“边界冲突”:农村群体性事件的县域分析
摘要：近几年群体性事件在中国部分县域地区频繁爆发，凸显县政治理危机。本文提出“边界”的分析框架，认为在利益极为错综复杂的历史时期，有必要将农村群体性事件放置在特定的时代背景进行深入考察，农村群体性事件是县域社会边界秩序混乱诱发的严重的对立冲突，是地方社会发展非常态的表现。因此，有必要从县域的特质入手，从制度的层面构建合理的边界秩序，实现县域政治的长治久安。
关键词：边界冲突;农村群体性事件;县域政治
近几年随着社会转型的加速，在中国部分县域地区，群体性事件频发，使县域治理危机成为社会关注的焦点。这些看似偶发的群体性事件不断在县域发生，表明县域与群体性事件之间存在着一定的内在逻辑和发生机制。因此，在利益极为错综复杂的历史时期，有必要将农村群体性事件放置于县这一特定的场域进行深入细致的考察，农村群体性事件是县域社会边界秩序混乱诱发的严重的对立冲突，是地方社会发展非常态的表现。
一、“边界”：一个分析框架
社会的均衡、和谐和有序发展，取决于社会机制能否将各主体的行为适度地协调和制约，而边界是识别和区分行为主体行动领域、避免越界的重要标识，各行为主体唯有恪守其活动领域的边界，社会冲突才可能避免。打一个形象的比喻，车辆纵横交错的道路上，边界就是车道标志线，如果各车道之间的边界缺失，司机在驾驶的过程就失去了行驶边界的守护和把握，交通秩序的混乱自然难以避免。
我们可以将“边界”运用于国家与社会关系的分析。透视某些政治社会现象的时候，边界可以作为规范国家与社会的关系不可或缺的“警示牌”，它构成了区分国家与社会之间应当遵循的法规和制度规定，在一个健全的社会，边界无处不在，正是基于边界在各个社会主体、组织结构行动领域之间所确定的基本逻辑，国家与社会才能够形成良性互动。相反，边界的缺失会导致社会机制的非常态化，各种行为主体盲目越界，各种社会关系被搅成乱麻，国家与社会之间的“边界”冲突就可能在瞬间爆发。
本文认为，农村群体性事件可视为各种社会主体在县域层面发生的较为严重的边界冲突。县的特质是转型时期中国社会问题研究不可忽视的问题，在中国这样一个超大规模的国家，行政权力由中央至省、市(州)、向县、乡镇基层政权延伸，最后再到村级组织，形成了一个庞大的政权网络，县是国家实现地方治理的重要场域，中央、省、市与地方、地方社会的权力关系都以县为场域相互交织。因此，在权力体系内部，县就构成不同行政层级相互交织的“边界”，一旦权力关系错乱，就可能引发社会冲突;在社会层面，伴随着农民的由乡人城，各种社会矛盾也由乡村向县城转移，县域社会就成了各种复杂社会关系集中的边界地带。所以，位于城乡结合部的县就成为国家治理的“盲区”和“难点”，是极易诱发“边界冲突”的“是非之地”。
二、县级政治：国家权力与社会权力的边界
对中国这样一个传统的农业大国而言，县级政治是国家重要的基层政权，它虽然不是国家权力的中心，但是却直接面对和管辖中国7亿多农村民众，与地方民众的利益关联度极大。由此，县级政治既是国家权力在地方社会的彰显，又是地方民众利益的直接反映，地方治理，成也在县，败亦在县，然而，由于县级政权治理功能缺失、行为失范导致国家权力与社会权力边界秩序混乱，使县域成为地方群体性事件的多发区。
其一，在国家权力体系中，县级政治是中央权力与基层政治权力的“边界”，是最容易发生权力边缘化的环节。“郡县治，天下安”，在传统的中国农业社会，县是专制皇权统治和管理地方农业发展的全权代表，正因其职责重大，所以历代王朝都非常重视本朝的县政建设，在当前的行政体系中，县级政府是基层完备的国家政权，县级政府拥有完备的地方人大、行政和司法机构，可以说是完备的“地方国家”，其所有的职能部门几乎都是中央和上级职能部门的复制，国家权力唯有通过县级政府才能在农村基层发挥效力，而县级政府政治责任和社会公共事务管理的责任需要通过上级国家权力系统的支持才可能有效地履行，然而，上级政府的高压、财权的不断下移、垂直单位的排挤，使处于基层的县级政府的权力空间受到严重挤压。陷入了权力被边缘化的处境，极大削弱了县级政府对地方社会的治理能力，政府长期无所作为，定会降低民众对政府的信任和支持，一个特殊事件就很可能引发失控。在石首事件、瓮安事件等多起农村群体性事件中，地方民众对基层政权的不信任是事态恶化的直接因素，然而，引发信任危机的深层次原因是基层政府长期不作为，公共管理职能严重缺位，在部分地区，农民看病难、上学难，因病致贫、因病致穷的家庭悲剧至今还不断发生。然而站在县级政府的角度，在免除农业税后，公共财政匮乏，保运转、保工资已经成了县级政府工作的重心，根本没有足够的财力满足本地公众的服务需求。
其二，在社会治理的层面，县级政治是中央领导与地方治理的“边界”，是国家与农民关系最容易发生摩擦的环节。由于承载着重要的利益关系，县政的治理往往需要政治缓冲，以降低社会风险对权力系统的冲击，因此，在传统社会，正式的国家政权只设置到县一级，县级政府以下的乡村社会管理职责是由宗族和地方绅士来履行的，“半官半民”的乡绅是国家与民众之间的防护层。是县政化解地方社会矛盾的“挡风墙”。20世纪初国家权力不断向县以下的乡村社会渗透，传统的乡绅治理被正式的官僚机器所取代，由此就形成了以县——乡镇——村所构成了县域政治体系，在这一政治权力体系中，县是一级完备的地方行政单位，乡镇是县政权的延伸，村民委员会按照民主自治的原则协调农村民众的日常事务，任何一个环节出了问题，都会影响到县域政治的稳定。然而，乡镇改革以后，乡镇权力的残缺不全和治理功能的日趋弱化，基层组织的软弱涣散，使县级政府失去了基层组织网络的蔽护，缺少了重要的政治缓冲，民众大量累积的社会矛盾也难以在底层及时化解，所以，一个突发事件，就使县政成了社会矛盾的众矢之的。
第三，在权力监督体系的层面，县级政治是国家监督与社会监督的边界，是权力制衡体系中最薄弱的环节。缺乏强有力和公正的制衡和自律机制对政府公共权力部门进行有效约束，就极易导致政府公共权力的滥用。在行政体制内部，国家权力对县政的约束，是对县政自上而下强有力的约束，从管理学的角度看，管理幅度越大，管理的距离越长，管理对象越多，管理难度就越大，自上而下的管理力度就越弱，中国地域面积广阔，国土面积几乎相当于整个欧洲的面积，人口数量更是超过了所有发达国家的总和，这样的国家，其行政管理的复杂性难以想象，相对于省和市，县是距离中央政府最远的基层政权，随着中央政府对地方政府管理力度的逐级递减。县政受到的来自中央政府权力的控制和管理也越来越弱，近几年随着中央对县政问题的重视和强县扩权改革的推进，县政权力在扩大的同时，对县级“一
把手”的监督却缺少应有的制度化手段，县级官员个人权力的无限扩张和体制约束的弱化，无疑增加了官员的道德风险。在社会的层面，许多农村地区经济不发达，市民社会发展受到极大地限制，许多民间社团依附于地方政权，缺乏组织的功能和作用，无法形成与政府公共权力相互制衡的社会力量，于是，县政就处于国家权力与社会权力制衡双向失控的局面。当被滥用的权力突破规定的边界，必然对权力对象造成极大危害，而这种伤害性越大，民众的情绪就越容易被激怒，一旦有偶发因素，人们的泄愤情绪就会上至最高点。
三、县域社会：群体性事件多发的边界地带
中国的社会发展一直处于非均衡的状态，在中国特有的政治发展进程中，县不仅仅是一个行政区划，它更具有强烈的地域色彩和历史特征。县是县域社会的政治、经济、文化中心，从某种程度上看，县可以被视为“国家社会的缩小和乡村社会的放大”，随着新的社会要素迅速产生，在高度分化的县域社会中，不同群体之间磨擦和矛盾的增多，社会不同阶层的利益、价值观念等碰撞，极易诱发社会主体之间的边界关系的紧张，县域社会就成为群体性事件的多发之地。
第一，从制度的层面看，县域社会是正式制度与传统非正式制度发生碰撞的边界。由于县域社会在中国非均衡的政治发展格局中一直处于边缘地带。在不发达的中国内陆县域，传统的习俗依然沿袭，并通过各种形式不断延续和扩展。在这种建立在血缘、地缘联系小共同体基础上的熟人社会和同质社会环境中，人情和习俗是人们交往的依循法则，宗教礼仪、社会舆论和习俗惯例等非正式制度在社会控制行为规范方面发挥着主要的作用，人情面子等情感因素是个人行为的主要动机，个人缺少运用法律解决问题的习惯。因此，无论是地方政府官员，还是普通公民，都还没有具备依法规范社会行为、依法调节社会关系的能力，照章(依法)办事的制度文化难以成形，造成地方官员在日常公务中区别对待、爱有差等的特殊主义的行为方式。一些基层干部有意识无意识地在日常的公务活动当中营造着执法不公，“人情高于王法”的制度文化，官员与民众之间缺少和谐互动，关系紧张、缺乏互信，地方政府在处置矿群纠纷、政府征地、拆除违章建筑等矛盾的过程中，时常动用警力压制群众，与此同时，改革开放以来，农民的自我意识日益强烈，民主法治意识的不断增强，然而由于现代社会利益表达机制还未建立，群众的利益表达中存在许多非理性的行为，而官员的以暴制暴，使社会秩序结构如同易燃的爆炸物，一遇偶发事件就一触即发。
第二，从社会结构的角度看，县域社会是城市与乡村急剧动荡的边界。传统社会虽然愚昧和贫穷，但却相对稳定。然而，现代化逐渐打破农村与城市相互分割的状态。使处在城市与乡村边界的县域社会面临着传统与现代的双重压力，特别是进入20世纪90年代以来，随着城市化的快速推进，大批失地农民离乡背井到城市寻找出路，因为在城市无法安身，而又不愿回乡，县城就成了他们的滞留地。然而在一些经济欠发达的内陆县域，地方吸纳劳动力的容量非常有限，这些滞留在县城的农民，没有稳定的职业，没有固定的住所，漂移不定，就形成了最不稳定游民群体，权利的不平等、社会排斥以及社会剥夺感，造成他们对现实社会疏离、冷漠乃至敌对情绪，高度的社会分化使敌对情绪不断弥散，一个偶发事件，就可能激活社会矛盾的边界机制，利益受损的绝大多数民众就把仇富的情绪指向政府。
第三，从地域特征看，县域是地方治理的断层和真空，是社会管理最容易“失控”的边界。政治学认为，距离权力中心越近，人们就越容易受到政治力量的控制，相反，距离权力中心越远，受到权力中心控制的程度就越弱。长期以来中国地域二元化的格局之下，地处偏远的中西部内陆县域一直处在社会控制的边缘，是国家权力鞭长莫及之处，历史上，中心城市早已繁华似锦之时，内陆农村仍然匪患成灾，民生凋敝。这些地区自然条件恶劣，经济发展的累积能力差，不光经济落后，而且民风彪悍，社会的匀质化和整合程度都相对较低，社会本身就蕴含许多不稳定的因素。然而近年来随着大规模的撤乡并镇，这些农村政权空壳化形势严峻，平均一个乡镇管辖几百平方公里，在一些偏远山区，很多问题农民根本无法找政府解决，黑恶势力趁势插手社会事务，兴风作浪，横行乡里，国家权力的失控加剧了地方社会的不稳定，这是诱发农村群体性事件的重要因素之一。
四、边界秩序的制度化构建是化解县域社会矛盾的关键
边界是规范社会关系的制度安排，从这一角度看，社会失衡的根源是边界关系遭到破坏和结构的失衡，因此。运用“边界”的分析框架来分析农村群体性事件时，应当从转型时期县域社会结构的特点的和国家治理的全局层面来考察，从完善国家治理体系的角度实现边界秩序的制度化构建。
1.制度设计：边界标识清晰，权力与权利的分界。一个社会要达到稳定或均衡的状态，首先取决于整体社会权力结构的相对均衡、稳定，国家与社会边界的清晰。然而，在传统的计划经济体制下，中国社会是一个政治上高度整合的全能社会，国家力量向社会各个角落渗透，这种低水平的社会发育状态与高度垄断的行政权力结构，国家与社会的边界几乎消失，改革开放以来，中国的国家与社会关系虽然发生改变，但是全能体制对中国政治架构的影响依然没有消除，这意味着，中国社会的发展和国家的治理体系中，依然存在着某些国家与社会边界模糊不清或边界缺失的领域，这些地带往往最有可能发生预料不到的群体性事件，甚至更激烈的社会冲突。而县就是国家治理体系中的容易发生边界模糊或缺失的地带，必须通过制度化的权责分割来消除其边界模糊或边界缺失所导致的不确定性。在当前的县政治理中，要实现边界清晰，确保社会稳定：(1)权力的分界，即明晰行政系统内部的权力关系，通过上下级政府权责的合理配置，为县政权力获取整个权力系统支持，防止基层政权由于权力“内耗”而丧失治理功能。(2)权利的分界，当公民个人权利、社会利益和政府利益发生冲突时，通过明确政府权力与公民利益的边界，公共利益与私人利益的边界，实现利害双方的平等协商和必要的妥协。概言之，政府应当以积极、公正的态度理顺矛盾和纠纷，扭转官与民之间的隔阂、对立，使得在社会矛盾的化解中，个人权利的伸张、社会利益与政府利益之间达到最佳的平衡点。
2.制度实施：边界功能重构，民主与威权并施。边界的分析框架提示我们应当认识到转轨时期利益格局的变化与国家治理的复杂性，从而采取有针对性的治理手段。政治权威是维护边界秩序不可或缺的力量，一旦政治权威缺位，无能的政府将可能引发边界秩序混乱;同样，社会力量的缺位，也必然会削弱权威的基础，损害社会治理的效能。因此，从当前县域政治发展的实际情况出发，本文认为，转轨时期边界秩序的构建，一是威权的路径，即发挥县级政府在地方治理中的权威作用，赋予其充分管理地方事务的权力和资源，构建一个强有力的县域政府的国家机器和功能齐备的“地方国家”。二是民主的路径，即积极培育公民社会和市场力量。概言之，边界功能的发挥，意旨构建一个以民主为导向，以国家权威为基础，既能融合公民社会，又能融合政治权威双重功能的县政治理模式，在这一模式下，县政不仅成为国家与社会关系的凝合剂，同时也是化解各种基层社会利益矛盾的必不可少的机制。
3.制度保障：边界关系均衡，权力的制约与安排。边界秩序的稳定，还依赖于国家与社会之间能否形成相对均衡的权力生态结构。缺乏这一权力结构，无论是县政权力，还是社会权力，都可能会被滥用，导致失控以及低效，造成和激化农村社会矛盾。边界的分析思路认为，以特有的制度规定，实现边界双方相互的制衡力量，是防止行为越界的重要措施。概言之，在目前的形势下，边界秩序的维护，是要以法治保持政府权威与公民自治之间的结构性张力和双方的均势结构：首先，结构性张力的维持，是通过加强司法在化解社会争端中的仲裁作用，特别是加强民商法体系对政府权力的约束，如果社会矛盾能够在法治的范围内有效化解，那至少可以使许多民事或刑事纠纷就地消化，防止过多的社会问题被高度政治化，这将在一定程度上缓解当前基层政府的社会压力，同时，法律也将成为公民维护个人合法权益的工具，防止个别官员滥用公权对公民利益的侵害，维护社会的公平和正义。其次。相对均势旨在建立是国家与社会的合作型博弈关系，它既能够实现社会对权力的有效制约。又能够强化权力的治理能力，保持国家与社会之间必要的张力，由此，合作型博弈机制的建立，应当成为我们确保边界关系良性发展的制度举措和现实目标。
责任编辑 王友海
作者：罗筠
摘要：近年来农村群体性事件引发的刑事犯罪案件呈逐渐上升趋势，由于该类犯罪参与人数众多，对农村社会秩序破坏性极大，已成为制约新农村建设，阻碍和谐社会构建的一大“瓶颈”，引起各方的高度关注，也成为法律界必须直面的重大现实课题。为此，应贯彻宽严相济的刑事政策；完善刑事立法；强化诉讼调解功能；严肃查办职务犯罪；加强农村社会治安综合治理；加大普法宣传力度。
关键词：农村群体性事件；刑事犯罪；对策
当前，我国正处于社会转型和体制转轨的特殊时期，近年来频发的农村群体性事件是我国和谐社会建设主旋律中的不和谐之音，因此，对群体性事件的妥善处置也已成为法律从业者必须直面的问题。自2010年以来，苍南县检察院办理各类农村群体性事件引发的刑事案件共计14件53人，涉及的罪名有聚众扰乱社会秩序罪、聚众冲击国家机关罪、故意毁坏财物罪、妨碍公务罪等。
一、农村群体性事件引发刑事犯罪的新特点
1.数量上普遍呈上升趋势
“据统计，近年来全国发生的群体性事件每年以20%左右的速度递增，农村上升幅度高于城市，而50人以上的群体性事件更是大幅度增加。在农村，发生群体性事件，往往会全家、全村人卷入。”[1]纵观苍南县近三年来发生的群体性刑事案件，因房屋拆迁引发的5件21人，因农村土地问题引发的4件13人，因劳资纠纷问题引发的2件7人，因民生问题引发的1件4人，其他原因引发的2件8人。
2.内部分工明确，组织更严密
以往的农村群体性事件大多处于无组织状态，参与的农民群众主要受宗族荣誉或利益的驱使而临时聚集在一起，具有随意性和松散性的特点。但近几年频发的农村群体性事件却经历了酝酿、组织和策划的过程，其内部分工明确，策划者具有较强的组织能力和号召力。如2011年5月苍南县龙港镇巴艚办事处泮河东村部分村民因承揽填方工程受挫，为了给政府施加压力，遂以土地被征用未获补偿为由，从每个生产队推选出吕某拢、吕某格、吕某恕等9名代表，后发展到11名骨干，向村民共筹措资金57万元，组成有预谋、有计划、有分工的固定团队，并多次召开会议商议，积极组织、策划，实施上访、破坏工程施工、聚众游行等一系列行为。
3.暴力性、对抗性明显升级
以往民众大多到主管部门或党委、政府要求解决所反映的问题，以上访、静坐为主，行为平和[2]。近年来，有些民众性事件逐渐由单纯的请愿上访型转向破坏施压型，对抗性、暴力性明显加强。如2010年7月27日上午，苍南县龙港镇人民政府相关职能部门依法对龙港镇上南村“娘娘宫”这一违章工程予以拆除时，遭到数百名围观村民的阻挠，他们采用扔石头、砸砖块等暴力手段袭击在场执法人员，持续时间长达几个小时，造成执法人员及参与维稳的龙港公安分局民警及协警共15人受伤。
4.借助网络力量推波助澜
网络作为一种新型信息传播的渠道和媒介，其影响力不容小觑，一些别有用心之人往往利用网络将群体性事件中的社会矛盾故意夸大和肆意歪曲，从而使广大不知情者陷入一种错误认知，引起网络舆情风暴，从而将事态进一步扩大化。如上述苍南县龙港镇巴艚办事处泮河东村事件中，发起者为造声势，给政府部门施加压力，效仿广东乌坎事件做法，先后三次组织几百名村民参与游行，将村民拿着横幅、小旗子，喊着“拥护共产党、拥护党中央、打到贪官、还我土地”口号的视频传到各个网络、论坛上，引起强烈的社会反响。
5.利用境外媒体肆意炒作
群体性事件规模扩大的趋势表明，有越来越多的人为了达到自己的诉求试图通过各种非常规手段[3]，不惜借助外来媒体的炒作，煽风点火，将当地政府部门推到风口浪尖。如苍南县龙港镇巴艚办事处泮河东村事件的网络视频传到各个网络、论坛后，引起日本、德国、法国、荷兰等国外记者的关注。对此，该事件的发起者分批接受国外记者的采访，其间还安排无知群众下跪让外国媒体进行拍照，一些外媒记者据此歪曲报道，借机炒作，造成极其恶劣的政治影响。
二、农村群体性纠纷引发刑事犯罪的成因分析
1.封建残余思想对农村村民的影响深远
中国两千多年的封建思想、封建文化影响深远，特别是在相对闭塞的农村，由于人口地域流动相对较小，祖祖辈辈生活在一个村落，形成了浓厚的宗族、家族本位思想，宗族、宗派观念更是根深蒂固。农村盛行修家谱、建祠堂，以家谱、宗祠来区分亲疏远近，决定宗族利益，对外族、外姓有较强的排外情绪[4]。
如上述苍南县龙港镇“娘娘宫”事件中，镇政府、土管、城管、规划等执法部门依法对这一违章建筑依法予以拆违，遭到上南村、上中村、上北村等周边村民的阻挠，民众普遍担忧“娘娘宫”被拆除后会影响地方太平，于是集结各个村中的老人、妇女、小孩等人员进行抵制，置执法人员的解释和劝阻于不顾，村民情绪一度失控，进而演变成民众暴力抗拒执法。
2.民间纠纷、历史遗留的权属争议演变为群体性事件
家庭纠纷、邻里纠纷、土地承包纠纷等民事纠纷以及农村利益格局的调整，衍生大量深层次的社会问题，成为农村治安防范的重大隐患，而村民的文化素质、法律素养决定了其往往采取非理性的处理方式，农民不良情绪的宣泄最终演变成群体性事件。
如2008年7月份，温州格林风力发电有限公司在苍南县霞关镇北关岛林场开始动工修建风力发电厂，2010年3月，原南坪乡（现分为四个村，即南坪村、新林村、三澳村、兴霞村）村民认为温州格林风力发电有限公司征用的北关岛林场的权属应归南坪乡村民所有，不应归属霞关镇人民政府。2010年6月8日8时，因苍南县霞关镇北关岛林地权属归属问题，霞关镇的南坪村、新林村、三澳村、兴霞村的部分村民共三百余人对格林风力发电有限公司的霞关镇北关岛施工现场进行阻挠，致使霞关镇北关岛施工现场无法进行而停滞，给格林风力发电有限公司造成巨大的经济损失，直至2011年1月25日该项工程才得以施工。
3.农村基层组织管理职能弱化，触角不灵
农村改革发展伴生着经济利益格局的重新调整，各类矛盾、纠纷凸现，使农村的社会管理任务加重，目前大部分乡镇的治安、调解组织因经费不足、人手不够而软弱涣散、名存实亡，而村级治保、民调组织也形同虚设，难以形成治安防范网络体系[4]。农村矛盾纠纷解决机制不健全，使一些犯罪苗头不能得到及时防控，被别有用心的人操纵、煽动，而转化为刑事案件。
如2012年3月29日，苍南县钱库镇政府组织工作人员对坐落于钱库镇望里办事处辖区内的53家违章建筑采取了断电措施。为给望里镇政府施加压力，次日上午8时，百余业主及家属先后来到望里供电所、望里国土所进行漫骂，并将办公场所内的文件、电脑、空调等办公财物捣毁。此后闹事民众又聚集在望里办事处大院、办公楼内，采取漫骂、推搡办事处工作人员，捣毁办公室财物等手段进行闹事，引起广大群众围观，致使望里办事处正常的工作秩序受到严重影响。
4.法律意识淡薄，法制观念缺失
现阶段农村群众受教育程度较低，文化水平不高，尤其一些外来务工人员大量涌进，他们的受教育程度愈加低下，加之农村法制宣传教育不到位，当地村民和外来务工人员对法律知之甚少，是非观念和法制观念淡薄，对矛盾和纠纷的处理往往采取一种极端的态度。
如2011年7月24日，一名贵州籍外来务工人员陈某因工作中操作不当触电身亡，其家属和老乡就赔偿问题与厂方调解未果，为了给苍南县龙港镇政府施加压力，达到其赔偿要求。次日，陈某某、代某等几十名贵州籍人员抬着装有陈某尸体的棺材，一路沿着龙港镇的繁华闹市区行至龙港镇人民政府，将尸体放置在镇政府大院内。在这全长约两公里的行经途中，大量的群众围观，道路交通严重堵塞，闹事民众完全无视出警人员的劝阻，从沿街商铺里抢来水管、椅子、石头等袭击出警人员。
三、办理农村群体性事件引发刑事犯罪应处理好四大关系
1.处理好合理诉求和无端闹事的关系
针对一些群体性事件中出现的极端行为，我们既要实事求是地把握冲突背后的合理诉求，也要旗帜鲜明地反对和制止暴力表达，依法打击各种违法行为。
2.处理好罪与非罪的关系
在审理农村群体性事件引发的刑事案件时应正确区分罪与非罪的界限，审慎处理，区别对待[5]。农村群体性事件引发的刑事案件由于参与人数众多，参与者主观心态不一致，对构成犯罪的首要分子、积极参加者应依法惩处，对一般参加者、受胁迫参加者或者普通围观群众，不应作为犯罪处理，做到不枉不纵。
3.处理好主犯与从犯的关系
在审查农村群体性事件引发的刑事案件时，应注意区分主从关系。对于主犯，应当按照参与群众所犯的全部罪行或者组织、策划、参加的全部犯罪处罚；对于从犯，依法应当从轻、减轻或者免除处罚。一方面不能轻纵主观恶性大的犯罪分子，另一方面也要防止扩大打击面，加剧社会矛盾激化。
4.处理好首要分子、其他积极参加者与一般参加者的关系
应注意区分犯罪中的首要分子、积极参加者，并依法对其定罪量刑；而对参与聚众犯罪情节不够严重或者一般参加者，由于其参与的主观心态与首要分子、积极参加者有本质区别，本着“法不责众”的原则，对其可不作犯罪处理，符合我国刑法主客观相一致的原则。
四、农村群体性事件引发刑事犯罪的司法应对
群体性事件本身具有相当的复杂性，这也就决定了预防和处理群体性事件引发的刑事犯罪是一项复杂的系统工程。要从根本上处理好群体性事件，仅仅依赖于刑罚手段是难以发挥作用的，我们还应当反思与完善现有的刑事立法、法律政策等一系列配套建设，进而催生一个和谐稳定的法制环境，以从根本上消弭群体性事件的社会风险。
1.贯彻宽严相济的刑事政策
检察机关在处理农村群体性事件引发刑事犯罪案件时，应明确打击重点，对于黑社会性质等严重危害社会秩序的犯罪，以及在犯罪中起组织、策划、指挥作用的首要分子和起主要作用的主犯应当从严从重打击，充分发挥刑罚的惩戒、威慑功能，而对于一般参加者应尽可能采取非诉讼化的方式解决，适当控制打击面，以免产生新的影响农村社会稳定的因素。在农村群体性事件中，组织者、参与者等人的分工不同，作用不同，决定了各个参与者刑事责任的有无、大小也不尽相同，应根据其介人群体性事件的程度、情节，包括事件的起因、作用的大小、次数、后果等综合因素，区分主从犯、胁从犯、教唆犯，确定其（下转145页）（上接93页）刑事责任的有无及大小，实现法、理、情的协调[6]。对人身危险性小、主观恶性不深、有合理诉求的行为人，应当从宽处理。
2.完善刑事立法，探索多元化纠纷解决机制，构建刑事和解制度
刑事和解主要适用于未成年人犯罪案件，轻微刑事案件以及因婚姻家庭、邻里纠纷引发的犯罪案件等，但对解决农村群体性事件引发刑事犯罪中的从犯和其他参加者也具有积极的意义。虽然农村群体性事件中的社会矛盾已形成一定的社会基础和群众基础，一旦有适当的导火索，往往迅速爆发，冲突升级快，对抗激烈，社会破坏力强，处置难度大。如果司法人员在办案的同时能够对群体性事件中民众的合理诉求作出及时、有效地回应，对整个事件的处理会产生积极的效果。
3.以化解矛盾纠纷为出发点，强化诉讼调解功能
农村群体性事件引发刑事犯罪案件由于参与人数众多，矛盾错综复杂，为审查起诉增加了难度，对此类案件以调解方式解决，可以促使双方当事人缓和矛盾，达到案结事了。对涉及附带民事诉讼的，检察机关应通过调解促使矛盾一方积极赔偿被害人的经济损失且真诚悔罪，双方达成谅解。
4.严肃查办职务犯罪
许多农村群体性事件背后凸显的是村居干部的腐败问题，如村务未公开、村级财务混乱、土地征收补偿款被挪用等等，对此，检察机关要积极发挥检察职能，从源头上查找和发现问题，严肃查办农村群体性事件背后隐藏着违法行政、滥用权力等职务犯罪案件。
5.加强农村社会治安综合治理，发挥农村基层调解组织的作用，将矛盾消除在萌芽状态，防患于未然
基层政府应结合服务型政府建设，因地制宜地开展农村社会治安综合治理。积极构建新型的农村基层调解网络，在乡、村一级设立人民调解委员会，对农村矛盾纠纷进行积极排查，将农村社会中的新苗头、新情况及时收集、反馈，并加强与公安派出所、人民法庭、基层司法所的工作联系，共同构建维护农村社会治安的统一防范体系。
6.加大农村普法宣传力度，努力提高农民的法制观念和法律意识水平
在构建和谐社会，建设社会主义法治国家的进程中，必须提高公民尤其是农民的现代法律意识和法制观念，让广大群众选择诉讼或其他合法合理的途径作为解决纠纷的主要手段。
参考文献：
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[5]黄璟，谢坤.群体性事件应对方略探讨——吴江市“平望垃圾焚烧厂”事件引发的思考[J].江苏警官学院学报，2011，（6）.
[6]王文华.群体性暴力事件与仇恨犯罪：刑法与刑事政策的回应[J].甘肃政法学院学报，2011，（4）.
作者：缪爱萍
摘要：当前，群体性事件的频发给维护农村社会稳定带来严重挑战。如何治理群体性事件以便更好地维护农村社会稳定，是摆在基层政府面前的一个重要问题。大多数群体性事件起因于基层政府与农民之间的利益和权利冲突，农民抗议和上访是为了自身的合法权利和利益免受基层政府不规范行为的侵犯。因此，治理群体性事件、维护农村社会稳定，必须规范基层政府行为。
关键词：政府行为;政府权力;群体性事件;农村社会稳定
文献标志码：A
自上世纪80年代中期以来，我国农村社会的稳定问题始终是一个令党政官员和学者们共同关注的问题。现阶段，影响农村社会稳定的是频繁发生的群体性事件、集体上访、群众闹事、利益纠纷、干群矛盾、黑恶势力等等。这些冲突大致可以分为两类：一类是农民与农民之间的冲突，一类是基层政府与农民之间的冲突。在这两类冲突中，基层政府与农民之间的冲突是主要的冲突，冲突造成的危害也最严重、产生的负面影响也最大。因此，要维护农村社会的稳定，就要最大限度地减少农民与基层政府间的冲突。
要减少农民与基层政府间的冲突，首先要明确导致二者冲突的原因和主要责任者。分析冲突的原因，可以发现，80年代以来中国农村社会的冲突基本上可以划分为五个方面：由农民负担问题引发的税费冲突;围绕村民自治问题产生的民主化冲突;由乡村干部具体的行政行为导致群众安全和利益受损而引发的冲突;围绕土地征用、房屋拆迁及补偿问题而发生的冲突以及因环境污染引发的冲突。进入21世纪以后，因国家取消农业税，围绕农民负担的冲突有了很大的缓和，税费冲突已经不是农村社会的主要冲突。当前，我国农村社会的冲突主要源自土地征用和房屋拆迁问题、乡村民主问题、环境问题和乡村干部具体的行政行为问题。在基层政府与农民之间的冲突中，很多情况下，是由于基层政府不规范的行政行为引发冲突的。因此，要减少农民与基层政府间的冲突，主要应在规范基层政府行为上下功夫。
一、规范政府行为，基层政府要杜绝与民争利
稳定的社会秩序应是政府提供的首要公共产品，因为，没有稳定的社会秩序，人民的权利和自由就无法得到保障。当前，我们只看到黑恶势力对农村社会秩序的破坏，却看不到基层政府有时也会成为农村社会不稳定的始作俑者。近年来我国的群体性事件频繁发生，原因很多、很复杂，但主要还得从基层政府自身找原因。实际上，绝大多数群体性事件以及集体上访的背后，几乎都与基层政府的政策制定以及与此相联系的公共治理有关。例如，山东省某镇政府以建设新农村的名义，决定在中心村规划兴建东西宽64米、南北长1150米的“商业一条街”，强行对中心村南北大街东西两侧的140余户民房大拆大建。该镇政府不但没有对拆迁户进行妥善安置，还要将拆迁腾出的宅基地收回，再以每户2.6万元的价格对外出售，并要求购买宅基地的住户按照镇政府统一的标准，自己出资建造不低于两层的沿街楼房。这样一来，许多拆迁户只能靠借款、贷款买回自己的宅基地建房，老百姓不堪重负。又如，河南省商丘市平台镇政府从2007年5月开始借建设“商虞快速通道”之名，欺上瞒下，非法违规强占村民承包土地，高价卖给开发商从中获利，并在没有同村民签订拆迁安置补偿协议、补偿款没到位的情况下，强行拆除扒毁农民居住房屋。在新农村建设中，全国类似上述基层政府这样强买强卖、强征强拆的不在少数。这样的政府行为损害农民利益，不能不使农民心中产生怨恨。
在农民的利益受到严重侵犯而农民又无渠道表达利益诉求的情况下，他们心中的怨恨就会积聚起来，随时都有可能像火山喷发一样释放出来。此种状况下，针对政府的群体性事件就很有可能发生。因此，要维护农村社会秩序的稳定，基层政府不但要治理黑恶势力(当然，更不能充当黑恶势力的保护伞)，还要记住不要成为群体性事件的制造者。现在看来，基层政府大量与民争利是许多群体性事件发生的主要原因。贵州“瓮安事件”就是一个典型的例证，“瓮安事件”的背后是当地干部经商办企业现象的普遍化，是矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁、国企改制中侵犯群众利益等诸多问题的长期积累沉淀。
是增进公共利益还是与民争利是区分服务政府和掠夺政府的主要标准。道格拉斯·诺斯说得好：“历史上，国家往往不利于经济增长。的确，与其说国家是关心‘公益物品’的组织，不如说是黑手党更合适。”诺斯所说的“历史上的国家”是实行民主政治以前的传统国家，传统国家的政府经常出于政治统治的需要或者对外扩张的需要而掠夺性地征用社会资源。掠夺政府关心政治统治甚于社会的需求。自从民主政治诞生以来，政府的服务性功能开始增强，政府也日益重视社会的需求，其掠夺性的特征开始减弱。掠夺政府管制下的社会秩序很难说是稳定的，因此，要避免群体性事件发生，我们的基层政府不要变成传统的掠夺性政府，不要再与农民争利，要把维护好农民的利益、增进农村社会的公共利益当作自身存在的基础。
二、规范政府行为。基层政府要严格依法行政
1993年3月，国务院明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”这是我国政府第一次正式提出依法行政。严格依法行政，是现代行政管理的基础和标志。用法律规范政府行为，是治“官”而不是治“民”，其实质是保护公民权利。公民的财产、人身安全是最基本的公民权利，失去了这些东西，人就无法生存。国家或政府的目的是保护财产和人身安全。如果基层政府不能保护甚至不合法地去剥夺农民的财产和人身安全，农民感觉到他们的生存受到威胁，就会起来反抗，甚至铤而走险。当前中国农村社会发生的群体性事件和集体上访，大多都是由于政府不能依法行政从而侵害了农民的利益和权利而引发的。例如云南普洱的“孟连事件”，这个事件之所以发生，是由于当地政府站在橡胶公司一方，未能依法调处胶农与橡胶公司之间的利益纠纷致使胶农的利益长期受到损害。近年来，因农村环境污染引发的公共健康事件不断发生，而且大有愈演愈烈之势，陕西凤翔血铅事件就是其中典型一例。这种情况与我国相对完备的环境法体系和相对完善的环境法制度形成强烈反差，很明显，主要问题不在立法而在执法环节。基层政府对环境法执法不力，无疑是造成农村公共健康事件频发的主要原因。
依法行政是指一切行政活动都必须符合法律。依法行政首先要有法，“无法律，则无行政”。在我国，法律既包括最高国家权力机关制定的法律，也包括国务院制定的行政法规、地方人民代表大会制定的地方性法规，还包括国务院各部、委制定的行政规章和地方人民政府制定的行政规章。就农村社会的法律治理来说，基层政府不能做到依法行政的原因不是没有法律，而是有法不依。维护地区社会稳定，提供文化教育、医疗保障、社会救济等公共物品，推动地方经济发展，保护本地区的生态环境，这些是基层政府的主要职能。基层政府的这些职能都有法律的依据，问题是基层政府并没有按照法律去行使自己
的职能。在农村计划生育、户籍管理、殡葬改革、调解民事纠纷、婚姻登记等方面，基层政府存在特别严重的违规收费现象。拿殡葬改革来说，国家提倡人死后要火化，逐步废止土葬，为此国务院颁布了《殡葬管理条例》。有的基层政府就是不执行或者变相执行这个条例，要求农民购买火化证，买了火化证就可以不火化而进行土葬。不知道这种行政行为的目的到底是提倡火化，还是借此向农民收费，真是令人匪夷所思。再拿计划生育来说，有的基层政府不但不按照计划生育条例严格管理计划生育工作，而且明目张胆地纵容农民超生，因为，只有农民超生了政府才能向农民收取超生费。
国务院法制办公室主任曹康泰说：“推进依法行政，建设法治政府，重点在基层，难点也在基层。必须下大力气解决基层行政执法中存在的问题，使各基层政府真正做到严格执法、自觉依法办事。这是建设法治政府的一个关键因素。”我们分析，基层政府不能依法行政的原因除了公务人员法治意识淡漠外，还有更为深刻的原因，即政府及其公职人员追求自身经济利益的最大化。
个人、群体、阶层和组织都有着各自不同的利益追求，政府也不例外，正如亨廷顿所说：“政府机构也有其自身的利益考量，这些利益考量不仅存在，而且还很实在。”政府不是抽象的，现实中它是由一批专门从事行政管理的人组成。人是有利益需求的，人的行为动机源于利益诱因。组成政府的行政管理人员会借助行政权力追逐自身利益的最大化，这种利益既包括政府个别行政管理人员权力寻租，也包括某一部门利用公共权力使本部门所追逐的利益最大化，它们与政府追求的社会公共利益有本质上的不同。现在，政府的这种两难处境已经被公共选择理论很好地说明。
自1994年国家实施分税制以来，中央财政收入在全部财政收入中所占的比重明显提高，但一些基层政府所拥有的财力与其承担的事权相比，却明显不成比例。突出的表现是，需要基层政府办的事情多，但基层政府可支出的钱却较少。为了解决这个矛盾，基层政府不能不把追求经济增长和财政收入最大化当成自身行为的主要目标。为了达到这个目标，基层政府只好违法行政，向农民伸手，以罚养人。基层政府与当地企业也存在利益上的一致性，基层政府对企业破坏生态环境行为的限制就意味着自身利益的减少，因此基层政府对当地企业破坏生态环境的行为是睁一只眼闭一只眼，不能依法采取有效的监管措施。许多情况下，基层政府不但不去制止当地企业破坏生态环境的行为，而且还充当地方企业的保护伞，使企业破坏生态环境的行为更加肆无忌惮。
因此，规范政府行为、严格要求基层政府依法行政不能仅仅着力于提高政府行政管理人员的法治意识，而应在约束政府追求自身利益最大化上下功夫。为此，首先要提高社会民主程度，具体说来就是：推行基层政府主要领导人公推公选制度，加大政府信息公开的力度，提高行政决策的民主化程度;其次，要创新公务人员的激励机制和改革现行公务人员的考核制度，使他们的注意力、工作重点由重经济发展、轻法治向重视农村社会全面发展、重视依法行政上转变。
三、规范政府行为。应努力培养基层政府权力行使的积极品质
政府权力根据不同的对象，可以选择不同的行使方式：一是直接动用武力;二是使用政治威胁;三是制定政治规则;四是下达政治命令;五是展开政治说服;六是实施政治激励;七是实行政治处罚。上述政府权力的行使方式，基本可以概括为两个方面：一是积极(正面的)方面，包括制定政治规则、下达政治命令、展开政治说服、实施政治激励;二是消极(反面的)方面，包括直接动用武力、使用政治威胁、实行政治处罚。积极方面以奖励为手段，消极方面以惩罚为选择。要使政治统治或者政府管理有序进行下去，政府权力行使的“消极”方式是必要的，它暗示人们必须服从并用惩罚手段来对待和矫正不服从的行为。但是，政治统治要稳定长久或者政府管理要获得最佳效果，就不能只局限于政府权力实现方式的“消极”方面，而应追求其“积极”方面。
基层政府权力处于整个国家权力层级的最终端，它们与农民发生直接的管理与被管理的关系，其影响的方式和结果能被农民深切地感受到。农民比较容易接受积极的权力行使方式，反对给自己身心、财产带来伤害的消极的权力行使方式。事实上，基层政府如果处置得当，许多群体性事件完全可以消灭在萌芽状态或者至少不使矛盾激化。一些危害严重、影响深远的群体性事件，如贵州“瓮安事件”、云南“盂连事件”，恰恰是由于基层政府处置失当、滥用权力行使的消极方式引发或者使其扩大的，这两起事件都有因随意动用警力而使矛盾激化的因素。这样说，并不是不要使用警力，而是要慎用警力，因为，随意动用警力不但无助于矛盾解决，而且往往会使矛盾激化。
在新农村建设中，农村危房改造是基层政府亟待解决的一个问题。在农房改造和拆迁的过程中，发生了不少“暴力开道，强制拆迁”的事情。例如，2008年以来，内蒙古呼和浩特市玉泉区碱滩村农房就一直面临着暴力拆迁的局面。在开发商与农民未能达成补偿安置协议的前提下，开发商在地方政府的默许下，开始实施暴力拆迁。据当地一名村民反映，经常有人深更半夜往他家里扔石块，逼迫拆迁。从2008年10月至今，门窗玻璃被砸了5次，住在外屋因怕被砸，家人只好挪到黑黢黢的储藏室里住。同村的几户农房已于200894月13日凌晨被强行拆除，屋内不少物品被压毁。这样赤裸裸地使用暴力给农民造成无尽的身心伤害和财产损失，农民对这样的政府只能产生不信任、怨恨。
基层政府习惯于以“消极”方式行使政府权力，事实上，这种政府权力很难被农民认为是正当的。也可以说，这种政府权力很难获得政治学意义上的合法性。如果政府权力不具有合法性或者合法性弱，很少有人感到必须服从管理和遵守法律，因为政府本身被看作是肮脏的和不诚实的。缺乏合法性或者合法性资源严重不足的政府，就只有完全或主要依靠暴力、威胁等惩罚措施来维持统治和管理。瓮安“6.28"事件、甘肃陇南“11·17"事件之所以酿成有一定规模且行为激烈的群体性事件，根本原因就在于这里的政府合法性资源严重不足。可见，不具有合法性的政治统治和政府管理，就不可能有政权的稳固，也不会有社会的稳定与和谐。而要再造政府管理和政治统治的合法性，正确行使政府权力是关键的一环。与其他任何组织相比，国家及其政府可能尤其受到它所使用的公共权力的影响，它们不能被正确行使或被滥用会对国家的目的造成致命的损害。
维护农村社会稳定、防范群体性事件，必须规范基层政府权力的行使方式。在政府权力的行使上，慎用其消极方面的，尤其切忌随意动用武力;多用其积极方面，要培养政府权力理性而克制的性格，提升政府权力的积极品质。高品质的政府权力，既可以推动经济发展，又可以化解矛盾、软化抵触情绪。为此，基层政府必须制定以尊重和保护公民权利为核心的政治规则，耐心细致地开展政治说服与沟通，在精神和物质上实施多种方式的政治激励等等。只有这样，基层政府权力才会获得合法性，农民才会对政府产生忠诚和信赖之情。
四、规范政府行为。应提高基层政府的行政道德水平
子曰：“君子之德风，小人之德草。草上之风必偃。”这里的君子是指管理者和领导者，小人是指普通民众。行政管理人员的道德对于社会大众的道德和行为具有风行草偃的示范作用。优良的政风必然造就优良的社会风气，从而促进社会稳定;相反，官员腐化和道德败坏，必然带动整个社会风气的败坏乃至引发社会动荡。“道德象征经常被政府官员用来营造一种支持的氛围。”基层政府管理人员常常直接面对老百姓，老百姓对他们的道德水平高低和道德好坏评判的最为真切。老百姓支持还是反对某一位官员，与他或她的道德水平高低和道德好坏有着密切的关系。
“公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导”，新公共行政学的代表人物弗雷德里克森把这一条列为公共行政的首要原理之一。行政管理人员应该培养具有关爱公民、对公平正义充满激情、致力于增进公共利益、拥护宪法和法律的道德责任，因为，这些美好的道德责任最能体现公共行政的精神，它们是行政管理工作的支撑点。
事实上，当前有的地方治理混乱，一个很重要的原因在于基层行政管理人员道德滑坡，缺少公仆意识和为人民服务的精神。应该说，大部分基层行政管理人员对于大是大非的政治问题敏感性强，能从讲政治的高度来思考和处理问题;但也不可否认有相当多的基层行政管理人员公仆意识淡薄，极度缺乏为人民服务的精神。在这些人的心目中，当官第一，为人民服务在其次;追求个人“政绩”第一，为老百姓谋利益在其次。个别基层行政管理人员心目中甚至根本就没有“服务”这个概念。在新农村建设中，全国各地不知涌现了多少劳民伤财的形象工程、政绩工程。这些“脸面”工程的粉墨登场，与基层官员追求个人“政绩”、枉顾民生的动机直接相关。
此前一项对在职基层政府工作人员问卷调查发现，有37.9%的同志认为目前我们公务员道德人格建设的状况“不是很好”，52.7%的人认为如今的公务员道德人格建设状况“一般”，只有9.4%的人回答“非常好”。尽管这种调查局限于某一地区，但在当前我国的基层行政管理人员队伍中却具有相当普遍的代表性。
政府权力终究要依靠行政管理人员来行使，规范政府行为就不能不关注行使政府权力的主体——行政管理人员。行政管理人员的道德和价值观对政府行为有相当大的影响力，换句话说，他们的道德和价值取向如何是决定政府行为是否规范的重要因素。
作者：李默海
论文2006-12-29 03:31阅读498评论0
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内容提要：农村群体性突发事件作为转型社会冲突的重要表现形式，不仅直接影响到农村的社会稳定和发展，而且在一定的程度上制约甚至决定了国家是否可以顺利地实现由传统社会向现代社会的转型。本文具体分析了现阶段我国农村群体性突发事件的主要特征及原因，并提出了减少农村群体性突发事件的发生
和给社会带来的震荡的对策。
关键词：群体性突发事件 社会稳定危机管理
近年来，我国农村群体性突发事件时有发生。村民们在少数人的领导和组织下，或集体上访;或高举横幅牌匾、呼喊口号示威游行;或封锁高速公路或交通要道;或采取静坐等方式围堵党政机关，拦截领导车辆;有的对党政机关和领导干部住所进行打砸烧、甚至暴力伤害党政干部和执法人员的人身。这些事件作为转型期社会冲突的重要表现形式，不仅直接影响到农村的社会稳定和发展，而且在一定的程度上制约甚至决定了国家是否可以顺利地实现由传统社会向现代社会的转型。因此，如何减少农村群体性突发事件
的发生和给社会带来的震荡，是所有转型国家都必须认真研究的重大课题。
一、目前农村群体性事件的主要特征
农村群体性事件，一方面由于农村的政治、经济和文化具有一定的特殊性，而与其它领域发生的群体性突发事件有所不同;另一方面，相对于其它不同历史时期而言，这些事件在现阶段具有一定的特征。第一，政治型事件增加，冲突主题较为集中。有研究者通过对近20年来全国农村各类群体性突发事件进行统计和分析后发现，在上世纪90年代中期以前，农村各类群体性突发事件主要是纠纷型事件，一般发生在农民与农民之间的因争夺资源或宗族矛盾发生的群体性械斗。而自90年代中期始，农民之间纠纷型群体性械斗事件急剧下降，而针对基层政府和基层干部的群体性事件日益增多。1[1]这些事件的具体诱因各有不同，有的因为在上交提留时，发生了暴力行为或死人的恶性事件;有的是村民们认为农民负担太重，由少数人出面组织上访进而发生冲突;有的因为土地等资源被政府侵占而得不到合理补偿问题;有的因村民选举时出现了“非法”的情况，村民们为要求行使“民主权利”而集体上访;有的是由于村民们认为村级财务不清，村干部有贪赃枉法行为而采取集体行动，等等。但这些事件都具有一个共同的特征，就是村民们是以基层党政机关这些公共权力机关作为集体行动诉诸的对象，而提出相应的行动口号则是“减轻农民负担，反对贪官污吏”、“保护农民的土地财产”和“村务公开和民主理财”等这些具有公共性的目标。第二，组织化程度提高，出现了一批组织领导者。从表面来看，大量的农村群体性突发事件并不是由哪一个人或哪一个群体预先安排好而发生的，它是一种自发的群众性行为。事实上，农村群体性突发事件，无论是纠纷型和政治型，都表现出一定的组织性。那些因争夺资源或家族纠纷引发的事件，一般都由村落利益共同体或家族中的头面人物充当着领导组织角色。而对近年来增多的政治型突发事件而言，起到领导和组织作用的则更多的是农村新产生的地方权威人物。他们被一些学者称之为“新农民领袖”。 这些作为农民利益代言人的组织者，身份较为复杂，年龄一般在三十岁至四十五岁之间;文化程度为初中以上;大都当过兵或在外打过工;有些还是党员和村干部;家庭比较富裕，在当地可算中上水平。他们大都对国家减轻农民负担和村民自治的政策和相关的法律有一定的了解，并能掌握地方政府在处理这类事件的基本态度。这些以“减负”为口号的农民利益代言人，在当地很有影响，可以说一呼百应，并得到农民的保护。
有多起农民反抗事件正是为了保护这些农民代言人而发生的。
第三，冲突形式逐渐升级，出现了暴力化趋向。在目前农村，因争夺争资源的纠纷型事件已由原来以械斗为主转向以诉讼为主，而针对基层政府的政治型事件则由原来写联名信，或派代表上访这些形式，直接发展到组织大规模的公开集会进行请愿和示威，并多伴有冲击基层党政机关的暴力行为，有的还与公安、政府工作人员发生流血冲突。由于目前发生的政治型群体性事件，一般都是以农村普遍存在的问题如土地承包、农民负担、农村基金会等具体问题为诱因的，而这些问题与广大农民的生产和生活密切相关，所以很容易引起群众的共鸣。这样，许多参与者在“法不责众”、“民意难违”等心理因素影响下，积极参与事件之中。而且参与者之间的互动频率很快，经常群情激动，行为越来越不受理智的控制，“卷入其中的人自我意识明显下降，普遍产生不能自制的兴奋、狂热、愤怒、失望等情绪，最终出现一系列破坏行为。”2[2]而领导组织这些事件者又大都处于“地下状况”，往往没有组织资源掌握那些行为越来越不受理智控
制的群众，这样，事件就会升级，并一般向暴力方向发展。
二、农村群体性突发事件的基本原因
农村群体性突发事件在一定的程度上客观反映了农村社会利益整合及社会秩序状况。在很大程度上，它“是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗”3[3]。具体来说，主要有如下几
个方面：
第一，农村利益冲突加剧，农民负担过重。这是农村群体性突发事件的最为重要的原因。在社会转型期，由于农村利益主体的分化，利益冲突加剧并表面化，再加上国家没有建立社会利益均衡机制，强势群体对于处于弱势地位农民的侵害和剥夺就成为了较为普遍的现象，至使农民负担过重。据测算，目前农民全年总负担约为1400亿元，其中缴纳各种税费为1143亿元，以资代劳款为80亿元，乱收费约200亿元。许多地方农民负担占到人均纯收入的10%以上，个别地方甚至达到20%左右，大大超过中央规定的5%以内的标准。导致农民负担居高不下的原因很多，其中主要的与国家财税分配格局有关。因为自实行实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，国家税制总的原则是集中地方财力于中央和省市，主要税源如消费税、增值税大部都由中央和省市控制，县乡财政收入的主要来源还是农村的税赋、摊派收入。但政治体制改革的滞后性，县乡基层政府机构臃肿，招聘和临时编制人员众多，而国家不断出台增支政策，支出逐年增多，如国企职工下岗和社会保障金、住房改革、医疗改革、给干部职工增加工资，都由县财政承担。而大部分县乡并没有多少工矿企业，当县乡政府的财政收入平衡处于巨大的压力时候，加重农民负担向企业和农民摊派转嫁财政危机就成为必然的选择。从这点来看，目前农村利益冲突具有体制结构性，显现不
可调和的态势。
第二，政治整合能力差，农村基层政权出现软化。目前，中国农村出现了政权软化现象，主要 表现在基层政府及干部的行为出现强制的暴力趋向，黑恶势力盛行，并在通过各种途径和方式侵入农村基层政权，并在国家政权体制之外形成了新的社会权力组织。有学者指出，自改革开放以来，“农民政治参与的主动性明显加强，形式也一改过去集中统一的样式，趋向更加多种多样，如投票、投诉、诉讼、接触、抗议对抗活动等等。农民政治参与的日趋多样性一方面预示着社会主义农村民主政治的发展，另一方面由于农民政治参与在内容上缺乏引导，在形式上有待规范，潜伏着对政治稳定的一种冲击。如集体上访、越级上访，集体冲击乡镇政府、暴力攻击乡镇干部、政治参与旨在报仇泄私愤等，缺乏理性，缺少规范，直接影响到我国农村基层民主的发展和农村政治的稳定。”4[4]特别值得注意的是，目前在农村各种非正式的农民组织已经出现，并在国家政权体制之外正在形成了新的社会权力组织。这些组织大体上有，因社会治安不好而出现的农村自卫组织;生产互助性的组织;宗族组织。特别是农村出现了大量的秘密组织。许多农村出现了“兄弟会”，“同门会”，“减税救国会”，“农民减负专愿者”，“减负代表”等等。有
的则直接叫帮会。这些组织十分复杂，大都具有传统组织的诸多特征，有的组织还具有明确的政治目的。
这些农民组织，由于缺乏规范性和合法公开性，很容易异化成为对欺压和剥夺农民的黑恶势力。 第三，社会不满情绪日益强烈，反体制意识开始形成。目前农村社会的不满情绪的形成有很复杂的背景，表现形式也多种多样。由于农村分配方式发生的变化，农民负担承受的主体也由集体转移到了农户，农民对各种负担的感受更直接，对其变化更敏感，而农民负担居高不下，容易使农民整体产生心理失衡，一种被基层政权剥夺感就会产生。特别是通过知识界的努力，中国农民问题的本质已经被揭示出来。农民长期受到体制性剥夺已形为了共识，并被归结为二等公民、 国民待遇、新农奴等理论。这就意味着，农民问题是体制问题，必须通过反体制才能解决。重要的是，这些有关农民处境的理论已通过知识精英传播到了社会民众。由于目前农民对社区缺乏认同，对前途失望，这种理论很容易与社会不满情绪结合在一起。有些新农民领袖喊出了：“帝王将相宁有种乎”，“干部和农民都是父母生的，不站起来反抗，就侮辱了
公民和五尺男儿的称号”。
三、防止和减少农村群体性事件的对策
将社会冲突控制在一定范围和秩序结构之内，是解决转型期社会冲突的重要思路。为此，需要从调整社会利益结构、改善社会控制手段和方法等方面进行努力，其中积极推进农村政治改革，健全和完善农村治理
体制具有十分突出的意义。
第一，调整利益结构，减轻农民负担。要减少农村群体性事件并防止其向大规模的政治冲突方向发展，其基础性工作就是要调整农村社会的利益结构，从利益分配格局上改变农村基层政权及权势阶层与广大农民之间存在的直接利益冲突关系，从根本上减轻农民负担。近十多年来，国家决策层已认识到农民负担之重已影响到了农村的稳定和发展，所以一再采取措施企图将农民负担限制在一定的比例之内。但这些政策性措施，主要是对农村权势阶层的行为进行强约束，使其对农村的掠夺相对规范。为彻底解决这一问题，国家以推行农村税费改革来调整农村的利益结构。其基本内容是把农民承担的提留统筹费改为农业税及其附加，合理确定农民的税赋水平。这项农税改革，被视为减轻农民负担的治本之策，是新中国成立50年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革。但从目前推进的情况来看，这项改革要
真正取得成效，还有许多问题需要解决。
第二，推进政治改革，健全农村治理体制。从社会控制角度来看，农村群体性突发事件实际上就是农村社会秩序失控的重要表现。要使社会秩序具有稳定的状态，实现有效的社会控制，建立科学而完善的农村治理体制就十分必要。农村社会的治理是一个十分复杂的系统工程，政社分设后产生的“乡政村治”作为当代中国农村社会最基本的社会组织方式是这个系统最主要的部分。农村政治改革也应该围绕这个体制进行。在改革乡镇管理体制方面，由于目前乡村社会利益主体逐渐分化，乡镇组织和乡镇干部的利益已相对独立的情况下，只有通过弱化乡镇体制来限制其日益膨胀的利益需求，以从体制上减轻农民的负担。其政策性主张是撤乡并镇，精简乡镇干部;并通过对乡镇主要行政干部的直选，逐渐发展到乡镇社区自治。这种“法制—遵守”乡镇管理模式，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。在村级治理体制方面，目前正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型，全国(除台湾和港奥外)基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。但是，村民自治在实践中还存在深层次的体制性冲突。这些冲突主要表现在，农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突;国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突;村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。而这了克服这些冲突，需要真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。其中，目前可采用的措施是，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此
来强化村民自治组织职权的刚性;同时，还要限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组
织，为农民走向市场提供组织性服务5[5]。
第三，增强法律观念，规范公共参与行为。许多理论家将农村群体性突发事件归结为转型社会中的参与性危机。这在一定程度上揭示了转型社会公共参与的特殊性。一般说来，反映了这类事件的性质。公共参与作为公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动6[6]，是一个国家现代政治文明的标志之
一。但在转型社会，由于缺乏系统而规范公共参与准则，非制度的公共参与大量存在，在很大程度上影响到公共参与的积极作用。为此，要在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，在目前农村不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。在目前，“就是要在充分保障宪法和法律赋予每个公民政治权利和自由的基础上，对农民政治参与的内容、方式和途径作出明确的规定，并用法律的形式将其固定下来，做到有法可依，依法参与。同时
还要改革现行的政治体制，使其具备主动性、适应性和凝聚性，以有利于农民的政治参与”。7[7] 第四，树立危机意识，建立危机管理体制，农村群体性突发事件是现代社会危机的一个重要表现，对此类事件的管理体制和能力如何，是能否有效地减少和控制这类事件的发生和对社会产生危害的关键。因此，建立科学合理的社会危机管理体制也是十分必要。这首先要正确认识目前农村群体性突发事件对农村社会秩序乃至社会转型的影响。一般认为，农村群体性突发事件属于人民内部矛盾。只要处理得好，就不会造成大的社会危害。而且，它作为社会矛盾的释放形式，还具有积极的功能。但从更深远的意义来看，农村群体性突发事件，是农村社会失序的重要信号，反映了农村社会利益冲突激化状况及广大农民对国家政权的认同性下降，对农村社会稳定影响巨大。因此，要建立科学的社会预警机制，即建立全面而有效的农村政治状况信息收集网络;建立农村政治状况的科学评价体系;建立快速有效的社会危机处理体系等。当然，有了社会危机的预警机制只是预防农村群体性突发事件的一个方面，而要减轻农村群体性事件对社会的危害，还需要加强对现代危机的管理体系。一旦事件已经发生，就要求全社会特别是各级政府要有应对危机的决策。如何制定科学而有效的应对措施，对防止事态扩大意义特别重要。事实上，我国农村群体性突发事件，有的本来是很少的纠纷，之所以发展到后来不可收拾的地步，一个很重要的原因就是基层政府领导人的处理行为不当。为了建立合理而科学的公共治理结构，有必要在我国农村建立常规决策和非常决策的管理系统，成立特别事件处理制度，要求各级政府制定行之有效的关于农村群体性突发事件的应急
计划，并将如何处理社会危机纳入到领导干部及公务员教育和考核之中。
8[1] 肖唐镖：《中国农村基层权威基础的变迁与延续——对农村政治稳定状况的一项分析》，中国人民大学“转型期的中国政治与政治学发展国际学术研讨会”论文，北京2002年7月。 9[2] 丁水木等著：《社会稳定的理论与实践》，浙江人民出版社1997年版，第267页。 10[3] [英]拉尔夫·达仁道夫：《现代社会冲突——自由政治随感》，中国社社会科学出版社20
00年版，第3页。
11[4] 杨年松：《中国改革进程中农民的政治参与和政治稳定》，载《社会主义研究》1998年第
5期。
12[5] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—
35页。
13[6] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第6
7页。
14[7] 杨年松：《中国改革进程中农民的政治参与和政治稳定》，载《社会主义研究》1998年第
5期。
中新网2月27日电 据监察部网站消息，2月24日，中央农村基层党风廉政建设工作联席会议第九次会议在北京召开，中央纪委副书记吴玉良在会上表示，要切实加强农村基层信访工作，重点关注和解决容易引发农村群体性事件的问题。
吴玉良提出，要深入贯彻落实《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》，积极开展学习培训，加强对农村基层党员干部的教育、管理和监督，适时组织对《规定》落实情况的专项检查。要切实加强村务监督机制建设，全面建立村务监督委员会等村务监督机构，加强规范化建设，不断提高监督水平。
吴玉良强调，要深化农村集体资金、资产、资源管理，大力推进农村财务管理规范化建设，规范农村集体资产承包、租赁、出让和资源开发利用，推广建立农村集体资产资源招投标中心和农村产权交易中心的做法，探索实行农村集体“三资”委托代理服务、构建网络监管平台。要认真解决和纠正损害农民利益的突出问题，加强对中央强农惠农富农政策落实情况的监督检查，严肃查处在农村义务教育、基本医疗卫生、食品药品安全、环境保护、生态建设、安全生产和扶贫开发等方面损害农民利益的突出问题，严肃查处农村基层党员干部在征地拆迁、“三资”管理、换届选举等方面的违纪违法案件。要切实加强农村基层信访工作，重点关注和解决容易引发农村群体性事件的问题。
会议还审议通过了《2012年农村党风廉政建设工作要点》。
龙南县委政法委 唐爱群
近年来，随着经济转轨和社会转型，由各种社会矛盾引发的群体性事件频频发生，而且规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重，成为影响社会稳定的突出问题。
一、群体性突发事件的含义和特点
(一)含义
广义的突发性事件，是指一切超乎预期而影响较大的自然、社会及政治性事件，它不仅包括自然灾害(如印度洋大海啸)、公共卫生事件(如“非典”)，也包括突发性“事故灾难”“社会事件” 等四类。当前的群体性突发事件，是指由人民内部矛盾和纠纷所引起的部分公众参与的对社会秩序产生严重威胁的事件。
从农村基层来看，群体性突发事件主要表现为：一是突然发生，难以预料。二是群体响应，参与人数众多。三是问题重要，干扰乃至破坏正常的社会秩序。这类事件往往聚集几十人，上百人乃至上千人。这些群众以要求政府解决各种问题为由，有的集体上访，聚集在党政机关门口，堵塞交通，干扰党政机关的正常工作秩序;有的与维持正常工作秩序的人民警察公然对抗，抓伤、挠伤干警;有的直接拦截各级党政领导乘坐的车辆，拦“车”喊“冤”;有的集体罢工、罢
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主要呈现以下特点：
1. 聚众性
群体性事件的发生，往往是不同社会矛盾的集中反映，有一定的群众基础，涉及的范围和人数比较广泛，少则几十人、几百人，多则上千人。并且参与人员多样化，一些党员、村干部也参与其中，甚至进行指挥策划。同时一些外部人员也存在从众心理或受煽动性的宣传而主动参与。
2.突发性
群体性事件，往往是矛盾由量的逐渐积蓄发展到质的变化的过程。它作为一种质的突变，是通过某一契机诱发的，这种契机以什么方式、什么时候出现，往往存在偶然性，这就决定了群体性突发事件发生的具体时间、态势、影响深度、实际规模难以完全预测。表面看来似乎无规律可言，有很大的随机性。但事实上，其中多数在发生前都有蛛丝马迹，从酝酿到发生都有一个过程，有各种苗头和征兆。
3.组织性
群体性突发事件从酝酿到发生都有一个连续的发展过程，其牵头者往往具有较高的组织能力，其聚散进退均受骨干分子指挥，组织者号召力和影响力较大，不仅对社会秩序产生重大震动，而且对普通民众的心理也产生巨大影响力。
4.难控性
任何突发性事件都是相对地突发，不可能没有前兆，没有准备过程。往往规模越大，涉众越多，其准备的过程就越
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发生变化，比较注重个人利益、地方利益，在政府不能满足其要求时，就结群闹事。如在征地拆迁过程中，村民的土地被征用后，对土地补偿等与其利益相关的问题心存不满，容易通过群体性事件求得更多补偿为目的。
(三)法律意识淡薄。有的人对于当前出现的新矛盾新问题不能正确对待，总以为有理就该闹，认为“法不责众”，以聚众闹事的方法来达到某种目的，动辄上访堵路、停尸闹丧，导致处臵难度加大。如在交通、劳动、医疗发生非正常死亡事故，企业、建筑业拖欠民工工资引发的劳资纠纷，本来可以向相关主管部门反映，通过行政、司法途径解决，但因法制意识不强，信访不信法，习惯用上访、请愿、闹事等方式表达意见和愿望。另外，极个别人员为达到个人目的，甚至挑动、唆使不明真相的群众向政府施压，导致群体性事件不断发生。
(四)基层组织薄弱。农村基层组织建设薄弱，有的村干部群众基础不牢，工作作风不实，对群众生活漠不关心，在基层群众中威信不高。对一些矛盾纠纷不能及时有效地进行疏导化解，一旦出现突发性的群体性事件往往束手无策，或者处理不妥当，导致事态进一步激化和扩大。发生民间纠纷，不向基层组织求助解决，而是求助家族势力解决。如因风水墓地问题纠纷引发斗殴事件。
(五)回避推诿矛盾。基层部门回避矛盾、互相推诿。其实很多发生在基层的群体性事件最初都表现在一些小的
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观其言、看其行，始终保持克制态度。
2、要自信。群体性事件的发展是非常规性，发展方向、结果很难预料，任何优柔寡断都可能错过解决问题的最好时机，这时基层领导干部的良好素质、胆略都会起到至关重要的作用。环境越严峻，人越需要放松。在这一点上，“鸭式管理者”给了我们很好的启示。浮在水面上的鸭子，给人的感觉是逍遥自在，但在水底下它的脚却在拼命划水。不管情况怎样，领导者也要泰然自若，合理而有效地开展工作。
3、有责任。处理群体性事件难度比较大，要求基层领导干部要有良好的政治品质，要有高度的责任感和使命感。如果缺乏责任意识，是不能把握时机，妥善处理好群体性事件的。
(二)群体性突发性事件的处理原则 处理群体性事件，必须把握以下原则： 1.统一领导原则
群体性突发事件发生后，基层党组织必须负起领导责任，特别是对规模较大的群体性事件，必须明确“一把手”负总责，分管领导抓落实的领导体制，协调各方行动，以理性的态度分析事件发生的原因及发展的趋势，同时，还必须根据所掌握的各种信息及事件的规模和严重程度科学预测事件发展的趋势，做到心中有数，以寻求应对和处理的有效方法措施。
2.尽早化解原则
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5.教育疏导原则
群体性事件中，不少群众往往抱有“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误心态，认为“法不责众”，因而参与其中。对此，要加强法制宣传教育，要以案说法，让绝大多数群众认识到暴力抗法的违法性，从而达到分化瓦解闹事者、孤立少数带头人的目的。要正确把握群众的心态和现场情况，遵循“可散不可聚、可顺不可激、可解不可结、可疏不可堵”的原则，因势利导，慎重决策。
6.以人为本原则
群体性事件的参与者多为普遍群众，因此，在现场处理和后续工作中，要始终牢记为人民服务的宗旨，坚持以人为本、服务为民的原则，坚持用群众观来统领事件始末，多从群众利益的角度出发考虑问题，千方百计解决群众所集中反映的问题，努力减轻群众对政府的不满和抵触情绪，对群众提出的合理要求和问题，能办的马上就办，不能解决的要提出切实可行的方案和计划。对于群众的不合理要求，应该做好相关政策和法律的解释，做好群众的思想工作。
(三)、应对农村群体性突发事件的基本策略 应对群体性突发事件，应该把握以下几个方面的基本策略：
1.统一领导，迅速行动，及时上报。
群体性事件，往往具有较复杂的社会背景和引发原因，
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理工作中始终牢牢把握住这一原则，从而避免打击处理范围的扩大，被别有用心的人利用，借机煽动闹事，引发事态升级，最终确保事件的处理顺利进行。
3.深入一线，分散行动，化整为零。
应对群体性突发事件，领导者要有无畏精神，处变不惊，沉着应对，深入一线做工作，面对面解决问题，化解矛盾，控制事态发展。到了事发现场后，应分散行动，化整为零，查清事发原因以及相关人物，做好思想工作。
4.及时掌握，科学分析，果断决策。
对突发事件调查进行初步综合分析后，对整个事发原因和发展动态，采取强有力的措施，果断做出决策。
一是与群众代表直面对话，肯定其合理的诉求意见。处理群体性事件必须以理性、平和、文明、规范为执法理念，做到调解为先、审慎处理、化解矛盾。群体性事件的本质是利益冲突，其酝酿和形成一般都有一个矛盾和问题积累过程，事态有一个量变到质变过程。因此，要从促进社会和谐的角度出发，将理性、文明、平和的方式贯彻于群体性事件处理始终。对因人民内部矛盾引起的群体性上访、游行、静坐等，要耐心地进行说服教育，向群众做好宣传、解释工作，肯定其合理的诉求。
二是坚持原则，依据法律法规，依据国家政策，依据上级政府的有关规定，既具体情况具体分析，又坚持原则立场，
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对群体性突发事件，做好善后工作，十分重要。首先要恪守承诺，不失信于人。作为领导者，在处理群体性事件时，必须根据问题的性质，解决的难易程度和自己的职权范围作出一定的答复。凡经过缜密思考和集体研究决定的表态、承诺，一经作出，就必须坚决兑现，谁负责、谁办理，都要项项落实，环环紧扣，不能有丝毫大意。绝对不能图解一时之围，轻率表态，言而无信，致使失信于民，触犯众怒。再次，加强督查，务求实效。处理群体性事件，必须防止假大空、搞应付、耍花枪的虚事发生，领导者作出答复后，要将此事列为重点督查事项，限期办结，绝对不能弄虚作假，欺骗群众。最后要善于总结，完善制度，从根本上防止类似事件的再次发。
作为乡镇党委书记，如何采取最优的方法处理农村突发性群体性事件?
近年来，人们无法预料的突发事件时有发生，如地震、洪灾、冰灾、凶杀案件、抢劫案件等，导致这些突发事件的发生，既有历史因素，也有人为因素。那么，农村突发事件发生后，作为农村基层领导者和政法综治部门应如何快速高效采取对策处置好突发事件呢?我个人认为应从以下六个方面来处理：
一、行动迅速，及时上报。由于事情发生突然，人们无法马上查出事发原因。这时，作为一个农村基层领导者应该反映敏捷，冷静判断。一方面是应火速组织人员赶往事发现场，迅速制止事态发展;另一方面是立即将突发事件向上级有关部门反映，并及时将事态发展情况如实上报。
二、分散行动，化整为零。到了事发现场后，如何开展第一步工作至关重要，这时应采取分散行动，化整为零的方法来处置。要查清事发原因以及相关人物，然后分别做好这些人的思想工作。一是单独做事发关键人物的稳控工作;二是逐个击破。这样可以分散力量，瓦解他们的势力，争取主动权，达到化解矛盾的目的。
三、深入调查，平息事件。事件发生后，场面比较混乱，而双方当事人的情绪非常激动。这时，基层领导者的言行起至关重要的作用，在制止事态发展，安定人心的同时，立即组织人员深入调查，准确做出判断。
四、及时掌握，果断决策。对突发事件调查进行初步综合分析后，凭借丰富工作经验和科学分析方法，对整个事发原因和发展动态，组织人员到岗到位，采取强有力的措施，果断做出决策。同时力争上级有关部门紧密配合，并尽快处理好。
五、适时公布，安定民心。事发之后，公众不明真相，往往会谣言四起，大大地扰乱民心。这时应选择恰当时机，向群众公布，消除不良影响，安定民心，促进社会稳定。
六、消除隐患，妥善处置。现在农村正处于新旧体制的转换交替时期，各种矛盾和问题频繁发生。如果我们回避这些矛盾和问题，极可能是酿成突发事件的根源。因此，我们一定要正视这些问题，尽量将矛盾和问题化解在萌芽状态，避免留下后患。对某些不能解决的问题，也要向群众解释清楚，争取得到群众的谅解和支持，这样就可以大大减少突发事件的发生。
如何看待和处理群体性事件
当前，由于我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，由于我国正处于工业化、城镇化加快推进的特殊历史阶段，经济基础和社会结构剧烈变动，利益关系和利益格局深刻调整，影响社会稳定的不确定因素明显增多，由人民内部矛盾引发的群体性事件面广量大，已经成为严重影响社会稳定的最为突出的问题，严重影响了社会的稳定和和谐社会的构建。
我国重大群体性事件之所以多发、高发，原因是多方面的。从总体上看，这是我国改革进入攻坚阶段、发展处于关键时期各种社会矛盾和社会问题的集中反映。能否积极预防、妥善处置好群体性事件，是对我们党执政能力、执政水平的重大考验。究其深层次的原因而言，主要有以下几点：
第一，部分干部作风不实。部分基层干部贯彻执行党的政策不到位，依法行政水平不高，官僚主义作风严重，部分干部对待群众态度冷漠，作风不实，遇到群众要求解决的矛盾纠纷，采取一躲、二推、三拖、四哄的态度，或者干脆不理不睬，引起群众积怨不满，认为只有造势，小题大作，才会解决问题。
第二，各种具体的利益冲突是引发群体性事件的导火索。一是因对政府出台的政策、措施 1
不满而引发的群体性事件。如撤区并乡选址，劳民伤财的政绩工程、形象工程、豆腐渣工程，二是因企业经营亏损、破产、转制而引发的群体性事件。三是因征地搬迁问题而引发的群体性事件。
第三，群众的民主意识不断增强，但政治参与能力相对较低，法制观念淡薄或对法律条文的断章取义是导致群体性事件的重要原因。
稳定是改革和发展的前提。正确预防和处置好群体性事件是社会和谐发展的重要前提，也是对我们党执政能力、执政水平的重大考验。为此，可以采取如下措施：
第一，积极预防和妥善处置群体性事件，必须在党委、政府的领导下，带着对人民群众的深厚感情做工作。各级党委、政府要时刻牢记群众利益无小事的道理，始终把群众的安危冷暖放在心上，设身处地地为群众着想，积极主动地为群众排忧解难。特别要千方百计地帮助下岗职工、失地农民、库区移民、农民工、城镇和农村贫困人口等解决生产生活中的实际问题和困难，真正把预防和处置群体性事件的过程，变成密切联系群众的过程，变成疏导群众情绪的过程，变成为群众解决实际问题的过程。
第二，积极预防和妥善处置群体性事件，必须深入开展矛盾纠纷的排查调处工作，最大限度地把不稳定因素解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。针对当前一些地方群体性事件接连发生的情况，各级党委、政府要深入组织开展矛盾纠纷的排查工作，力争把群众心理、社会心态搞清楚，把可能引发群体性事件的重点地区、重点领域、重点行业搞清楚，把可能引发群体性事件的重点人群搞清楚，把可能引发群体性事件的重点问题搞清楚，真正对不稳定因素尤其是可能引发群体性事件的苗头、事端做到底数清、情况明。
第三，积极预防和妥善处置群体性事件，必须切实做好现场处置工作，有效控制局势、平息事态。要坚持慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施的原则。既要防止因使用警力和强制措施不当而激化矛盾，又要防止因警力和强制措施当用不用而导致事态进一步扩大。对严重影响社会稳定，伴有严重暴力行为，如不及时果断处置将造成更为严重后果的群体性事件，应依法果断采取措施，坚决予以制止。
第四，积极预防和妥善处置群体性事件，必须切实做好善后工作，坚决防止群体性事件出现反复。群体性事件现场事态平息后，各级党委、政府要组织干部，深入有关单位中去，深入群众中去，做好回访调查工作，了解群众的思想动态，了解已经采取措施的实际效果，特别是对群体性事件可能出现反复或者可能引发连锁反应的苗头、信息，要迅速采取有效措施，坚决消除在事件反复之前。
第五，积极预防和妥善处置群 体性事件，必须精心做好宣传教育和舆论引导工作，为预防和处置群体性事件营造良好氛围。各级党委、政府要切实加强对群众的思想政治工作和法制宣传教育，引导群众正确认识自己的根本利益与实现自己利益的途径，自觉维护改革发展稳定的大局。当前，尤其要引导群众学法、守法、用法，讲权利、讲义务、讲责任，既依法维护自身的合法权益，又自觉履行法律规定的义务，自觉用法律规范自己的行为。第
一、千方百计地帮助下岗职工、失地农民、库区移民、农民工、城镇和农村贫困人口等解决生产生活中的实际问题和困难。
我国正处在改革发展的关键时期，社会生活深刻变革，社会矛盾相互交织，群体性事件严重危害着社会政治稳定。因此，我们比任何时候都要更加重视维护社会稳定。以高度的责任心正确预防和处置好群体性事件，为构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会，提供和谐稳定的社会环境。
群体性事件是影响社会稳定的重要因素，群体性事件的产生有其政治、经济、文化、体制等方面的原因，把握当前群体性事件的基本现状和特点，在掌握其产生的原因和特点的基础上有针对性地从法律的角度采取措施，防范、控制、处臵，具有非常重要的现实意义。
一、 群体性事件概念
对于群体性事件的定性，我国国内的一些专家、学者也是众说纷纭，说法不一，笔者认为：群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成负面重大影响的各种事件。例如由于海子湾水库泄洪通道开挖所引起皇渠庙村、新户村、沙门子村村民联合上访导致此项工程延误等问题。
二、群体性突发事件的本质特征
当前,农村重大群体性事件之所以多发、高发,原因是多方面的,从根本上看,它根源于人民群众日益增长的物质文化生活需求和落后的生产力之间的矛盾，从总体上看,这是社会发展到一定阶段各种社会矛盾和社会问题的集中反映,从社会发展的整体和过程上讲,是不可避免的;就农村具体而言,大到农村财务、征地拆迁等引起的,小到邻里纠纷、环境污染等,在过去看来一些很不起眼的小事,如今均可能成为群体性事件的“导火索”,其中以征地拆迁、土地互换及农村集体土地承包、村务公开不到位，群众的法制观念淡薄等是导致群体性事件爆发的直接原因。从近年的情况来看,这几种类型的群体性事件在整个群体性事件中的比例最大，概括起来，农村当前群体性突发事件产生的原因主要有以下几个方面：
2.1村务公开不到位是导致群体性事件爆发的直接原因
社会转型期利益格局的重组是引发群体性事件的经济因素。在社会转型期的农村，社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生着重大转变。伴随着阶层、群体和组织的分化，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，利益的分化也势必发生。在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体会不可避免地相互竞争和冲突。社会分化的加速也必然会在社会成员的思想观念和意识形态结构中有所反应，人们的价值观念、思维方式、文化关怀等方面将不断趋于多元化，一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现。一旦既得利益与改革政策或措施发生冲突时，既得利益群体与管理者的矛盾就会尖锐化、公开化。 就经济承受力而言，贫富差距加大，贫困群体的自救力相当有限，在天灾人祸及至一般性不幸面前，只有依靠政府或社会的救济帮助，否则近乎陷于绝境。而贫困往往使他们缺乏自信、焦虑自卑甚至自暴自弃，对社会舆论和政府的相关政策、改革举动相当敏感，把个人的贫困和社会的不良现象联系起来，一旦他们的切身利益受到损害，就很容易聚集起来，不是积极寻求正确的解决办法，而是受到情绪的控制，从而引发群体性突发事件。例如柳毛湾镇头坪村村委会由于没有认真贯彻执行“四议两公开”工作机制，村民对村级事务知晓率低，最终造成头坪村20余名村民集体到镇政府反映村务管理问题，镇政府派专门管理村级信访副职领导深入调查，农经站协助开展此项工作，农经站通过对2010年头坪村财务进行审计，审计结果表明头坪村2010年水费、历欠款不入账属于做支行为。农经站正在不断收理、收集证据，根据违纪行为将对相关责任人做出相应处罚，还有窦家庄村领导班子财务管理出现混乱造成窦家庄村村民集体上访反映村队财务管理问题，镇党委、政府派专人经过详细摸排调查后发现由于窦家庄村财务管理混乱属于领导班子问题，镇政府及时对班子成员进行调整，新两委班子将对老班子遗留的问题进行梳理解决。
2.2农村集体土地承包 农村集体土地承包问题是干群问题引起的群体性突发事件的又一重要原因。近年来上访、闹事等群体性事件增多，既有随着改革的深化，经济领域不可避免地会出现一些纷繁复杂的矛盾和问题的客观原因，但在很大程度上也存在着部分干部工作作风不踏实、脱离群众、腐化变质的人为因素，从而导致干群矛盾激化。实际工作中一些领导和干部官僚主义严重，处理问题方式方法简单，甚至回避问题，躲避群众，致使群众产生怨气。群体性突发事件的参与者，除少数组织领导、操纵者外，大多数是非正式群众的临时的或偶然的组合，相当一部分人在事件初期只是观望和凑热闹，随着事态的发展，为发泄对自身利益损害的不满和怨气而变成支持者或参与者，表现出较强的盲目性和从众性。有关部门和领导只有保持高度重视，及时介入，做细致的思想疏导工作，积极与群众对话，听取他们的意见和要求，寻求、讨论解决的办法，使群众的不满和怨气得到宣泄，才有可能化解矛盾、避免群体性突发事件发生就成为可能。例如柳毛湾镇沙门子村的20多名农户到柳毛湾镇政府集体联名上访，反映本村集体土地的有关问题。这原本是柳毛湾镇沙门子村村民因承包集体土地而产生的村务公开管理问题，沙门子村村民带着气愤的心情找村委会“主持公道”，但村委会没有及时处理，而是回避问题，躲避群众，引起群众的不满，这就为群众产生群体上访事件埋下了伏笔。随后就出现了沙门子村的20多名农户到柳毛湾镇政府集体联名上访，柳毛湾镇党委、政府第一时间成立专案组，组成由镇纪委书记做组长，镇纪委、信访、农经、司法等部门抽调的工作人员为成员的工作组，工作组进驻沙门子村，走访调查了有关村民代表，村干部、两委会及配套组织成员和相关知情人士，还奔赴老沙湾镇找到相关当事人进行了核实，累计走访调查50余人次，经镇党委、政府相关领导的参与最终将此事化解，群众的不满情绪得到缓解。
由此看出，政府部门及政府工作人员和群体性事件之间有着莫大的联系，官僚主义、腐败行为、不良作风也是引起突发事件起因的因素。
2.3群众的法制观念淡薄是群体性事件发生的重要原因
导致群体性突发事件高发的又一重要因素在于群众法制意识的淡薄。群众的民主意识在不断增强，但政治参与能力相对较低，法制观念淡薄，这是群体性突发事件产生的法制观念因素。在群众之间、上下级之间出现利益磨擦或纠纷时，一些群众错误认为聚众闹事可以对领导造成压力，能较快解决问题，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成群体性突发事件。由此引发的群体性突发事件频频发生，其规模不断扩大，表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越来越严重，已经成为影响社会稳定的突出问题。积极应对群体性突发事件，是我县实现长治久安的重要保障，是发展社会主义民主政治的必然要求。在当前形势下，各级党委政府特别是基层政法部门，必须牢固树立依法治国理念，化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐。
例如沙湾县海子湾水库泄洪通道打开有利于沿岸耕地不在受肆意的洪水侵犯，结束沿岸群众多年的洪水噩梦，县委、县政府的此项工程是利国利民的，但是由于村民的法制意识单薄，没有从讲政治，讲大局的高度出发，只是片面的注重个人的眼前利益，不顾及这一工程所要造福的一方百姓的长远利益这一大局，柳毛湾镇皇渠庙村、新户村、沙门子村部分村民到海子湾水库泄洪通道开挖现场制造事端、阻挠施工进程、砸损施工机器及与施工人员发生争吵、磨擦等影响海子湾水库泄洪通道开挖工作进程，针对这一突发事件，柳毛湾镇党委、政府当机立断组织机关干部疏导村民，政府工作人员站在讲政治、讲大局的高度给沿岸群众讲政策、讲法律，通过政府工作人员的一系列努力措施，最终县、镇、村共同协调下和村民达成一致，至此海子湾水库泄洪通道开挖所引起的这一突发事件得以平息。
2.4土地互换及农村集体土地承包是当前又一群体性事件发生的重要原因
每起群体性事件的发生,共性的问题都是与权益息息相关,有的涉及经济利益,有的关系民主权利。人民群众非常重视自身的权益,当权益得不到有效保护或解决时,他们往往在信上不信下、信大不信小、信多不信少、信闹不信息的偏差思想支配下,聚集一起,群体上访,希望通过过激的行为来解决、保护他们的合法权益。例如柳毛湾镇柳毛湾村因基础设施建设长期向村民借款，因欠款数额过大，2004年以来税费改革后村集体除土地发包收入外无其他收入，村队又无过多资金偿还先前欠农民的借款，导致柳毛湾村村民20余人到镇政府缠访。柳毛湾镇党委、政府及镇信访办对此事认真开展调查，确认村民反映的事件属实但柳毛湾村委会也确实无其他收入进行债务偿还，经过经过政府工作人员多方调解，双方达成一致，村集体将制定方案，每年收取的土地承包费与农户达成协议按比例逐年还款。
综上所述群体性突发事件产生的原因主要是土地互换及农村集体土地承包、村务公开不到位、群众的法制观念淡薄等因素所导致的群体性事件，经过相关领导及部门的正确对待和处理后都可以及时化解，可见沙湾县农村的群体性突发事件只要相关部门的工作做到位、政策讲到位及管理措施落实到位，群体性突发事件都是可以在人民内部进行化解的。
三、针对群体性事件发生的原因，提出如下处理措施：
3.1加大农村法制宣传教育内容。积极实施“法律六进”工程。把法制宣传教育纳入政府对农村公共服务的重要部分，结合农村土地征用、土地承包等问题，通过开展“四进农家”活动，引导村民依法解决各种矛盾和纠纷，依法表达自己的利益诉求。法制宣传资料进农家，编写适合农民生产生活的法制宣传资料，向农村免费赠送;充分利用广播、板报、横幅等将基本法律知识、法制信息送进农家;开展法制文艺进农家，组织专业文艺团体、法制宣传志愿者，深入农村演出法制文艺节目，鼓励民间自发的法制宣传活动，加强对家庭、镇村自办法治文化活动的指导和扶持;法律服务进农家，实行农村“两委”干部法制教育轮训制度，通过法律咨询和调解，解决农村日常生活中的涉法纠纷，进一步提高法制宣传教育的趣味性、导向性，使广大农民群众自觉主动的参与到法制宣传教育中来，形成自觉学法、知法、守法的良好社会氛围。
3.2建立健全村务公开和民主管理制度。建立健全村务公开和民主管理制度，实现村务公开和民主管理的规范化、制度化，使工作有序，办事有据，真正做到“有章理事”，这是做好农村工作的治本之策，也是使村干部适应新形势的需要、切实改进工作方法的重要措施。因此，要以法律、法规和政策为依据，以实际、实用、实效为原则，建立健全村民会议、村民代表会议和党员议事会制度;村党支部、村民委员会按期换届选举制度;村党支部、村民委员会年终总结报告制度;民主评议党员、干部制度;财务管理、财务审计制度;财务公开、财务监督制度;村干部任期、离任审计制度等等。总之，凡是需要公开的村务工作和被列入民主管理范围的工作，都要依法建制，有制可依，按制办事。 各项制度建立以后，要严格按制度办事，不得随意更改，更不允许违反制度规定。为此，各地可根据实际情况，建立村务公开、民主管理的监督评议组织并授予必要的监督权和评议权，定期或不定期地对有关村务公开和民主管理的各项制度的执行情况进行评议，评议结果要张榜公布。需要改进的，党支部和村委会应及时提出改进意见，公布于众并认真执行。
3.3稳定农村土地互换制度，规范农村集体土地的管理。转变经济发展方式、调整优化经济结构，是当前和今后一个时期我县经济社会发展的重大战略任务。通过实施土地土地互换工程，有效提升农业的规模化、机械化、水利化、标准化水平，加快推进小城镇和新型农村社区建设，综合改善农村的基础设施和农民生产生活条件，有利于加快推进我县城镇化进程，有利于启动农村消费需求、繁荣发展农村二三产业，有利于实现农业增效、农民增收、城乡一体化发展。稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。当前，要继续认真落实《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予农民长期而有保障的土地使用权。乡村集体土地对外承包、租赁，严格按照“四议两公开”的村务管理流程并报乡(镇)人民政府批准。乡村集体土地对外承包、租赁，须以集体资产管理主体作为发包方或者出租方，其他任何单位和个人不得越权发包或者出租。土地承包金或者租金按收取的，可以列入当年收益分配;集中收取的，要分摊到每个受益。
通过以上对群体性突发事件发生的特点和原因有了更进一步的认识，以及如何采取相应的预防措施，为此我们更应该多关注国际及社会事态，保持清醒的头脑，并用我们所学的知识理性、客观的看待群体性突发事件。积极预防和妥善处臵群体性突发事件,保持社会的安定有序,既是中央的一项战略决策,也是构建和谐社会的一项重要任务。我们只有高度重视,以人为本,精心部署,科学应对,依法处臵,才能不断提高处臵群体性突发事件的能力,为构建和谐社会创造一个良好的人文环境和社会环境。
辛发〔2011〕22号
关于印发《辛街乡突发事件和群体性事件应急
预案》的通知
各党支部(总支)、各村委会、乡直有关单位：
经乡党委、政府研究通过，现将《辛街乡突发事件和群体性事件应急预案》印发给你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。
中共辛街乡委员会 2011年2月15日
主题词：综治 突发事件和群体性事件△ 责任追究 规定 通知
中共辛街乡委员会
2011年2月20日印发
(共印26份)
辛街乡突发事件和群体性事件应急预案
第一条
根据《中共隆阳区委办公室、隆阳区人民政府办公室转发<区委政法委、区综治维稳关于开展创建“平安隆阳”活动的意见>的通知》，结合辛街乡实际，制定本规定。
第二条
突发事件和群体性事件是指以下可预防但未落实防范措施而发生的案件：
(一)机关、团体、企业、事业单位和其他组织及居民区内发生的重大入室盗窃案件。
(二)机关、团体、企业、事业单位和其他组织内现金存放量超过3000元以上的被盗案件。
(三)停车场、居民区、宾馆、饭店、企业、事业单位内的机动车辆被盗案件。
(四)金融单位的金库、运钞车、营业网点现金被盗、被抢案件。
(五)枪支被盗案件。
(六)未严格按照爆炸物品的生产、使用、储存、运输、销售管理的规定执行，所发生的爆炸事故，或爆炸物品流入犯罪分2 子之手后所发生的爆炸案件。
(七)未严格按照易燃、剧毒、放射性等危险物品的储存、运输、销售管理的规定执行，所发生的丢失、泄露、污染等事故，或发生的危险物品被盗和犯罪分子利用危险物品实施的侵害他人人身安全的案件。
(八)因调处不力引发的恶性民转刑案件。
(九)机关、团体、企业、事业单位及其他组织使用报废车辆或车辆超载运输所导致的交通事故。
(十)因违章指挥、违章操作导致的安全事故。
(十一)未及时整改火灾隐患酿成的火灾事故。
(十二)发生10人以上群体性械斗，并造成人员伤亡后果的。
(十三)发生因民族问题引发的大规模群体性事件或因严重违反民族政策，伤害少数民族群众感情引发的恶性事件。
(十四)“法轮功”、“门徒会”人员及重点人员脱管失控，发生赴昆进京滋事的。
(十五)其他因未落实防范措施而发生的案件(事件)。 第三条
实行突发事件和群体性事件责任追究，旨在进一步强化各级、各部门领导及广大人民群众的治安防范意识，加强所辖区域和单位内部的安全保卫和治安防范工作，推动平安创建和 3 社会治安综合治理各项措施进一步落实，预防和减少突发事件和群体性事件的发生。
第四条
实行突发事件和群体性事件责任追究制，按照“条块结合，以块为主”的原则进行，实行一票否决制或黄牌警告制。
第五条
突发事件和群体性事件追究的适用范围： 按照“属地管理”原则，凡辛街乡的机关、团体、事业单位及其他组织，发生突发事件和群体性事件后，追究上述单位领导及有关责任人应承担的责任。
第六条
各机关、团体、企业、事业单位及其他组织的法定代表人或者非法人单位的主要负责人对本单位突发事件和群体性事件防范和预防工作负总责，分管领导负主要责任，其他领导和有关责任人根据承担的职责负相应的责任。
第七条
工作责任
(一)贯彻落实“打防结合、预防为主”的方针，加强领导，落实措施，把预防突发事件和群体性事件作为本单位的重要工作，定期分析研究，经常排查治安和事故隐患，及时解决存在的问题，完善和落实领导责任制，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，其他领导配合抓;加强对本单位、本系统内干部职工的法制教育，强化遵纪守法意识;加强治安管理，落实防范措施，切实增强预防和减少犯罪的能力;本单位办公区、宿舍区守楼护4 院、门卫值班等防范措施到位，确保安全。
(二)认真贯彻落实“谁主管、谁负责”的原则，把预防工作纳入目标管理，把目标责任逐级分解落实到人;完善和落实各项规章制度，根据本单位的特点，落实重点部位防范措施。
(三)坚持“属地管理”原则，认真分析排查本村、本单位的治安和事故隐患，及时加以整治整改，切实改变治安混乱状况，减少多发性案件，增强群众的安全感。
第八条
发生下列情况之一的，应予以追究：
(一)因为防范措施不落实，发生重大治安、重特大刑事案件和重大安全生产、道路交通、消防安全等事故，给国家、集体和个人生命财产造成重大损失的。
(二)单位领导和有关责任人不认真履行职责，对治安和事故隐患未进行排查或对有关职能部门发现的隐患要求整改而未及时整改，导致发生突发事件和群体性事件的。
第九条
追究方式
(一)责成责任单位限期整改。
(二)对责任单位通报批评。
(三)扣减责任单位当年社会治安综合治理目标分值。
(四)对责任单位实施黄牌警告或一票否决。
(五)对责任人工作不力的，乡党委、政府按照有关规定给 5 予免职、调离工作岗位等组织措施。
(六)对责任人构成党纪、政纪处分的，建议有关部门给予党纪政纪处分;构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
本条各款可单独执行，也可合并执行，根据突发事件和群体性事件所造成的损失，确定有关责任人应承担的责任，并视责任轻重予以追究。
第十条
发生突发事件和群体性事件由乡综治委予以追究。 第十一条
追究程序
(一)辖区内发生本规定第八条所列案件后，安全监站、派出所等有关职能部门以及村委会、乡直各单位都有权向乡综治委提出书面责任追究建议。乡综治委收到突发事件和群体性事件追究建议书后，应及时进行审核，认为应予追究的，应在收到追究建议书之日起30日内(情况复杂、审核时间较长的可延长为45日)作出是否追究的决定。涉及本规定第九条第
(四)、
(五)、
(六)款追究方式的，应召开综合委成员会议，作出是否追究的决定;根据需要也可直接提交乡领导班子会议研究决定。
(二)实行责任追究后，乡综治办或追究部门应及时将责任追究决定以书面形式送达被追究部门及其上级主管部门，并上报区综治维稳委和相关部门备案。
第十二条
被追究单位或责任人对追究决定不服的，应在收6 到追究决定书之日起7日内，以书面形式向作出追究决定的乡综治委或其他追究部门提出申诉或申请复议;受理申诉或复议的部门，应在收到申诉或复议申请书之日起，30日内将复议决定以书面形式答复提出申诉或复议的单位或个人;对受到纪律处分或法律追究不服的，按纪检监察和司法程序办理。
第十三条
本规定由乡综治委负责解释。 第十四条
本规定自印发之日起执行。
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