中国新型农村社会养老保险制度研究（精选8篇）
中国新型农村社会养老保险制度研究
我国农村社会养老保险从上个世纪80年代中期开始探索,90年代初进行试点,逐步在农村建立了农村社会养老保险制度。由于制度本身设计存在缺陷等种种因素的影响,老农村社会养老保险在实施过程中遇到一些困难和问题,难以推进。1999年,国务院对农村社会养老保险进行清理整顿,要求停办新业务,将农村社会养老保险逐步过渡为商业保险,农村社会养老保险处于停滞状态。2002年十六大提出“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”,之后,一些地方开始探索新型农村社会养老保险。2009年9月1日国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,要求按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则,实行社会统筹与个人账户相结合,与其他社会保障政策措施相配套的新型农村社会养老保险制度保障农村居民老年基本生活,从2009年开始选择10%的县(市、区、旗)试点,以后逐步扩大试点实现对农村适龄居民的全覆盖。本论文在此背景下通过与老农村社会养老保险对比和与其他人群的社会养老保险制度的联系,对新型农村社会养老保险试点的一些问题及其发展趋势进行了分析研究。论文共分为九章。第一章“绪论”主要内容为：介绍论文的选题背景与意义；对社会养老保险等概念进行阐述,本文所研究的新型农村社会养老保险的对象范围确定为从事农业劳动的纯农民群体：对研究农村社会养老保险的文献进行述评以及本文的研究内容、框架、方法、研究目标及创新进行介绍。第二章“农村社会养老保险制度分析理论基础”介绍了论文分析所应用的基础理论,主要介绍了社会公平理论、中央与地方政府事权与财权划分理论和结构功能主义理论。社会公平理念是作为社会保障的核心价值员穿全文,中央与地方政府事权与财权划分理论用来分析新农保中各级政府财政补贴责任分担问题,结构功能主义理论用来分析新农保在农村养老保障体系中地位和作用。第三章“老农村社会养老保险制度回顾”主要介绍了探索建立老农保时的政治、经济、社会背景及意义；阐述了老农保发展过程和实施状况；分析了老农保存在的问题。第四章“新型农村社会养老保险制度探索与试点”主要内容为：一是分析了新农保试点的政治、经济、社会等方面的背景。在政治上党和政府高度重视新农保工作,制定了试点指导意见,提出了明确的要求；在经济社会方面,与已建立农村社会养老保险的国家相比,基本具备建立新型农村社会养老保险的条件。二是阐述了新农保试点的发展过程和状况。到目前为止,新农保发展经历了各地方新农保探索、新农保研究性试点和国家新农保试点等阶段,并且试点收到了很好的效果。三是分析了新农保特征。与老农保相比,新型农村社会养老保险制度更具有社会性、互济性和福利性；缴费标准和保障水平更高；明确强调了政府责任,体现了政府在新农保中的主体地位和主导作用；体现了权利与义务相一致的原则,兼顾了效率与公平；从宏观制度层面上看具有发展的可持续性等。四是阐述了新农保推进原则。新农保在推进中应遵循与社会经济发展水平与速度相适应,从实际出发、分类指导,先慢后快、逐步推进,规范操作、逐步完善,可衔接性和可持续性,自愿参保、积极引导和政府主导、社会参与等原则。五是分析了新农保试点中应注意的问题。主要有人户分离的人群参保、缴费标准设计、财政补贴、村集体和其他组织补助及与其他养老保险制度衔接等问题。第五章“新型农村社会养老保险模式分析”主要阐述了研究者在全国试点前对新农保模式的探索研究,各地方新农保实践模
式以及全国试点后各地对新农保的调整和完善情况。第六章“新型农村社会养老保险制度中的政府责任”主要阐述了政府介入农村社会养老保险的理论依据,政府在新农保中的立法职责、财政职责、组织实施职责、监管职责等责任。重点分析了政府在新农保中财政责任及其各级政府承担财政补贴的方式,这部分介绍了国外政府对农村养老保险的财政补贴经验,归纳了目前我国政府对新农保财政补贴的主要方式——进口(缴费)补贴、出口(养老金待遇)补贴。分析了不同的补贴方式的效应：进口补贴能提高农民缴费意愿,激励效果较好,能提高农民参保人缴费能力和保障水平,具有扩大内需,促进经济增长的作用,但也增加了新农保基金保值增值的压力,加重了财政困难地区地方政府负担,多缴多补的鼓励办法有可能产生逆向选择问题。出口补贴直接提高了参保人的养老保障水平,减缓了基金的保值增值的压力,体现了新农保的公平性、普惠性,但没有缴费补贴的激励效果大。这一章还分析了目前新农保政府补贴在基金中存在补贴比例低、补贴制度不完善、各级政府事权和财权不统一等问题和提出了加大财政投入、完善补贴机制和建立事权和财权相统一的财政责任分担机制等相应的对策措施,提出了省、县(市、区)、乡(镇)三级政府补贴比例分配的三种方式——三三制、高中低或高低低、低中高。第七章“新型农村社会养老保险在农村养老保障体系中的地位与作用”主要阐述了我国目前农村养老保障体系构成及不同养老方式的地位和作用,重点分析了新农保目前和将来在农村养老保障体系的功能和作用。通过分析认为目前新型农村社会养老保险还难以在农村养老保障中占主体地位,农村养老保障在将来一段时期内还主要靠家庭养老,随着新农保进一步发展,将在农村居民养老保障中占据主体地位,但也必须与家庭养老和社区养老等其他养老方式相结合才能完全实现全面保障农村居民养老的需要。第八章“新型农村社会养老保险制度前景与展望”通过与城镇居民社会养老保险和城镇职工基本养老保险的比较,对新农保的发展趋势进行分析。通过分析认为新农保与城镇居民社会养老保险在有条件的地方可以合并实施,这体现了财政补贴的公平性,易于建立相似或相同的社会养老保险制度,有利于建立全国统一的基本养老保险制度,但是也有可能存在增加地方政府财政压力,内部管理机制不顺和保障水平缺乏相对公平等问题；认为新农保在制度模式、基金管理等方面要进一步完善,为与城镇职工基本养老保险基本制度相衔接和建立全国城乡统一的社会养老保险制度准备条件。在推进进程上,可分为三步：第一步是到“十二五”期末,实现新型农村社会养老保险制度全覆盖;第二步是到2020年,新农保成为城乡居民养老保险制度的重要组成部分并且保障水平有了较大的提高；第三步是到2049年,新农保的基本制度框架与城镇职工基本养老保险基本一致,城乡基础保障水平基本相同,形成全国统一的基本社会养老保险制度。第九章“研究结论与不足”。文章通过分析可以得出经济社会结构的变化和老农保的缺陷有必要探索新型农村社会养老保险；新农保较老农保设计更合理；新农保最终发展趋势应该更有利于建立全国统一的基本社会养老保险制度；政府应该加大财政补贴力度,中央政府应该加大转移支付；新农保目前难以在农村养老保障中占据主体地位,必须与其他养老方式相结合共同完成农村居民养老功能等结论。文章村在由于缺乏基础数据无法对新农保的中长期收支变动趋势进行精算,研究不够深入,研究范围有待于进一步拓展等不足。
我国的“十二五”规划明确指出“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济增长方式的根本出发点和落脚点”, 河南作为一个农业大省、人口大省应积极贯彻与落实。因此, 从落实十六和十七大精神、“十二五”规划及《新型农村社会养老保险》 (以下简称:《新农保》) 存在的问题背景下来研究河南省6209万农村人口的养老保险问题, 具有强烈的时代紧迫感和至关重要的现实意义。
一、河南省基本情况
河南省是一个农业大省, 而且还是全国第一人口大省。2009年底, 河南省总人口9967万人, 农村人口6209万人, 占总人口的62.3%, 60岁及以上的人口数, 占总人口的13.42%, 65岁及以上的人数882万人, 占河南省总人口的8.84%。2010年, 河南省生产总值达到22942.68亿元, 财政总收入2293亿元, 43个县开展“新农保”试点, 参保人数达1211.8万人, 农民人均纯收入5523.73元。河南省辖郑州、开封、洛阳、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、漯河、三门峡、南阳、商丘、信阳、周口、驻马店等17个省辖市, 济源市1个省直管市, 20个县级市, 88个县, 50个市辖区, 1892个乡镇, 464个街道办事处, 3404个社区居委会, 47556个村委会。
二、河南省新型农村社会养老保险制度的演变过程
1992年民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案 (试行) 》 (以下简称:《老农保》) , 根据《老农保》的精神, 河南省政府办公厅下发了《关于开展农村社会养老保险工作的通知》 (豫政办[1992]13号) , 农村社会的养老保险工作从此被提上议程。为了响应省政府的号召, 新郑、济源、长葛等县 (市) 于1992年开始进行农村社会养老保险试点, 取得了初步经验, 逐步扩大试点范围。截至1995年上半年, 全省已有89个县 (市、区) 开展了此项工作, 参加养老保险人数达155万人, 积累保险基金7319万元。
结合民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》 (民险函[1995]48号) , 河南省于1995年10月下发了《河南省人民政府关于进一步搞好农村社会养老保险工作的通知》 (豫政[1995]64号) 。主要内容:缴纳养老保险费的年龄一般从20周岁开始, 投保人从满60周岁的下月开始按月领取养老金;坚持自愿的原则, 允许自选档次、自定交费形式;坚持个人缴纳保费为主, 集体补助为辅, 国家予以政策扶持;分类指导, 稳步推进, 先行试点, 逐步推开;加强保险基金的管理。
为了贯彻落实党的十六届六中全会精神和《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》有关农村养老保险工作部署, 根据劳动和社会保障部农村社会养老保险司2007年工作安排意见, 结合河南省实际, 河南省民政厅于2007年2月下发了《河南省民政厅关于印发2007年农村社会养老保险工作要点的通知》 (豫民文[2007]21号) 。主要内容包括:一是创新农村社会养老保险制度。扩大覆盖范围, 提高待遇水平。以缴费补贴、老人直补、基金贴息、待遇调整等多种方式, 逐步建立参保补贴制度和转移支付机制。二是切实解决农民工养老难问题。研究制定农民工养老保险跨统筹地区和跨城乡转移的办法。对正规稳定就业的农民, 应纳入城镇企业职工基本养老保险体系, 并与城镇职工享受同等待遇;对于非正规就业进城农民和乡镇企业农民, 实行个人账户, 保费由个人和用人单位按比例共同缴纳。三是抓好被征地农民社会保障工作, 建立被征地农民社会保障工作定期专报制度。四是继续加强农保基金规范化管理。在保证基金安全和遵守基金管理规定的前提下, 实现增值最大化。建立健全基金监督体系。五是以业务培训为依托培养专业人才。
根据国务院办公厅2009年9月4日发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (国发[2009]32, 以下简称《新农保》) 的要求, 河南省人民政府于2009年11月28日发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》 (豫政[2009]94号, 以下简称《实施意见》) , 标志着河南省新型农村社会养老保险试点工作全面启动。《实施意见》的主要内容包括:第一, 基本原则为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。第二, 目标任务是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的《新农保》制度, 实行社会统筹与个人账户相结合, 与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套, 保障农村居民老年基本生活。第三, 参保范围是年满16周岁 (不含在校学生) 、未参加城镇职工基本养老保险的河南省农村居民, 可以在户籍地自愿参加“新农保”。第四, 基金筹集包括:“新农保”基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个人缴费标准目前设为一年100元、200元、300元、400元、500元五个档次, 试点县 (市、区) 可根据实际情况增设缴费档次。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助, 补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。政府对符合领取条件的参保人全额支付“新农保”基础养老金。省、省辖市两级财政对参保人缴费给予补贴, 省财政每人每年补贴20元, 省辖市财政每人每年补贴不低于10元。第五, 养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成, 支付终身。中央基础养老金补贴标准为每人每月55元;试点县 (市、区) 确定的基础养老金补贴标准每人每月不低于5元。第六, 养老金领取条件:年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人, 可以按月领取养老金。《新农保》制度实施时, 已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的, 不用缴费, 可以按月领取基础养老金, 但其符合参保条件的子女应当参保缴费;距领取年龄不足15年的, 应按年缴费, 也允许补缴, 累计缴费不超过15年, 补缴应按补缴当年的缴费标准, 补缴部分不享受政府缴费补贴;距领取年龄超过15年的, 应按年缴费, 累计缴费不少于15年。第七, 基金管理:在试点阶段, “新农保”基金暂实行县级管理。
三、河南省农村社会养老保险现状
(一) 农民参保人数约占农村人口20%
按国家统一安排, 2009年试点覆盖面为全省10%左右的县 (市、区) 。2009年国务院批准河南省有21个县 (市、区) 参加全国第一批试点, 它们分别为开封市通许县、洛阳市偃师市、平顶山市鲁山县、安阳市内黄县、鹤壁市淇县、新乡市辉县、焦作市修武县、濮阳市清丰县、许昌市长葛市、漯河市郾城区、三门峡市卢氏县、南阳市社旗县、西峡县和淅川县、商丘市虞城县、信阳市罗山县、周口市扶沟县、驻马店市平舆县、郑州市荥阳市、济源市、商丘市梁园区。依照人力资源和社会保障部2010年10月8日对河南省政府的批复通知, 河南省列入第二批“新农保”试点的22个县 (市、区) 为:郑州市登封市、中牟县, 三门峡市灵宝市, 洛阳市栾川县, 焦作市沁阳市, 新乡市新乡县、封丘县, 鹤壁市浚县, 安阳市安阳县, 濮阳市濮阳县, 开封市兰考县, 商丘市睢阳区, 许昌市许昌县, 漯河市召陵区, 平顶山市宝丰县、郏县, 南阳市南召县、方城县, 信阳市潢川县、新县, 周口市项城市, 驻马店市泌阳县。截至2010年底, 农村参保人数仅为1211.8万人, 占河南省农村人口总数的约20%。
(二) 养老保险水平低
保障金仅占农民上一年均收入13%;河南省农村最低生活保障水平, 2011年1月份138元/月/人, 2月份92.82元/月/人。而在河南省“新农保”第一批21个试点县中, 农村超过60岁及以上的农村老人, 已在2010年底符合养老金领取条件的老人领取了养老保险金。每人70元/月有4个县, 分别是济源市、修武县、罗山县和辉县;每人65元/月有2个县, 荥阳市和偃师市, 其余15个县是60元/月。这些标准都明显低于农村最低生活保障标准, 难以满足农村居民养老的需要。农村社会养老保险待遇享受水平低, 是人们参加“新农保”积极性不高的原因之一。
(三) 农民参保的激励机制不完善, 政府补贴不具有弹性
河南省《实施意见》中指出, 缴费档次为100元、200元、300元、400元、500元五个档次, 省、省辖市两级财政对参保人缴费给予补贴, 省财政每人每年补贴20元, 省辖市财政每人每年补贴不低于10元。此补贴标准过于平均、数额小、不具弹性, 交费档次不一样, 但政府补贴标准一样, 对农民参保不具有吸引力。集体补贴基本上是一句空话, 集体经济得不到落实。
(四) 法制不健全, 制度不具有稳定性
河南省尚未制定适应新型农村社会养老保险制度的《河南省农村社会养老保险》地方性法规。新型农村社会养老保险相关政策和具体管理措施存在较多不确定性和盲目性, 新型农村社会养老保险基金的监督管理也存在较多的风险, 这些问题的解决急需通过立法的形式保障新型农村社会养老保险制度的严肃性和稳定性, 保障新型农村社会养老保险事业的可持续发展。
(五) 基金管理层次低, 保值增值难
养老保险基金是农民未来的“养命钱”, 基金的安全管理, 有效运营, 保值增值, 直接关系到自愿参保的农民对《新农保》制度的信任和信心, 一旦投资失误或管理不慎很有可能导致农民中途退保。农村社会养老保险基金主要存银行和买国债, 这种单一的增值方式, 使农村养老保险基金增值、保值进入了困境。此种基金会管理的方式只能获取银行短期或活期利息, 加上银行利率较低, 再有通货膨胀的影响, 农村养老保险基金存入银行保值已相当困难, 更谈不上增值。如果农村社会养老保险基金继续保持这种运营方式, 基金将面临更大的政策性亏损。再加上投资能力的限制, 目前农村社会养老保险基金在运作上缺乏既安全又有效的保值增值的合理渠道。
四、完善河南省新型农村社会养老保险制度的思路与对策
(一) 尽快建立弹性式的补贴制度及弹性式的基础养老金
构建行之有效的激励机制, 提高农民参保的积极性, 是提高我国农村社会养老保险覆盖面与高参保待遇水平的关键。为激励广大农民参保, 政府可按缴费的百分比进行弹性式的补贴 (如个人缴费的30%-50%) , 并且如参保人死亡除个人账户中的资金余额可依法继承外, 政府补贴也可部分依法继承, 这样可大大提高农民的参保积极性。基础养老金发放的标准也应是弹性的, 应保持三个“一致”:与国民经济发展相一致;与上一年的农民年均收入相一致;与当地农民生活水平相一致。这种弹性式的补贴制度及弹性的基础养老金是激励农民参保的最有效的措施。
(二) 尽快出台《河南省农村社会养老保险》地方性法规
强制推行农村社会养老保险, 让每一位农民都必须参保, 使其具有制度上的稳定性和安全性。既使参保农民有制度上的保障, 又有利于《新农保》制度的可持续发展。
(三) 建立农业补贴 (或粮食补贴) 与缴纳养老保险相结合的机制
结合河南省是一个农业大省的省情, 对那些不愿参保的人员直接将其农业补贴或粮食补贴划转到个人养老保险账户上。通过这种方式强制农民参加农村养老保险, 为他们将来老后的生活提供保障。
(四) 建立农产品换养老保险的制度
河南省是一个农业大省, 为了使每一位农民都能参保, 特别是家庭困难的农民也能加入到“新农保”中来, 可以让农民用农产品换自己的保障, 同时也享受国家的补贴, 此方式可以给那些经济困难的农民提供便利, 使他们用自己的农产品来换取自己老年的生活保障。
(五) 加强“新农保”基金的管理
随着“新农保”基金覆盖面的不断扩大, “新农保”积累的基金数额逐渐的增多, 应尽快实现省级统筹。在“新农保”基金实现省级统筹后, 可将“新农保”个人账户基金像企业职工基本养老保险个人账户基金那样, 进入资本市场投资运营, 从而实现基金的保值增值。
摘要：河南省是一个农业大省、人口大省, 新型农村社会养老保险制度的完善显得极为重要。由于《新农保》制度在推行中出现的覆盖面小、养老保险水平低、激励机制不完善、法制不健全、基金管理层次低、基金保值增值难等问题, 分析解决这些问题已成为当务之急。相应的对策建议为:政府尽快建立弹性式的补贴制度及基础养老金;尽快出台地方性法规;建立农业补贴与缴纳养老保险相结合的机制;建立农产品换养老保险的制度;加强“新农保”基金的管理。
关键词：新型农村社会养老保险,农村,养老保险
参考文献
[1]、邓大松, 薛惠元.新型农村社会养老保险制度推行的中的难点分析——兼析个人、集体和政府的筹资能力[J].经济体制改革, 2010 (1) .
关键词：新型农村社会养老保险制度；运行难题；发展思路
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0060-05
我国农村社会养老保险制度可以追溯到20世纪80年代，在逐步探索的基础上，1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发[1992]2号），第一次以部门规章的形式确定了农村基本养老保险制度的基本原则和框架（即“老农保”）。随后，我国农村社会养老保障制度逐步调整发展，2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）正式发布，至此，新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点工作全面展开。
新型农村社会养老保险制度是在传统的土地养老和家庭养老功能逐步弱化基础上的一种社会化选择，是我国社会保障体系的重要组成部分，是关系到广大农民群体“老有所养”的关键，在很大程度上推动了农村养老模式的转型。新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，是政府为解决农民养老问题所进行的一次有益探索，是建设社会主义新农村和构建和谐社会的重大举措，经过多年的发展，我国新农保试点工作取得了相当成效，但也存在一系列问题，本文旨在对新型农村社会养老保险制度的必要性和可行性分析的基础上，进一步发现新型农村社会养老保险制度运行过程中存在的问题，并提出相应的优化发展思路。
一、新型农村社会养老保险制度构建的必要性和可行性分析
关于在农村建立养老保险制度的必要性和可行性在当前学术界和政界基本达成了共识，农村建立社会养老保险制度，是中国农村现代化进程中社会进步的一个重要标志，是尊重和保护人权的具体表现，对于进一步解放生产力，调节政府与农民的关系，缩小城乡差别，在农村巩固发展社会主义制度具有重要的意义[1]。
（一）新农保制度构建的必要性
1.增强农村老年人应对老年风险的基本要求。2010年第六次全国人口普查数据显示，我国农村60岁及以上老年人口占农村总人口的比重已经达到15.4%，高出全国平均水平2.14个百分点，老龄化形势严峻，加之社会资源相对缺乏，农村应对人口老龄化的能力明显弱于城市。同时，由于经济承受能力差，农村老年人面临着更严峻的生活困境、健康风险等，一系列老年风险的出现在很大程度上难以单纯依靠家庭扶持来解决，这就需要政府和社会的力量共同参与，新农保制度的试点推行正是为了帮助老年人更好的应对老年风险，以实现农村老年人的“老有所养”。
2.缓解传统养老模式冲击的重要手段。很长一段时期以来，农村老人的养老主要依靠土地、家庭和自我养老，但是这些条件随着经济社会的发展在很大程度上已经发生了变化。一方面，人均耕地在不断减少，农业生产比较效益也相对低下，很多情况下土地收益入不敷出，已经难以满足老年人的养老生活；另一方面，随着人口老龄化的不断加快及医疗条件的改善，人均预期寿命延长，高龄老人不断增多，加上计划生育政策的推行，“4-2-1”模式的家庭增多，大家庭的养老格局开始解体，老年人口的抚养比不断上升，这就对传统的家庭养老模式形成了冲击；除此之外，伴随着人口流动的日趋灵活，大量年轻人外出务工，很多农村留守老人需要承担诸多的体力劳动，出现自理能力困难的时候，自我养老就难以实现。在传统养老模式弱化的冲击下，农村老年人对社会养老保险就产生了一定的需求，新型农村养老保险制度是弥补传统养老方式不足的一种重要方式。
3.扭转旧制度缺陷满足农村养老需求的题中之义。老农保因其本身制度的缺陷使其在实际运作中难以体现出保障性，从而使老农保的发展举步维艰，到了20世纪90年代基本停滞[2]。一方面老农保贯彻“自愿储蓄，自我保障”的原则，实行农民自己缴费，没有政府补贴和社会救助，实际上就是农民自愿的储蓄制度，加上基金不足，领取水平低，农民的积极性不高[3]；另一方面，老农保仅限于在部分发达地区建立，制度不具有推广性。因此，诸多的制度缺陷迫切需要进行政策调整，新型农村社会养老保险制度的试点出台就成了扭转旧制度、开创新制度以满足农村养老需求的题中之义。
（二）新农保制度构建的可行性
1.农村经济的快速发展为新农保制度提供了经济基础。农村经济发展状况和农民的收入直接决定着新农保的投保能力，同时也是新农保制度能够顺利推行的重要保证。近年来，随着新农村建设的不断推进，国家对“三农”问题的支持力度也不断加强，在国家政策导向和资金扶持的推动下，农村经济发展实现了历史性跨越，农业生产持续发展，农村经济全面繁荣，农民可支配收入显著提高。农村经济发展和农民收入提高，增强了农民的购买力，增加了农民对新农保的有效需求，也为新农保制度的持续发展提供了经济基础。
2.农民参保意识的提升为新农保制度提供了思想保证。农民的参保意愿是决定新农保制度能否推行的根本条件。由于农村人口老龄化的不断加快以及传统的家庭保障和土地保障功能的弱化，农民潜在的养老需求在很大程度上难以得到满足，在此基础上，老年人要求解决“老有所养”的愿望更加迫切。与此同时，随着农民整体人口素质的不断提高，对建立和推进新型农村社会养老保险制度有了更深刻的认识，在主观层面上已经能够认识到参加新农保制度的重要性。总体上来看，农民参保意识的提升为新农保制度的正常推进提供了思想保证。
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3.政府明确的政治导向为新农保制度提供了支撑。伴随着新农村建设的不断推进，国家对农村各方面建设的重视程度日益增强，也在不断引导对农村建立社会保障制度的探索。自2005年以来，连续多年的中央一号文件提出“有条件的地方可以探索建立农村社会保障制度”、“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”等一系列农村社会养老保险的探索思路。2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号） 发布，明确提出开展农村社会养老保险试点工作，2010年中央一号文件提出继续抓好新型农村社会养老保险试点，强调有条件的地方可加快试点步伐。一系列文件的出台表明国家明确将建立新农保制度提上了议事日程，政府明确的政治导向为新农保制度的发展提供了政策支撑。
4.先行试点的成果为新农保制度的完善提供了经验借鉴。根据党的十七大和十七届三中全会的精神，国务院决定从2009年开始在全国部分县（市）开展新型农村社会养老保险试点，经过实践，部分地区在新农保制度的基金筹集、管理运营等方面取得了一定的成效，积累了许多宝贵的经验，同时许多农村老年人成为了新农保的受益者，为新农保制度起到了直接的宣传作用，这些先行试点的成果为新农保制度的全面推广提供了一定借鉴作用。除此之外，与新农保制度类似的新农合制度，由于试点时间早，已经形成了相对制度化和规范化的管理模式，在某种程度上新农合制度的筹资、监管和运作等方面的成效也能为新农保制度的推广和完善提供经验借鉴。
二、新型农村社会养老保险制度运行过程中存在的问题
（一）激励机制不足制约了农民参保意愿的持续
维持农民的参保意愿是新农保制度持续发展的重要难题。就新农保而言，由于传统观念和生存环境的影响，眼前利益更容易引发农民选择的转变，而良好的激励机制则能够较好地维持农民的参保意愿。然而，目前新农保的激励机制并不完善，多缴多得、长缴多得机制并未真正形成[4]。尽管制度确立了农民多缴费、长缴费的政策导向，但激励政策的最终财政责任需要依靠地方政府，而地方政府受自身财力的制约，激励措施往往不明显，因此也难以保证农民参保意愿的持续。
（二）筹资机制不完善限制了新农保制度的有效推进
资金的筹集是确保新农保制度能够持续有效推进的物质基础，合理的资金筹集机制也是保证新农保顺利推行的首要环节。新农保的资金筹集包括三个渠道，即个人缴费、集体补助和政府补贴。尽管现阶段农村经济发展速度有所提升，但农民的缴费能力依旧较弱，新农保制度的推行在很大程度上需要集体补助和政府的财政补贴来完成。然而，我国集体经济总量很低，补助能力不足，政府的财政补贴就显得尤为重要。从现阶段的政府财政补贴来看，中央政府主要负责对基础养老金的财政补贴，而基础养老金以外的财政补贴则需要地方政府承担，因没有具体规定，各地的分担方式也不尽相同。总体来看，由于地方发展差异，东部地区财政实力雄厚，有充裕的资金补贴新农保制度的运行，中西部部分地区经济发展水平不高，对新农保的财政负担能力有限，很难保证财政投入及时足额到位。新农保筹资机制在很大程度上难以满足制度良好运行的需求，也导致新农保制度在有效推进过程中遇到相应的阻力，亟需调整筹资机制，为新农保的持续健康发展提供经济支持。
（三）基金保值增值困难降低了制度的吸引力
基金的保值增值难是我国社会保障制度长期发展面临的一个关键性的制约因素。新农保作为社会保障的重要组成部分同样面临着基金的保值增值的困难，甚至相对于其他社会保险制度来说，新农保的保值增值更困难。因为新农保在大部分地区都只实现了县级的统筹，基金的保值增值渠道更为单一，主要是储蓄和购买国债，在通货膨胀的背景下难以保值增值。与此同时，由于新农保管理层次较低，缺乏有效的基金监管机制，面临的风险也较大。因此，现阶段新农保制度发展过程中的基金保值增值在很大程度上制约了制度的发展，也降低了制度的吸引力。
（四）新农保与其他社保政策衔接障碍影响了参保的有效性
新农保制度的参保主体是农民，但随着人口的流动性越来越灵活，农民进城务工的比重越来越高，很多农民在城市参加城镇职工养老保险，而两种制度之间无法形成有效衔接，单一制度缴费年限不足15年时，两种保险的缴费年限无法累计计算，因此会导致无法领取养老金的情况。尽管学界对新农保与其他社保政策的衔接早有研究，但政策之间的衔接还存在着许多的操作障碍。一方面，新农保与城镇职工养老保险的缴费标准和待遇计发标准存在差异，新农保是按年缴费，缴费标准低；城镇职工养老保险是按月缴费，缴费标准较高，城镇职工养老保险待遇也远高于新农保。另一方面，基金的统筹层次也不同，新农保主要是县级统筹，而城镇职工养老保险基本是省级统筹，这也为两种制度的转移带来障碍。总体上来看，目前两种制度之间难以实现有效的转移，同时，新农保还存在与农村低保等其他社会保障制度之间的衔接障碍，在很大程度上降低了新农保参保的有效性。
三、新型农村社会养老保险制度优化发展思路
（一）建立个人缴费的激励措施，激发农民的参保积极性
新农保个人缴费的激励措施需要相应的政策机制作为保证才能实现政策初衷。首先，必须切实建立个人缴费与政府补助或待遇领取相关联的制度安排。一方面，随着新农保制度覆盖面的扩大和保障力度的增强，需要适时将自愿参保调整为强制参保，以保证资金的可持续性。另一方面，各地财政补贴需要制定具体的实施细则，并规定适当动态的调整机制，确保多缴多得和长缴多得的激励措施得以保证。其次，农民的主要收入大多以农业产品为主，现金收入较少，政府可以通过采用农产品进行补贴养老保险费的方法激励农民参加养老保险，满足农民的参保需求。总体上来说，只有形成对个人缴费的激励措施，让农民看到参保的实际效益，才能激发农民参保的积极性，为新农保制度的持续发展提供支撑。
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（二）优化资金筹集机制，实现各方责任的合理共担
资金筹集问题关系到新农保制度的可持续发展，目前新农保筹资主要包括个人缴费、集体补助和财政补贴三个部分。但由于个人缴费、集体补助能力不足，中央政府补贴有限，部分地方财政支持缺乏明确的政策指导，带有一定的随意性，致使当前新农保资金筹集机制不完善，这就要求在完善这三种筹资方式的基础上，进一步增强多元化的筹资方式。首先，要提高个人的缴费能力。这就要求进一步发展农村经济，为农村经济发展提供更多的政策和资金支持。其次，要大力发展农村集体经济。鼓励农村集体经济企业积累资金，提高集体经济对新农保制度的补助能力。最后，中央政府要加大对新农保的投入力度，地方政府要细化资金的补贴细则，确保资金足额、及时到位。此外，要充分发挥市场和社会的作用，通过政策优惠激励企业对农民工新农保参保的资助，同时可以吸纳企业或个人对新农保基金的捐助。只有确保新农保资金筹集多元化、可持续，实现多方责任的合理共担，才能保证新农保制度实现长足发展。
（三）增强基金的投资能力，最大限度保证资金的保值增值
基金的保值增值不仅关系到新农保制度资金的可持续性问题，也关系到参保者对制度的信心问题，因此，必须确保基金能够最大限度的保值增值。首先，必须提升新农保制度的统筹层次，加快实行省级统筹，最终过渡到全国统一管理的模式，提升资金的管理水平。其次，在保证基金安全的前提下，适时探索基金的市场化运作方法，通过多渠道、多元化的投资方式提高收益水平。最后，还可以设立养老保险基金投资运营管理机构，通过专业化的投资团队对养老保险基金进行适当的投资组合，提高基金运营收益率。此外，还必须加强基金的监管，防范新农保基金管理道德风险。只有在保证新农保基金安全的前提下，进一步实现资金的保值增值，才能保证新农保制度持续健康发展。
（四）强化新农保与其他社保政策衔接机制研究，提高参保的有效性
由于新农保与城镇职工基本养老保险等社保政策的衔接机制不完善，制度分别缴费难以适当对接造成无效参保，不仅损失了参保者的应有权益，也降低了参保者的积极性，不利于新农保制度的长远发展，因此必须尽快探索新农保与城镇职工基本养老保险等政策的衔接机制。目前，无论是统筹层次还是待遇水平，新农保与城镇职工基本养老保险都存在着明显的差距，从长远的发展来看，城乡统筹的养老保险制度是必然的趋势，但受制于经济发展水平等因素的影响，城乡统筹的养老保险制度还有很长的路要走，这就要求首先要实现制度之间的衔接转换，确保参保者的权益得到保障，最终逐步过渡到城乡统筹的养老保险制度。要实现新农保与城镇职工基本养老保险之间的衔接转换，首先，要不断增加政府的财政投入，提高新农保的保障水平，缩小新农保和城镇职工基本养老保险之间的差距，为二者的相互转换提供基础；其次，借鉴江苏省的发展思路，一方面可以将新农保折算为城镇职工基本养老保险，缴费不足15年的要补缴至15年，另一方面也可以将新农保和城镇职工基本养老保险的待遇加权分别享受[5]。总之，不管采取何种方式实现不同养老保险制度之间的衔接，都需要保障参保者最大的权益。此外，还需要考虑新农保与农村低保、“五保”等制度的衔接，只有强化了新农保与其他社会保障制度之间的衔接机制，才能提高参保的有效性，保证制度的长久发展。
四、结语
随着农村人口老龄化的不断加深，传统养老方式逐步弱化，农村老年人养老问题日渐凸显，社会化的养老方式成为社会发展的必然选择。新型农村社会养老保险制度的建立和试点推行，是与传统养老方式相配套，保障农村老年人基本养老生活的重要方式。尽管新型农村社会养老保险制度在试点和推行过程中还存在着一系列需要完善的地方，但其重要性是不可替代的，它对破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化具有重大的推动作用。因此，必须进一步融合多方力量，为新型农村社会养老保险制度的不断完善提供综合性的支持，从而更好地促进新型农村社会养老保险制度的发展，满足农村人民群体的养老需求。
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（责任编辑：郁 琤）
摘要：2010年初河北省开始了新型农村社会养老保险的试点工作。本文以对河北省鹿泉枣强地区的调查为基础，分析新型农村社会养老保险制度，与之前政策相比较具有的优势，分析制度存在的缺陷，为今后新农保的普及提供一些依据。
关键词：新农保养老保险农村
0 引言
社会养老保险是社会保障体系中的一项重要内容，是解决老年人生活保障问题的重要措施，在促进社会的和谐与稳定、减缓社会贫富差距等方面具有积极意义。国务院于2009年发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求各地建立新农保试点，并在2020年前基本实现对农村适龄农民的全覆盖。本文依托于对鹿泉、枣强地区的调查，对农村社会养老保险的探索过程进行梳理，立足于新、老农保的对比，分析新农保的优势，对新农保试点中存在的问题进行简要分析。新农保与老农保相比所具有的优点
1.1 建立多渠道资金筹集机制，强化政府责任 老农保在资金筹集上坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持的原则。在绝大部分地区，集体补助难以到位，实行的是个人的完全积累模式，本质上是农民的一个长期积累。这是老农保难以取得成功的一个主要原因。而新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，改变了养老金完全由个人账户累计的方式。要求政府提供一定的财政支持。中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准55元给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，其余50%有地方财政承担。另外地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。这一特点，使之与老农保相比，更具社会性、福利性，对农民更有吸引力，在一定程度上解决了农保参保率低的问题。截至6月底18个新农保试点县(市)平均参保率达到91.4%，有82.3万名60周岁以上农村老人领取了养老金。而在2008年，这一参保率只有4.7%。
1.2 建立了待遇调整机制 老农保的养老金待遇主要取决个人账户中的资金积累额。而新型农村社会养老保险的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。引入了待遇调整机制，会依据实际情况的变动，适时地对基础养老金和缴费档次设置：国家会根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准，地方政府也可以根据本地区实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，也可适当加发基础养老金；此外，政府会依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。待遇调整机制的建立，能够更好的增加农民参保的热情，能更好的保障老年人的基本生活。我国经济处于高速发展的阶段，随之而来的，居民收入、物价水平也在不断的增长。假如不建立待遇调整机制，十年、二十年后，政策必定不能再符合社会的需要。就如老农保每月2元~20元的缴费标准已远远不能满足农民的需求了。
1.3 政策的衔接性 老农保很少考虑与农村其他社会保障制度的衔接与转化，并且片面的限制其他形式养老保险的开展。而新农保在制度设计之初，既考虑了新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接，新农保制度与被征地农民社会保障、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，此外也考虑了老农保与新农保的衔接问题。
1.4 强化基金管理与监督 老农保的基金管理与监督机制不够健全，私自挪用基金的情况时有发生。例如2009年原河北省劳动保障厅农村社会保险处原处长就因挪用农村养老社保基金而被判刑。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。
同时，基金的管理经费纳入财政预算，不再从基金收入中提取。并且政策强调了社会保障、财政、监察、审计部门和社会的监督。新农保推进中存在的若干问题
2.1 新农保的保障水平较低 农村的经济发展水平整体较低，农民的可支配收入较少，所
以农民的缴费能力很有限。鹿泉和枣强地区，选择100元缴费标准的人能占到80%左右。
按照大部分人群选择的100元的缴费标准缴费15年计算，其年老后，每个月可以领取约65
元的养老金。按照最高档500元的缴费标准缴费15年计算，其年老后，每个月可以领取约
105元的养老金。而据河北统计局的统计，2008年我省农民平均每人生活消费支出为3125.55
元，即每月约为260元。所以，65元或105元的养老金都很难满足农民的养老需求。另外
鹿泉地区的农村低保金是每人每年1110元，即每月92.5元，远高于65元的养老金。可见
新农保的保障水平较低，难以满足老年人的正常生活。
2.2 新农保的集体补助难以到位 90年代我省大部分的村集体企业都已关停，加之农村整
体经济实力较弱，在绝大部分地区的集体补助难以到位。在调查过程中，仅有发展集体企业的曲寨村，出租土地的北寨村等极少数几个村子对农民进行了新农保进行了补贴。面对这种
情况，需要我们大力发展工业，发展集体经济，加快城镇化进程，只有经济发展了才能有财
力实现“以工反农”，促进城乡社会保障事业的协调发展。
2.3 保富不保贫 采取自愿入保的方式实际上主要吸纳了有一定经济能力的农民，而对于
那些没有经济能力，特别是对那些既没有经济能力的又需赡养老人的一部分困难群体吸纳不
进来，他们享受不到政府给予的养老补贴。应当考虑由财政为这一部分困难群体提供一些额
外的补贴，使其有机会享受的政府给予的养老补贴。
2.4 半强迫性质 2009年发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意
见》，中明确规定了，新农保制度实施时，已年满60周岁，不用缴费，可以按月领取基础养
老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这一规定是很多农民产生了反感，同时也使
得一部分无子女赡养的老人领不到养老金。此外，地方政府存在逐级压任务、定指标的情况，各级干部为逐政绩，在考核中争佳绩，对农民半哄半逼要求其参保。
2.5 一县一策，不利整合 新农保中央发布了指导意见，但由县级政府制定本地区的具体
政策，组织实施。虽实现了因地制宜，对当地农民有一定利处。但导致新农保在各地政策不
尽相同，存在一些差异，这就为以后制度的衔接和统筹层次的调高赠加了难度。例如鹿泉和
枣强地区，新农保的补缴情况相差很大。鹿泉有80%的进行了补缴，枣强地区仅2000余人
选择补缴。
参考文献：
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农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。在革命、建设、改革各个历史时
期，我们党坚持把马克思主义基本原理同我国具体实际相结合，始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题，成功开辟了新民主主义革命胜利道路和社会主义事业发展
道路。
1根据党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求和建设生产发展、生活宽
裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，到二0二0年，农村改革发展
基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现
代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得
到有效保障；农民人均纯收入比二00八年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本
消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；
城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村
社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生
态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。
五、加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步
建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖
农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住
有所居。
促进农村医疗卫生事业发展。基本医疗卫生服务关系广大农民幸福安康，必须尽快惠及全体
农民。巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保
障为主、兼顾门诊医疗保障。完善农村医疗救助制度。坚持政府主导，整合城乡卫生资源，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，支
持村卫生室建设，向农民提供安全价廉的基本医疗服务。加强农村卫生人才队伍建设，定向
免费培养培训农村卫生人才，妥善解决乡村医生补贴，完善城市医师支援农村制度。坚持预
防为主，扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防
治力度。加强农村药品配送和监管。积极发展中医药和民族医药服务。广泛开展爱国卫生运
动，重视健康教育。加强农村妇幼保健，逐步推行住院分娩补助政策。坚持计划生育的基本
国策，推进优生优育，稳定农村低生育水平，完善和落实计划生育奖励扶助制度，有效治理
出生人口性别比偏高问题。
難題は農村の老後対策
都市の高齢者対策も深刻だが、農村ではさらに困難に直面している。
段 由 仙
探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活，是开展新型农村社会养老保险试点的基本要求。截止2011年底，全国27个省（自治区）的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市的部分县区纳入了国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约占60%，共计3.58亿人参加了新型农村社会养老保险，年末基金累计结存1199亿元，共有8922万人领取了新农保养老金。随着《社会保障“十二五”规划》的全面实施，日趋严重的农村人口老龄化以及农村以家庭、土地为主的传统养老制度越来越不能满足农村养老的需要，建立定型完备的新型农村社会养老保险制度已迫在眉睫。
一、新型农村社会养老保险试点中存在的问题
在积极探索实行新农保试点过程中，各地积累了许多好的做法和经验，但与构建长期稳定的新型农村社会养老保险制度要求相比，仍存在保障水平低、基金增值难、可持续性差、转续衔接难等一系列问题。
（一）保障水平仍然偏低。随着全国城乡居民社会养老保
险制度全覆盖正式启动，农村居民养老从此有了制度保障，数以万计的农民将领到养老金。农村养老保障从无到有，其进步意义是不言而喻的。但从全国的实际情况看，农村居民的养老金待遇仍然偏低。如果按新农保缴费标准为每年100元、200元、300元、400元和500元五个档次，在不计利息、且现行基础养老金金额及政府补贴标准不变的前提下，假设参保人今年45岁，年缴费100元，连续缴费15年，到60岁时每月能领到养老金104元，这一数额明显低于2011年全国农村低保线每人每月143.2元的标准。也就是说，该参保人l5年后领到的养老金还不及现在全国农村的平均低保金。
（二）蕴藏隐性债务风险。随着人口老龄化的加剧以及农民社会养老意识的加强，农村养老保险隐性债务还有不断扩大的趋势。截止2011年底，我国60岁以上老年人口有1.67亿，其中1.05亿是农村老年人，农村老年人口比重已经超过15.4%，比全国高出2.14个百分点。据有的专家预测，我国农村老龄化将在2011－2020年快速发展，2021－2030年高速攀升，2034－2060年高位运行。由于农村老龄人口增速迅猛，要确保农村社会养老保险的持续性，用于支付基础养老金和进行社会统筹的财政资金必然大幅增长。另外，地方各级财政特别是县、乡两级和村组集体要承担基金筹集中的一半左右，现行财政体制和地方经济发展的不确定性进一步加大了农村养老基金筹集的风险。
（三）基金难以保值增值。随着新型农村社会养老保险
制度试点的全面推行，基金总量也将急剧增加，利用基金滚存结余的运营实现保值与增值，适应农村人口老龄化高峰带来的养老金支付危机，是一个非常重要的现实问题。据有关资料显示，十年来地方养老金的投资收益不到2%，截止2010年底，属地方管理的养老金结存1.5万亿元。在目前高通胀的背景下，地方养老金却处于缩水的状态。由于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》只允许全国社保基金进入资本市场进行市场化运作，不允许地方社保基金“入市”和直接投资，这就使新农保基金只能通过购买国债、银行存款的方式实现保值增值，投资渠道比较单一，容易导致基金增值缓慢，甚至出现贬值的情况。
（四）政策转续衔接不畅。随着农业劳动人口流动日益频繁，失地农民由城镇居民养老保险转换成新型农村社会养保险，旧的农村社会养老保险转换成城镇居民养老保险或新型农村社会养老保险，进城农民工由旧的农村社会养老保险转换成城镇居民养老保险，返乡农民工参加新型农村社会养老保险等情况再所难免。实现“新农保”与其他社保在一定范围内规范转续，结算续转不同社保政策间、不同地区间的基金，承认居民在各个不同时期形成的养老保险权益，还缺乏详细的实施办法。尽管新农保确定了体制转续的相关措施，但并未形成合理的转续成本筹集与分担机制。
二、构建新型农村社会养老保险制度的着力点
（一）强化各级政府主导作用。从国外经验看，农民收入
较低是世界性的普遍现象。为缩小城乡收入和社会保障差距，各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路，对农民养老保险给予大量的财政补贴，或直接由财政出资给予养老保障。因此，要强调农村社会养老保险的公共物品和公共服务属性，突出各级政府在推进农村社会养老保险中的作用，坚持以财政补贴、集体补助和个人缴费相结合的多元化筹资方式，将其纳入经济社会发展战略布局和长期发展计划。必须进一步完善中央财政对农村社会养老保险的转移支付制度，明确中央与地方财政责任，逐步理顺中央和地方对农村社会养老保险补贴的事权、财权关系，实现政府对农村社会养老保险财政投入的制度化、常态化，以较好的财政状况促进农村社会养老保险制度创新，把农村居民不重不漏、应保尽保地纳人多层次的社会养老保险体系之中。
（二）立足实际有序分类推进。鉴于特殊的农村人口结构和农村居民收入普遍较低的实际，可以根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的参保问题。例如在经济发达地区，农民人均收入超过全国水平，可依法实行强制保险，以保证养老保险覆盖面的稳步扩大。在农民收入相对较低的地区，可采取诱导性方式，由政府宣传引导，积极稳妥地推进农村养老保险。在欠发达地区，坚持“低档次、先入轨、后提高”的原则，循序渐进地推行农村社会养老保险，也可采取社区养老与家庭养老相结合，增加社会救助资源的配臵，提高公共服务的可及性。另外，各地政府应根据不同地区经济发展水平和
承受能力，通过探索建立财政向经济欠发达地区和困难群体转移支付的分级补贴机制，实施分类保障、梯次推进，以制度优越性吸引农民自愿参保。
（三）逐步提高养老保障水平。养老保障水平的提高基础，是个人缴费档次、集体补助和政府补贴标准的提高。如果不按照当地经济发展水平提高待遇水平，往往会出现基金支付风险和制度运行的不可持续。因此，多元主体共同出资是建立新农保制度的一个重要路径。一是要大力发展地方经济，提高农民收入水平。政府要加大劳动就业培训力度，广泛拓宽就业渠道，扩大农村就业水平，制定相关的促农增收政策，从制度上保证农民增收。二是积极做好宣传发动，提高农民参保意识。进一步发挥大众传媒的舆论引导作用，让社保政策措施深入人心，为新农保制度建设营造良好的社会氛围。三是努力拓宽新农保基金的筹集渠道，除增加个人缴费和财政补贴外，在有条件的地区适当提高集体补助所占的比重，并动员有能力的农民提高其投保档次。
（四）确保农保基金保值增值。根据国际劳工组织提供的资料，允许社保资金投资的国家，其保险基金投资比例一般为：公司股票60％，公司债券17％，政府债券6％，短期贷款3％，抵押贷款11％，房地产投资3％。应出台全国范围内的统一政策，放松地方社保基金的投资管制，为新农保基金创造更多的投资渠道。借鉴国际经验和依据我国金融市场的现实，养老基金的投资渠道在保留必要的备用金的前提下
可以有存人银行、购买国债、金融债券、企业债券以及房地产等投资渠道。要切实加强对保险基金的运作，委托专业管理机构对基金进行多元化的组织投资运营，提高基金收益水平。同时，要建立相应的新农保基金监管机构，制定新农保基金限制性投资政策，有效防范和化解基金管理运营风险。
（五）实现城乡养老保险接续。城镇职工养老保险应保持开放性，使其具有与原城镇职工和新农保的接口，实行社会统筹与个人账户相结合，做实个人账户，在此基础上实现城乡社保衔接并轨和转换。同时提高城镇居民养老保险统筹层次，赋予社会统筹账户基本养老金既得受益权，使社会统筹账户成为一个可以携带的账户形式，便于流动人口异地转移就业时保险关系转续。新农保要适当保持弹性，预留制度接口与城保、农民工和失地农民养老保险以及计划生育对象的养老补助等相互衔接，保持制度的兼容性。制定与其他社保政策转换的详细办法，充分考虑其制度的可携带性和转移性，体现农村居民个人账户与非缴费型账户的既得受益权，当参保人员身份转变后，能够实现养老保险待遇的转移和参保年限的积累。
（六）加快新农保法制化进程。目前，我国农村社会养老保险的法律制度建设明显滞后，农村养老保险一直依靠各级政府的政策、文件进行引导，不仅没有由全国人民代表大会制定相应法律，而且已经制定出来的农村社会养老保险政策法规普遍存在缺乏法律责任的现象。由于农村养老保险工作无法可依、无章可循，造成各地农村社会养老保险工作带有一定的随意性，基金管理缺乏约束性。因此，应尽快建立《农村社会养老保险法》，以法律的形式规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构；规定保险基金的筹集、管理和运营办法；规定村级经济组织、私营企业主等的法律责任；规定中央政府和地方政府扶持农村社会养老保险的方式等等，使农村社会养老事业在法制轨道上健康发展。
推进新型农村社会养老保险制度的几点建议
我国是农业大国,农民养老是我国现代化进程中不可回避、必须解决的问题.我国农村人口达8亿多,新型农村社会养老保险制度的建设,关系到农民目前和将来的生活安全以及生活质量的`提高;关系到我国全面小康社会目标的实现;关系到我国社会主义和谐社会的建设.推进新型农村社会养老保险制度建设,是我国新农村建设中一个必须放在头等重要地位的基本任务.
作 者：韩俊江 作者单位：东北师范大学刊 名：中国发展观察英文刊名：HINA DEVELOPMENT OBSERVATION年，卷(期)：“”(3)分类号：关键词：
关键词：保险制度,养老保险,新型农村
党的十七届三中全会《决定》提出, 按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求, 建立新型农村社会养老保险制度。妥善解决农民的养老问题, 对于完善我国的社会保障体系, 解决三农问题, 统筹城乡经济社会一体化发展, 实现和谐社会目标具有重要意义。目前, 全国464个县市区开展了新型农村养老保险试点工作。截至2008年底, 全国参加新型农村养老保险人数达到1 168万人。本文在简要梳理我国农村养老保险制度沿革的基础上, 拟对各地“试点”新型农村养老保险制度中存在的主要问题进行简要分析, 提出成功构建新型农村养老保险制度的几点建议。
一、农村养老保险制度的沿革
我国农村传统养老保险制度始建于20世纪90年代, 1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》, 截至1999年底, 参保人数约8 000万人。自1999年始, 国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿, 截至2006年底, 全国有5 374万农民参保。由于制度设计的“致命缺陷”等原因, 农村传统养老保险制度已“寿终正寝”。从2002年开始, 各地自发地进行新型农村养老保险制度的试点。
2007年, 《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》 (劳社部发[2007]31号) 规定:“以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象, 完善个人缴费、集体 (或用人单位) 补助、政府补贴的多元化筹资机制, 建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制。有条件的地区也可建立以个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。”根据该部门规章, 我国新型农村社会养老保险制度应是一个有政府补贴、适合农村实际的多层次的模式, 但其覆盖范围却限于“农村有缴费能力的人员”。
党的十七届三中全会明确提出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则, 加强健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求, 建立新型农村社会养老保险制度”, 这对我国推行新型农村社会养老保险制度具有重要的指导价值。
2009年6月, 国务院常务会议已经审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》, 今年下半年, 我国将开展新型农村社会养老保险试点, 2009年试点范围为全国10%的县 (市、区、旗) , 以后逐步扩大试点, 到2020年前基本实现全覆盖。
二、各地新型农村社会养老保险推进中存在的主要问题
全国新型农村社会养老保险试点的主要内容包括两个方面, 一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇, 国家财政全额支付最低标准基础养老金;二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法, 地方财政对农民缴费实行补贴。各地在推行新型农村社会养老保险制度试点过程中, 存在的主要问题有:
1. 部分农民参保意识有待增强
一些中青年农民认为, 养老问题离自己还很遥远, 对参保关心程度低, 存在观望心理。
2. 基金管理工作亟待加强
农村居民居住分散, 新农保基金管理环节多、在途时间长、金额大, 存在安全隐患。基金如何归集、应由哪一级集中管理、如何保值增值等都需要认真研究和解决。
3. 经办力量严重不足
机构设置和人员配备, 在制度运行初期已显现出难以满足经办业务的实际需要。对全国农保经办机构队伍建设情况的调查显示, 2 209个县级市中有1 267个建立了农保经办机构, 占57.4%;29 378个乡镇中, 共有4 137个建立了农保经办机构, 占14.1%。农保经办业务主要由县 (市、区、旗) 、乡 (镇) 和行政村三级经办, 而三级经办机构力量十分薄弱 (1) 。
4. 经办手段比较落后, 业务流程不统一
不少地方经办工作还以手工操作为主, 经办成本高、效率低。目前, 全国没有统一的系统软件和网络建设规划。
5. 主要依靠社会保险政策, 而不是社会保险法律
我国农村社会保障法制严重滞后。各地农村新型养老保险的推行依靠的是各地 (包括县) 自己制定的政府规章, “各行其是”, 内容不一。
三、对构建新型农村养老保险制度的几点建议
1. 搞好宣传, 提高做好新型农村养老保险工作的自觉性
社会保险意识是建立新型农村养老保险制度的前提和基础。要将新型农村社会保险制度建设纳入各级党委、政府政绩考核的重要内容。各级政府和组织要通过各种宣传方式和手段, 以改变农民的陈旧观念, 调动农民参保积极性, 全面提高农民参加社会保险意识。要制订适合农村特点的宣传教育规划, 广泛深入宣传社会保险政策及其优越性, 通过耐心的讲解和引导, 使农民了解政策, 明白道理。要充分发挥新闻媒体和社会组织作用, 努力营造构建新型农村养老保险制度的良好氛围。政府定期对本地区农村社会保险执行情况向农民公示, 允许农民对本人在社保制度中出现的问题可以咨询和投诉。
2. 养老保险基金管理问题
传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理, 基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存入银行, 不直接进行投资, 致使参保农户实际收益率非常低, 有的甚至为负收益率。农村新型养老保险的制度模式是基础养老金+个人账户。农村社会养老保险个人账户基金属于基本保障项目, 但采取基金积累制筹资方式。根据国际主流趋势和我国农村社会养老保险个人账户基金的性质, 农村社会养老保险个人账户基金应首选委托投资管理型基金管理方式, 农村社会养老保险个人账户基金的治理结构应采取省级农保经办机构作为受托人和账户管理人, 将养老保险基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式;省级农保经办机构在不具备能力的前提下, 可以将养老保险基金的账户管理权委托给商业机构[1]。省级农保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老保险基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构和金融监管机构的监督检查。
加强对新型农村社会保险基金的监管。路径有三:一是行政监督。由政府职能部门代表国家对新型农村养老保险制度的执行情况、社保资金的管理、保值增值情况进行监督, 接受重大违法违纪案件的投诉与处理。二是审计监督。依照国家法定程序, 由国家审计机关对农村养老保险基金的财务状况、收支情况及资金管理情况进行审计, 并定期向社会公布审计结果。避免养老保险基金的挪用、乱用和不正当的投资行为, 确保养老保险基金的财务安全。三是社会监督。由农民、农村集体、社会团体、新闻媒体等对农村养老保险基金的执行情况及资金运营进行全面监督, 充分发挥社会监督的职能和作用。
3. 加强农村社会保险组织建设
组建一个权威性的农村社会保险组织管理机构, 理顺各方面关系, 同时, 要大力提高对农村社会保险组织的协调管理水平。为改变政出多门、效率低下的情况, 建议在中央和省级人民政府设立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会, 负责对规划、政策、实施办法的制定和对资金的征收、管理、经营、使用情况的监督检查及资金保值、增值的策划。
4. 加快新型农村养老保险信息系统建设
新型农村养老保险经办工作是面对每一个参保个人的, 这种特点要求经办工作必须做到规范化、信息化、专业化。在新型农村养老保险信息系统和组织机构方面, 力争使新型农村养老保险工作建筑在城镇养老保险的公共网络和管理系统之上。比如, 新型养老保险计算机网络可以和城镇养老保险共用一个平台, 一个主机, 新型农村养老保险占其中一个模块。国家应集中组织技术力量, 结合新型农村社会养老保险制度的特点, 研制可覆盖城乡的社会保障管理信息系统, 为将来统筹城乡社会保险制度建设提供技术支持, 将“金保工程”延伸, 为社会保险各险种之间的转移、衔接提供可能。实行统一的信息管理系统, 既节约了办公成本, 避免盲目、重复开发软件, 又能使一个地区的新农保步调一致, 有利于将来更大范围的统筹协调。
5. 加快农村新型社会养老保险制度的立法保障
政策容易受国家政治、经济等情况变化的影响, 我国农村传统养老保险夭折的主要原因就在于此。这是沉痛的教训, 值得汲取。农村社会保障制度必须以法律的形式出现, 而不能以政策的形式出现。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行, 建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法 (草案) 》的同时, 拟定《农村社会养老保险条例》, 以法律形式明确规定受保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件以及待遇标准、社会保险机构为受保险人提供咨询、解释和说明以及提供社会保险待遇的义务和责任, 规定社会保险机构对基金的管理和监督以及在受保险人的权利受到侵犯时提供法律救济的职能等问题, 对于国家和受保险人都具有约束力[2]。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况, 在国家制定的有关法律的基础上, 再制定具体的农村社会养老保险办法, 为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法治环境保护[3]。
参考文献
[1]刘昌平.中国新型农村社会养老保险制度研究[J].保险研究, 2008, (10) :38-41.
[2]刘翠霄.中国农民的社会保障问题[J].法学研究, 2001, (6) :67-83.
关键词：资产专用性；新型农村社会养老保险；社会保险；试点
中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）05-0053-06
一、问题的提出
2009年国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）试点正式在全国开展。试点推行后，学者们跟踪调查了广东[1]、河南[2，3]、福建[4]、湖北[5-7]、新疆[8]、山东[9]、广西[10，11]、宁夏[12]等地试点实施的情况，分析试点过程中存在的问题。概括起来，各地试点在推行过程中存在四个方面的问题：（1）个人缴费积极性低，表现为选择最低档次参保，青年群体参保意愿低等，养老权益区域间转移难；（2）参保的补贴较低，包括集体补助不到位，财政落实难，地区间差异大；（3）推行过程中存在强制现象，包括强制参保、捆绑参保、经办服务跟不上。
除了试点地区的调研外，许多学者对这一新制度的运行也展开相应理论分析，指出新农保面临的养老保险基金的保值增值困难、制度衔接困难[13-15]、法律保障力度低[16，17]等问题。
上述问题其实在早期试点过程中已经存在。江苏省南通市从2006年底开始在江苏率先进行新农保试点，学者们也指出江苏新农保试点存在诸多亟待研究的问题包括：新农保的基础养老金、退保、续保，基金的保值增值、经办机构和人员配置、续保、集体补助、失地农民参保、新老农保的对接[18，19]。可见，始于2009年的新一轮新农保试点，同样面临着早期在江苏、陕西等地试点中已经发现和存在的问题。
为此，有学者甚至指出，由于制度设计的不完善，新农保制度不宜强行推动[20]。
为什么经过一轮早期试点，在全国正式铺开试点推行后，新农保制度仍然存在着诸多困境？
二、资产专用性的定义和分类
资产专用性的概念由威廉姆森《资本主义经济制度》[21]一书中提出，用来解释交易成本的起源，并由此来研究契约及契约治理结构，进而比较分析各种经济制度及其效率差异。在《资本主义经济制度》中，威廉姆森指出，资产专用性是指“在不牺牲生产价值的条件下，资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度”。在《资本主义经济制度》中，威廉姆森将资产专用性分为四类：人力资本专用性，实物资产专用性、场地专用性、特定用途专用性。在后来的《治理机制》一书中，威廉姆森的资产专用性定义仍然不变：“在不牺牲其生产价值的条件下，某项资产能够被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新调配使用的程度[22]（P51）。”但是，威廉姆森增加了资产专用性分类，从四类增加到六类：人力资本专用性（human asset specificity）、实物资产专用性（physical asset specificity）、场地专用性（site specificity）、品牌资本（品牌资产专用性，brand asset specificity）、完全为特定协约服务的资产（特定用途资产专用性，devoted assets specificity）以及暂时性专用资产[22]（P113-114）。
资产专用性描述的是，一旦某项资产投入某种用途，当其用途发生改变或由其他使用者重新配置时，该资产的价值会有损失，则该资产为专用性资产。这种转变导致的资产价值损失越大，该资产的专用性程度就越高。资产专用性已经成为制度经济学的一个重要概念，并与交易不确定性、交易频率作为分析交易的三个维度得到了广泛的使用。
三、新农保制度的资产专用性分析
根据《国务院开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，新农保的目的是探索建立一个由新农保与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策共同构成的农村居民老年基本生活保障制度。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，尽管来源上不同于传统的雇主和雇员共同缴费形成养老保险基金，但从制度类型来看，它仍然是在政府主导下，通过先积累特定资产，然后用于应对老年风险，因而它具有资产专用性的特征。
下文按照威廉姆森的六个维度，对新农保的资产专用性作进一步分析，以剖析这一新制度推行过程中面临的困难。
（一）新农保将强化参保农民的人力资本专用性
1.农村生活类人力资本
新农保保障对象是农村居民，随着在农村生活时间的延长，农村居民积累的生活经验也越来越多，成为其人力资本的重要内容，而一旦离开农村到城市生活，在农村积累的生活类人力资本的价值也就明显下降。
命题1：在农村生活时间越长，生活类人力资本专用性越强，参与新农保的积极性越高。
2.农业职业人力资本
农村居民中一部分是农业从业者，即职业农民。在其他条件不变的情况下，随着务农年限的增长，其积累的农业职业人力资本也在增加，而农业职业人力资本的专用性表现在两个方面：一是很难用于非农产业，农业生产与非农业生产具有非常大的不同，农业职业人力资本很难向非农产业转移；二是较难用于跨地区转移。不同地区的农业资源特点、生产环境、主要农作物等都存在不同，特别是南北之间差异更为显著。因而，随着务农年限的增长，农业职业人力资本的专用性也在不断增强。
命题2：务农年限越长，农业职业人力资本专用性越强，参与新农保的意愿越高。
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