城乡统筹养老保险论文

摘要：统筹城乡社会养老保险是实现城乡一体化发展的重要组成部分。近几年,荆州市农村社会养老保险发展取得了很大成就,但在城乡统筹方面存在一些障碍。下面是小编整理的《城乡统筹养老保险论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

城乡统筹养老保险论文 篇1：

关于养老保险城乡统筹的探讨

摘 要：文章在对我国两种养老保险制度的发展简要介绍的基础上，通过对成都和宝鸡两个城市在城乡统筹中的制度特点进行比较，针对缴费基数、缴费年限及待遇水平等制度衔接的核心问题进行分析，提出政策衔接、制度融合的有效建议。

关键词：养老保险 城乡统筹 制度衔接

“十二五”时期是我国实现全面建设小康社会的关键时期，我国社会保障制度将以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使广大人民群众得到基本保障，共享经济社会发展的成果，促进社会主义和谐社会建设{1}。现在我国正在统筹城乡经济社会发展的关键时期，积极探索合理的社会养老保险制度城乡统筹路径、解决关键节点问题是建立覆盖城乡居民的社会保障体系、构建社会主义和谐社会的重要任务。实现城乡社会养老保险制度有效衔接的工作首先就要进一步完善城镇职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度。

一、城镇职工养老保险制度

城镇职工基本养老保险是社会保险中的最主要的一个险种。从1984年我国开始在部分县市开展以社会统筹为主要内容的养老保险制度改革试点起，历经1991年、1997年两次重要的制度改革后，统一的社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度在全国范围内全面实施。自2005年国务院发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，个人账户的组成由本人的缴费工资的11%过渡到了8%，明确了基本养老金由基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金三部分组成，确定了养老金的领取条件为个人缴费年限累计满15年。从1997年起，近八年的养老保险制度的运行当中，我国正处于养老保险制度过渡期，国家劳动保障部门深入调研，在实践中摸索，为使制度更趋于科学合理，为建立更适应我国国情特点的保障制度，不断地补充与完善，并对基本养老金计发办法的核心部分做出了改革调整。首先，基础养老金增加了个人缴费工资和缴费年限的因素，以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%;其次，个人账户养老金计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命来确定，更加体现出制度公平的合理性，体现出参保者多缴多得、缴费年限越长待遇越高的特点。

经过几次养老保险制度的改革后，我国城镇职工养老保险逐步形成了做实个人账户，以社会统筹与个人账户相结合的可持续发展的基本养老保险制度。

二、城乡居民养老保险制度

自2011年启动了城乡居民养老保险的试点工作以来，国家坚持政府引导、自愿参保的原则，将参保条件确定为年满16周岁不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民。缴费标准设为每年100元至1000元的10个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得，保证了地方政府的自主权和参保居民的选择权。参保人年满60周岁，即可按月领取养老金，养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分构成，基础养老金标准由各地根据实际情况确定，同时个人账户养老金的月计发标准为139个月为计发月数，逐步实现了社会统筹和个人账户的相结合。

三年来，国家从局部试点到制度全覆盖，引导和鼓励广大城乡居民积极参保，基本建立了覆盖城乡居民的社会养老保障体系。但当前还存在基础养老金保障水平偏低，保障基本生活的功能有限，参保缴费激励机制有待完善的问题，只能与其他社会保障政策相配套，保障城镇居民老年基本生活。

三、城乡统筹的目的和社会作用

城乡统筹是一个整体保障计划，两种养老保险制度的有效衔接，是国家社会保障体系的重大变革。它同时也体现在城乡经济和社会发展的方方面面，其核心内容是要从保障体系上改变城乡二元结构，建立平等和谐的城乡保障关系。制度上就是要通过体制改革和政策调整，把城镇养老保险和城乡养老保险作为一个有机整体进行统一规划。

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，全国人口流动的自主性和流动性不断加强，特别是劳动力从城乡向城市地区，从中西部地区向东部地区的迁移，规模逐渐加大，基本进入一个持续稳定的发展过程。在此期间城乡劳动力向城镇迁移的数量(存量)，已从1996年的3900万增至2011年的1.59亿{2}。随着时间的流逝，可以清楚地看到，劳动力向城镇转移正在改变城乡社会人口年龄结构与老龄化的趋势，很多很早进入城市工作的劳动力，已逐渐接近退休年龄。如何缩小城乡居民养老保险和城镇职工养老保险两种制度之间待遇的差距，做好两种养老制度之间的有效衔接，既是做好给予大批达到退休年龄的劳动力更好的养老保障，也是为更多的为了社会主义建设而来的劳动力迁移大军能够在日常的社会保障上、参保水平上有所提高，并逐渐与城镇职工享受同等待遇。

从作用上讲首先城乡统筹是社保公平的必由之路，城乡居民养老保险相对于城镇职工养老保险保障水平偏低，两种保障制度待遇差距过大，这都是我国社保体系建设中制度碎片化、统筹层次不高等原因造成的。所以在管理制度上城乡统筹有利于提高整体保障水平，更有利于理顺社会保障体制机制。

其次城乡统筹有利于提高社会保障服务能力。在城乡统筹的建设当中，必将对现有公共服务资源和社会保险经办管理资源进行整合，管理水平和服务能力势必受到严峻挑战。建立健全统一的社会保险经办机构，增强经办服务能力就显得尤为重要，同时要不断提高经办人员的业务素质和服务水平，适应不同参保群体的特点，提供更加方便、快捷、高效的服务。

四、城乡统筹的典型模式

1.成都模式。2009年底，成都市政府对城乡分割的养老保险制度进行了试点改革，建立了城乡统一的养老保险体系，为了两种制度的有效衔接，首先将城乡居民养老保险的个人账户规模调整到与城镇职工一样的8%;同样考虑到公平性，将待遇的计算办法进行了调整，待遇的组成由基础养老金、个人账户养老金和基础养老金补贴三部分组成，基础养老金和个人账户养老金与城镇职工的计发办法相同。

两种制度衔接的具体方案是：参保人将本人城乡居民养老保险的统筹基金和个人账户储存额全额转移至城镇职工养老保险，根据城镇个体参加城镇职工养老保险的缴费下限，缴费年限和缴费基数均按相应比例换算。例如城乡居民养老保险的年缴费额是1000元，城镇个体参加城镇职工养老保险的年度缴费下限为5000元，那么城乡居民养老保险的缴费年限(缴费基数)换算为城镇职工养老保险缴费年限(缴费基数)的1/5。避免了因为人为对两种制度的选择而产生“获利”的现象，有利于实现制度公平。在缴费基数上也根据参保人的生活水平分别设立不同档次，城乡居民设立5个缴费档次，为上一年全省在岗职工平均工资的10%至50%，城镇居民设立两个档次40%和50%。

2.宝鸡模式。2012年宝鸡市在城乡社保制度衔接的多年探索中，出台了城乡居民养老保险与城镇职工养老保险关系转移接续的暂行办法。与成都相比，宝鸡市的制度衔接政策中，在缴费年限折算办法的基础上增加了补缴费的办法，按参加城乡居民养老保险期间各年度城镇职工养老保险的缴费基数和比例进行计算，由个人逐年补足缴费额，原城乡居民养老保险的缴费年限全部计算为城镇职工养老保险的缴费年限。在缴费年限折算办法上，以本人在城乡居民养老保险的缴费年限和累计本息为基础数据，对比城镇职工养老保险的最低缴费基数和累计缴费额折算出本人参加城镇职工养老保险的实际缴费年限。

宝鸡在制度衔接后缴费基数和缴费比例上都按照城镇职工养老保险的办法执行，但在缴纳费用渠道上，继续延续一些城乡居民养老保险的补贴政策，符合补助要求的，由财政按当年实际缴纳金额的13给予补贴。并且在养老金待遇的计算上，一些享有补贴政策的特殊群体也要同时享受到政府的财政补贴，至少要与原补贴标准相持平，既要体现出不同群体的政府政策的倾向，又要保障城乡统筹后的有利之处。

五、当前统筹过程中面临的几个问题

通过成都和宝鸡在城乡统筹制度的衔接上，可以看出，在个人账户和缴费比例的政策制定上都是基本一致的，在制度合并后统一按城镇职工养老保险制度的要求执行，但在缴费基数、缴费年限和养老金的计算方法上就会根据各自城市特点和实际情况各有不同。

1.缴费基数的确定。缴费基数作为每年进行缴费扣缴的标准，都是参保人非常关注的焦点。从上述两个城市在城乡统筹中的试行摸索中可以看出，成都在缴费基数的标准上，保留了城乡居民养老保险的缴费标准，相对于原先的城镇职工养老保险制度中的缴费基数的规定增加了几个低档次的缴费标准，这样在制度合并后更有利于提高低收入人群的参保积极性。两种制度在衔接中，考虑到不同参保群体的收入水平，确定好缴费基数的档次是非常重要的。

2.缴费年限的确定。缴费年限是个人养老保险最重要的参保数据之一，也是在到达退休年龄时计算养老金待遇的重要数据。在成都与宝鸡的城乡统筹的制度中可以看到，在制度并轨中缴费年限确定的政策制定上都是大家最为关注的，成都和宝鸡的制度衔接中，都采取了按年缴费额折算缴费年限的办法，从表面上看，体现了制度公平，保障了原城镇职工参保人的利益，但具体分析，只有城乡居民养老保险的年缴费额低于城镇职工养老保险年缴费额的下限时，折算模式才能体现公平。我国社会保险体系不完善，各省生活水平不一样，政策不统一，如果出现城乡居民养老保险的年缴费额高于城镇职工养老保险的下限，就会出现在缴费年限上获利的现象。如果出现城乡居民养老保险的年缴费额很低，在折算后，缴费年限达不到领取养老金待遇的要求时还要考虑到补缴的政策支持。但宝鸡的另一种补缴费模式就弥补了这个不足，城乡居民养老保险的历年缴费额低于城镇职工养老保险的缴费下限的进行补缴费，高于下限的维持原缴费基数，原缴费年限统一转换为城镇职工养老保险的缴费年限。笔者认为补缴费模式相对折算模式更简单易懂，可操作性更强，更能体现出制度衔接与统筹的优越性，折算办法需要考虑的因素很多，虽然全国的城镇缴费比例都统一为8%，但各地区收入水平的差异又导致两种制度的缴费水平各有不同，在折算后肯定会出现顾此失彼的现象，无法体现兼顾公平的原则。在当前各省的制度衔接中，还有一种对城乡缴费进行封存的方式，这种方式要求对养老金进行分段计算、统一核算，由于其不符合城乡统筹的目的，可操作性不强，所以在政策制定上一般不予考虑。

3.待遇水平的确定。基本养老金，就是对参保人退休后的基本生活保障。每个人从参加工作开始缴费，缴费时间无论长短，缴费基数无论高低，最后都体现在基本养老金的核算上。成都在制度并轨后养老金的组成上，增加了基础养老金补贴部分，是对参加过城乡居民养老保险群体的相关补贴的一种补充形式。宝鸡在补贴政策上体现在由财政负担一定比例的缴费，同时也要把城乡居民养老保险中相应的补贴政策转化为养老金的一部分，作为对相应特殊人群的特殊政策的延续。但是补贴的种类名目繁杂，笔者认为在制度合并后，在养老金待遇水平的制定上，要针对不同的参保群体确定相应的组成部分，增加养老金补贴作为组成部分是很必要的，但并不是所有的补贴政策都可以在城镇职工基本养老金中继续延续体现。比如宝鸡一些占地、耕保的缴费补贴政策，在参保时部分个人缴费由国家财政负担，这类补贴形式已经起到了对养老金的补贴作用，在养老金的核算办法上就不应重复体现。尤其在制度衔接中采取补缴费方式确定缴费年限的办法，就更应该考虑到补贴的因素，因为有的补贴是除个人缴费比例之外作为一种缴费进入的个人账户，在最终养老金计算中已经作为一个因素体现出相应的补贴作用，所以在确定补缴额的时候就应该考虑到这部分的因素。是否增加补贴部分，一定要综合考虑到原补贴政策的特性，避免补贴作用的重复出现，否则无法体现参保主体的平等性，更加延续了历史政策的不合理性。

六、对城乡统筹发展的期望

通过对缴费基数、缴费年限、待遇水平确定等问题的探讨，笔者认为在制度衔接中首先必须要做到参保主体的平等性，制度的衔接首先是不同参保主体的合并，保障他们在参保制度上的一致是至关重要的。其次是养老待遇的均衡性，待遇是参保人生活保障的基础，要在履行缴费义务与享受权利相对应的角度上，使他们获得待遇的机会和条件是相同的。第三是制度衔接的合理性，制度衔接是城乡统筹的主线，也是实现前两个问题的基础，只有在制度衔接上做到统一标准，将确定合理的缴费基数、缴费年限的认定与换算、对不同参保身份待遇水平的确定等几个关键问题解决好，才能真正做到两种保障体系的真正衔接。

推进社会保障体系建设的城乡统筹，无疑是缩小国民福利权益差距，促使社会保障制度沿着公平、正义、共享的价值取向持续发展的至关重要的路径。当前我国多种养老保险制度并行，还存在制度之间衔接不畅等问题，所以还要稳步提高保障水平，继续完善政策体系，推动养老保险制度建设取得新进展，最终使养老保险制度城乡统筹有助于促进经济增长、缩小城乡差别，从而实现经济与社会的协调、稳定和可持续发展。

注释：

{1}社会保障“十二五”规划纲要(摘要).中国社会保障，2012(8)

{2}孟昕.城乡人口迁移的趋势及政策影响：2008—2012年.比较，2013(2)

(作者单位：中铁六局集团社会事业管理中心 北京 100036)

(责编：玉山)

作者：孙辉

城乡统筹养老保险论文 篇2：

城乡统筹视野下农村社会养老保险探析

摘要：统筹城乡社会养老保险是实现城乡一体化发展的重要组成部分。近几年,荆州市农村社会养老保险发展取得了很大成就,但在城乡统筹方面存在一些障碍。因此,应通过措施弥补制度缺陷,防止“分户”现象;整合农村社会养老保险制度,搭建统筹平台;加大政府财政扶持力度，发展农村经济，提高保障水平;提高养老保险的工作网络保障能力等来促进荆州农村社会养老保险制度的进一步加强和完善。

关键词：荆州市;城乡统筹;农村社会养老保险

统筹城乡社会养老保险是统筹城乡体系借以实现城乡一体化发展的重要组成部分。在当前全国范围内探索和完善统筹的社会养老保险条件下，地方经验往往提供重要借鉴。目前，作为中部地区的荆州市受限于荆州市城乡经济社会二元条件，农村社会养老保险难以适应城乡统筹的要求。因此，认清发展障碍，统筹规划，协作推进，是做好农村社会养老保障在城乡统筹进程中的建设和完善工作的基础。

1 荆州农村社会养老保险的现状

由于面临严峻的外部环境，该市农村社会养老保险制度进展缓慢，甚至部分县区呈现萎缩态势，制度难以为继，主要体现在：

1.1 老年人口比重加大，养老负担重

荆州市第六次(2010)全国人口普查主要数据公报：2010年全市城镇65岁及以上人口比重较之第五次人口普查上升了3.37个百分点，65岁及以上的人口为563126人，占常住人口的9.89%，人口老龄化问题突出。此外，荆州也是一个流动人口大市，根据2008年荆州市住建局统计资料，当年流出人口98万，流入人口7万，流动人口占总人口16%，外出青壮年劳动力规模大，特别是农村青壮劳动力。可以预期，随着我国人口高峰期到来及经济社会的快速发展，农村劳动力的大量转移，本地区农村老年人口比重不可避免地呈现上升趋势。这一趋势将直接使农村养老负担日益沉重。[1]

1.2 农村家庭收入不足以抵抗风险

2007年以来，全市城乡居民人均收入不断提高的同时，收入差距拉大是不争的事实。2007年全市城镇居民人均可支配收入为10840元，农民人均纯收入为4140元，城镇居民收入是农村居民的2.05倍还多。而根据市统计局资料，2010年全市农民人均纯收入6453元、城镇居民人均可支配收入13262元，两者间绝对收入差距达到6809元，农村居民收入远低于城市。因此，农户面对年龄增长所带来的劳动收入减少、疾病风险上升等老龄风险，较城镇人口而言，其抗风险能力弱，容易陷入生存危机。[2]

1.3 农民工养老制度的发展，弱化传统家庭养老功能

各级政府部门顺应农民工城市化潮流，逐步将农民工纳入城镇社会保障体系中。随着农民工将部分现金收入参保城镇社会保障，其经济收入对留守老人的经济赡养也就不可避免地降低，从而使得传统的家庭养老不断弱化。

2 当前荆州农村社会养老保险面临的问题

“社会养老保险”本质上是全社会人人都能公平地享受到国家的发展成果和来自于公共财政的公共福利。[3]从这个含义上理解，社会养老保险的理想设计与选择应是无差别化。然而，荆州市在城乡社会养老保险体系建设过程中，农村社会养老保险出现了以下几个问题，阻碍了城乡统筹。

2.1 养老保险参保出现“分户”现象

《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定：“年满60周岁的农村户籍老人，不用缴费就可按月领取55元基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。这种“养老捆绑式”制度设计的初衷是促成家庭养老观念与社会养老制度的结合，实现社会保险与老年福利的联动。然而，鉴于对老人“符合参保条件的子女”难以进行准确界定，荆州地区农民在自愿参保的框架下出现了农户分户行为。这一行为主要体现在中青年农民“奇思妙想”地利用“分户”形式来应对因自己不参保而妨碍家中老人领取基础养老金。另外，部分区(县、市)如石首市放宽了限制，对于未参保且现已达到60岁者，要求其子女至少有一人参保，但是没有规定子女参保期限，以至出现了分户形式下的参保又退保。在人口老龄化的浪潮冲击下，年轻农村劳动力的这一行为必将使养老保险面临严重资金支付压力，从而影响荆州城乡一体化建设。

2.2 现行农保与其他养老保障衔接性弱

与现行农村社会养老保险相关的配套制度和政策有：城镇职工社会养老保险、被征地农民社会养老保险、农村计划生育户奖励扶助政策、农村“五保户”政策、农村最低生活保障制度。彼此间缺乏衔接渠道，使城市与农村的制度间难以转化与续保，难以享受平等的养老待遇。各类制度衔接度不够，既不利于农户积极主动参保，也不利于城乡一体化建设(见表1) 。

2.3 农村地区养老保障水平低影响农民参保积极性

社会保障水平是指一定时期内一个国家或地区的社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，是衡量和体现社会保障程度的重要指标。[4]在理论界，保障水平测量指标的主要指标是社会保障总支出占国内生产总值(GDP)的比重。[5]为了客观全面地评价荆州市社会保障的实际水平，本文重点考虑人均社会保障待遇水平(主要指基本养老保险金待遇)等其他指标进行分析。

据统计，到2010年底，荆州市城镇职工养老保险金待遇为750元/月/人，占其工资收入的一半之多;农民养老保障金待遇为33.69元/月/人，收入替代率为3.02%(收入是指农村居民年人均纯收入)。替代率的差距阻碍了城乡统筹的发展，影响了制度的持续性。

资料来源：根据荆州市人力资源和社会保障局资料统计整理

2.4 养老保险在农村的工作网络滞后

健全的工作网络和服务平台是持续有序开展养老保险工作的基础。但在实践中，基层社会保障经办平台既薄弱又分散。如荆州城区成立了专门的经办机构，而石首市、松滋市则由当地养老保险管理局作为经办机构。在保费的征收方面，荆州区等县区财政部门是征收的负责人，石首市、监利县征收者账是县级农保中心。此外，农户缴费后，只能领取湖北省行政事业性收费票据，作为临时凭证，没有规范的缴费票据。农村工作网络中的这些缺陷导致了不能体现社会保障为农户提供及时便捷服务的要求，也使得缴费办理程序缓慢、资金进账滞后，容易出现瞒报、截留、冒领等问题。

3 构建荆州市城乡统筹下农村社会养老保险的对策

3.1 采取措施弥补导致“分户”现象发生的制度缺陷

对于实际中出现的“分户”現象,本地区政府可以采取三方面的措施来弥补这一制度设计时所未能考虑到的问题。一是政府采取相关措施遏制子女“分户”以逃避为老人参保，对分户的子女进行教育，对屡教不改者进行治安惩戒。二是政府要重点关注被排除在农村五保户、低保户、残疾人优抚等范围之外的缴费困难群体即“边缘人”,经过实地调查后为其代缴部分或全部养老费,竭力避免让“分户”行为成为其在无法缴纳起保费情况下的无奈之举。三是切实发挥惠农政策等对农户的帮扶作用，增加农民收入，使农户有能力缴费。例如，利用新型农村合作医疗、“粮食换保障”等惠农政策的帮扶作用,帮助农民解决好当前生活中的困难。政府坚持“以农户为主”的思想，真正解决了农户增产增收问题，使农户经济收入增加了，自然也就提高了其缴费能力，相应地，“分户”现象也就得到遏制。

3.2 整合现有农村养老保险制度,搭建城乡统筹平台

对原有农村养老保险的取代与完善，搭建统筹的平台，是当前构建新社会养老保险制度的重要一环。一是建立收入与缴费联动机制。有学者建议，在现有两个缴费基数档次(分别农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入)的基础上，再增加社会平均工资60%这一缴费基数。[6]值得注意的是，本地区应围绕农民收入还不高这一现实，在增加缴费基数范围的同时，考虑保险金的稳定持续增长，使其对应于逐年增加的农民收入，并使农民进入晚年后的生活水平与当地经济水平相适应。另外，还需要考虑物价变动、通货膨胀率及利率变动等相关因素。

二是进行户籍制度改革，破解二元城乡结构。随着《荆州市2011城乡一体化规划》的获批，户籍制度改革、二元城乡结构的改变，是荆州市城乡一体化发展进程中亟需解决的问题。

3.3 加大政府财政扶持力度，发展农村经济，提高保障水平

资金是社会保障制度建立和可持续发展的物质基础乃至核心，增加对其的资金投入是市场经济条件下建立公共财政的重要内容,也是政府职能转变的重要标志之一。从荆州市农村的现实经济状况看,农民个人缴费由于其收入有限，不能为社会养老筹集大量的资金，如果没有政府财政的转移支付,没有其他从业者养老保障基金的支持,在现实的条件下,要实现农村养老保障制度与城市养老保障制度的整合、统筹是没有可能性的。[7]逐年加大财政对农村养老保险基金的转移支付。

在荆州区、洪湖市等经济较发达地区，政府给予政策方面的扶助和部分财政支持;在集体经济欠发达的地区，如监利县、石首市等农村应主要强调政府责任，要加大财政补贴，支持这些地区的养老金的筹集，弥补欠发达地区养老保险资金完全以个人缴费为主，政府政策支持的现状，在资金筹集上缩小城乡差距。

3.4 提高统筹条件下养老保险的工作网络保障能力

一方面，健全管理体系和经办平台。为满足农村居民養老保障需求,要加快建设乡级、村级养老保险办理平台，建立统一的主管机构、经办机构以及保费缴纳机构，切实提高农村养老保险网络的工作能力，为今后的统筹工作奠定基础。

另一方面，加大对养老保障信息管理的投入，建立覆盖县乡村三级的在线资料库，为参保农户个人提供从参保开始的全程式、一站式信息服务，实现记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生,实现与其他惠农政策间信息互通共享。[8]另外，全面收集和录入农民个人及其家庭的教育、就业和社会保障信息，为其提供不定期的相关咨询服务，引导农户转变传统观念，从而使“农保”工作得到农户的大力支持并得以顺利进行。

参考文献

[1] 杨玲等.湖北省农村社会养老保险制度危机与重建[J].湖北社会科学,2005,(12).

[2] 刘加吉.湖北省城乡差距程度的分析[J].武汉工业学院学报,2011,(06).

[3] 许海燕.推进城乡社会养老保险统筹的基本思路[J].农业经济,2010,(12).

[4] 齐立云等.社会保障水平的评估指标分析[J].发展,2010,(08).

[5] 商省语等.辽宁省社会保障水平的国内比较[J].经济研究导刊,2009,(35).

[6] 朱嵩松.城乡统筹视角下的社会养老保险制度研究—以绍兴市为例[D].上海交通大学硕士论文.

[7] 李长远.我国农村社会养老保险制度“碎片化”路径依赖及对策[J].重庆工商大学学报:社会科学版,2010,(02).

[8] 彭凤萍等.城乡统筹中农村社会保障体系建设研究[J].怀化学院学报,2009,(9).

作者简介：刘进(1989-),男,湖北监利人,福州大学公共管理学院2011级硕士研究生,研究方向:管理科学与工程。

作者：刘进

城乡统筹养老保险论文 篇3：

养老保险城乡统筹实施路径反思

摘要：基于统筹城乡和制度一体化目标，回顾反思了我国基本养老保险的制度设计思路和实践途径。在制度设计思路上，以“人群分设”的传统路径依赖，存在制度体系的碎片化、参与机会不均等、财政分配不公平的三大弊端。新时期的城乡统筹实践路径，是从二保“双延”转向城乡一体。结合国外经验，文章中提出新时期应以全体公民为对象，促成参保机会均等，保证起点公平;采用弹性筹资机制，秉持社会正义;统一计发办法，促进结果公平。可以采取三步走实施策略：第一步，统一建立城乡居民的社会养老保险(以下简称“居保”)，使之与“城保”一起实现“统一国民资格”。第二步，通过建立“居保”与“城保”一体化的待遇计发办法，完成“统一待遇比例”问题。第三步，提高统筹层次，实行养老保险全国统筹，彻底破除跨区域经济悬殊的统筹地区关系转移接续难题，真正实现养老保险制度一体化。

关键词：社会保障;统筹城乡;一体化;路径

一、 问题的提出

以扩面覆盖的制度历史路径，重新审视我国社会保障60多余年来改革发展路线，尤其是改革开放以后的社会养老保险改革，可以发现其制度设计的典型特点：我们总是习惯将保障对象按单位类别、群体特征或社会身份类别进行划分，针对其社会分层的特点进行制度分门别类设计，譬如分别建立城镇职工、公务员或机关事业单位职工、军人、城镇个体工商户及灵活就业人员、农民工、失地农民、计生两户等若干群体的制度安排。这里，借用抽象概念，可将这种按照保障对象的单位类别、群体特征或身份类别等社会属性作为划分依据、分门别类建制的制度设计路径称之为“人群分设”的思路。

建国以来，无论是计划经济时代的“劳动保险”，还是改革开放后初期的“社会保险”改革，基本上都一直是按“人群分设”思路所主导。其中，城镇职工基本养老保险制度扩面进程，先后经历了从合同制工人到非合同制工人，从国有企业到私营企业，从就业职工到普通居民的渐进过程。这种传统路径的优点是，容易根据参保人的社会分层进行相应的制度设计，有利于识别目标群体的共性特征，相对集中地解决某一突出社会群体迫切的社会保障需求。在组织实施过程中，有利于参保扩面的组织发动，有利于区分轻重缓急、便于渐进推行和利于操作管理等优势，也迎合了典型的中国特色式的“摸着石头过河”的路径依赖(郑功成，2008)。但是，长期以来，这种设计思维和行动路线也为新时代社会保障制度遗留了城乡统筹的难题。建立更加公平可持续的社会保障体系成为党的十八大三中全会改革的重要内容。

二、 当前我国基本养老保险制度的主要问题

1. 制度体系碎片化。社会保险遵循大数法则的内在要求，天然地追求制度公平和统一。在尽可能大的范围内公平的筹资机制、统一的基金管理以及待遇保障水平，才能更好地发挥制度的综合保障效益，包括经济效率和社会效益。但传统的按“人群分设”的制度安排，往往因社会分层划分过细、统筹层次设计过低局限，叠加地广人多的特殊国情，城乡差别大、区域差别大，难以避免地形成了多样化的政策差异，导致制度体系多度碎片化，造成关系转移难、资金调剂难和待遇攀比多等多重社会矛盾(郑秉文，2009)。评估我国社保制度改革，“城镇职工养老改革的经验教训之一就是集中不足而分散过度，呈现制度碎片化、管理分散化状况，给制度统一、基金统筹、关系转移带来了阻力”(胡晓义，2009)。如今，我国社保制度碎片化困境及其矛盾日益凸显，加快促进社保制度的总体性和统一性，努力缩小城乡、区域差别、制度差别成为当前我国养老保险统筹城乡重要任务。

2. 参与机会不均等。从起点公平来看，机会不均等往往由制度的缺失、起步时间的不一致、或者非经济因素条件限制等原因造成。长期以来，农民的制度安排缺失，受益群体内部由于碎片化的制度分割，限制和约束了参保对象，参保人往往因身份等非经济或职业原因被限阻隔，导致各群体之间享有养老社会保障权利不公、机会不均等，微观上，主要体现在突出地强调社会身份，忽略不同群体间经济收入差别等经济实质，无论是筹资还是待遇，均存在事实上的不平等现象。譬如“新农保”实施前，广大农民的社保权益缺失;“新农保”实施后，未纳入制度覆盖的城老年居民，因为制度分割也无法享有农村富人都能享有的普惠均等的国家基础养老金。同样由于制度分阻或户籍等身份限制，即使农民中即使十分富裕的居民，也不能享有如同城镇居民一样的基本医保参与机会以获取相应大保障待遇。同时，收入较低的城镇居民，也会为“新农合”的低标准缴费及相应的保障待遇而羡慕不已。此外，游走在各项制度之间的一些边缘群体，其社会保险权益往往会被忽略。譬如农民工等流动群体。总之，一旦制度分隔造成养老保险参与机会的起点不公，由此产生的一系列后期“连锁效应”将产生深远的历史影响，后果也是难以估量的。

3. 再次分配的不公平。当前，越来越多的研究已经注意到，社会群体之间的初次分配利益失衡已经成为一个阻碍社会公平、影响社会保障体系完善的根源，社会保障领域的再次分配的公平性问题更该警惕。近年来，国家通过财政投入，不断新增调整退休人员养老金，连续进行了养老金十年连调。退休人员基本养老金中的财政分配效应越来越成为退休养老金收入中的重要部分(调增增量养老金收入已占退休时核定的平均养老金收入的40%)。但由于群体性的制度分割和参与机会的不均等甚至缺失，同一制度内不同群体的利益分配尚难以平衡，未纳入覆盖群体的公平权益更无从分享。从公平的视野来看，当前制度中退休待遇攀比矛盾，归根结底就是由养老制度碎片化分割体系造成的，起点不公必然导致结果不公，且日后难以调和。再公平的调整机制也不如养老金计发办法自然计算的养老金更能体现制度公平。另一方面，制度的碎片化导致管理体制分割，进而影响制度整体协调发展，可能会加剧群体间社保权益分配的不公平。例如当前我国针对广大农民和城镇居民养老保险项目，具有明显的社会救助特征，财政补贴是缴费来源的主要重要组成部分，但是，由于各项制度管理体制分割，往往致使各项制度间的整体统筹规划和长远思考缺位，从而使各项制度间的财政机制各自为阵。城乡居民基本养老保险制度合并实施前，五花八门的各地"新农保"财政补贴机制即是明证，未能使本该是公平、正义化身的社保制度更好地收入再分配的积极作用，甚至有可能成为固化社会分层、扩大社会差距，导致财富逆向再分配的温床。

总之，城乡二元经济社会格局造就区域经济差距、城乡差距，历史地造就了城乡社会保障制度的二元分割问题，而按“人群分设”的制度设计思路，又无形中加剧了城乡社保制度的碎片化和参与机会的不均等，“酿成了社会保障资源长期以来严重的分配不公，造成了城乡严重的社会隔阂和身份歧视，阻碍了社会保障一体化和城市化进程，不利于和谐社会的建立与发展”(邓大松，2009)。进入新世纪以来，新时期的社会保障制度设计，亟待加强城乡统筹。

三、 新时期的城乡统筹实施路径

党的十六大以来，按照科学发展观理论和“统筹城乡一体化发展”发展的目标要求，社会保障领域全面加快了统筹城乡一体化建设进程。一开始，各地自行探索推进的新农保如雨后春笋、势如破竹，据不完全统计，至2009年，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》下发前，全国各地自行开展试点的新农保制度达到数百种之多。与此同时，城镇职工养老保险制度也在千方百计“扩容”，企图尽可能扩大制度保障覆盖范围。

1. 从二保“双延”到城乡一体。所谓城乡二保“双延”道路，是根据传统城乡制度分设各自扩面推进的思路，即职工养老保险在“统账结合”的模式下，千方百计扩大覆盖范围，以期延伸覆盖各类城镇职工、居民和各类非从业人员。具体来看，所采取的扩面措施主要有：一是降低城镇灵活就业人员等个体身份参保“门槛儿”;二是对原国有、集体企业“漏报”人员采取一次性参保补缴或延期缴纳措施;三是出台农民工参保缴费办法，采取降低农民工费率的优惠措施或采取“降低缴费和保障水平的”“双降”方式;四是将城镇从业人员中从事部分特殊行业或低收入群体，参照灵活就业人员或农民工办法进行参保等;五是探索启动机关事业单位养老保险改革，力图将尽可能大地“城保”覆盖范围。六是将具有相应经济能力的农村各类人员纳入“城保”覆盖范围。

与“双延”思路所不同，另一种道路是，一些地方积极贯彻党的科学发展观，以城乡养老保险一体化为目标，大力推进养老保险的城乡统筹，直接开展了城乡居民社会养老保险制度一体化建设。如重庆市2006年就开展了居民养老保险城乡统筹。其覆盖范围包括年满16周岁以上农村居民(不含在校学生)、城镇灵活就业人员以及年满60周岁以上的城镇没有享受基本养老保险待遇的人员。筹资机制为不满60周岁的青年和中年年缴费有100元、200元、400元、600元、900元5个档次，地方财政给予每人每年30元补贴，均进入个人账户。待遇计发办法城乡统一标准，年满60周岁缴费满15年以上月基础养老金为80元/月。

2. 两种途径的评价。从实践效果看，“双延”思路很快遭遇多种困难。由于“城保”参与门槛过高，其制度包容力有限，难以可及全部城镇从业人员尤其是低收入者。各地采取的降低城镇灵活就业人员等个体身份参保“门槛儿”的做法，逐步突破了“在岗人员社会平均工资”的60%的底线。但目前，仍有不少地方在继续降低职工养老保险缴费基数下限，诸多省份将保底线调整到了“在岗人员社会平均工资”的40%。实际上，“城保”在岗职工月均工资“60-300%”的保底、封顶线，不仅担负着筹集统筹基金的重任，同时也严格控制着“入口”的5倍差距，并通过基础养老金计发算式调节成“出口”2.5倍差距，从而发挥着统筹基金“公平与效率”兼顾的重要调节作用，并与个人账户养老金共同组合“参保职工退休时的养老金替代率”。单方面降低缴费下限，短期对扩大覆盖面急有帮助，但长期会加重统筹基金的财政压力，造成待遇支付风险。而针对原国有、集体企业“漏报”人员的补缴或延期缴纳措施，只能解决部分“老人”或“中人”的问题，也难以扩大到其他大众困难群体。有些地区建立了农民工专项养老保险参保缴费办法，要么是增加财政投入，要么无异于另行建制，加重制度“碎片化”。总之，由于职工养老保险系专门针对就业群体而设计，除了有可以雇主分担缴费外，其工资收入水平本比其他普通居民人均收入之高出甚多，企图职工养老保险制度兼容城镇全体居民的思路终归难以为继，众多城镇低收入劳动者的养老保险问题均需另行解决。就制度比较而言，统筹城乡“居保”的路径更有“低水平、广覆盖”的制度优势。其制度模式将“新农保”中普惠的财政补贴待遇在城乡两者之间同步推进，使“统一国民资格”即覆盖范围问题上，往前迈出了重要的一大步。

3. 国外经验。从国际视角来看，城乡统筹也曾为发达国家普遍经历。从国外养老保险制度设计思路可以归为两种基本路径：一种是分群体渐进思路，即先建立某一局部群体的制度，渐行扩大覆盖范围，或者以多个碎片化“补丁”逐步完成制度统一(类似于“人群分设”);而另一种一开始就是以全体公民为对象，建立统一制度的思路。二战之前，全世界绝大多数国家社保之路，都是受德国俾斯麦政府所构建的以行业为区分的模块化社会保险制度模式的影响下，为渐进普及全民覆盖道路。二战后，1941年英国威廉·贝弗里奇报告及1944年美国费城代表大会就社会保障制度的普遍性(universality)和统一性(unity)原则达成共识，成为世界主流目标。所谓普遍性原则，主张社会保障应该满足全体居民不同的需求，包括所有公民，无论就业人口和非就业人口，都应予以覆盖。所谓统一性原则，主张社会保险的缴费标准、待遇支付和行政管理必须统一。尽管确立这些原则的西方主流国家在经历了其后数十年的历史实践之后才只是部分地实施了这两个原则，但这两个原则的确立，对全世界各国社会保障制度设计思路产生了重大影响，对推及全民养老、医疗保险制度统一、全民覆盖以及建立公平统一的公共社会保障管理体系起到了重要的推动作用。目前，多数发达国家的制度设计思路均直接以全体公民为对象，以经济收入或经济能力设定参保缴费门槛儿(或纳税依据)，均摒弃了户籍、身份、行业或群体等非经济因素限制。覆盖全民、公平普惠、制度统一和体制统一，成为当今世界主流国家所追求的制度模式。

四、 统筹养老保险制度一体化的思考

对我国来说，无论是基于社会保险制度自身建设的内在要求，还是统筹城乡发展理论抑或我国“共同富裕”的终极目标，处于相互分割、碎片化状态的社保制度已不能满足当前全民社保的普惠需求，最终也必然要走向全民覆盖和制度统一。当前，我国正处于全面贯彻落实科学发展观，加快推进全面建设小康社会奋斗目标的关键时期。建立更加公平、更可持续的覆盖全体城乡居民的社会保障体成为普遍共识。通过我国过往经验和实际路径的反思，借鉴普世价值的经典原则和典型国家的经验，凝聚我国社保制度改革达成的广泛共识、原则和理念，对梳理今后社保制度设计思路或方向至关重要(刘桂莲，2014)。

新时期，构建更加公平、更可持续的社会养老保险制度，应以全民社保、制度公平为基本理念，至少遵循以下几点基本思路：制度覆盖应以全体公民为对象，促成人人参保机会均等，保证起点公平(赵春玲、刘朋伟，2014)。筹资方面，应根据各方经济状况和责任分担原则，划分多种弹性筹资水平，职业人群可按工资收入承担义务，普通居民可以可引入家计调查，根据家庭收入计费，承担基本缴费义务，对特殊困难人员施以类似“负所得税”方案的财政补贴或家庭津贴，以适应区域差距和群体差距的多种层次需要，秉持社会正义。待遇方面，应根据权利与义务相对应、公平与效率兼顾原则，由缴费确定待遇并统一待遇比例，共济共享经济社会发展成果。

具体路径，可以采取三步走实施策略：第一步，统一建立城乡居民的社会养老保险(以下简称“居保”)，使之与“城保”一起实现“统一国民资格”。第二步，通过建立“居保”与“城保”一体化的待遇计发办法，完成“统一待遇比例”问题。第三步，提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹，彻底破除跨区域经济悬殊的统筹地区关系转移接续难题，真正实现城乡养老保险制度一体化。

参考文献：

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基金项目：国家社会科学基金一般项目(项目号：13BGL114);国家社会科学基金一般项目(项目号：13BGL116)。

作者简介：袁涛(1982-)，男，汉族，湖北省随州市人，中国人民大学劳动人事学院管理学博士生，贵州财经大学公共管理学院副教授，研究方向为社会保障与公共政策;张忠朝(1985-)，男，回族，贵州省盘县人，中国人民大学劳动人事学院管理学博士生，研究方向为医疗保障、贫困与社会救助;赵坛(1988-)，女，汉族，山西省运城市人，贵州财经大学公共管理学院硕士生，研究方向为社会保障。

收稿日期：2016-03-10。

作者：袁涛 张忠朝 赵坛