子”的模式。这种“两所合一”的模式造成许多弊端，一方面基层法律服务所的日常工作容易受制于司法所，需要配合司法所承担诸如法律援助、普法宣传、民事纠纷调解等司法行政工作，真正从事法律服务的时间非常有限;另一方面，司法所作为指导基层法律服务工作的主管部门，常将工作重点放在年检注册等辅助工作上，降低了基层法律服务工作的社会影响力。在进行业务指导和管理模式上存在盲目模仿律师或者其他法律服务业的倾向，特别是在农村牧区的法律服务组织建设和业务发展方面，常常脱离实际，缺乏针对性。
三、路径与对策
法律意识和法律服务体系分别代表着法治化建设中的精神层面和物质层面，两者互相影响，互相促进，相辅相成，是加快基层法制化建设的两条有利途径。基层民众法律意识的发展和提高不仅可以更好地维护基层民众自身的合法权益，也可以促进和带动基层法律服务体系的完善和发展;基层法律服务体系的健全，各项法律、法规和制度的完善也会为基层民众提供有力的法律支持，在客观上促进基层民众形成良好的法律意识，从而实现有法必依、依法办事的良性运行。可以说基层民众法律意识的完善是基层法律自身建设的促进力量，而完善的基层法律服务体系是维护广大民众利益、体系法的精神、提高民众法律意识的必要前提。因此，在基层法治化建设道路的进程中，必须对这两个组成部分给予充分的重视。
(一)提升内蒙古农村牧区基层民众法律意识的途径
1.大力发展基层经济，奠定基层法律意识的物质基础
法律意识作为上层建筑，需要经济发展作为物质保障，因此，要提高基层农牧民的法律意识，必须加快发展农牧区经济，提高农牧民的生活水平，使农民在物质生活充分提高的前提下有能力和有精力提高自身的法律意识。一方面要深化基层经济的市场化改革，提高农牧民物质基础。市场经济要求一切经济活动均以契约作为依据和基础，在市场经济中，每一个经济主体都处在复杂的社会交往中，“熟人社会”中的纠纷解决方法不足以维护自己的权益，因此客观上迫使基层群众主动、自觉的学习法律知识，增强法律意识。因此需要对基层的经济进行体制上的改革，使市场经济成为农村主导的经济模式。另一方面要提高农牧民收入水平，培育基层群众的法律需求。基层群众只有解除了物质生活的后顾之忧，才能真正意义上的增强其法律意识，因此要充分利用农村牧区的地理优势资源，利用天然资源发展和提高其生产力水平。在农村，可以在坚持家庭承包制长期不变的基础上，不失时机地对一些乡镇企业进行改造和产权改革;把分散的土地集中起来进行产业化经营，提高土地的利用率。在牧区，可以打破产品间的地域分割和封锁，逐步扩大产品的销售范围，完善农产品市场。开发和引进新的技术和设备，在保留传统产品如奶制品、肉制品、皮革制品等特色的基础上，研发出如新式民族服装、文创工艺品等新的产品种类，以提高收入水平。另外，随着旅游业的发展壮大，充分利用农村牧区优越的自然条件，及时调整产业结构，开设农家乐、乡村避暑山庄、温泉等项目，改变基层单一的农业生产现状，也可以有效地增加农牧民的收入，为基层群众法律意识的养成奠定物质基础。
2.加快完善基层的法律体系建设
首先，健全和完善基层立法，提高法律运行水平。立法部门在制定基层法律法规时，应在科学立法原则的指引下，提高立法的范围和行为准则，制定出贴近农牧民生活，针对性强、有可操作性、符合基层实际发展需要的法律法规。同时应当提高基层法律运行水平，提高基层执法队伍的整体素质，树立有法必依、执法必严、违法必究，司法为民的法治理念，保证司法人员的行为公正，从而提升农牧民对法律的信任度。
其次，加大法治宣传力度，增强普法的实效性。法制宣传教育是提升基层群众法律意识的最有效途径之一，在农村牧区新的发展形势下，采取切实可行的普法方式会更有利于普法效果的发挥。在宣传形式上，应当结合农村牧区群众的知识水平、地区特色开展多样化、开放的形式。比如在宣传过程中可以将法律条文用当地的方言或者蒙古语进行推广和讲解;将法治录像或法制课堂从办公室搬到农村集贸市场;创新普法载体，充分运用电视、网络、手机等新型传播媒介来宣传法律，创作符合基层需要的法治影视节目。在宣传内容上，要充分考虑农牧民在生产生活中的实际需要，有针对有重点的宣传法律。如在农区多宣传土地征用、土地承包、农村宅基地使用等方面法律;在牧区多宣传与市场经济有关的法律等等，使普法的内容做到因地制宜、因人制宜，引导基层群众学以致用、依法办事、依法维权，逐步形成学法、懂法、用法的思想观念，从而逐步提高法律意识。
(二)完善内蒙古农村牧区法律服务体系建设的途径
1.拓宽法律服务的范围，健全多元化纠纷解决渠道
随着经济的发展和法律服务事业的逐步完善，扩大基层法律服务的范围是法律服务事业发展的必然要求，要将农牧民群体最关心、最现实的民生问题纳入基层法律服务范围的事项当中，在做好传统的婚姻、家庭、继承、邻里关系等传统法律服务内容的同时还要将针对经济发展的新形势和新变化所衍生出的合同纠纷、房屋纠纷、征地拆迁和劳动争议等影响基层农牧民群众生活稳定的事项纳入法律服务的范围当中来。健全基层多元化纠纷解决机制，有效整合律师、公证、基层法律服务、人民调解、司法鉴定、法律援助等法律服务队伍，统筹城乡、区域法律服务资源，建立健全各項法律服务工作之间有机协调的工作机制，为基层的广大群众提供“综合性”“窗口化”“一站式”法律服务。鼓励、引导社会力量参与公共法律服务，发展壮大法律服务志愿者队伍，完善法律志愿服务管理制度和服务方式，实现公共法律服务提供主体和提供方式多元化，形成部门联动、要素集成、优势互补、互相促进的综合法律服务合力。
2.健全法律服务网络，提高法律服务整体水平
首先，调整基层法律服务工作的布局和规模。目前，农村牧区基层法律服务队伍执业人员的分布主要集中在城镇(街道)，无法满足基层群众的法律需求。因此应当把握基层法律服务工作性质和功能定位，按属地原则有效调控其规模、结构和布局，调整执业范围。就内蒙古而言，应当以旗县、乡镇(苏木)、村(嘎查)三级为重点，将法律服务延伸到城市社区和农村牧区基层，依托乡一级司法所或者政务服务平台，在全区普遍建立乡级法律服务站，将司法所建设成为功能完备、联系城乡的一线法律服务综合平台。依托村委会或者人民调解组织，在全区普遍建立村级法律服务点，最终形成纵向到底、横向到边，组织体系健全、管理运行规范的公共法律服务平台网络体系，为基层的农牧民群众提供法律服务和帮助。
其次，加强基层法律服务人员的业务素质和职业道德建设。农村牧区的基层法律工作者的知识结构和业务水平虽然能勉强满足农村地区的要求，但与律师队伍相比还难以提供较为专业的高质量服务，因此应建立健全培训制度、鼓励和支持基层法律服务人员继续教育和再培训。培训的内容在涵盖常用法律知识、司法解释等内容的同时，更要侧重涉及农村、牧区普遍的、常见的、突发性较高的问题。在培训完成后要建立考核机制，防止出现走过场、浑水摸鱼情况的发生。还要注意对法律知识的及时更新，对新出台的司法解释要有组织地进行系统化的学习和交流。
与此同时还要注意加大基层法律服务队伍人员的职业道德建设。基层法律服务者的职业道德品质的改善将直接影响整个基层法律服务体系的运行状态，改变一直以来人们对其素质低、诚信缺失、乱收费、恶性竞争等不良印象。因此要对基层法律服务人员加强职业道德和纪律方面的教育，把职业道德、执业纪律教育同社会主义法治理念、服务宗旨观和人生观价值教育结合起来;同时还要从制度入手，建立职业道德、诚信约束机制，是法律工作者职业道德素质有章可循。
3.强化内蒙古基层法律服务制度建设
基层法律服务制度虽然已经在我国发展了20多年，但是迄今为止仍然没有得到立法上的确认，在《基层法律服务法》尚未出台的现实国情下，需要从规范管理模式和完善工作体系入手，进一步提高内蒙古基层法律服务。
首先，规范和改进内蒙古基层法律服务的管理模式。在司法部关于印发《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》的通知(司发通[2000]134号)中已经明确将基础法律服务机构列为法律服务的中介组织，因此虽然现实中大多数基层法律服务所因为挂靠当地司法所，承担了部分行政职能，但在性质上与基层司法所完全不一样。因此，加快推进内蒙古基层法律服务建设，必须规范和改进管理模式，改变现有的“一套人马、两块牌子”体制，改变“政企职责不分”的局面，将基层法律服务所承担的部分基层人民政府和司法行政机关委托和赋予的如普法宣传、调解民间纠纷等职能卸掉，像律师职业那样以市场主体的身份参与到基层法制建设中来。
与此同时，司法行政机关要加强对基层法律服务机构的管理和监督，可以通过实施资格准入和制定各项政策规章，把握好党的方针政策，协调有关部门为基层法律服务发展创造良好环境。基层法律服务所内部全面建章立制并规范执行运作，使基层法律服务机构人员结构日趋优化，内部管理日趋完善，分配制度日趋合理，社会保障和执业风险机制日趋健全，软硬件建设日趋完备，从而提高基层法律服务所规范化建设水平。
其次，创新和完善内蒙古基层法律服务的工作体系。深入开展脱钩改革工作，顺应市场经济的发展要求，积极开展“政府购买基层法律服务”，从而在调动法律服务人员积极性的同时既保证了法律服务的质量，也满足了基层群众的法律需求。利用信息技术建立运行基层法律服务网络，进一步向全区拓展“12348”公共法律服务平台功能，建立网上公共法律服务中心，形成线上与线下、虚拟与实体的有效补充和结合。在基层法律服务者中成立“基层法律服务者协会”，通过协会监督并发现和解决基层法律服务中存在的问题，使行政机关的行政管理和行业协会的自律管理进行有效衔接，推动基层法律服务机构朝着更为明朗的方向发展。
注 释：
数据来自内蒙古司法厅办公室.
内蒙古自治区统计局.2014内蒙古统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2014.
(責任编辑 徐阳)
作者：乌兰图雅
摘 要 我国经济快速发展，各方面取得了显著的成就，农村社会保障问题也进一步完善，但是由于城乡二元体制的束缚，我国农村社会保障的法律制度还不完善，还存在着许多问题，这就需要我们积极采取措施进行改革。本文就我国农村社会保障法律制度的现状进行分析，探究如何完善我国农村社会保障的法律制度。
关键词 农村社会保障 法律制度
我国是农业大国，农业社会保障法律制度的完善对于我国的发展具有重要的作用。它有助于我国农业经济的快速发展，有利于“三农”问题的有效解决。但是现阶段，我国的农业社会保障法律制度缺失，严重的损害了农民的利益以及农业的发展，我们要积极推进我国农村社会保障法律制度的建设。
一、我国农村社会保障法律制度中存在的问题
（一）农村社会保障的立法不完善
我国是农业大国，农业问题的有效解决，对于我国建设社会主义新农村，推进现代化建设具有重要的意义。但是当前，我国农村的社会保障法律还不健全，没有一部完整的有关农村社会保障的法律法规，立法工作滞后，也就使得我国的农村社会保障制度在实际操作过程中没有确切的依据可循，从而出现许多不必要的问题。而政策的制定和执行缺乏法律的权威性，实际的效果不明显。
（二）现行的农村社会保障法律适用范围小
我国现行的农村社会保障法律体制内容不完善，适用的范围也具有很大的局限性，我国的社会保障制度大多数是为城镇居民所设置的，占人口总数70%的农民只享受全部社会保障的11%，农民的利益没有得到真正的维护。而且我国的养老保险、失业保险等是为广大的国有、企事业单位、城镇私营企业的职工所设置的，农民的社会保障没有被涵盖。
（三）社会保障法律制度的监督管理体制不健全
健全的社会保障管理监督机制对于农村社会保障法律制度的实行具有重要的作用，但是实际上，我国农村社会保障的监管机制并不完善，农村社会保障的资金管理不规范，缺乏有效的监督，使得许多地方的政府挪用、占用资金，并且不能及时给予严厉的处理，使农村的社会保障问题得不到及时有效的解决，农民的相关利益也得不到切实的保障。
二、建立健全我国农村社会保障法律制度
（一）建立健全我国农村社会保障的法律体系
要使农民的相关利益得到切实的保障，农村社会保障法律制度就要从实际出发，立足于农村社会保障的实际问题，完善相关法律法规，把农民涵盖到社会保障中，依法保护农民的养老、医疗、教育等的利益。同时要加紧农村社会保障的立法工作，明确农村社会保障的原则、农民的权利、义务以及农民利益受到损害时的法律保护措施。使农民的各方面利益得到法律的维护。同时要加强农村养老、医疗、社会福利、失业保险等的法律条例的制定，促进法律制度的实施与落实。由于我国农村的经济发展水平不同，而且所处的位置不同，所以地方政府也应加强各地社会保障制度的制定与实施，有针对性的制定法律法规，维护农民的相关利益。
（二）加强农民的法律意识，完善农村社会保障制度的司法工作
农民的法律意识淡薄，在利益受损时不能及时的运用法律手段解决问题，而且农民的法律知识匮乏，没有大量的时间和能力通过法律渠道维护自己的合法利益。所以我们要建立健全社会保障制度的司法机制，在法院设立专门的社会保障部门，设置专人处理相关的纠纷。同时要在农村设立一定的社会保障的调节机构，农民能在家门口维护自己的利益，节约了大量的时间和精力。在农村没有专业的律师帮助农民，农民也不可能到城里请专门的律师进行咨询，所以要加强律师对农民帮助和指导，通过法律援助帮助农民解决问题。
（三）完善农村社会保障在相关法律中的内容
要加强对农村社会保障制度的相关法律内容，使农民在解决问题时能找到法律的依据，通过法律的规定，维护自己的利益和权益。要明确我国农村社会保障制度对农民相关利益的维护，例如农村社会保险、福利等内容，农村社会保险包括对农民的医疗、失业等的保险，并把它们作为保障的重点工作。还要加强社会福利制度的完善，例如农村养老、对低收入农民提供相应的保障措施，可以促进农民生活水平的提高，进而促进农村、农业的发展。
（四）建立健全农村社会保障的法律监督管理机制
农村社会保障法律制度要想取得實际的效果，要加强对社会保障制度的监督和管理工作，对于那些挪用社会保障基金、占用挥霍钱财的相关人员，或是违规操作基金，使农民的资金亏损的人员，要给予严厉的惩处，加强对社会保障基金的收缴力度，对在企业内部不为员工缴纳保险费用的，要及时处理，维护其合法权益。
三、农村社会保障法律制度完善的意义
由于我国农村的发展仍然比较落后，与城市还存在着很大的差距，所以要为农村建立适合其发展现状的社会保障法律制度。建立健全农村社会保障制度有利于缩小城乡之间的差距，促进居民收入增加，促进城乡经济共同发展，有利于社会主义和谐社会的建立。农村社会保障法律制度的建立有助于解决“三农”问题，农村、农业、农民是我国经济发展的重要支柱，农村经济的发展对于建设社会主义新农村具有积极的意义。而且为农民提供教育、医疗、养老等的保障，可以使农民的生活水平进一步提高，对于社会的进步有很大促进作用。
四、结束语
当前，我国要建设社会主义新农村，而农村社会保障法律制度的建立和完善对于促进新农村的建设具有积极的作用，通过一系列的社会保障制度，可以使农民的各项工作和生活水平逐渐提高，新农村建设也能取得明显的成效。所以说，建立农村社会保障法律制度是十分必要，也是刻不容缓的，我们要积极采取各种措施，进一步落实社会保障的立法工作，完善相关的法律工作和监督管理机制，促进我国农村经济的快速发展和进步。
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作者：刘卉
摘要：在我国社会已经进入人口老龄化的今天，农村社会养老保障问题日益凸显。从1992年民政部正式出台《县级农村社会养老保险墓本方案)(试行)开始，我国农村社会养老保障法律制度已经初步形成。由于农村社会养老保障法律制度立法层次较低、法律关系不清、政府责任缺失等因素，使得现行农村社会养老保障制度难以发挥其有效功能。应该制定出位阶较高的农村社会养老保障法律，理顺农村社会养老保障法律关系，明确农村社会养老保障法律关系主体责任，真正解决农民的养老保障问题。
关键词：人口老龄化 农村养老保障 法律制度
文献标志码：A
我国是一个农村人口占大多数的发展中国家，农民占全国人口的60.09%，农村老年人占全国老年人的75%据国家统计局人口抽样调查资料显示，早在1998年，我国老年系数就达到7.4% ,已经步人老龄化国家之列(老年系数为7%)。目前，我国农村60岁以上的老年人口约达1亿。这一现实意味着，中国的养老问题，最主要和最突出的应是农村的养老问题。自养老保障制度作为解决农村养老问题的最主要手段，近年来取得了很大成绩。但和城市相比，当前我国农村社会养老发展缓慢，养老保障仍是一个十分突出的社会问题。要解决这一难题，进一步完善法律制度理所当然是最主要的前提和基础。
一、我国农村社会养老保障法律制度概述
农村社会养老保障是指国家和社会依照法律，在农村征收养老保险费，形成专门的农村社会养老保险基金，为因年老而丧失劳动能力的农村社会劳动者提供一定形式的物质帮助，以保障其基本生活需求的社会保险形式n!农村社会养老保障法律制度是规范该领域内所有法律关系的法律规范的总称。从1992年民政部正式出台(县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(以下简称《基本方案》)开始，到各地方政府纷纷根据本地区实际情况制定颁布有关农村社会养老保障的地方性法规和地方政府规章，目前我国已经初步形成了以《基本方案》为核心的农村社会养老保障法律制度体系。从农村社会养老保障法律制度来看，笔者认为，主要应具有以下特征：
第一，法律关系多样化。农村社会养老保障主要是以保障农民老年基本生活为目的的政府行为，体现政府弥补市场失灵、优化资源配置等意图;同时为实现农村社会养老保障资金保值增值功能，保障资金实行市场化运作。日因此，农村社会养老保障成为兼具“公”、“私”性质的活动。由此农村社会养老保障法律制度也呈现出这一特征，即公、私法因素相互交织，行政、民商事法律关系相互融合。在农村社会养老保障法律制度中，不仅包括纵向的法律地位不平等主体之间的行政管理法律关系，还包括横向农村社会养老保险经办法律关系。这些法律关系或各自独立存在，或纵横交错在一起，成为相互统一的关系。
第二，主体多元化、特定化。农村社会养老保障是一项系统而复杂的工程，涉及到国家对其进行宏观调控的行为、社会保障机构对农村社会养老保障的确立、管理、运作、监督乃至有关争议解决等操作行为，以及农村集体组织为本单位农民办理社会养老保障的行为、农民自己投保的行为等等，因而在农村社会养老保障法律制度中，其主体不仅包括国家、农村集体组织、养老保险管理实施机构、参保农民、还包括基金经营机构、经办机构以及监督机构，呈现出多元化特征。而且，这些主体在法律规范中均是特定的。如各级、各类社会保险机构经过国家授权依法对农村社会养老保险进行具体管，专业的基金管理公司通过杜会保险机构的委托来实现保险基金的保值增值功能，非城镇户口的农民被限定为农村社会养老保险的对象。
第三，权利义务和谐化。根据马克思主义的法学理论，权利是规定或隐含在法律规范中，实现法律关系主体以相对自由的作为或不作为方式获得利益的一种手段;义务是设定或隐含在法律规范中，实现法律关系主体以相对抑制的作为或不作为方式保障权利主体获得利益的一种约束手段。阎权利与义务关系是一种对立统一的关系，它们既相互对立、排斥，又相互依存、贯通，它们的存在和发展都必须以另一方的存在和发展为条件。和谐指在多样联系的系统中形成的整体协调。阁农村社会养老保障是国家的基本政策，依赖于国家的大力支持。在农村社会养老保障法律制度中，立法者在充分考虑了国家、集体、个人三方面的利益后，根据我国的基本国情，在主体间合理的分配了权利和义务，加重了政府责任，赋予个人更多权利。农村社会养老保障法律制度中更多体现出国家对社会养老保障的行政管理关系，由于主体间地位不平等，其权利(权力)与义务(责任)也不是整齐化一的，而是和谐搭配的。
我国农村社会养老保障法律制度从1992年走到今天，作用是肯定的。但我们也应清楚地看到，在我国现实环境下，农村养老保障法律制度还存在很多问题，这些问题存在的原因有哪些、通过何种方式渐进解决是本文研究的核心。
二、我国农村社会养老保障法律制度存在的问题
第一，立法层次不高，法律规范适用无法统一。我国现有专门规范农村社会养老保障最高层次的法律规范是民政部的《基本方案》和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》两个部门规章，其它的主要是各地方依据《基本方案》所制定的地方法规和地方政府规章，以及一些规范性法律文件。显然，从立法位阶而言，农村社会养老保障立法效力层次过低，再加上这些法律规范内容不一、适用各异，各地在实施过程中各行其是，结果就使得我国整个农村社会养老保障事业没有统一规划，杂乱无章，缺乏权威性。由于没有高位阶的法律保障，农民对养老保障缺乏信任，直接影响了农村社会养老保障工作的开展。
第二，立法不健全，内容欠缺或不合理。不管是《基本方案》还是地方性法规及地方政府规章，对农村社会养老保障的规定都显得过于粗糙，通过分析(基本方案》和有关地方性法规及地方政府规章，笔者认为，现行农村社会养老保障法律制度在内容上的重大欠缺是：
1、法律关系不清。农村社会养老保障法律关系错综复杂，既有行政管理关系、又有平等主体之间的民事法律关系，而由民政部制定的《基本方案)，对于农村社会养老保障管理机构之间、管理机构与经办机构之间、经办机构与缴费义务主体之间等法律关系规定的不甚具体，且主要是一些原则性规定，这导致《基本方案》在具体实施上困难很大。
2、国家、集体组织责任缺失。《基本虽然方案》中虽然规定，农村社会养老保障的资金筹集坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但在实际操作中，政府不给予财力支持，集体(含乡镇企业)补贴也成为空谈。因我国自1979年后，广大农村实行了生产承包责任制，集体经济急剧衰落，基本已经退出了历史舞台，就是现存的乡镇企业，绝大部分也已私有化。故而，由农村集体组织承担补助责任已经变得不太现实。由此，农村养老保障制度真正成一种“个人储蓄保障.不具有统筹共济性，根本不可能对农民在年老时进行社会保障。
3、基金保值增值困难、基金贬值风险的承担者缺位。养老保障基金是农民养老保障的根本。《基本方案》规定养老保障基金只能用于购买国家财政发行的债券或存人银行，在债券和银行利息多次下调的情况下，这样的规定直接限制了基金运营空间，严重制约了基金的保值增值能力。并且由于农民履行缴付保险金的义务与享受领取养老金的权利有四十年的时间差距，保险金难免会面临货币贬值的风险，谁来承担这一未知的风险?法律中没有明确规定。
4、法律责任无据。法律责任是保证农村社会养老保险事业健康发展的坚强后盾。而《基本方案》中却没有对农村社会养老保障关系中发生的违规违法、争议纠纷的解决等予以明确规定，仲裁和司法机构是非难辨、无法可依。
三、完警我国农村社会养老保障法律制度的思考
法作为社会关系的调节器，是确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序的工具。要解决目前我国农村养老保障法律制度中存在的问题，真正实现农村社会养老保障的可持续性，唯一可行的做法是尽快由全国人大或其常委会制定一部行之有效的、位阶较高的《农村社会养老保障法》，但在制定时应注意以下问题：
第一，理顺法律关系。农村社会养老保障法律关系是农村社会养老保障法律规范在调整农村社会养老保障关系过程中形成的主体之间的权利义务关系。一是农村社会养老保障行政管理法律关系;二是农村社会养老保障经办法律关系;三是农村社会养老保障监督法律关系。
第二，加强政府责任。制度建设，尤其是社会保障这样的核心制度建设，是超出农民自身能力的。建设农村社会养老保障制度，既是弥补市场失灵的重要措施，也是国家必须承担的重要责任。《农村社会养老保障法》可从以下几个方面对国家在农村社会养老保障中应承担的义务做出规定：
1、筹资责任。农村社会养老保障资金由国家、个人共同筹集是国际通行的做法。如日本、德国、波兰等国家法律明确规定农民养老保障资金主要或三分之一来源于政府财政。农村社会养老保障理应得到政府的财力支持。
2、对农民养老金的给付做出最终担保。农村社会养老保障基金一般由专业的基金经营机构投资运作，从而达到保值增值目的。实际上专家理财也有风险，为此政府应承担最终担保。
第三，确保农民权利。农民是农村社会养老保障法律制度中最主要的主体，是国家实施此项政策的直接受益者。其权利主要就是在民年老的时候，能够通过领取养老保障金保障其基本生活。
第四，完善争议解决机制及法律责任。农民的社会养老保障没有法律救济机构，随时都有被剥夺和侵害的可能。《农村社会养老保障法》作为专门保障农民权益的法律，应规定缴费农民与经办机构、与基金管理机构之间的行政纠纷、民事纠纷，通过行政复议或行政诉讼、民事诉讼或仲裁来解决;对在农村社会养老保障法律关系中的各参加主体的违法行为，根据情节轻重不同，分别追究行政责任、民事责任及刑事责任。
四、结束语
通过上述法律规范分析，我们得知，农村社会养老保障法律制度是随着农村社会养老保障事业的产生和发展而出现的一种新的、复合性的法律制度，是社会养老保障法律制度的核心。质言之，在建设“社会主义新农村”过程中，要正确构建符合规律和现今形势要求的农村社会养老保障法律制度，对于上述法律关系各方主体的利益诉求及相关的权益保障就是不得不考虑的问题。
作者：左秀柒
在社会实践中，我亲身深入农村，就当前农村群众的法律素质进行了专题调研。通过这次活动，真实的反映了目前当地群众在法律意识上的强与弱，在触及法律面前的思想和行动以及当地法律知识的普及情况。
一、当地群众法律意识现状
通过调研，当前农村群众法律素质可分为三种类型，一是法律通型;二是似懂非懂型;三是法盲型。
(一)、法律通型。在走访的几个村的部分村两委成员和普通群众共80人，有17%的干部群众属法律通型的，他们主要是通过观看电视节目、阅读报纸、书籍，县、乡司法机关、公安机关组成的“法律讲师团”下村讲课来学习法律知识。他们往往会用法律的知识武装、充实自己的头脑，法律通型的干部群众较善于用法律的武器维护自己的权益。前不久，某村的党支部书记高某在处理村内宅基地时引起纠纷，几名群众无故殴打了高。在这种情况下，高家兄弟拿来木棍、铁锨要与他们决以死战，为哥哥报仇血恨。高清醒的认识到此事非同一般，不能以武力解决，要用法律的手段来处理。于是，他向乡党委和派出所报了案。乡党委和公安机关通过调查，将不法分子绳之以法，并通过教育，打人的群众认识到了错误，避免了一场危及家族利益的血战。近几年来，在农村群众借贷问题逐渐成为激化矛盾的焦点、热点问题。究其原因，主要是大多数群众碍于面子在借还钱、借还物时不写欠条和收据。在这种情况下，万一单方失信，无法诉诸于法律。而一些在法律方面较为精通的农民就会让对方写好欠条或收据，这样就有效的避免了经济的损失，也不至于伤了双方和气。一些村的老人会用法，与子女签订老人赡养协议;有的农家女在结婚时与丈夫办理婚前财产公证，这都表明当前农村法律的存在和运用。但反之，极少数法律通型的干部群众出现知法犯法或钻法律的空子，投机取巧。
(二)、似懂非懂型。在调研的120人中，有大约57%的属于这一类型。他们对法律往往是一知半解，似懂非懂。他们获取法律知识的途径主要是通过别人说和评论。他们往往不轻易犯法，但不能更好的用法律的武器维护自己。如，前几天西小王乡某村的村民张某2亩麦田连续三次被羊群“侵袭”，张某凭着自己懂点法律常识，认为用枪或棍打的方式违法，他瞑思苦想，最后决定用玉米拌上剧毒农药撒于麦地，并在地头写上了麦地有药的牌子。几天后，同村李某的羊群因看管不严，扎进了张某的麦地，致使5只山羊中毒而死。张某万万没想到自己触犯了法律。
(三)、法盲型。法盲型的干部群众对法律一点都不知道，这种人占26%。这种类型的人不懂什么是法，什么是违法，只知道自己做的是对的。有的村干部在村高音喇叭上胡喊乱叫，甚至大骂其人，造成极大的负面影响，而自己还欣欣然，却浑然不知自己已违了法。而且在生活中，特别是农村发生纠纷时，注重调解而非诉讼是当地人民的习惯。“每有纷争，最初由亲友耆老和解，不服则诉诸各房分祠，不服则诉诸叠绳堂。叠绳堂为一乡最高法庭，不服则讼官矣” 因此，“和息”成为当地解决纠纷的最高目标。
二、当地群众法律意识不强的制约因素
虽然通过一系列的思想教育活动，农民了解和掌握了党的路线、方针、政策和特别是党关于农业和农村的政策，并对党的农业和农村政策表示拥护，思想觉悟明显提高。但是由于受多种因素的影响，当前，大多数农民学习法律的积极性不高，依法维权的意识有待提高。
(一)、农民的国家、集体观念比较淡薄。土地承包到户以后，集体劳动相对减少，国家、集体观念逐渐淡漠，讲索取的多，讲奉献的少，有的遇事以自己的利益为中心，对国家、集体利益不太关心，有的对重点建设不支持，或横加阻挠，或敲竹杠。
(二)、履行义务意识淡化。部分农民对法律法规和党的政策作片面理解，对自己享受的权利烂熟于心，而对自己应尽的义务却知之甚少。不主动纳税，不赡养老人，不出义务工，不送子女上学，盗伐林木等现象时有发生。
总之，集中表现为法律知识缺乏，法律意识不强。
三、增强当地群众法律意识对策
西部推行法律是必须的，但难度也很大，首先是当地政府的支持和推广不力，其次当地居民文化水平都较低，这些都一定程度影响法律在西部的推广、使用。针对以上的问题，要在从以下几个方面着手努力：
(一)、宣传教育，提高农村干部群众的法律意识。特别是在农村，条件比较落后，当地可以通过广播、电视、报刊等媒体大力宣传法律知识，利用宣传车、张贴标语、村高音喇叭多方位、多触角教育干部群众，增强他们的法律意识。通过组织“法律讲师团”下村讲解法律知识，印发法律案例明白纸，送法律书籍，让法律充实他们的头脑。要在农村中营造有一种法律氛围，开展培训，教育干部群众运用法律武器。举办法律培训班、模拟法庭，让老百姓学习法律，学会用法律的武器维护自己的权益。
(二)采取有力措施，大力普及和发展农村牧区文化、教育、科技事业，大力宣传村委会组织法，加大村干部的培训力度，引导农牧民破除自然经济和落后、保守的小农意识，逐步确立适应社会主义市场经济条件的自主、平等、民主、法制、科学、效益、创新等现代意识，使之逐步适应自我教育、自我管理、自我服务的管理模式，变“要我自治”为“我要自治”，成长为合格的村民自治主体。县、乡司法机关开展深入农村宣传活动，深入农家农户，对他们生活中的法律问题做以解答，结合实际来说法，让群众从心理根本的接受，切实维护农民的利益。
(三)、加强法制建设，进一步完善法律法规。村民自治是九亿农民广泛参与的一项基层民主活动，要使亿万农民共同进行协调有效的社会参与，必须有完善、规范、稳定的法律体系。具体措施：一是根据村民自治的发展情况，以村委会组织法为依据，围绕四个民主，结合本地实际做好地方性法规的立法和各项制度的修订完善工作，建立规范、完整的行政指导规章、办法。尽快制定地方实施《村民委员会组织法》办法、《村民委员会选举办法》和有关民主议事、民主管理、民主监督的详细规则，规范四个民主的具体运作程序。地主性法规和规则的制定一要有突破性，二要当地实际。二是尝试建立村干部“离任”审计和村委会“委托审计”制度，完善村级财务制度和专业审计制度。三是建议对目前争议较大的“村民资格”的界定、罢免程序、违法现象纠错等问题可在不同地区进行试点，取得成功经验后，适时修改村委会组织法或在地方立法时对有关问题予以明确。四是加强培干部训力度，强化各级干部特别是民政干部的理论和法律知识，全面提高他们的政治、业务素质，建立规范的行政指导办法。五是建议将村级民主权利纳入国家司法调节范围之内，确保村民自治有法可依，违法必究。
(四)、乡镇领导干部要认真学习、领会党的十五大以来中央关于农村工作的一系列重大方针、政策和法律法规的精神实质，学会用马克思辩证唯物主义的观点分析和看待开展村民自治的重要性、长期性、艰巨性和复杂性，看到任何形式的民主都不可能一蹴而就，同时更要看到村民自治这项崭新的事业所焕发出的强大
的生命力和无限广阔、美好的民主前景，看到它对推动我国民主化进程所产生的伟大意义和深远的历史影响，切实解放思想，转变观念，彻底摒弃传统的“当官管民”的思想，不断提高自身的政治理论、文化素养和法律知识，树立服务意识、民主意识和法制意识，积极探索市场经济条件下农村工作的新思路、新方法，结合当地实际，切实发挥好法律赋予的对村民自治的指导作用。
(五)、依法规范宗族、家族行为，保障村民自治健康发展。在农村里，由于风俗习惯的特殊，群众对宗教、家族更加依赖。鉴于这种情况，在当地对宗族、家族干预村民自治问题一要坚持正面教育、疏导，用科学的、先进的理论武装群众头脑，用行之有效的法律、制度保障群众合法的民主政治权利，用群众喜闻乐见的方式方法引导广大村(牧)民逐步树立科学、民主、法制的意识。二是各级党委、政府要切实发挥领导作用，采取法律的、行政的、经济的手段坚决遏制利用宗族、家族势力非法干预群众正常生产生活的不正常现象，三是在村民自治的具体组织实践工作中严格依法按程序办事，从制度上杜绝类似事件的发生，以确保村民自治健康发展。
结语：
真正让群众懂法律与运用法律保护自己的权益之间的差距还比较大，如果可以把普法活动真正贯彻到农村还是很有作用的。首先市委和市政府要重视，区委和区政府也要重视，还要把社会团体和政府结合在一起。“坚持学习书本知识与投身社会实践的统一”是江泽民对我们大学生的谆谆教诲，我们要利用一切可以锻炼和学习的机会。通过此次的学习和实践调查，心情有几分沉重，作为法律专业的学生，这无疑是一种鞭策。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”前方的路十分艰难，需要十二分的勇气，更需要十五分的执着。只有加强法律的普及来弥补,才能使西部人民的综合素质得到提高、才能使人格道德完善,才能促进社会主义法律建设,才能实现法制现代化。
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3、 朱苏力 《现代化视野中的中国法治》
4、张积玉、杨发民 《中国西北经济社会发展研究》，陕西师范大学出版社1998年版
论文摘要 本文从农村社会养老保险法律制度的角度出发，剖析了该法律制度的现状及其存在的问题，并阐述了加速构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性。同时，本文就如何构建一个适合中国农村经济现状、具有中国特色的新型农村社会养老保险法律制度提出若干建议。
论文关键词 农村 社会养老保险 法律保障
社会保障是国家的“安全网”和“减震器”，而农村社会养老保险是社会保障的重要组成部分，它关系到国家和民族的长治久安。任何一项制度的实施都离不开法律的支持，将农村社会养老保险“法治化”是其今后的必由之路。然而以《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(下称《基本方案》)为核心的农村社会养老保险法律制度已不能适应经济发展的客观需求，严重制约了农村社会养老保险事业的发展。与此同时，中国已进入人口老龄化阶段，即将掀起一股“白发浪潮”，如何构建一个新型的农村社会养老保险法律制度是摆在我们面前的头等大事。
一、我国目前农村社会养老保险法律制度的实施现状
截止至2007年底，全国参加农村社会养老保险的人数为5171万人，共有392万农民领取了养老金，共支付养老金40亿元，基金累计结存412亿元。而1998年参保人数有8025万人，2001年底有5995.1万人，2004年底有5378万人，2006年底参保人数是5374万人。可以发现自1998年来，我国农村社会养老保险的参保人数越来越少，这从某种程度上说明了现行农村社会养老保险法律制度让农村居民不理解，也没有使农村居民得到实惠。
二、我国农村社会养老保险法律制度存在的问题
(一)中央与地方立法难以形成贯通的配套体系
到目前为止，适用于全国农村人口的农村社会养老保险法律依据仅达到部门规章的层次，即1992年民政部颁布的《基本方案》，其他的法规大多是以通知、政策、会议决定等形式出现。其法律效力与地方性法规、政府规章相同。由此构成的群龙无首般的“上下不连贯，左右不衔接”的农村社会养老保险法律体系缺乏可持续发展性，严重影响了农村养老保险事业的有序发展。
(二)筹资模式存在的问题
社会养老保险的筹资模式共有三种：现收现付模式、完全积累模式、部分积累模式。我国农村社会养老保险采取的是完全积累模式。《基本方案》规定“筹资模式坚持以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则”，该模式运行十多年来，在具体的操作过程中暴露出如下问题：
第一，集体补助缺失。《基本方案》规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付”，但没有对集体补助标准和不给予集体补助或者只给予很少的补助应承担的法律责任做出规定。此外，东、中、西部地区农村经济发展水平极不平衡，部分农村地区特别是西部农村地区的集体根本无力给予集体补助，最终形成农村经济发达地区不愿给予补助、经济欠发达地区无力给予补助的局面，集体补助制度最终成为空话。
第二，“国家给予政策扶持”流于形式。《基本方案》规定“国家给予政策扶持主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。很明显这种“国家予以政策扶持”目前也是一句空话。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险因此演变为“个人储蓄保险” 。
第三，“保富不保贫”倾向严重。受到上述两个问题的影响再加上我国农村社会养老保险采取的是农民自愿参加的原则，导致产生“保富不保贫”的现象。“目前农村养老保险工作基本上是在比较发达的农村地区开展，参加养老保险的几乎都是富裕的农民。他们即使不参加养老保险，养老也不会成太大问题”;而且根据“投保越多集体补助越多的原则”，假如集体补助落实到位，国家给予政策扶持也可以有效兑现，受益的也只是农村中高收入阶层，最需要得到保障的农村低收入阶层和贫困户的养老问题并没有得到真正的解决。
(三)基金运营管理模式存在的问题
我国农村社会养老保险的基金运营管理模式存在如下问题。
第一，保值增值困难。《基本方案》规定保险基金的保值增值的主要途径是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而通货紧缩或通货膨胀将使这种单一的投资渠道“失灵”。单一的投资渠道模式面临风险时不堪一击，使“保值成为空话，增值成为幻想”。此外，《基本方案》规定“基金以县为单位统一管理”，这种县级管理机制使基金难以形成规模效益，保值增值更加困难。
第二，监督保障机制不健全。县级农村社会养老保险职能部门独立负责经办农村社会养老保险基金的收与支、基金的投资运营以及基金的监督，其集征缴、管理和使用三权集于一身，同时直接受制于地方政府。实践中经常看到地方政府利用职权挤占、挪用甚至挥霍农民养老金的情形。
(四)保障水平低，不能满足农村老人晚年基本生活需求
《基本方案》规定“月交费标准设十个档次，供不同地区以及乡、镇、村、企业和投保人选择”。根据《农村养老社会保险交费领取计算表》规定的计算方法计算，如果投保最低档次2元/月，投保10年后可领取的养老金为7元/月，15年后可领取9.9元/月;如果投保最高档次20元/月，投保10年后可领取的养老金也只有70元/月，15年后也只有80元/月。由于多数投保人往往选择2元/月的最低投保档次。若再考虑机构管理服务费的提取以及通货紧缩、基金流失等风险，投保人最终拿到的养老金根本起不到保障基本生活的作用。
三、构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性
“旧农保”在立法层次、筹资模式、基金运营管理模式以及保障水平四个方面存在种种急需完善的缺陷，而当下我国又处在家庭养老功能弱化、土地保障功能削弱、人口老龄化加重的社会转型时期，构建新型农村社会养老保险法律制度已迫在眉睫。
(一)家庭养老功能弱化
目前以及未来很长一段时间内，传统的家庭养老方式仍然是农村养老的主要方式。随着计划生育政策的推行和经济的发展，传统的家庭养老功能弱化已成为难以逆转的趋势。一方面，根据国家统计局的抽样调查资料显示，1980年农村居民户均人口为5.54人，1990年下降到4.80人，1998年下降到4.30人 ;农村家庭人口结构呈现“
四、
二、一”的倒金字塔形发展趋势，即一对夫妻要赡养四个老人和抚养一个孩子。与过去的多子多孙的大规模家庭相比，这种核心小家庭显然加重了子女的赡养负担，换言之就是削弱了家庭养老功能。
另一方面，城乡人口流动导致独居老人增多。改革开放以来，农村大量剩余劳动力，特别是青壮年人口向城市流动以寻找就业机会。进城务工人数逐年上升直接导致农村独居老人增多。由于子女常年在外，独居老人的生活照料和精神慰藉状况受到严重冲击。
(二)土地保障功能减弱
随着农村社区的工业化和城镇化，人均耕地面积从建国初期的2.82亩减少到1995年的1.17亩 ，“失地农民”已成为普遍社会现象，失地农民增多，土地保障功能出现虚化，使他们失去了最后的“生命保障线”。
同时，农业已成为薄利行业。加入WTO后，我国农业自然而然的卷入国际市场的竞争浪潮中，但以小规模农户分散经营为主的农业组织结构与国外规模经营的农业结构相比生产成本高，再加上我国入世后农产品的进口关税大幅下调，一些保护性措施也随之取消，我国农业明显缺乏国际竞争力。据华盛顿国际经济研究的评估，中国加入WTO后，随着关税的降低和农工产品进口的放开，将导致增加1100万人的失业 。此外，雪灾、火灾、洪水等自然风险也是农业的“致命伤”。市场和自然双重风险使农业的收益越来越低。
(三)农村人口老龄化水平加剧
随着农村人口出生率的降低、大量青壮年劳动力流入城市务工、平均预期寿命的延长，农村老龄人口比重和数量势必将不断增加。据第五次人口普查公布的数据，2000年农村60岁以上的老年人口占总人口的比重达10.92%。预测2020年农村65岁以上老年人口比例将上升到15.6%，2050年将上升到21.2%。到2030年前后将达到人口老龄化高峰 。农村养老形势十分严峻。
四、构建新型农村社会养老保险法律制度的若干建议
(一)建立城乡有别的的农村社会养老保险法律体系
一方面要采取城乡有别的立法模式。社会养老保险的社会化程度是与经济发展水平成正比的。我国是一个典型的二元经济结构的国家，城乡经济发展水平差异大，有必要分步骤建立城乡有别的二元社会养老保险法律制度。
另一方面，构筑协调统一的农村社会养老保险法律体系。借鉴国外成熟的立法经验，立足我国国情，以建立统一的农村社会养老保险模式为初级目标，以建立城乡统一的社会养老保险模式为终极目标，由全国人大制定《农村社会养老保险法》，对农村社会养老保险的基本原则、筹资模式、基金运营管理模式、保障水平、待遇给付条件等方面的内容进行改革和创新。国务院以此部法律为依据制定相应的行政法规和规章。地方政府在坚持因地制宜原则、多层次综合养老保障原则的基础上制定相配套的地方性法规、规章和单行条例。
(二)建立新型筹资模式
1.定向强制投保，落实个人缴费责任
由于我国各地农村经济发展水平极不平衡，暂时强制所有农村人口参加社会养老保险是没办法的。对于经济较发达的地区的农民来说，他们可以将收入中一部分用于资金积累和扩大再生产，在这些地区推行“强制投保原则”是可行的，因为自愿性投保往往容易导致制定的目标与实施的结果不一致。实践中我国部分经济较发达的地区如北京已开始推行该制度。对于经济欠发达的地区农民来说，他们不得不将大部分收入用于低水平的生活消费。这些地区应该继续推行原政策，继续坚持“鼓励投保原则”，积极稳妥的逐步扩大保险覆盖面，最终实现“统一的农村社会养老保险”初级目标。
2.规定集体补助标准，落实集体补助责任
在经济较发达的地区，应该强制要求集体予以补助，具体的比例由各地集体经济发展状况来确定。在经济欠发达的地区，继续推行原有的“灵活”政策，即由集体根据其经济状况予以适当的补助，并完善相关的其他保障制度如最低生活保障制度。
3.落实国家的财政支持责任
世界上大多数国家社会保障制度都得到了国家充足的财力支持。目前，我国只有10%左右且10%的投入大部分给了城镇职工 。我国宪法第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。可见，国家有义务财政支持社会保障事业。针对农村传统养老方式受到种种挑战及农村人口老龄化程度加深的现状，国家必须改变原有的“虚化”的扶持政策，转为务实的资金支持。例如可以采取“基础养老金”的补贴形式来体现国家的财政支持。同时，坚持“区域有别”的原则，对经济欠发达的地区应当适当的多补贴一些，这样有利于建立统一的农村社会养老保险制度。至于补贴资金可以通过如：提取适当比例的税收收入、发行福利彩票、适当提高农产品补贴等等。
(三)建立新型基金运营管理模式
1.基金的运营
过去中国资本市场不成熟，基于对基金的安全考虑，《基本方案》规定采用单一投资模式，基金的收益一直处于低水平。为了改变基金保值增值困难的现状，运用法律改革基金运营模式势在必行。
智利是世界上第一个采用“社保私有化”基金管理模式的国家，该模式对拉美国家、发展中国家乃至发达国家的社保改革产生了重要的影响。1924年智利就建立了国家型社会养老保险制度。1980年为了提高基金收益率，智利创新性的引入私营的基金管理公司，全权负责基金的收缴、支付、投资等具体事宜;政府则担任监管和担保的角色，即在基金管理公司不能保证最低收益时，由政府对投保人进行补贴。这使智利的社保基金收益在1981—1991年基金年平均收益率达到了14.4% 。我国可以采取“在国家宏观调控和严格监管之下，引入市场竞争机制，规定安全投资和风险投资的比例”的模式，使基金的运营逐步从依赖政府过渡为依赖市场，以实现基金保值增值。具体步骤可以：
第一，提高管理层次，规定基金由省级管理，扩大基金规模，形成规模效益，同时也有助于防范基金流失风险。
第二，规定安全投资和风险投资的比例、成立基金管理公司的条件、选择基金管理公司。管理部门按规定的比例留足安全投资资金后，采用兼顾公平与效率的招投标方式，将其余的资金委托给符合法律规定条件一家或多家基金管理公司经营。
第三，规定风险投资的领域和组合投资的比例。随着我国的资本市场健康发展，通过投资多元化、限定投资领域和组合投资比例，可以保证基金风险的可控性。
第四，规定政府担保和基金公司反担保的责任。即规定投资运营机构对农村社会养老保险基金投资运营的收益最低线，超过最低线以上的部分通过协商的方式确定投资运营机构和受益人之间的分成比例 ;而当投资运营收益率低于最低线时，投资运营机构有义务用自有资产来弥补差额，至于投资运营机构无力弥补的差额而破产，则政府应该启动准备金承担最后的“兜底”责任 。
2.规定农村社会养老保险机构管理服务费由国家财政划拨
过去城镇社会养老保险的机构管理服务费也是采取“提取”的办法，1999年后改由财政划拨，而农村社会养老保险实行二十多年来却始终采取“提取”的办法。相对城镇而言，农村居民作为弱势群体不但没有享受到国民待遇，还受到歧视待遇，应该及时消除这种不正常的现象。
(四)适度提高保障水平和退休年龄
《基本方案》规定的缴费档次在中国经济经历了十多年的发展之后已证明起不到养老保障的作用，因此在落实集体补助责任和国家财政支持责任的基础上应合理提高养老金支付水平。提高之后的最低缴费档次应保证最终领取的养老金至少达到退休当年的农村最低生活保障线。另外，受人口老龄化的威胁，法国已将退休年龄普遍从60岁提高到65岁，挪威提高到67岁，美国2005年的法定退休年龄是65岁零6个月，2027年将提高到67岁 。我国是一个“未富先老”的国家，而上述几个国家都是在积累了一定的财富才进入老龄化阶段的，因而我国受人口老龄化的冲击将更严重，更加有必要合理提高退休年龄以削弱老龄化危机带来的种种养老挑战。
五、结语
自1986年开始至今，我国农村社会养老保险法律制度经历了探索和试点阶段、推广和健全阶段、整顿和规范阶段、恢复和创新阶段，整个发展过程是以《基本方案》为核心的，各地区农村社会保险机构按照《基本方案》的原则性规定，积极的开展农村社会养老保险工作。但《基本方案》所规定的制度随着时间的推移已不能适应农村养老需要和经济发展需要，积累的种种问题使其不能像以前那样有力的推动反而严重的制约了我国农村社会养老保险事业的发展。种种迹象明农村社会养老保险法律制度必须进行革新。通过完善农村医疗制度、农村最低生活保障制度、“五保”制度等相关的制度，才能使新型农村社会养老保险制度的发挥的作用最大化。
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建设社会主义新农村，是党中央、国务
院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，从全面建设小康社会的全局出发而确定的一项重大战略任务。这一任务的确定，为法律服务工作的创新和发展开辟了广阔的天地，法律服务业一定要抓住机遇、振奋精神，整合资源，积极发挥职能作用，为建设社会主义新农村贡献力量。
一、建设社会主义新农村亟需法律服务
法律服务业包括律师、公证员、法律援助律师、基层法律工作者四类人员面向社会提供法律服务。党的十六大以来，我国法律服务人员积极履行法律服务职能，运用法律服务手段，在繁荣农村经济，维护农村社会稳定等方面发挥了重要作用。近几年党中央、国务院实施了一系列支农惠农的重大政策，农业和农村发展出现了积极变化，迎来了新的发展机遇。要建设社会主义新农村，发展农业和农村经济，解决农村、农民问题，越来越离不开法律服务人员的法律服务。农村对法律需求的领域越来越广，需求量越来越大。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设若干意见》明确提出“鼓励发展法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务”，这给法律服务业带来了重大发展机遇。
二、法律服务业服务社会主义农村的现状
社会主义新农村建设的提出，对法律服务业提出了较高的要求，但地处基层的法律服务业基础薄弱、人员缺少、素质不高，远远不能满足农村对法律服务的需求。就保靖县来看，全县土地面积1745.8平方公里，辖16个乡镇，人口29.07万人。有律师事务所一家，执业律师5人，其中兼职2人;法律援助中心一家，工作人员2人;公证处一家，公证员1人，工作人员3人;基层法律服务所4家，法律工作者15人，法律服务人员共计26人;7家法律服务机构均设立于县城，办公面积平均约10平方米左右，业务范围主要以传统的民事代理诉讼和刑事辩护业务为主，有少量的单位法律顾问业务。而中央《意见》提出的8个方面的新农村建设，我县法律服务业很少涉足。目前，法律服务业已很难满足社会主义新农村建设日益增长的法律服务需求，导致这一矛盾的原因主要有以下几点：
(一)法律服务人才缺乏
从事律师和公证员职业必须通过国家司法考试，获得《国家法律职业资格》。我县现有7名执业律师(包括法援中心律师)，有1人是通过国家司法考试进入律师队伍的，还有6人均是2002年以前取得律师资格。由于国家对法律职业门槛的提高，2002年国家举行首届司法考试以来的5年时间里，我县司法行政系统没有一人通过考试。2005年我县就因为公证员未满2人，致使公证处未能注册执业。同时，2004年7月1日，随着《行政许可法》的施行，《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，将基层法律服务工作者执业资格认可和基层法律服务所设立标准，列入国务院决定取消的行政审批项目，这意味着我们的基层法律服务所和法律工作者的数量只减不增，这对服务社会主义新农村相当不利。
(二)法律服务人员政治意识不强
有的基层法律服务人员参政议政意识不高，表现在政治意识、大局意识比较淡溥。这就导致法律服务业执业方向不明确，不懂得按照政治这个指挥棒去开拓法律服务业务。法律是统治阶级制定的，那么法律服务人员更应该为政治活动提供高效、优质的法律服务。我们有的法律服务人员缺乏这种政治意识，看不到建设社会主义新农村是当前最大的政治，而一味的只讲求经济利益，为社会主义新农村建设提供法律服务的积极不高。
(三)法律服务人员缺乏服务社会主义新农村的新方法
目前，法律服务人员业务开展的范围较狭窄，主要业务是诉讼，而非诉讼业务很少。之所以法律服务机构都涌入县城，就是因为法律服务人员缺乏在农村开拓法律业务的方法。农村是法律服务业的广阔市场，不要把执业的范围局限于代理诉讼。农村的支柱产业，农村社会事业的发展;农村基础设施建设;农业的改革，培养新型农民等这些都是法律服务业有待开拓的业务领域。法律服务人要创新方法，改善服务手段为社会主义新农村服务。
三、发挥法律服务职能作用，为社会主义新农村建设服务
为社会主义新农村提供法律服务，必须从法律服务自身职能出发，按照《意见》的精神选好切入点，把握关键点，增强服务的实效性，提高服务的质量和水平。我认为应当从以下三个方面搞好新农村建设的法律服务工作。
(一)加大法律服务方面的立法，鼓励大量优秀人才进入法律服务队伍。
《律师法》、《公证法》、《法律援助条例》等是对律师、公证、法律
援助执业规范和管理的法律、法规，但法律工作者这个概念在法律上一直没有明界，因为到目前为止，国家没有法律和行政法规对其进行立法。《行政许可法》出台以来，明确规定国务院部门规章一律不得设定行政许可。这就导致《基层法律服务工作者管理办法》，《基层法律服务所管理办法》两个部门规章中关于基层法律服务工作者执业资格认可和基层法律服务所设立核准
的审批权被取消。为了能给新农村建设提供强大法律人才支持，又使法律工作者后继有人，保持法律服务队伍的连续性，建议司法部尽快将两《办法》相关内容上升为行政法规或法律，保证法律工作者执业有法可依。其次，鼓励符合条件的人员参加国家司法考试，对通过考试的人员，想尽一切办法，充实法律服务岗位上来，以适应社会主义新农村建设对法律服务人才的需求，也为法律服务队伍储备人才。
(二)司法行政机关加大对法律服务人员服务社会主义新农村的引导力度。
法律服务业在性质上属于中介组织，受市场经济的调整。既使如此，司法行政机关作为法律服务业的主管机关也完全有能力通过行政手段引导法律服务业向农村延伸。我们采取两种行政措施：一是县局积极与政府各职能部门联系，为法律服务人员服务新农村提供宽松的政治环境。通过我县司法局的努力争取，2005年3月县政府办正式行文《关于开展行政执法单位法律顾问制度试点工作的通知》第一批8个涉农试点行政单位聘请了执业律师作为法律顾问。通过行政手段在行政单位推行法律顾问制度，既规范了行政执法行为，提高了行政执法水平，又顺理成章的引导律师向农村提供法律服务。如我县彭凤英律师通过给卫生局担任法律顾问，成功的化解了请水坪镇部分农民工集体到镇卫生院上访要求承建卫生院大楼包工头偿还工程材料欠款的事件。二是在各乡镇建立法律服务联络员制度，由乡镇司法员兼任联络员。司法员充分利用熟悉当地法律服务需求的优势，及时向县局反馈法律服务需求信息。联络员制度有利于法律服务人员及时掌握农村法律服务需求信息，积极主动地为农村提供有偿的、无偿的法律服务。
(三)找准切入点，寻找为社会主义新农村建设提供法律服务的有利平台。
1、在社会主义新农村建设的支撑产业方面提供法律服务。
社会主义新农村第一要义就是生产发展，生产要发展就需要有一定的农业产业来支撑。“万村千乡市场工程”建设连锁化“农家店”;农业产业化的各种协会组织;竞争力、带动力强的龙头企业，工业园区等都为法律服务业提供了很好的发展平台。紧紧依靠这些发展平台，就能够全方位、多角度的服务于新农村建设。
2、在农村基础设施建设，农村社会事业发展，农村改革等方面提供法律服务。农村农田水利，耕地质量和生态环境等农村基础设施建设，是改善社会主义新农村建设的重要物质条件。但这些项目地处农村，面临许多的需要解决的实际问题，特别是涉及法律方面的问题尤为突出。这就需要我们法律服务人员主动联系，主动服务，防范法律风险。2001年，国家在我县原拔茅乡境内投资20个亿修建碗米坡电站，我县公证处派出彭图成主任等2名工作人员四年如一日的跟踪服务，在移民搬迁，征地补偿等方面做了大量的法律服务工作，为该重大工程顺利完工做出了贡献。我们还在农村劳动力技能培训，繁荣农村文化事业等农村社会事业方面提供法律服务。我县律师利用政府阳光工程培训班的契机，为农村劳动力培训班学员上法制课，给每一位外出务工人员发放法律服务联系卡。在深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革中推行法律服务，效果明显。2005年我县进行区域调整和第六届村委会换届，涉及法律问题较多。我局及时派出主管法律服务的副局长为区划办提供法律服务，取得了很好的社会效果。又如，我县法律工作者彭楚平，在为县信用联社股份制改革，允许私人资本参股的金融机构改革法律事务中提供优质法律服务，迎得客户的好评，并因此被聘为常年法律顾问。
3、在培养社会主义新型农民方面提供法律服务。
建设社会主义新农村必须培养建设新农村主力军的新型农民，新型农民应当是具有一定法律素质的农民。我县通过律师在县电视台《政法频道》每周开辟两期举案说法栏目，在各村委会设立法律明白人制度等多种形式的法律服务来引导农民崇尚科学，抵制迷信，树立先进的思想观念和良好的道德风尚。
《充分发挥法律服务职能努力为建设社会主义新农村服务》来源于，欢迎阅读充分发挥法律服务职能努力为建设社会主义新农村服务。
为了了解农村法律援助现状，将所学法学知识应用于社会实践，用法学思维认识生活中的社会法律现象，提高自己的社会实践能力，我在通过两年的理论学习后，于2013年1月16日至2013年3月26日在在乡司法所参加社会实践期间，对乡法律援助情况进行了调查。作为法科学子，除了认真学习法学理论之外，了解农村的法律现状，关注农村的法律运行，理应成为重要课程之一。法律援助是国家设立的旨在保障经济困难公民获得必要法律服务的一项法律救济和保院制度，是贯彻"公民在法律面前人人平等"的宪法原则、保障公民享有平等公正的法律保护、完善社会保障制度、健全人权保障机制的重要举措，是一项政府责任，我国法律援助工作基本上覆盖了整个社会弱势群体，实行法律援助，保护弱势群体的合法权益，是维护社会稳定的一个重要组成部分，在构建和谐社会中占有十分重要的地位。
一、调查目的：
1、了解法律援助组织机构及程序;
2、农村法律援助工作的基本现状;
3、农村法律援助工作存在的主要问题;
4、探索如何加强和改进农村法律援助机制;
二、调查时间：2013年1月16日-----2013年3月26日。
三、调查对象及方法：
1、调查对象：乡司法机构及居住乡农村农民群体。
2、调查方法：通过在乡司法所实践期间，深入了解司法系统内部结构与职责及服务范围的基础上，对农村开展法律援助的宣传、服务形式、群众知晓意识、法律援助障碍等一系列问题进行深入结致的调查了解和分析，总结形成书面报告。
四、调查内容：
1、农村法律援助的基本情况;
2、农村法律援助工作的基本现状;
3、农村法律援助工作开展遇到的主要问题。
法律援助，是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。法律援助机
1 构是负责组织、指导、协调、监督及实施本地区法律援助工作的机构，统称"法律援助中心"，市及各区、县均应设立法律援助机构。暂未设立法律援助中心的区县，由各区县司法所指定职能部门代行法律援助中心职责。法律援助所指的是法律服务机构包括律师事务所，公证处、法律服务所、乡司法所及司法行政部门批准的其他社会咨询服务机构。乡司法所即属于法律援助所性质。
(一)农村法律援助的基本情况
l 、自然情况及经济发展状况 (I) 自然慨况
乡位于县城北部，离县城54公里，距毕节市45公里。全乡所辖8个自然行政村，96个村民小组，共8442户28632人，苗族人口占全乡总人口数的30.2%。全乡人口总体上科学文化水平较低，法律意识较淡薄，但随着科会经济文化的发展，人们的科学文化素质和法律意识正在逐步提高。
(2) 经济现状
国土面积103.47平方公里，耕地面积1809公顷，林地面积2460公顷，人均耕地占有少。粮食作物以水稻、玉米、小麦等农作物为主，经济作物有中草药、油菜、高梁等，人均收入较低。人们的大部分收入主要用于生产投入、子女教育、生活开支等，用于其他消费如法律咨询、娱乐的开支甚少。
2、农村法律援助前期分析
(1) 符合法律援助范围的案件多。由于历史习惯、观念意识、经济发展等诸多原因的影响，发生在农村或农民身上的案件有许多属于法律援助案件的范围。比如，在农村请求给付瞻养费、抚养费、农民工的权益保障、拖欠农民工工资、林权所在、工作条件悲劣及安全措施不当导致农民工受伤的情况等情况。在大多数情况下农民是无助的，这时候他们需要法律援助。
(2) 农民寻求法律援助的情况却较少。比如在近二年以来，除了经调解后当事人双方和解的案件外，乡司法所所受理的案件通过诉讼解决的很少，2011年受理案件为3件、2012年受理案件为4件。以上受理的案件，大多数案件类型主要是土地纠纷、宅基地纠纷、婚姻纠纷等。群众遇到问题，大部分寻求调解和诉讼渠道解决。据统计，几年来群众经调解解决的占80%，通过诉讼解决的占20%。
3、农民对法律援助的知晓情况
2 农民对法律援助了解甚少，一旦他们的合法权益遭到侵害，他们不知道求助于法律援助机构或法律服务者，又缺少通过法律途径解决问题的意识，采取其他非法手段去维护自身权益，从而引发了更多的社会问题，容易引发上访案件的发生，严重影响了社会的稳定和发展。
(二)农村法律援助工作的基本现状
1、乡镇司法所基本情况
人员少，经费少，工作质量运行不够高。经费来源靠乡财政，很难落实。为农民提供法律援助的专业人员情况是：获得律师资格、基层法律服务工作有少。
2、农民申请和获得法律援助情况 乡司法所本着扩大受援面、应援尽援的原则，降低门槛，多收案，多办案。当事人只要交齐相关的证明和材料，一般就能够获得免交代理费等法律援助。
3、农村获得法律援助的条件审查
对农民申请法律援助，条件降低。当事人只要持身份证明和村委会山具的经济困难证明就能获得法律援助。
4、对农村法律援助工作现状的基本估计
由于广大群众尤其是社会弱势群体的法律意识不断增强，法律援助的需求者越来越多，但由于目前经济发展水平还不高，能够用于法律援助的资源有限，受人力、财力等条件的限制，受理的法律援助案件范围还相当有限，仅局限于经济特别困难的当事人寻求法律援助的案件，其他许多依法可以获得法律援助的事项，还不能予以满足。
(三)法律援助工作存在的主要问题
l、对法律援助工作的认识还不够到位。有的部门和单位对法律援助工作重视程度不够高，对法律援助制度和法律援助工作的宣传力度还不够大，不少困难群众还不知道法律援助，有些符合条件的受援人是通过上访才了解到有法律援助这一途径。
2、经费不足，仅依靠财政的经费不能满足法律援助工作的需要。随着法律援助制度的有效实施和法律援助工作社会知晓率的不断提高，申请法律援助案件的数量逐年递增，而财政经费投入不足，致使法律援助经费与法律援助需求的矛盾日益突出，难以满足符合条件的受援对象对法律援助的需求，制约了法律援助工作的开展。法律援助工作人员进行取证、了解时往往需要深入基层，时间长，工作量大，经费开支较大，有的甚至要跨县、市、省援助，其往返经费开销更大，
3 经费问题得不到很好地解决阻碍了工作人员办案积极性。
3、信息上报工作流通不畅，基层法律援助工作站和"法律援助联络员"虽然做了大量的工作但不能及时上报材料，以致不能及时掌握基层法律援助的工作动态。
4、法律援助队伍整体业务水平有待提高。随着经济社会的不断变化，其严峻的形式对法律援助工作提出新的要求，现有法律援助队伍的素质不能完全适应变化的社会需求。
5、受拜金主义、极端个人主义思想的不良影响，出现些道德失范，不恪守执业纪律等现象。有的法律援助工作者未能忠实地履行职责，缺乏社会责任感，敷衍塞责，应付受援人，给予无偿法律服务时不自觉的降低了法律援助的服务质量，对极少部分法律援助工作人员来讲，少量的办案补贴也使得自己的行为愧疚感减少甚至理直气壮。
(四)加强农村法律援助工作的对策建议 L、建立经费保障机制
法律援助经费应纳入财政预算，并随国民经济的发展逐步增加，以保障法律援助事业与经济发展和社会保障水平相协调，但目前在农村法律援助中没有足够的财力作支撑，很难保证农村法律援助工作落到实处。
2、强化农村法律援助宣传工作
法律援助是国家的义务和政府的职责，是一项法律专业性很强的群众工作。法律援助工作面向杜会，面向人民群众，是党和政府密切联系人民群众的桥梁。但是，我国法律援助制度毕竟远处在起步阶段，需要进一步健全和完善。因此要加大对《法律援助条例》的宣传力度，要充分运用广播、电视、报纸、刊物等新闻媒体向社会各界大力宣传法律援助的基本知识，一方面，让领导干部认识到法律援助是党和政府联系群众的桥梁，能够体现党和政府对社会弱势群体的关爱，是政府的行为和职责，从而对法律援助工作给予足够的重视与支持。另一方而，执法部门通过宣传学习，就可以更好地贯彻落实《条例》的有关规定，以"三个代表"重要思想为指针，改进作风，更好地方便群众，提高服务质量，努力干好法律援助这项为人民服务的事业，极大限度地满足困难群体的法律请求。无论是刑事诉讼、民事诉讼还是非诉讼事项、解答咨询，都要认真严谨，尽职尽责，严格按照《条例》规范的程序办事，确保法律援助办案质量。
3、创新形式，加大力度，扩大法律援助的覆盖面
4 随着新农村建设的不断推进和法律援助工作的不断深入，各级政府要从贯彻落实《法律援助条例》和维护社会稳定的大局出发，积极为广大农民提供必要的法律援助。在法律援助实践中，法律援助机构要不断创新援助形式和方法，创造性地开展法律援助工作。发挥乡镇设立法律援助工作站的作用，把服务窗口延伸到基层。采取法律咨询、法律讲座等形式，为农民提供帮助。同时，还要运用调解等非诉讼形式，为当事人提供便捷的法律援助。建立健全村级人民调解组织，积极引导广大人民群众将人民调解作为化解农村矛盾纠纷的主要万式，把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，使之成为构建新农村的“调节器”，因此法律援助机构在受理法律援助申请后，应加强同各级调解组织的联系，尽可能运用调解等非诉讼方式解决纠纷、平息矛盾。要不断加大法律援助工作的力度，开辟法律咨询专线，畅通法律援助的求助渠道，增设法律援助服务接待窗口，为困难群众提供便捷、优质、高效的服务。进一步采取便民措施，加大办案力度，努力做到"应援尽援"，重点做好妇女、未成年人、残疾人、老年人、农民等社会群体的法律援助工作。
通过两个多月的实践学习，不仅让我将所学的知识学以致用，同时使我对工作更加有责任感，使我意识到，基层农民群众生活是多么的不容易，作为基层服务窗口人员，要积极地，全身心的投入到工作中，脚踏实地为人民群众服务好，为他们解决实际困难。与此同时，还使我积累了一定的工作经验，不论是与同事相处还是与群众沟通，以及如何保质保量高效地开展好司法服务工作方面都得到了很大提升。在今后的工作、生活中，我要加强学习，用理论指导实践，在实践中巩固自我，不断总结，努力提高自已用法律知识来解决生产、生活中实际问题的能力。
农民朋友们：
你们好!本调查的目的是为了更好地了解农民对法律的认识和对法律的应
用。对此我们设计此调查问卷，请在你认为的选项上“√”或写上
相应的答案(部分问题可多选)。
1、您的性别：A.男B.女( A )
2、您的年龄( 37 )岁
3、您的学历( C)A.小学及以下B.初中C.中专及高中D大专、大
学及以上
4、您的政治面貌(C )A.中共党员B.共青团员C.群众D.民主党派成员
5、您是通过什么方式获得法律知识的( A)?
A.广播电视报纸B.日常工作或生产C.普法宣传学习D.听别人说的E.
其他
6、您认为法律是用来( A)
A.管老百姓B.管理国家C.管干部D.惩罚犯罪
7、生活中往往有“人情大于国法”的现象，您的看法是( A)
A.对B.不对C.不完全对，看情况而定
8、当您和其他人发生经济纠纷时，首先想到找( A)
A.乡村干部B.亲朋好友C.法庭、法律服务所
9、农村中的纠纷常常通过“私了”解决，您同意这种做法吗( A)?
A.同意B.不同意C.不能肯定，看情况而定
10、您认为村民委员会是( D )
A.乡镇政府的下级行政机关B.农村经济组织C.群众性自治组织D.村党
支部的执行 机关E.不知道
11、您认为“村民自治”是( A)
A.村民自我管理、自我教育、自我服务B.便于政府管理村民C.不知
道是什么D.还是原来那一套，只是说法不同
12、当您自己或他人的权利受到侵害时，你想过起诉吗( C )?
A.立即想B.有时想C.不怎么想D.说不清楚
13、发现从商店买来的东西是假冒商品，找到商店，商店却不承认，您会
怎么办( D)?
A.向有关部门投诉B.向法院起诉C.算了D.其他
14、您认为要提高农民的法律意识，下列哪些因素最为重要( ABEF )
A.提高农民的科学文化素质B.加快农村经济发展C.加强立法D.加强农
村执法和司法E.深入普法F.健全、落实村民自治F.其他
15、请写出您知道的我国重要的法律(名称不准确不要紧)
不知道
09法学班：刘远霞
关于宜昌市青少年吸食毒品现实情况的
调查报告
[调查对象]宜昌市部分中学学生、社会人员中的青少年、干警、法律工作者、记者及家长。
[调查目的]对本地区青少年吸毒的现实情况及特点、吸毒所造成的危害、吸毒的原因等方面进行分析，提出相应的防范对策。
[调查方法]本调查报告采用收集资料、电话、网聊、面谈、填写调查表、口头问卷等方法进行调查。
[调查地点]宜昌市部分学校、网吧、酒吧、戒毒所等地方。 [调查时间]2012年2月。 前言：
众所皆知，毒品一直危害着人类的身心健康。因国际毒潮泛滥的影响，国内毒品问题不断发展蔓延，青少年已成为毒品的主要受害 者 ，同时，毒品问题也已经成为引诱青少年违法犯罪的直接原因之一。为了进一步了解我市青少年吸食毒品的现状、特点和规律，找寻减少和断绝青少年吸毒的渠道，笔者主要针对目前青少年犯罪情况进行了一次社会调查。现将调查情况报告如下：
一、基本情况及特点
(一)调查对象的基本情况
近年来，宜昌市青年人吸毒情况呈递增和蔓延趋势。吸毒人员中大部分是无职业、辍学或社会上的一些闲散人员。据统计，吸
09法学班：刘远霞
毒者中青少年占到了70%，其中，吸食传统毒品的多为34岁以下，吸食新型毒品的多为25岁以下。如果根据惯例按“每发现1例显性吸毒者，实际上就有10例隐形吸毒者”计 算，数量更加惊人。
(二)特点
1、吸毒者具有结伙成群的特征。
青少年吸毒人员已由过去单独隐蔽吸毒逐渐发展到结伙吸毒，并且选择一定的固定场所。宜昌市上半年曾在某招待所一次抓获了正在吸毒的30多名青少年男女。结伙吸毒与个人吸毒相比，相互影响，危害性更大。
2、以贩养吸者较多。
由于吸食毒品需要花费较大的资金，一部分青少年通过以贩毒养吸毒，由单纯的吸毒者变为贩毒者，由毒品的被害者变为害人者，走上了毒品犯罪的道路。在调查中我们发现，在毒品犯 罪人员中，有近半数以上是既贩毒又吸毒，相互交织，形成恶性循环。
3、吸毒者文化程度普遍偏低。
从各区登记在册的吸毒人员情况和我们对戒毒学员的调查看，文化水平普遍偏低。以初中、小学文化程度为最多，部分为文盲。如2001年全省强制戒毒2961人中，小学438人占14.8% 初中2405人占81.2%，文盲67人占2.26%，且通过测试实际上有50%的文化水平与统计的 文化水平相差甚远。
4、复吸率居高不下。
据调查，吸毒的青少年，几乎每个人都想戒毒，并尝试戒毒，
09法学班：刘远霞
但由于毒品对吸毒者生理和心理的极大影响，一旦沾染，毒瘾便难以戒掉，极易形成吸毒——戒毒——复吸——劳教戒毒的现象。据强制戒毒所统计，我市吸毒人员戒毒后的综合复吸率为80%左右，其中一年复吸率为70%，两年复吸率为80%以上，三年复吸率为90%以上。
二、吸食毒品所造成的危害
1、损害青少年的身心健康。
各类毒品对人体都有严重危害，尤其是青少年，身心发育均未成熟，受到的摧残更加严重。吸毒不仅在生理上导致青少年的记忆力衰退、营养严重不足，抵抗力下降，诱发多种疾病，而且在心理上作用于人的神经系统，使吸毒者对毒品产生强烈的渴求，并逐渐摧毁其精神和意志，使其堕落、道德沦丧，出现人格解体、心理变态。如一些吸毒成瘾又搞不到毒品的人，在毒瘾发作时，用切手指、砍胳膊、烟头烫等自残方式来缓解毒瘾，甚至走上自杀的道路 。
2、严重影响家庭生活。
据一调查个吸毒者每天所需毒资100—1000元不等，因此，一人吸毒，往往会使全家的积蓄 迅速耗光。当吸毒者毒瘾发作而又无钱买毒时，吸毒者就会不顾一切地变卖甚至偷拿家中的财产，使家庭变得一贫如洗，家庭的倾家荡产，必然导致家庭成员的不和，并最终造成家庭破裂，妻离子散，亲人反目，甚至残害家庭成员，可谓“一人吸毒，全家遭殃”。同时，由于吸毒者常常采用肌肉或者皮下注射的方式吸毒，因多人共用消毒不严的针头或注射器，而传播多种皮肤病、肝病、性病甚至艾滋病等多种疾病，给家人的安康带来 很大的
09法学班：刘远霞
隐患及危害。
3、极易引发刑事犯罪。
吸毒是一种高额消费。一般说来凭正常的合法收入来维持高昂的消费是不可能的。为了支付巨额的毒资，吸毒者往往铤而走险，以身试法，给社会带来极大的危害。从大量的事实来看，吸毒者除了采用贩毒等方法获得毒资外，男性吸毒者采用盗窃、抢劫、诈骗等犯罪手段获得财物，供吸毒之用。女性吸毒者以色相换 取财物，以娼养吸，进行违法犯罪活动。据统计，2001年全省因吸毒诱发的刑事案件4600多起，治安案件近6000起，严重影响社会的稳定，给人民群众生命财产安全带来了极大危害。
三、吸毒原因分析
1、强烈的好奇心理。青少年时期是世界观、人生观还未形成的时期，对任何事物都存在强烈的好奇心和探索欲望。在与染上吸毒恶习的青少年交谈中，我们发现多数青少年最初接触毒品，往往受到好奇心的驱动，而且对毒品的危害不了解，在一试无妨的冒险侥幸心理驱使下误入歧途而不能自拔。据戒毒所有关 统计，因为好奇、受诱惑而染上毒瘾的占70%。
2、不良的家庭环境影响。调查表明，许多青少年吸毒成瘾即是其父母或其他家庭成员言传身教的结果。除了家庭成员的吸毒行为直接成为青少年吸毒的原因外，一些家庭父母离异或者长期外出，孩子得不到正常的教育，都是导致青少年吸毒成瘾的原因。
3、个人交友不慎被人诱骗。青少年缺乏分辨力，人际交往
09法学班：刘远霞
能力差，极易受到周围朋友、邻居的影响，而且在交往中称兄道弟，盲目的从众心理极强。据调查，在吸毒青少年中，因为朋友吸毒觉得好奇、赶时髦而 吸毒和受朋友引诱后吸毒的占70%以上。
4、教育管理的弱化。对青少年的禁毒宣传教育方式方法相对滞后，在调查中，有60%以上的吸毒青少年缺乏毒品知识的了解和认识，此外，对吸毒青少年的帮教、管理、控制工作薄弱，相当一部分戒毒后的青少年受到歧视，缺少关爱和帮助，以致自暴自弃，仇视社会和家庭，走上违法犯罪的道路。
四、防治对策
1、以理拒毒，加强禁毒宣传教育。禁毒宣传教育是一项社会性的工作，要注重学校教育、家庭教育、社会教育的有机结合。目前，全国还没有适合青少年特点的禁毒教材，有关部门应尽快组织力量编写针对青少年学生的禁毒教材，把禁毒教育纳入德育教 育的内容，使学校禁毒教育规范化、经常化。要加大禁毒工作的社会宣传力度，开展创建“无毒社区”、青少年远离毒品宣传活动，使防毒、禁毒的观念深入人心，增强广大人民群众尤其是青少年的防毒、禁毒意识。要以社区、学校为依托，扩大禁毒教育的影响，不断提高学生家长的禁毒意识和家庭教育管理水平，使禁毒教育进入学校，进入社区 ，进入每个家庭，筑起禁毒的坚固防线。
2、以法禁毒，加大打击毒品犯罪力度。严厉打击各种毒品犯罪活动，杜绝毒品来源，是减少、消除吸毒问题的根本手段。实践证明，只有加大对种、制、贩毒犯罪的打击力度，深入开展禁毒严打
09法学班：刘远霞
专项斗争，特别是对引诱、强迫、教唆、容留、欺骗他人吸食毒品的犯罪分子保持严打的高压态势，是遏制 毒品犯罪，减少青少年吸毒的根本途径。
3、以情戒毒，做好吸毒青少年帮教管理。对于已经染上毒瘾的青少年来说，关键是要做好戒毒和帮教管理工作，使他们早日脱 离毒魔。一方面要加强戒毒所建设，提高戒毒水平和质量。另一方面要做好吸毒青少年的帮教管理工作，建立吸毒青少年社会预控体系。吸毒青少年本身是受害者，社会、家庭、学校、单位不能对其歧视，放任自流，要为他们戒毒创造有利条件。特别是对戒毒后的青少年，禁毒部门要建立回访制度，基层社区居委会、群团部门要同他们建立帮教联系，并协助其家庭做好教育管理，使其远离毒品，珍惜生命，同时，为戒毒 青少年就业、就学提供服务和帮助，重树生活信心，早日健康成长。
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