中国养老金融业发展现状分析
摘 要：介绍养老金融的基本概念以及其在中国发展的现状，从老年人对金融产品的需求特征出发提出中国养老金融存在的问题并给出相应建议。
关键词：养老金融;中国;发展
一、养老金融界定与分类
养老金融是与养老有关联的储蓄投资机制，泛指与居民终身理财和退休后收入保障相关的金融服务，① 具体包括社会基本养老保险、企业年金、商业养老保险、养老储蓄、养老住房反向抵押贷款、养老信托、养老基金等金融服务方式。作为中国目前尚不完善的社会保障体制的有力补充，养老金融在缓解人口老龄化对社会的压力过程中扮演着重要的角色。
1.按照服务主体划分。第一，在银行针对老年人的业务中，养老储蓄和养老金的发放占有较大的市场比重。除此之外，在多层次的养老保险体系中，银行还作为贷款人和托管人分别参与到养老住房抵押贷款和企业年金的金融服务中。第二，保险公司处于举足轻重的地位。除了提供基本的人寿保险和健康保险外，还有专门针对老年人的商业养老保险和老年护理保险。第三，在证券市场中，基金公司经常受托管理养老基金和企业年金的投资，以实现保值增值的目的。
2.按照服务对象划分。第一，对老年人个人的金融服务。在金融业发达的国家，越来越多的老年人通过金融机构来解决自己的理财问题，他们请投资银行为其制订个人退休金计划、进行退休资产的现金流动分析，委托信托机构代理其管理和营运资产，借助投资基金获得资金投资收益等等。第二，对养老产业发展的金融支持。老龄产业作为中国的一个新兴产业，在发展之初可能会得到一定的财政资金、社会团体捐助资金的支持，但从根本上来看，老龄产业，特别是具有商业性质的老年消费品生产、老年服务行业和老年公寓建设，在资金方面的需求将主要靠金融市场来解决。
二、中国养老金融发展现状
目前中国养老金融产业仍处于比较薄弱阶段，各金融机构提供的养老金融产品和服务种类比较匮乏，主要有银行储蓄及代发养老金、企业年金和商业养老保险三大类。
1.由于中国老年人重积累轻消费以及银行存款服务较高的安全性，银行储蓄吸引了老年人大量的结余资金，被广泛应用于提供养老保障。代发养老金是银行专门为老年人提供的一种便民服务，银行网点覆盖率高和金融服务专业化使得这一形式简单的金融服务一直广受老年人的青睐。
2.企业年金是企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度，是由国家宏观指导，企业内部决策执行的。目前中国的企业年金产品都是以企业年金集合计划产品的形式出现，是指同一受托人将多个委托人交付的企业年金基金进行集中受托管理的企业年金计划，具有高效率、低成本、规模效益三大优势，可以满足不同的投资需求。
3.商业养老保险是以获得养老金为主要目的的长期人身险，被保险人在交纳了一定的保险费以后，就可以从一定的年龄开始领取养老金，是社会养老保险的补充。目前中国所有的寿险公司都有养老性质的保险产品，主要分为分红型养老保险和万能型养老保险。分红型指保单持有人每年都有权获得建立在保险公司经营成果基础上红利分配，享受公司的经营成果。万能型保险是指包含保险保障功能并设立有保底收益投资账户的人寿保险。具有缴费灵活，保额可调整，最低保证利率的特点。
三、中国养老金融存在的问题
虽然中国养老金融已有一定程度的发展，但仍然存在许多问题和不足。这主要体现在未能满足老年人的需求。结合老年人消费心理与金融产品的特点可以得出老年人对养老金融的需求具有以下特征：一是储蓄偏好明显。受自身的心理、生理、文化特点决定，老年人偏向于储蓄性和保障性的金融产品。二是风险厌恶、价格敏感。老年人比较保守，对金融产品进行选择时非常关注其对收益的保证程度。同时老年人对不同的金融产品间区别的辨识能力不足，对金融产品价格(费用)比较敏感。三是复杂投资工具接受能力差。老年人接受新事物的能力和意愿差，对于复杂投资形式特别是金融衍生投资工具厌恶。
结合以上老年人对养老金融的需求特征，可以看出中国养老金融存在以下问题：
1.中国储蓄率表面很高，但对多数人储蓄不足以成为养老依靠。自20世纪90年代以来，中国的高储蓄率主要来源于政府和企业，居民储蓄占GDP比值一直在两成左右。并且由于收入差距问题，这些为数不多的居民储蓄中的大部分却只属于少数人。截至2011年央行公布的个人存款余额为35.8万亿，根据2008年对中国居民可支配收入结构的结论，假设约5%的储户占有40%的存款，则剩余的21.5万亿若要被13亿人均分，每人仅能分得一万六千余元存款，在目前的负利率时代，这对于庞大的养老需求无疑是杯水车薪。
2.养老金融服务成本费用较高。典型的例子是由于子女工作流动性增大，跟随子女在异地领取养老金的老年人越来越多，但是银行收取的异地取款手续费(不同的银行收取比例从0.5%～1%不等)使得这部分老人每人每月的养老金都要损失几十块，这对于老年人的“养老本”来说是笔不小的支出。其实早在20世纪90年代，养老金社会化发放初期，劳动和社会保障部与当时四大国有商业银行(中国银行、中国建设银行、中国工商银行及中国农业银行)提出对于异地领取养老金离、退休人员免收手续费。但是随着四大国有商业银行的改制，这项协议也在市场经济的大环境下销声匿迹。
3.养老金融市场开发有限，结构失衡。接近九成的养老金由政府提供，而商业保险和企业年金等只占很少比重。2010年末中国企业年金规模为2 809亿元，远少于全国社保基金8 376亿元和城镇基本养老保险基金15 356亿元。而且目前建立年金计划的企业多为大型国有企业，占企业总量90%、创造55%GDP、60%出口、提供45%税收和75%就业机会的民营企业却鲜有建立年金计划。在目前国家养老金存在巨额缺口情况下，开发企业年金等養老金融产品市场更有巨大的意义。
4.养老金融产品类型雷同，缺乏设计创新。尽管有着不同类型的养老金融产品，但是金融机构没有充分分析老年人心理、生理及其金融需求，更没有针对其特点进行产品创新。这使得中国的养老金融产品及服务体系相对于发达国家还很单薄。例如在2000年日本已经实施的长期护理保险制度，此保险制度是指当老年人因疾病或衰老以至于生活无法自理，需要入住康复中心或需要在家中接受他人护理时由保险人提供补偿。在家庭护理功能明显下降，老龄化加剧的压力下，老年人的护理已经成为一个社会问题，但目前中国还没有相应的养老金融服务对其进行保障。
四、对中国养老金融发展的建议
1.政府应积极推行政策支持和财政支持。为了完善中国多层次的养老保障体系，丰富和发展养老金融的产品及服务，离不开政府的政策和财政支持。优惠的税收政策会激励中小企业积极参与企业年金市场，相应的政策财政支持会促进不同的金融机构开发创新养老金融产品。在美国反向抵押贷款发展初期，发展十分缓慢，直到联邦住房管理局(Federal Housing Administration，FHA)对房屋价值转换抵押贷款(Home Equity Conversion Mortgage，HECM)提供保险，才确保了老年人的积极参与。无独有偶，日本护理保险中公费在其筹资来源中占有50%比例，在这种长期制度的建立初期由国家承担较大筹资责任的做法，是使得制度顺利实施的有力保障。
2.加大产品创新力度，加强跨行业合作。金融机构要抓住养老金融的重要发展机遇，顺应市场需求，不断创新，不断推出低成本、多元化、个性化且符合市场需求的产品及服务。一方面，金融机构要重视养老金融产品的设计与开发，为不同类型的客户提供专属化、个性化的产品及服务;另一方面，加强跨行业合作，特别是和老年人健康生活息息相关的医疗、保健、信息、看护等行业，跨行业的资源整合有利于促进养老金融的发展，为老年人提供更完善的服务。
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[責任编辑 陈丽敏]
作者：陈艺
养老保险模式从资金筹集和支付的财务角度划分可以分为三种:即现收现付制、完全积累制、部分积累制。中国长期以来一直实行现收现付的社会养老保险模式,但随着经济改革的深入和老龄化危机的加重,中国选择了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式,当前中国的社会养老保险仍处于改革过程中,需要进一步完善。本文以对三种保险模式各自的特点比较为基础,简要分析了现行中国养老保险模式的不足之处,并对进一步完善养老保险制度提出了自己不成熟的建议。
一、三种养老保险模式的简要评析
当前,世界各国的养老保险模式虽然各式各样,但从养老保险资金筹集和支付的财务角度划分,大致可以分为三种模式:现收现付制、完全积累制、部分积累制。下面将这三种模式各自的特点做一简要分析。
(一)现收现付制
现收现付制度,是上一代人的养老金由同时期正在工作的下一代人缴费支付,其实质是收入在代际之间重新分配,有较多的统筹互济的色彩。其特点是养老金从筹集到支付都在现时完成,实现当年收支平衡。若出现入不敷出,则由政府财政补偿差额,承担最后保底责任。该制度具有的优点有:管理成本低,体现社会互济功能,能实现社会成员之间横向分配,所领取的养老金不受通货膨胀的影响,不存在基金的保值增值问题。其缺点是社会保障需要的资金缺口大,经不起经济波动和人口结构变动的冲击,在人口老龄化和经济不景气的情况下,会出现缴费困难和支付危机。其缴费和所获收益关联性不强,从而缺乏激励机制。
(二)完全积累制
完全积累制又称基金积累制,是同一代人自己在工作期内缴费积累以支付退休时的养老金,是个人收入纵向平衡调剂的尺度。养老金从筹集到支付在人生生命周期内完成,收支在一个生命周期内达到平衡。通常先预测未来退休时的养老金需求,按照收支平衡的基本原则确定缴费率,建立个人账户,记录劳动者的缴费、基金存储产生的利息与基金投资营运所得的利润。个人账户的总积累成为今后退休时的养老金来源,养老金的支付水平按以收定支(DC型)的原则确定。这种筹集方式统筹互济的色彩相对较少。该制度具有的优点有:能够形成庞大的资金积累,可以避免人口老龄化时的保险金支付风险,而且对个人有明显的激励;能够通过储蓄效应、投资效应促进资本市场发育与经济发展,劳动者的权利义务关系非常紧密,能够避免逃费和代际冲突。其缺点是对基金管理水平有较高的要求并要承担基金保值增值的风险,同时由于周期长,受通货膨胀和物价水平变化的影响较大;过分强调个人的自我保障,缺乏人们相互间的共济性。
(三)部分积累制
部分积累介于现收现付制与完全积累制之间,是当前工作的一代人缴付养老保险费用,一部分用于上一代人,另一部分为自己的未来预先积累。其目的是希望能够实现现收现付制与完全积累制之间的结合,扬长避短、趋利避害。其优点是它是一种比较折中的社会保障模式,既能够抑制现收现付制下因福利刚性所带来的支付危机,又能够克服完全积累制下年金收入过度不均的缺陷,适合中国的国情。其缺点是依旧不能完全应对老龄化趋势的冲击,财务的可持续性依旧较差。
二、中国养老保险现状
(一)中国养老保险制度模式的选择
到二十世纪九十年代末期,中国与发达国家相比,提前进入老龄化社会。据相关的统计资料显示,到1999年10月,中国60岁以上老人已达1.26亿,约占人口的10%,中国已开始进入老年型国家。在人力资源与社会保障部公布的最新数据显示,在2009年底,中国60岁以上的人口已达到1.6714亿,占人口总数的12.5%。在上面养老保险模式的对比中我们得知,现收现付制无法应对老龄化冲击,将会使缴费和支付陷入困境,为了使社会养老保险发展,必须改变现收现付制。基金制尽管能很好地应对老龄化风险,但面临着很大的保值增值的压力,并对基金管理和运行水平有很高的要求,当前中国的金融市场状况和基金管理水平还很难达到其要求的高度。同时,一直以来中国实行现收现付制的资金筹集模式,一下子转到完全积累制,使得年轻一代不仅要承担上一代的养老,而且要对自己的养老基金进行积累,很明显会使现在工作的一代面临双重压力,缺乏政策的连续性和衔接性。在这种情形下,中国政府选择了部分积累制。选择部分积累制,一方面是为了应对老龄化带来的冲击和压力,另一方面也顾及了社会公平——代际转移支付,强化了社会再分配的功能,有利于提高全体国民的福利水平。由此可见,中国选择部分积累制的养老保障模式,是由中国的经济社会状况所决定的,选择这一模式,是一种必然,也是一种无奈。现阶段,中国政府具体采用社会统筹与个人账户相结合的方式。
社会统筹与个人账户相结合的部分积累制有利于调整国家、企业、个人三个不同利益主体之间的关系,形成了三者责任共担的机制。责任主体是国家、企业和个人。由企业和个人分担保险费,政府承担社保机构的管理和运营费用,在基金不足的情况下由财政拨款加以补贴,分散了原来只有企业养老的国家包揽过多、企业负担过重、个人自保意识淡薄的现状。另外,加强了缴费与收益的连接性:不缴费者不受益,多缴费者多受益,增强了人们参与社会养老保险的积极性,促进了多层次社保体系的形成。
(二)中国现行养老保险体制的弊端
社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式是中国所特有的,也是符合中国社会经济状况的,对中国养老保险的发展起到了巨大促进作用。但这种体制毕竟是一项刚刚开始尝试、十分不成熟的新体制,有待于完善和改进。要对现行体制进行完善与改进,必须首先明确其所存在的弊病和问题。
1.个人账户名不符实,债务问题严重。我国当前实行的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度中,为职工建立的个人账户只是一种记账手段,并没有积累资金,是“名义”的或空的账户,因为企业与在职职工向个人账户的缴费的大部分已经用于支付现在退休职工的退休金了。已经退休的人员和“社会统筹与个人账户相结合”的制度建立前参加工作的职工由于没有建立个人账户,没有为自己的养老保险基金进行积累,从而形成了养老保险金的“缺口”或“隐性债务”(根据世界银行《老年保险:中国的养老金体制改革》的解释:隐性债务指从现收现付制向基金积累制的个人账户过渡过程中,需要支付给目前领取养老金人员的养老金现值和目前的在职职工应积累的养老金现值)。目前这笔欠债是由企业缴纳高比例的养老保险费偿还的,即企业要同时承担退休职工养老之需和为在职职工积累养老金的双重任务,造成企业负担过重,缴费困难、逃费、欠费现象严重,导致养老金收不抵支。另外,由于企业承担很高的养老保险费率,加大了企业的劳动成本,影响了企业的竞争力并增加了工人就业的难度。
2.基金保值增值的幅度太小,弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显。由于目前中国基金运行的水平不高,国务院规定:“养老保险基金结余额除预留相当于两个月的支付费用外,应全部购买国家债券和存入专户,严格禁止投入其它金融和经营性事业。”这种基金管理理念,是从基金的安全性角度出发的,但显然这种方式会降低养老保险基金的收益。加上通货膨胀和物价水平的上涨,使得基金保值增值的难度加大。当基金不能实现保值增值的目标时,其社会统筹与个人账户相结合的制度与现收现付制相比,就没有什么明显的优势可言。实现基金的高效率运作和保值增值,是中国养老保险制度改革中需要迫切解决的问题。
3.退休年龄偏低,且男女性别在退休年龄上差距较大。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短,退休年龄越高意味着领取养老金的时间越短,即用于支付养老金的基金需求就会越少。而退休年龄越低,则意味着领取养老金的时间越长,即用于支付养老金的基金需求就会越多。所以退休年龄这一变量也是关系到养老保险制度能否正常运行的关键因素。我国规定男性退休年龄为60岁,女性为55岁(女工人为50岁),偏低的退休年龄是导致我国社会养老保险制度收支不平衡的主要原因,加上生活和医疗健康水平的提高造成我国人口的老年赡养比不断攀升,有关专家预测我国2000年老年赡养比为 10%,2010年为18.6%,2020年为26.3%,2030年为40.2%,2050年为58.7%,2060年为 60.3%。另一方面,由于女性的平均寿命要明显高于男性,而且在老龄人口中女性占的比例也远远大于男性,在我国,女性要比男性早5年(女工人要早十年)退休,这不仅导致我国养老金支付压力加重,而且也不利于妇女权益的保障。中国男女工人的退休年龄相差十年,这一差距是世界上男女退休年龄差距中最大的。众所周知,女性的平均寿命长于男性,女性过早的退休,使得女性只能维持低水平的保障,对维护女性权益是相当不利的。
三、对完善中国养老保险制度的建议
现行的“社会统筹和个人账户相结合“的社会养老保险模式是一种处于探索中的模式,需要进一步发展和完善。针对现行养老保险制度存在的问题,特提出如下建议。
(一)多方筹集资金,设法偿还隐性债务,让个人账户的“空账”变为“部分实账”
个人账户的空账是由养老保险体制转变造成的,是制度转轨所带来的问题。目前仅仅依靠提高企业缴费率和动用在职人员的养老金来填补养老保险基金的欠债是不合理的,国家和政府应该担当起相关责任,对解决这一问题,有关专家学者的一些建议可以参考:(1)从国有资产或土地批租收益所得中划出一部分资产转入养老保险基金;(2)各级政府在每年的财政收入中划出一定的比例纳入养老保险金,进行补偿;(3)增加税种或提高税率,如开征遗产税、社会保障税,或提高现有税种如个人所得税的税率,用增加的税收收入补偿养老保险基金;(4)发行养老保险债券。这种办法主要是将旧的隐性债务转变成新的明确的债务。通过债务集资的作用将承受费用负担的时间向后延长。
(二)通过养老保险制度的结构调整实现基金的保值增值
真正解决养老金保值增值问题,需要建构新的养老保险基金框架,即中央政府管制下的、强制性的个人账户储蓄计划。法律强制企业和职工按一定比例缴费,缴费完全计入个人账户,个人退休后按照其账户上的缴费积累和投资回报总值,以年金形式领取养老金收入。企业和个人有权选择基金的投资运营方式。在这种设计下,养老金可以进入资本市场和保险市场投资,从理论上可以解决基金投资运营的问题。当然,要最终实现保险基金的保值增值,有待于金融市场和投资体系的完善,同时,对基金运行的水平也必须提高。
(三)企业采用弹性退休年龄,事业和机关单位降低工资替代率
中国当前实行男60岁、女55岁(工人50岁)的统一退休年龄制度,并且工资替代率一直较高。随着生活水平的提高和医疗条件的改进,人们的寿命普遍延长,这使得社会承受着巨大的养老保险负担。与发达工业化国家相比,中国的退休年龄偏低(世界上大多数发达工业化国家男性法定退休年龄为65岁及以上,女性为60岁及以上)。同时,相当一些行业适当延长退休年龄,可以提高社会生产力,促进经济的增长。但直接提高退休年龄,会受到既得利益者的强烈反对,不利于经济社会的稳定。所以,我个人认为解决这一冲突的办法是将退休工资替代率与退休年龄挂钩。假如当前某企业法定退休时的工资替代率为80%,可以按每迟退休一年工资替代率增加2%的方式递增,这样,既可以发掘潜在的生产力,促进经济的发展,同时又减轻了社会的养老负担。当然,当前一些事业和机关单位实行百分之百的替代率,事业和机关单位提高退休年龄不利于新人的培养并会增加社会就业难度,所以我个人建议在现行的养老保险制度下,应该降低这些行业和部门的工资替代率。这样,就会为整个社会节约养老保险资金,促进养老保险的健康发展。
中国养老保险体制的改革是中国经济社会发展的必然。在改革过程中,尽管有不同的学者对具体模式的选择持不同的态度,诸如程永宏认为,人口老龄化并不必然导致现收现付制发生支付危机,基金积累制积累起来的只是名义上的货币财富,不可能直接作为养老的来源,这就意味着养老所需实物必然是具有较强调节收入差距的再分配功能的现收现付制。封进认为,中国养老保险的混合体系中,现收现付部分有加强的趋势,政府已经开始尝试加强现收现付部分的社会养老保险比重,并消弱个人账户的部分。但我认为,社会统筹与个人账户相结合的部分积累制更符合中国的国情和经济社会发展的需要,尽管这种模式目前刚刚起步,仍旧处于探索阶段,但这种模式毕竟是顺应中国经济社会的发展而提出来的。确实,在当前条件下,要完全放弃现收现付制是不现实的,但国际经验告诉我们,完全坚持现收现付制必将使养老保险体制陷入危机。我们当前也不具备完全积累制的条件,同时由于完全积累制缺乏代际间的分配功能,与传统的中国养老制度也不相容。所以,我们在探索中应不断完善社会统筹与个人账户相结合的养老模式,不断完善中国的养老保险制度。
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(作者单位:西北师范大学政法学院)
作者：黄子平
【文章摘要】
本文在对中国养老保险体系框架进行分析的基础上，研究了养老保险体系中机关事业单位和城镇职工养老保险“双轨制”及城乡养老保险制度“双轨制”特征，分析了养老保险制度“并轨”的现实需求，在此基础上提出养老保险制度“并轨”的路径和相关对策建议。
【关键词】
养老保险体系框架；双轨制；制度并轨
1中国养老保险体系框架
目前中国养老保险体系主要包括机关事业单位离退休制度、城镇职工养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度。
中国养老保险“碎片式”制度安排是随着城乡养老保险制度演进而逐渐建立的。机关事业单位离退休制度是我国最早建立的养老保障制度，1955年国务院《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》的颁布标志着国家财政负担、以工龄划分养老金给付档次的机关事业单位离退休制度正式成立，并一直延续至今。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》标志着城镇职工养老保险制度正式建立，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》对城镇职工养老保险缴费与给付模式进行调整，确定与缴费年限相挂钩的基础养老保险替代率和生命周期积累的个人账户替代率相结合模式。机关事业单位和城镇职工养老保险制度并未完全覆盖城镇人口，不符合机关事业单位和城镇职工养老保险条件的城镇居民未纳入养老保险体系之内，为推进养老保险覆盖率，国家在2011年建立城镇居民养老保险制度，采用新型农村养老保险制度模式，并在2012年实现与农村养老保险制度合并，最终形成城乡居民社会养老保险制度。2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》确立了新型农村养老保险制度的试点和实践。新型农村养老保险制度在“老农保”制度基础上创新地采用基础养老金和个人账户养老金相结合的制度模式，对提高农村养老保险水平发挥了重要作用。
2 养老保险“双轨制”特征
中国养老保险体系体现出“双轨制”特征，即机关事业单位离退休制度与企业职工养老保险制度“双轨制”和城乡养老保险制度“双轨制”。
2.1机关事业单位与城镇职工养老保险“双轨制”
机关事业单位离退休制度与城镇职工养老保险制度“双轨制”主要体现在缴费与给付模式差异。机关事业单位离退休养老金完全由地方和中央财政负担，给付水平按工龄划分为不同层次：工龄满35年，养老金为退休前工资的90%；工龄30～34年，养老金为退休前工资的85%；工龄20～29年，养老金为退休前工资80%。城镇职工养老保险由现收现付制基础养老保险和生命周期积累个人账户养老保险构成，基础养老保险缴费由企业负担，缴费率为20%，给付替代率与缴费年限相挂钩，如缴费35年，基础养老金替代率为35%，个人账户养老金缴费由个人负担，缴费率为8%，个人账户养老金由个人账户基金积累额决定。机关事业单位离退休制度和企业职工养老保险制度之间待遇差别导致劳动力难以在两种制度之间自由流动。
2.2城乡养老保险制度“双轨制”
长期以来，我国农村养老保险并未真正建立，农村养老保障主要依靠土地收益、家庭内部子女供养和农村“五保供养”等相关制度。2009年新型农村养老保险制度的建立极大推动了农村养老保障水平的提升，但在给付水平方面仍与城镇养老保险制度之间存在较大差距。根据2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定，农村基础养老保险最低给付标准为55元每月，同期城镇职工养老保险给付水平约为1274元/月。城乡养老保险水平差距过大，阻碍劳动力城乡流动，抑制城市化进程快速推进。为解决城乡养老保险制度难以对接的问题，2014年人力资源和社会保障部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》对城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度对接进行相关规定“城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。”养老保险体系城乡分割的局面得到一定程度缓解，但城乡养老保险制度给付水平差异仍会导致参保人口缴费与给付之间的不对应，进而造成养老金收入损失，需要未来在城市化推进过程中逐步完善。
3 养老保险制度“并轨”需求
3.1缩小收入差距需求
养老保险属于收入再分配范畴，养老保险制度合理设计能够实现合理收入再分配，缩小城乡间、行业间以及不同群体之间的收入差距。随着我国步入中等收入国家行列，改善社会成员福利成为社会发展的基本需求。根据阿玛蒂亚森的社会福利理论，缩小收入差距是提高社会福利水平的重要途径。通过城乡养老保险制度的“并轨”可以缩小城乡老年人口的收入差距，机关事业单位和企业养老保险制度“并轨”能够实现城镇就业人员养老福利均等化。养老保险制度“并轨”体现了缩小社会成员收入差距需求。
3.2完善劳动力市场需求
养老保险制度“碎片化”导致劳动力难以实现城乡间、行业间的自由流动，形成劳动力市场完善的制度障碍。养老保险制度“并轨”能够实现各养老保险制度的合理对接，如农民工就业流动性较强，养老保险制度分割导致其养老福利损失，影响其自由选择就业。养老保险制度“城乡并轨”使得城乡养老保险缴费和给付水平相一致，进而使劳动力可以在城乡养老保险制度之间自由选择。
4 养老保险制度“并轨”设计
4.1机关事业单位养老保险制度改革
机关事业单位离退休制度采用国家财政负担的非缴费制养老保障模式，应逐渐向养老保险模式转变。为避免制度“并轨”造成机关事业单位离退休人员养老金水平出现下降，造成“并轨”阻力过大，应建立机关事业单位养老保险制度的同时，建立机关事业单位养老“年金”制以补偿离退休人员的养老金损失。逐步由机关事业单位养老保险制度和“年金”制度并存过渡到完全养老保险制度模式。
4.2做实城镇职工养老保险“个人账户”
根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，1997年之前退休的“老人”采用老办法发放养老金。城镇职工养老保险制度由完全现收现付向部分积累制转变过程中，由于“老人”没有个人账户积累，所以个人账户养老金由财政负担。而且随着人口老龄化加快，各地区基础养老保险基金出现“缺口”，导致出现个人账户基金用于弥补基础养老金缺口，进而造成个人账户“空账”运行。在养老保险制度“并轨”中需要不断提高财政支出水平，做实个人账户。
4.3逐步提高农村养老保险给付水平
农村养老保险水平过低是造成养老保险城乡“双轨制”的重要原因，随着工业反哺农业时代的到来，国家对农业的补偿可通过农村养老保险财政支出的途径实现，逐步提高农村养老保险财政补贴水平，结合农民适度缴费水平，实现农村养老保险给付水平提高。
作者：田怿民
来源：中国新闻网日期： 2010-06-29
“不管你今天多么年轻，明天人人都会老。”这是不容置疑的现实。所以，养老问题必须引起高度关注。近日，对中国社会化养老现状进行了调查，并采访了有关专家，对正在逐步推进的中国社会化养老进程作了进一步的了解。
60岁以上的人口已达1.34亿
“传统的‘养儿防老’的做法已经不适合目前中国的社会发展状况，而‘以房养老’虽然有一定的可能性，但却不能从根本上解决养老问题。”中国社会工作协会老年福利服务工作委员会副秘书长刘蕴华在接受采访时这样强调。刘蕴华的话被许多老年人的亲身经历所证实。
71岁的王鸣既有房子又有儿子，但她还是愿意去老年福利院。在北京金梦园福利院，每天晚上都有固定的医护人员给她按摩。王大妈说：“因中风引起半边身体麻木，可两个儿子在国外，这病只能在电话里跟他们说说，根本解决不了眼前的困难。”
北京市东城区演乐胡同的张树贵老先生今年78岁，虽然腿脚利落，但他前些天患上青光眼需要立即手术，家里3个子女却没有一个能抽出时间带老人去医院看病。“医生让我下次再来看病时，一定让子女跟着，你们怎么谁都没时间?”老人在电话里向自己的子女们抱怨着。
在北京朝阳区天乐老年公寓，张树贵指着医生给他开的各种药说：“这不，刚做完眼睛手术就来这里了。在老年公寓，起码随时有人管我呀，不用担心儿女们没时间照顾我了。”
王鸣和张树贵的情况，只是全国老年人所面临各种困难的缩影。
据权威资料披露，目前，我国60岁以上的人口达到1.34亿，占总人口的10%以上，而且在今后较长一段时期内，老龄人口的比例将以年均3.2%的速度增长。“这就迫使我国在经济还不够发达的时期要解决比一些发达国家还严重的社会老龄化问题。”刘蕴华说。
670万张床位才能满足需要
由福利模式的养老保障步入多支柱的社会养老保障已是大势所趋。
大连工人养老院院长张静波在近日召开的全国“首届推进社会化养老加强养老机构管理经验论坛”上，向记者介绍了有关情况。大连工人养老院过去是以接受企事业单位离退休人员为主的福利性养老院，现在，通过引入“亲情式服务”等工作机制，创出了品牌。2002年，他们兼并一所经营不善的个体养老院，成立小平岛分院，开创了大连市乃至东北地区公办养老院与私营养老院优势互补、资源整合的先河。这样，社会养老资源可以充分利用。原来小平岛仅有50张床位。现在增加到100张，而且在养人员入住率达100%，知名度不断扩大。
据民政部社会福利与社会事务司司长张明亮介绍，民政部在80年代就提出了社会福利社会化作为社会福利的发展方向和目标。近几年，民政部加大了政府社会福利化，特别是提出了养老服务社会化。“虽然我国越来越重视养老社会化，但缺政策、缺制度、缺资金、缺少新的养老观念等问题依然存在。”刘蕴华说，“据调查，在1.34亿老人中，想住养老院的占5%，这样就需要有670万张床位才能满足。而目前全国养老院的床位总共只有170万张，远远满足不了需要。”
民间兴办养老院正在逐年增长
针对在推进社会化养老进程中存在的问题，全国老龄办副主任阎青春分析说，需要在政府引导、市场推动、养老服务实体多样化等方面下功夫，从而充分体现社会福利的社会化发展。
那么如何去落实?张明亮认为重点是两个方面：
一是在目标上建立“居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充”的养老福利服务的体系。
张明亮说：“因为中国的老年人有自己的养老传统。据民政部调查，95%的老年人还是希望在家庭养老，在社区养老，所以我们要巩固居家养老的基础地位。居家养老又区别家庭养老，居家养老要提供社会化的服务，要依托社区开展多样化的服务。”
二是在措施上，政府要制定、鼓励和支持社会力量兴办养老事业，参与养老事业。
张明亮认为，作为政府，一方面要有长远的目标和规划;一方面就要出台政策来支持社会力量来兴办养老事业。对贫困家庭、三无对象等政府应该买单，这也是一种方式的创新。
据了解，内地很多地方在这方面已经做得很好。比如在上海，每新设一个床位，市政府就给补贴5000元，区政府及社区也给补贴，北京也有类似做法。各地现在都在结合自己的情况，制定一些补助的政策、条件和措施。就是民间兴办，也有补贴。
“据2006年统计，我国农村的敬老院有3万多，真正国家办的福利院只有1400多个，靠民间力量、社会力量办的养老机构已经占了大多数。民间兴办养老院正在逐年增长，而且非常快。”
日前保监会发布的指导意见称，7月1日起，未来两年，北京、上海、广州、武汉将正式开展老年人住房反向抵押养老保险试点，至此“以房养老”商业保险正式开闸。
对于当前跑步进入老龄化的中国，政策的落实与完善意味着养老问题解决的急切，同时也预示着养老与地产将发生“联姻”的可能。
中国第六次人口普查结果显示，60岁及以上人口占比13.26%，比2000年人口普查时上升2.93个百分点;其中，65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查时上升1.91个百分点。老龄化的加快，无疑给了养老行业更多的机会，一块巨大的利益蛋糕已经形成。而作为房地产企业，一方面可以借助优惠政策，得到优先拿地、减税贷款等政策优惠;另一方面，巨大的老龄化人口基数，也将为其带来无尽的市场。
于是乎如同下饺子一般，房企纷纷进军养老地产。包括万科[简介 最新动态]、保利[简介最新动态]、远洋[简介 最新动态]等品牌房企近年均抛出了养老地产发展计划。统计显示，现已有超过35%的品牌房企进入或宣布进入养老地产行业。
在房企争先恐后地涉足养老地产的同时，鱼龙混杂的尴尬局面也随之而来。一方面，部分房企借势政策，“挂羊头卖狗肉”的“圈地运动”悄然兴起;另一方面，早以适应“高周转”模式的房企，对于开发周期较长的“慢节奏”必然要经历很长时间的“水土不服”。
对于开发模式及硬件等方面，养老地产依旧处于粗暴的阶段，项目文化、医疗陪护等配套设施和相应服务的欠缺等问题凸显。而未将楼盘销售，更多项目是在卖概念、讲故事。
例如，北京周边的一处品牌房企的开发项目，打的就是“养老牌”。产品在园林设计上有山有水，结合风水为卖点，吸引老年人购买。然而，对于项目地理位置可以说“前不着村，后不着店”，对于老年人至关重要的医疗问题，大型医院无法覆盖，仅是住区医院进行解决。
对于文化、娱乐等软件方面，目前养老地产同样缺失。能做到让老年人老有所依、老有所乐、老有所为的项目可以说是凤毛麟角。而正在进行实践、探索软件方面的企业，却大多数秉承“高大上”发展的小众思路。以某龙头房企试水的老年公寓为例，虽然文娱、医疗一条龙服务，但月供一万起的价格让人咋舌。
实际上，中国养老地产受传统文化影响有其特殊性。目前提出的建立“适老化社区”就是不错的出路。“一碗汤的距离”即解决了“养儿防老”等社会伦理上，老年人与年轻人之间的心理障碍，同时也淡化了只有老年人居住的养老小区给老年人带来的阴影。
开发商在践行养老地产的过程中，是否要少一些勾勒美好蓝图，多一些设身处地的务实，在赚取利益的同时，以合理的模式兼顾开发适合老年人养老的地产。毕竟，我们都会老。
TIME：2011/6/16 9:44:08 CTR： 36
在中国社会老龄化趋势越来越明显的今天，怎样才能老有所养、老有所依?央视财经频道主持人陈伟鸿和著名财经评论员马光远、张鸿共同评论。
张鸿：没有相关部门关注过养老院的管理
这个事最可怕的不是我们觉得很震惊、很愤怒，这种行为令人发指，而是经过一系列报道以后，相关人等，包括这个护工对它的漠然和习以为常。这个护工已经62岁了，按说他也是一个需要照料的老人了，但是他几乎每天凌晨三四点都要起来把他照顾的老人打一顿。现在的问题就是，我们觉得不正常的事，在他看来很正常，因为这个事已经被举报过，家属举报过，然后还在发生。后续的报道里，记者走访了很多家养老院，有一个养老院就说，“我们好，我们坏，哪个部门管过我们?”
马光远：目前相关部门包括养老院应承担何种责任仍无定论
其实这个事本身不是一个个案，两年前，我们栏目就报道过长春的养老院里虐待老人的事。2010年，《中国之声》对济南市的一家养老院虐待老人也做过报道。现在，河南郑州的虐待老人的护工被刑拘了，按照法律，他现在最起码已经构成了伤害罪，也有可能涉嫌其他的一些罪名，那么别的一些部门，包括民政部门、养老院本身应该承担什么样的责任?到现在依然没有说。
此前，民政部有关负责人表示，我国人口老龄化现象日趋严重，但养老护理人员不论是规模还是专业水平都不能适应这种严峻的现实，目前最少需要1000万名养老护理人员。中国社科院有关专家指出，目前全国60岁以上的老人达1.69亿，养老床位250万张，仅占老年人口的1.5%，也就是说中国1000名老人中只有15人拥有养老床位，而发达国家是70人。
张鸿：公立养老院入院难 民营养老院生存困难
其实养老院和入托难有某种程度的相似性，首先是公办的少，比如，现在郑州60岁以上的老年人有100万，但它只有40家养老院，床位是5000张左右，这远远不能满足要求，而且这40家里只有3家是公办的。公办的相对来说规模会大一点，也便宜一些，而且条件符合要求，医生、护士以及相关的配套人员的培训也都能到位。
民营的养老院为什么会生存困难?第一，它门槛高，这样就导致大量的民营养老院处在灰色地带，因为他没法拿到那个资质证明，按照床位数、人均居住的平米数以及人员相关硬件的门槛，如果投资，是很难达到的，尤其是在社区一级的地带里，他就不能拿到相应的补贴，因为补贴也是按照规模来的。比如50张以上床位，才能够一个床位一年拿到3000块钱的补贴，而且这个补贴更多的也都是在公立养老院里才能拿到，所以相对来说，优势的资源都集中在公立，但是公立的少，所以大多数的只能去忍受。包括我们看到的这个老人，他家属原来就知道有虐待，但查了好多家，也发现普遍存在这种问题，所以只能上这个养老院。
马光远：现在面临的就是公共服务的短缺问题
整个的社会化养老呈现出三个短缺：第一，是相关法律短缺，比如现在出了这个事以后，这个养老机构有什么责任?监管机构有什么责任?我们现在回到法律里都找不到什么法律依据，我仅仅找到一个就是，1999年民政部出台的《社会福利机构管理暂行办法》，但是我按照这个《办法》去追究这些人的责任，根本找不到一点法律依据，也就是说对办养老院应该承担的责任、标准、用人素质等等都没有相关的规定;第二，2009年，民政部表示，目前全国的养老床位短缺。在发达国家，床位跟老人的比例是5%到7%，我们是1.5%左右;第三是护理人员非常少。按照老龄化程度，目前我们最少需要护理人员1000万，但是真正的从事这个职业的人员只有22万，在这22万里，真正持证上岗的只有2万人，这个缺口比例是相当大的。那么在人员缺失、法律缺失、机构缺失的情况下，这些老人目前受到的一个情况，也就是即使知道老人受了虐待，即使知道这个养老院不太好，也没有别的选择。整个来讲，我们在告别了物质短缺的时代以后，现在面临的就是公共服务的短缺问题。
姚远：兴办养老院的入门标准太低 国家的相关政策落实不够
民办养老机构从建立之初，基础就不是特别牢靠，养老院入门的标准太低，或者说在入门时的执行力度不够，有很多资质、条件、管理水平都没有达到的情况下，就进入了养老行业。养老机构在运行的时候，由于经费的紧张，由于国家相关政策落实不够，造成了它们低成本的运行，所以本来应该达到一个较高的服务水平，结果现在因为经费的问题以及各方面的原因，养老院就达不到这个标准。最后就是对已有的一些规章制度落实补足。
居家养老、社区养老，哪种方式更好?老有所依，老有所养，如何更好实现?
“劳我以少壮，息我以衰老”，据预测，2014年全国老龄人口将达到2亿，每7个人中就有一名老年人，让老人安然养老成为全社会共同的责任。
“托老所”让居家养老更方便。在苏州二郎巷社区就有这样的老年日托，老人们白天在这里休闲聚会，享受丰盛的午餐，晚上再回到各自家里，可谓是乐在其中。
民政部门相关负责人：今年，我们还要把居家养老的发展争取全市全覆盖。
上海松江的朱良才老人投资6000多万元建起了一家非盈利性的专业护理养老机构，有床位380张。
朱良才(上海亲清老年护理院养老院院长)：我们开养老院给社会减轻负担，给国家减轻负担。
“虚拟养老院”备受老年人欢迎。甘肃省兰州市城关区的虚拟养老院通过接待中心、呼叫指挥中心和管理服务中心组成了一套完整的服务系统，城关区的张效鹂老人儿女不在身边，老伴又有病，他们老两口的生活主要是靠虚拟养老院照料。
马光远：养老的社会化是一个不可逆转的趋势
按照专家的预测，到2050年，中国真正进入到所谓的重度老龄化的阶段，到这个阶段以后，中国的老龄人口是4个多亿，这在全球人口里排第三位了，而且基本上3个人里有1个是老人。到这个阶段以后，如果单纯依靠家庭来养老，肯定是不现实的，那么养老的社会化是一个大趋势，而且是不可逆转的一个趋势。
我们一定要严格界定社会化与市场化的区别，现在来看，郑州40个养老院里，只有三家是公办的，这说明我们在整个养老的福利事业里，政府投入太少。在现在政府投入不足，整个社会力量投入有很多困难的情况下，有些人选择以房养老，但有房子的人毕竟有限，所以我们在探索这个方向的时候，一定要分清政府与市场的边界。一方面我们通过政策的鼓励，让社会力量觉得有钱可赚。同时政府要加大投入，如果政府不投入，那么就是我们现在看到的这个尴尬局面。
张鸿：居家养老可以用财政拨款来撬动 建议在社区建立相关的养老配套设施
我身边就有很多年轻的朋友，他们担心有一天在外地的父母老了，怎么办?那就得在北京买房，因为孩子的事业在北京，现在房价又那么高，那就不得不选择集中养老，就是养老院。很多老年人的观念也一时半会儿改不过来，但是这却是他们一个不得不选择、不得不面临的一个问题。
现在的情况是，公办的挤不进去;盈利的又太贵，那就只能居家养老，所以政府要提供的不仅仅是养老院这种集中养老方式。居家养老也可以用财政拨款来撬动。比如我租一个房子给父母，在我上班以后，老人能有餐桌，社区有专人服务，就是在社区建立相关的养老配套设施，这样年轻人的压力就会小很多。
周孝正：集中养老模式不适合中国国情 家庭养老仍是主要养老形式
集中养老模式不适合中国的国情，我们主张家庭养老，仍是我国主要养老形式，一定要注重亲情，我们绝对不能把老人都推到养老院，因为养老院的发展有个过程。养老院是把老人凑在一块，它有很多很多的问题。比如，老人就不可能有天伦之乐，作为它的补充社区养老，也就是一个小区有几十栋楼，一般来讲，老人应该居家，社区应该配上一些医疗的办法。比如社区有一个医疗站，如果老人需要抢救了，他一按铃，就可以进去，还应该把老人组织起来，这就是政府的责任了，因为老人的家可能是空巢家庭，他的孩子不在，那么别的老人的孩子可能没有走，让他们调剂，这是基层社区的一个非常重要的功能。
张鸿：我们需要有遍地开花的社区养老院 要用更多的投入来撬动周边配套的养老服务 让更多的社会资金考虑到养老的需求
当我们看到这种现象之后，我们除了愤怒以外，其实还有一个隐隐的担忧就是，如果有一天，我老无所依怎么办?我们不仅是个人要考虑，政府更要考虑。第一，我们需要明白，养老其实是一个家门口的需求，按照中国传统的观念，老人都不大愿意离开自己的家，哪怕和孩子不在一室，但是能住得很近都很好。这个时候，我们需要有更多的遍地开花的社区边的养老院，我们要用更多的投入来撬动周边的配套的养老的服务，让更多的社会的资金包括一些开发商在建房子的时候，能够考虑到养老的需求。
马光远：让老人有尊严的活着是发展经济和社会存在的最根本目的
其实我觉得让人有尊严的活着，特别是让老人有尊严的活着，是我们发展经济和社会存在的一个最根本的目的。联合国有一个专门的老年人的基本原则，其中有两个基本原则非常重要，第一个是照顾原则;第二就是尊严原则。
——基于公平与效率的视角
2012-09-14
摘 要：养老保险的再分配功能及其对公平和效率的影响一直是养老保险制度改革的焦点所在。当前中国养老保险体系仍有待完善，特别是从公平与效率的角度深化和加快中国养老保险制度的改革是极需要关注的问题。要进一步完善中国的养老保险制度必须遵循公平与效率原则，在保证社会整体公平的同时兼顾效率问题，以体现和谐社会与合作精神为目标，构建一个公平与效率协调的养老保障体系。
关键词：养老保险，公平，效率
完善的养老保险体制是构建和谐社会的重要组成部分。随着人口老龄化的加剧以及市场化、城镇化程度的不断提高，我国社会养老保障体系受到日益增加的养老金支出的压力，这也对我国养老保障制度提出了改革的客观要求。本文从公平与效率的视角出发，分析了目前中国养老保险制度的运行现状及存在的问题，最后以寻求公平与效率的平衡点为目标，提出中国养老保险制度的未来发展路径。
一、公平视角下的中国养老保险制度分析
(一)现行制度覆盖面狭窄。目前，我国养老保险主要在城镇，除部分试点地区的农民享受到了农村社会养老保险之外，其他地区的农民都没有被纳入社会养老保险。然而，即便是城镇企业的养老保险，其覆盖率也偏低，截至2007年底，全国城镇就业人口29350万人，同期参加基本养老保险职工人数为20137万人，基本覆盖率为68.6%，仅为世界平均，水平的一半。参保率较低的原因为乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加养老保险。
(二)现行制度造成养老保险待遇不“公平”。“公平”并不是指每位公民的养老保险金统一一致，而是指退休后的养老保险金应与在职时的缴费情况、相挂钩，但前提是采用相同的计发办法。目前，不同性质的工作单位采用不同的养老金计发办法，机关事业单位的职工享有特殊待遇，其待遇水平要比企业退休人员的养老金平均高出一倍以上。2009年初，
“事业单位养老保险制度改革方案”正式下发，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市成为试点省市。此次改革的重要内容是将事业单位养老保险下调至与企业一致，这不仅仅是为了财政减负，同时也是为了建立一种更加公平、更为科学合理的社会养老保险制度。
(三)现行制度中城乡之间的公平性问题突出。现阶段我国养老保险体系具有明显的城乡二元分割的特性。近年来，我国社会养老保险体系的改革和建设主要集中在城镇，企业、国家机关事业单位和参照国有企业办法实行社会保障的城市集体企业的职工保障能力有所提高，但农村地区却始终处于社会保障体系的边缘。与城镇居民相比，农村养老保险存在覆盖率偏低、保障水平低下等问题。截至2010年6月底，全国320个试点县和4个直辖市新型农村社会养老保险参保人数仅为5965万人。我国城乡之间在养老保险制度方面存在着严重的不公平。
二、从效率的视角看中国现行养老保险制度
(一)现行制度养老保险资金筹集困难，缺乏社会共济。目前城镇企业养老基金筹资渠道来源于：单位缴费、职工个人缴费、财政补贴和社会保障基金投资收益。现实情况表明，有些渠道并不通畅。国家对社会保障基金的支持主要体现在允许社会保障费在税前列支，以及当社会保障基金人不敷出时由财政兜底。由于基金余额不多，投资的资金量不大，投资渠道狭窄且资金分散，社保基金的主要来源为用人单位和在职工个人的缴费。但近些年征缴的难度加大，拒缴、欠缴社保费的现象时有发生，基金收缴率呈现下降趋势。
(二)现行制度难以解决隐性养老保险债务问题。1997-2005年间，国家允许统、账基金互相调剂使用，于是就出现了“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象。这种社会统筹与个人账户结合的制度采取借用个人账户基金的方式偿还历史债务，没有从根本上分离两种基金。这种借用既没有数额方面的规定，又没有借款利息和偿还期限的规定，成为一种直接的占用。从这几年的实践来看，由于政府还没有解决历史债务的有效办法，仅仅靠企业和职工个人缴费无法填补这一空账。世界银行2005年发布的关于中国养老保险未来支付缺口的研究报告称，2001-2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9115万亿元。随着养老金收支缺口的不断攀升，中国养老保险制度面临着巨大的压力。
(三)现行制度中养老基金的保值与增值困难。社会保险基金特别是养老保险基金的保值增值是社会保障制度得以正常运行的基本条件。但是历年的社保基金投资收益均没有达到
国家统计局公布的近几年8.1%的平均工资增长率，也就意味着没有实现保值增值的目标。2006-2007年，社保基金迫于保值增值的压力，开始投向收益率更高的证券市场与海外投资市场，但无可避免地也面临着巨大的投资风险。
(四)现行制度模式不能有效应对人口老龄化风险。我国改革开放20年后就步入了老龄化社会，并且呈现出老龄化速度加快的特点。
在人口老龄化的动态过程中社会养老保险承受了巨大的压力，现收现付制受到的最为严厉的质疑就是可能出现的支付危机。所以我们没有理由认为基金制的养老保险体系绝不会受到人口老龄化的危胁。巴尔(2003)就曾明确阐明：“广泛持有的观点认为，基金制本质上要比现收现付制安全，这是一个合成的谬误„„现收现付制和基金制仅仅是两种在劳动者和养老金领取者之间分配产品的办法，当遇到人口变化时它们的运营不应该有非常大的差别。”
三、我国养老保险制度未来发展路径
(一)建立并完善基本保障层次，以实现公平与效率相统一。完善的养老保险体系应包含国家基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和特殊群体附加救济金这四个层次的构建，以满足不同地区、不同经济状况和不同收入水平人员的养老需求。
1.国家基本养老保险。国家基本养老保险应为养老保险的基础保障和重要支柱。要实现我国国家公务员、事业单位工作人员、企业职工三大群体养老保险计发办法方案的统一，并在此基础上针对公务员、事业单位、企业职工的不同性质与特点分别颁布法案，解决各自面临的特殊问题。
2.企业补充养老保险。效益好、盈利状况佳的企业可以考虑实行企业补充养老保险，一方面为职工提供更完善保障，同时也能激励职工的工作热情。企业补充养老保险应以企业为主，由企业和个人共同出资建立，即把原有的个人账户从基本养老保险中分离出来，并将个人账户的个人部分做成实账后，与企业的补充保险合并，合并后的个人账户由企业和个人按新的政策规定缴费，积累储存，构建第二层次的保障。
3.个人储蓄性养老保险。不同于基本养老保险和企业补充养老保险由国家立法规范，强制执行，第三层次的个人储蓄性养老保险可以由居民自愿选择参加。选择参加途径有两种：
第一，购买商业养老保险;第二，在银行开办养老储蓄账户。个人储蓄性养老保险统一由政府制定优惠政策，在一定程度上减免税收，提升利率，若参保人提前支取则按正常利率和税率计算支付金额。
4.特殊群体附加救济金。通过家庭收入调查，对那些真正需要社会提供帮助的高龄人口或特殊贫困人口，以社会救助或低水平的社会养老金的方式为他们提供附加保障。
(二)公开养老金债务。变隐性养老金债务为显性公开债务既有利于社会公平，也可增加养老保险体系的透明性和公信度，从而吸引更多的人群加入其中。要做到这一点就要建立多元化的筹资渠道，如通过国有资产变现、开征特别税、由政府发行特别债券等方式筹集资金。我们可以设想将目前养老、失业和医疗三种缴费合并为一种社会保障税，税率随着人们收入水平的提高而适当提高，由税务部门依据税法向所有类型的企业、事业机构、个体户和工作者个人强制性征收。这样在适度的范围内，维持了社会共同体的存在、稳定和发展，也有利于依法扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，降低征收成本，为老年人提供稳定的养老金收入来源。另外也可通过发行特别国债的方式吸纳社会较富裕人员和家庭资金，来弥补我国社会保障基金缺口。
(三)扩大投资范围。目前社保基金的投资范围，很小，仅局限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债券、金融债券等有价证券。这其中银行存款和国债投资的比例不得低于50%，且银行存款的比例不得低于10%。诸多限制使得养老保险基金的实际投资收益率低下，再考虑通货膨胀率的因素，保值增值的目的很难达到。世界上，基金投资比例一般是：公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产3%。我国应当适当扩大社保基金的投资范围，稳健地提高投资收益率。
(四)提高我国经济整体运行效率。我国经济整体运行效率不高已成为制约养老保险制度改革的主要因素之一。要改变现状首先必须转变经济发展方式，注重人均产能。市场经济发展早期，通过资本要素扩大增加产出成为经济增长的主流方式，但人均生产效率却被忽视了，而养老问题是针对个人的，主要关注人均指标。如何提高人均产能是今后养老保险体制改革中所要面临的一个重要问题。其次，降低我国经济增长成本。目前，资源使用效率低下、浪费现象严重、交易成本高等现象在经济发展过程中非常普遍。在这种条件下，居民现金收
入和能够用于养老的其他资金来源受到挤压，从而造成社会养老基金来源不足。最后，我国养老金问题浮出水面的时间相对较晚也印证了我国经济整体运行效率不高。在人口老龄化到来之前、劳动人口迅速扩张时期，政府资金相对宽裕带有一定的虚假成分，部分掩盖了经济整体运行的低效率。
(五)建立和完善农村养老保险制度。目前我国农村养老保险还不完善，城乡差距巨大，造成的因素主要是：第一，按照农村养老保险政府组织引导与农民自愿相结合的投保原则，并不具有强制性，而农民的养老保险意识普遍不足，难以保证参保人数;第二，虽然农村养老保险的筹资形式为国家、集体和个人相结合，但主要仍以个人缴费为主。而且实际工作中集体补助往往难以落实，因此缴费基本还是由个人承担，农民的参保积极性降低;第三，农村养老保险缴费标准低而且具有不确定性，难以保障老年农民的基本生活。要建立和完善农村养老保险制度，首先要充分考虑到我国的城乡差距，制定符合区域实际的养老保险运行办法，充分考虑农民的利益，重视宣传引导，提高农民的参保热情。另外要加强农村养老保险管理机构的建立，提高经办人员的素质水平，加强监督，赢得农民的信赖。
作者： 沈洁颖来源： 《金融与经济》2012年第6期
摘要：中国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成。本文对我国农村养老保险制度在我国的发展状况及对今后推进新农保制度建设的发展方向进行了思考和分析。
关键词：农村养老保险制度;问题责任;发展方向
一、我国农村新农保现状及存在的问题
近年来，随着我国城镇化进程的加快，数以千万计的青壮年农民流入城市打工，导致农村的老年人数量和老龄化程度超过了城镇。据第五次人口普查的数据统计分析，我国60岁及60岁以上农村老年人口有8500万人，占老年人口总数的60%多，而我国传统的农村养老模式如土地养老，家庭养老也在城镇化的过程中慢慢地削弱。伴随着城镇化过程出现的是种种难题，如人口老龄化现象，空巢老人现象，种种问题给我国的农村老人养老提出了新的挑战。几千年传统的家庭养老受到前所未有的严重冲击，面对不断扩大的老年群体，社会化、市场化、产业化的养老服务模式应运产生，随之养老服务合同纠纷与日俱增。这一客观现实及未来的紧迫形势，促使我国必须关注农民社会养老的制度建设问题。
(一)传统家庭养老保险制度的弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。自上世纪70年代以来计划生育的成功推行，我国农村人口出生率下降，家庭结构发生了改变，老龄化速度加快，传统的家庭养老模式受到巨大的冲击，再也不能满足农村养老的需求。
(二)土地养老保障功能弱化增强了农村对养老保险制度需求的愿望。我国农村土地被占用的现象越来越严重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上农村土地分散化经营，土地生产效率越来越低下，土地养老保障已无法适应目前的需求。
(三)城市化进程的加快增强了农民对农村养老保险制度需求的愿望。城市化建设过程中，一方面直接造成农村土地的减少，使农村土地保障功能弱化。另一方面，解放了农村劳动力，使得大量农民工涌向城镇，而由于现行养老保险制度的限制，农民工要么无法参加养老保险制度，要么不能放心地参加养老保险制度。
我国开始实施的农村社会养老保险较晚，资金筹集基本上是个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策支持的原则。这实质上就是一种农民个人储蓄养老保险，缺乏共济性。随着科学的发展，社会的进步，人们生活水平的提高， 使得这项制度的实施及融资存在着一系列问题。
1.保障水平低。新农保计划2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。而根据2008年中国人口信息数据，而乡村总人口为7.2亿人;2008年末全国参加农村养老保险的总人数为5595万人，但是面对如此低覆盖面，当前经济条件和政策条件下，农村养老保险全面铺开还有很大的难度，无法满足农村养老的基本生活需要，缺乏社会保险应有的社会性。由于农民的参保意识不够强，相当部分的农民对保险认识不足，了解不够，会致使参保意识不强。
2.覆盖面窄。新型农村社会养老制度的设计偏重于农村留守人员，对于被征地农民和返乡的进城务工人员没有做出合理的设计，这使得制度的有效覆盖面降低，推行后难以形成全面的保障网。
3.政府资金风险系数骤增。由于公共卫生、医疗技术的改进和个人健康意识的提高，人类总体生存状况有所改善，死亡率降低，会带来预期寿命的增加，可以说，政府是这个计划的主要出资人和最终担保人，完全暴露在聚合性的长寿风险之下。农村集体经济十分薄弱，落实新农保制度，最大的难点是集体补助是否落到实处，否则，筹资的压力难免转嫁于农民。在目前地方财政普遍吃紧，而承担的社会事务不断增加的条件下，新型的农村社会养老保险作为一个刚性的制度安排，在一些财政情况不太好的地区，融资而言就是一个压力。因此，无论此项投入是由中央财政全额承担，还是由中央财政根据地区不同给予补贴，支付压力是显而易见的，是否会断炊、崩溃，成为很现实的问题，特别是对财力脆弱的地方财政而言。
4.我国农村养老保险法律体制不健全。一直以来我国农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行。这些地方性养老保险办法基本上都是在民政部的基本方案的基础上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，因此具有很大的不稳定性。
5.农村的养老保险制度供给严重不足，我国农村对养老保险制度强烈的需求源自我国农村经济的发展以及计划生育的成功实行，农村家庭结构的变化，老龄化问题的日益突出，传统的家庭养老保障和土地保障的不断弱化。而我国目前的养老保险制度明显地偏向于城市，导致农村的养老保险制度供给严重不足，因此，我国农村养老保险制度存在严重的供需不平衡。
6.新养老保险立法效应滞后。法律是通过强制性手段来规范公民行为，维护社会的安定有序，遵纪守法是每个公民应尽的责任和义务。尽管今年我国出台了第一部<社会保险法&但由于新法刚刚推出，因为各地以前法规不统一，作法也各不一样，彼此之间常存在许多不协调甚至是矛盾之处，从而使现法能否有效发挥出应有的作用。针对农民工的社会保险方面实用性到底如何有待于时间的考验。
二、完善新型农村养老保险制度的建议
为进一步加快推进新农保工作，改善制度实施效果，提出如下建议：
1.加快实施新立法的进程。新立法中国建立覆盖城乡社会保障体系的重要保障，也是整个国家朝着社会公平正义、破除城乡二元结构，逐步实现基本公共服务均等化的一项重要举措。有助于解决农村养老困境，消除农民的养老的后顾之忧.保证基金筹集的稳定性和保值增值的安全性，确保我国农保事业健康发展。
2.提高保障水平，加大中央和地方财政的支持力度。尽管有地方性补助和个人账户支持，但对于经济欠发达地区的贫困人口，中央财政补贴无疑是保障的主要来源。中央政府应进一步加大保障力度，对经济发展水平较低的地区予以更大政策倾斜。
3.针对不同人群需求，建立多层次的农保制度。在制度的构建过程中，参保对象的经济能力和所在地区的经济发展水平固然是主要考虑因素，但社会保险作为一项公共产品，不同人群对它的需求状况也不可忽略。有关学者提出，我国农保的参保对象大致可分三类：一般农民、被征地农民和农民工。农保制度应当充分考虑其特点来建立。对被征地农民，政府补贴应主要由安置补助费和土地补偿费的一定比例组成，若仍不足，则由当地政府兜底。对有工资收入且流动性较强的农民工群体，因其工种的多样性，应进一步划分：与用人单位建立劳动关系者应被纳入现行制度，参加城镇职工养老保险;返乡务农者可在原籍所在地参保，在城务工期间的农民工养老保险个人账户基金并入原籍农保制度;从事流动性强工种的农民工参照乡镇企业职工养老保险办法参保。
4.改革筹资方式，建立政府、集体和农户共同负担的多元筹资机制。为解决我国社会保障基金严重不足的问题，引入集体与农户共同参与的多元筹资机制就显得势在必行。农民作为社会保障的受益主体理应负担其中的一部分费用，但是考虑到农民大多为低收入群体，建立在多元筹资机制基础上的社会保障需采取逐步推进的方式进行。
5.应该在健全机制的基础上，采取因地制宜的策略，分层分类地推进农村社会保障工作。在富裕地区，可以仿效城市社会保障的和经验，全面展开养老、医疗、工伤、生育和失业保险;而在贫困的地区，又要针对不同的保障群体，实施不同的有针对性和选择性的社会保障。在老年人多的地方，重点推行养老保险;在疾病多发的地方，重点推行医疗保险或农民医疗合作制度;在贫困地区，重点推行优抚、优教与最低生活保障制度。
6.规范基金的运营和监管，确保其保值增值。新农保由各级人力资源和社会保障部门履行监管职责，定期公开参保人缴费和待遇等信息，接受公众监督。此外，还可引入独立于基金运营机构之外、具有权威性和公平性的社会监管机构，以制约农保管理部门的活动。
唐振兴：对发展中国养老服务业的思考
养老服务是世界各国面临的普遍性问题，是人类社会发展中存在的一个难题。在当前情况下，加大养老服务业的投资和政策引导力度，鼓励民间和境外资本投资经营，有助于调整投资结构、拓展消费需求，推动中国经济转型升级。发展养老服务业是关系民生和民死的重要战略性问题，是当前解决老年人生活中的实际问题、保持家庭关系和睦稳定、促进老年群体和谐相处以及构建社会主义和谐社会的重要内容。
党中央国务院高度重视发展养老服务业，党的十八届三中全会明确提出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。目前，各地正在按照党中央、国务院的战略部署，认真贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，抓紧完善和落实各项优惠扶持政策，为社会力量发展养老服务业营造公平环境，推动养老服务业快速健康发展。为进一步明确养老服务业的发展方向和发展重点，本文梳理了我国养老服务业的主要政策内容，并针对目前存在的问题，探讨了今后养老服务业的发展趋势。
一、养老服务业的概念与定义
对养老服务业的定义，有狭义和广义之分。从狭义上讲，养老服务仅指为老年人提供的生活照顾和康复护理服务，养老服务业就是为满足老年人因疾病或身体机能的衰退而产生的特殊生活需求和精神需求，而提供相应服务产品的生产部门和企业的集合。从广义上讲，养老服务则是一个大服务的概念，几乎涵盖了老年人衣食住行、生活照料、医疗服务、文化健身娱乐等多个行业领域。可以被定义为一切为满足老年人养老需求而提供服务产品的生产部门和企业的集合体，统称为养老服务业。除了生活照料、医疗康复及护理服务外，还包括老年金融服务、老年教育服务、老年文化服务，甚至老年护理服务链上的护理人员培训、劳务派遣等也可以纳入到养老服务业的外延当中。是一个涉及面广、产业链长的综合产业体系。为了研究的需要，本文所说的养老服务业，主要是从狭义的角度对其进行定义，即养老服务业仅指为满足老年人因疾病或身体机能的衰退而产生的特殊生活需求和精神需求，而提供相应服务产品的生产部门和企业的集合。这里的养老服务主要指的是老年人的生活照料、医疗卫生、康复护理等服务。
二、目前我国养老服务业的主要政策法规
养老服务业的发展离不开法律和政策的保障，目前，涉及养老服务业的法律、政策和规定有100多个。
在国家法律层面：有《中华人民共和国老年人权益保障法》。1996年颁布，仅有原则性的6章50条。2012年底进行修订，新修订的《老年法》共9章85条，与原法相比，修改幅度大，新增内容多，取得了许多创新和突破，充分体现了党和国家对于老年人的关心和尊重，有力地维护和保障了老年人权益。《老年法》明确提出，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，为老年人提供服务。将每年农历九月九日确定为老年节。老人子女要“常回家看看”，对老年人进行精神慰藉。学好、用好《老年法》，维护老年人合法权益，是让老年人享受高质量晚年生活的法律保障。
国务院颁布实施的：有《农村五保供养工作条例》;《关于加快发展服务业若干意见》;《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》;《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》;《中国老龄事业发展“十二五”规划》;《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》;《社会保障“十二五”规划纲要》;《国家基本公共服务体系“十二五”规划》;《无障碍环境建设条例》;《服务业发展“十二五”规划》等。特别需要强调的是，2013年9月，国务院办公厅发出《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发„2013‟35号)，提出到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。这是我国养老服务业发展的纲领性文件。10月，又公布《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发„2013‟40号)，提出要按照保基本、强基层、建机制的基本原则，加快健全全民医保体系，巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，积极推进公立医院改革，统筹推进基本公共卫生服务均等化等相关领域改革。同时，要广泛动员社会力量，多措并举发展健康服务业，总规模达到8万亿元以上。这两个文件实际上是相辅相成，配套完善的，对于实现老年人医养结合模式具有里程碑意义。
部委联合发文层面：比较重要的有《关于加快发展社区服务业的意见》;《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》;《老年人社会福利机构基本规范》;《养老护理员国家职业标准》;《城市居住区规划设计规范》;《老年人居住建设设计标准》;《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》;《关于加快发展养老服务业的意见》;《城镇老年人设施规划规范》;《关于全面推进居家养老服务工作的意见》;《城市公共设施规划规范》;《社区老年人日间照料中心建设标准》;《老年养护院建设标准》;《养老护理员国家职业技能标准》;《老年养护院建设标准》;《社区老年人日间照料中心建设标准》;《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》;《无障碍设计规范》;《关于进一步加强老年文化建设的意见》;《关于加强基层老年协会建设的意见》;《关于香港、澳门服务提供者在内地举办营利性养老机构和残疾人机构服务有关事项的通知》;《养老机构设立许可办法》;《养老机构管理办法》;《社区卫生服务中心、站建设标准》;《养老设施建筑设计规范》;《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》等。以上这些规定、意见、通知都非常注重实际应用，如将养老服务设施建设同步纳入经济社会发展规划、城乡建设规划等，优先保障用地需求;在城镇新建小区开发建设和旧城改造中，提前预留养老服务设施用地等。在加强社区服务设施建设，老年人的居住生活都做了细致入微的具体安排。
我国制定养老服务业政策的主要特点：
第一，从立足当前到着眼未来。随着我国人口老龄化的发展和老年人养老服务需求的上升，党和政府对于解决人口老龄化问题的重要性认识和社会关注度逐渐提高，发展养老服务业的政策也与时俱进，推动了养老服务政策制定的不断完善提高，而且向务实高效的方向发展。
第二，养老服务体系政策框架正在形成。许多政策最初是一个部门以文件的形式发布，仅限于内部工作人员，知道的人很少，现在许多法规和实施意见的制定，是在经过有关部门的反复磋商，征求社会各方面意见的基础上，从简单的部门文件转变为多部门联合发布实施。如全国老龄办等24个部委《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，在政务服务、卫生保健、交通出行、商业服务、文体休闲等方面做了具体详细的实施意见，为老年人的生活提供各种形式的优先优惠和便利服务，各项优待规定得到有效落实，也有利于政策法规的落地生根，形成浓厚的社会敬老氛围，建立起养老服务发展的长效机制，让好政策既能看得见也能摸得着。
第三，养老服务标准质量逐渐提高。养老服务从供养五保老人的温饱水平起步，目前逐步提高，开始朝规范化、标准化方向发展。特别是在老年人养老服务和养老设施建筑设计等方面标准规范的实施，非常符合社会发展规律和老年人需求。有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。老年人是弱势群体，他们在实际生活中有许多困难，一个小小的障碍，就会造成举步维艰，只有确立一个较高标准，并严格按标准实施，才能保障老年人平等参与社会生活，共享社会经济发展成果。
三、存在的主要问题
(一)养老服务政策扶持力度不够。部分地方政府在落实国务院发展养老服务的政策措施时，虚的多，实的少，主要表现在土地供应、规划建设、税费减免等优惠政策在一些地方难以落实。特别是对民营资本投资养老服务业，遭遇不少体制性和政策性障碍，如税收优惠政策没有实施细则、操作性不强或门槛设臵过高。民办养老福利机构和老年活动设施在用地、用电、用水、取暖等方面负担较重，新增床位补贴标准还不高。养老服务机构建设补助、养老服务机构营运补贴、居家养老服务补贴的金额与老龄事业发展的新要求相比，还存在着较大差距。社会资本发展养老服务还存在成本高、定价机制不健全等问题，在市场竞争中处于不利地位，致使社会资金进入养老领域的积极性不高。
(二)老年群体的养老需求旺盛与社会供给不足的矛盾比较突出。由于我国的养老服务设施、服务网络建设相对滞后，有许多养老服务项目无法实施，老年人买菜、购物、洗澡、看病有许多困难，不能满足老年人社会需求。同时，养老服务市场发展不平衡，公办养老机构一床难求和民办床位闲臵现象并存。公办养老机构有国家投资，管理规范，老年人排队等床位;而民办养老院开办前期投入大、运行风险高，只能将成本转移到价格上。很多新建的民办养老院都在郊区，价格高、位臵偏，路途遥远，老人感觉孤独寂寞不愿意住，子女们也不放心。
(三)养老服务体系建设结构不合理。养老服务产品档次低，养老产业发展滞后，居家养老服务缺乏资金、人员不足、场地不够、设施不齐全。许多养老设施不符合无障碍建设标准，包括老年人家庭的适老化改造和老旧小区安装电梯，都应该尽快研究实施办法，社区老年人日间照护中心建设还存在较大差距。特别是医护结合、护养结合的康复护理机构短缺，养老服务管理还需进一步规范，尚未形成完善的行业标准和规范的监管机制。
(四)护理人员流动性大，缺少护理专业人才。如今一线护理岗位上工作的大多是女性，以农村年轻人和下岗人员居多，但是他们专业化程度不高，加上待遇偏低,很多优秀人才干一段时间就跳槽了。目前接受过专业培训的护理员不足,养老护理员缺乏专业的医疗护理知识，养老护理员持证上岗率低、流失大。社会养老服务专业人员奇缺。据估算，中国目前需1000万养老服务人员，但全国所有养老机构人员只有22万，符合资格的仅2万多人。同时，由于照护人员紧缺，不能安排合理的人员轮流值班，护理机构维持运转困难。
四、对养老服务业基本发展趋势的思考
中国作为世界上最大的发展中国家，人口老龄化呈现出数量多、速度快、高龄化趋势的特点。2013年末60周岁及以上老年人口数量达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。根据国家统计局2013年国民经济和社会发展统计公报，65周岁以上老年人为1.3161亿，占总人口比重为9.7%。同时，空巢老年人口数量继续上升，也将突破1亿大关。预计到2020年，中国老龄人口将达2.48亿，到本世纪中叶，中国的老年人口将达到4.87亿，约占总人口的1/3，其中，需要重点照顾的80岁以上的老人就将达到1.03亿。围绕养老服务的压力越来越大。现阶段我国养老服务市场需求在3万亿元以上，预计2050年前后将达到年均5万亿元。从2010年至2030年，我国养老产业从业人员将从2000万人激增到7800万人，提高就业率约2%以上。庞大的老年群体，蕴藏着巨大的服务市场和广阔的发展空间。
(一)发展养老服务业成为国家政策支持的重点之一
第一，养老服务制度需要顶层设计。党中央、国务院站在国家长远发展的高度，重视制度性安排，采取行政措施或颁布法规，逐步统一完善养老保障、医疗保障等社会福利制度，将养老制度作为社会系统工程，统筹规划进行战略安排，通过相关的各种政策的协调配合，将政府的公共资源在养老保障、养老服务、养老医疗之间进行合理配臵。去年以来，国务院有关部门密集出台了十多项具体发展政策，要求各地切实增强做好养老服务的责任感和紧迫感，加大对养老服务业的重视，努力形成党政主导、社会力量广泛参与的养老服务格局，以更高的标准、更高的要求、更高的质量完成养老服务的目标任务。发改委、民政部、全国老龄办已将部委和地方发展养老服务业的情况向国务院进行了汇报。今年下半年，将开展检查督促工作，通过了解和听取各地意见，抓紧解决老年人遇到的现实困难;及时发现和解决养老服务工作中的倾向性问题，督促各地出台具体实施意见，全面推动养老服务业的发展。
第二，支持社会力量办养老机构，开展公办养老机构改制试点。国际经验表明，养老服务必须要社会力量来做，需要社会各主体的积极参与，充分发挥市场在资源配臵中的决定性作用，这对于加快养老服务体系建设是至关重要的。要走出政府包揽思维，集聚民间资本，推动民办养老院成为养老服务的主力军。对社会力量投资建设的高档化、个性化养老服务机构，要加强监管。重点解决民营养老机构在规划、土地、金融等方面的问题。对养老机构按规定减免各种税费。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行，境内外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。提倡在社区内建设小型化养老机构，用于失能和半失能老人的养老服务，为街道老人就近提供高质量的专业居家养老照护服务。
目前我国现有的4万多家社会养老机构中，公办养老机构所占比重超过70%，民政部已经明确，政府投资兴办的养老床位逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。这方面，部分省市已经进行了成功的探索。养老市场也应优胜劣汰，这样就会使硬件好、服务佳的养老机构受到老年人欢迎。政府的重点是建立管理和服务标准，包括对于老年人疾病和护理情况的评估审核机制，解决高龄和失能老人的长期照料问题。通过规范化管理，将养老事业的发展情况纳入地方政府政绩考核，加强督促检查。
第三，建立政府主导下的多元主体参与机制。政府已逐渐加大对养老服务体系建设投入，2013年，国家发改委、财政部总计投入47.2亿元用于养老服务业和民生建设。彩票公益金将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。目前，有关部门在制定投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和公益组织参与养老服务的鼓励政策。各地政府通过简政放权、创新体制机制激发社会活力，确立“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，探索公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径，形成社会资金以独资、合资、合作、联营、参股兴办养老服务业的灵活机制。同时，各地通过改扩建等形式，对废旧厂房、闲臵校舍和空余办公用房等资源进行改造，使之成为养老服务设施，以缓解土地供应不足的压力。各地对建设服务设施进行补贴的“补砖头”;对养老机构运营进行补贴的“补床头”;转为重点补到老年人身上的“补人头”。让老年人有钱买服务，有权利选择服务，满足自身服务的要求。同时，也要引导老年人合理消费，带动老年消费的形成，推动养老服务业的发展。
(二)建立居家养老+社区养老服务+社区医疗服务模式
第一，居家养老加上社区养老服务是首选。伴随经济社会的转型，特别是计划生育政策的影响，家庭规模日趋小型化，“四世同堂”的家庭已经非常少见，“4-2-1”家庭结构日益普遍，传统家庭养老模式受到挑战。全国各地对养老服务进行了积极的探索，居家养老具有先天优势，家庭亲情和熟悉的居住环境，对老人的照顾会更加细致入微、更加个性化，也更符合老人的需求。这也是很多老人选择居家养老的根本原因。即便在发达国家，居家养老也仍然是最为普遍的养老模式。但是，居家养老也有一些困难，如对高龄、失能老人的日间陪伴与照料等。社区养老服务，是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为目标，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社区养老服务方式。服务内容包括生活照料与医疗服务，主要是服务人员上门为老年人开展照料服务;为社区老年人日间服务中心活动老年人提供日托服务;通过完善的社区服务网络和专业的服务人员，辅助家庭成员完成养老任务。全国老龄工作委员会办公室《十城市万名老年人居家养老状况调查报告》显示，老年人对于居家养老服务需求较大，89.1%的被访者认为有必要建立社区居家养老服务中心。社区养老具有亲情守望、邻里互助的特点，所以，既不脱离老人熟悉的环境和亲友，又能够在子女上班时让老人得到细心的照顾，社区居家养老服务模式应该是最好的解决办法。目前，全国许多大中城市建立了社区的老年人活动中心、日间照料中心。有100多个市、区建立了养老服务信息系统和“虚拟养老院”，通过政府搭建的网络平台，将分散居住的市区老人纳入到“没有围墙的养老院”，由企业上门为老人提供各类便捷的居家养老服务，开展各项养老服务和组织老年人进行丰富多彩的文化体育活动。这种“虚拟养老院”已经成为破解老龄化挑战的手段。社区服务中心和社区医院是养老服务的重要平台,老人住在家里得到家人照顾的同时，由社区服务中心和社区医院承担养老工作或者托老服务，与居家养老互为补充，为日间老人活动提供很好的场所和服务人员，可以解决老人日间没有人照料的问题，大大缓解养老服务的难题。
第二，发展“医养结合”康复护理服务，对养老护理员进行培训。随着老年人平均寿命延长，自理能力下降，越来越多的老人进入失能、失智期，我国现在有失能老人37500万(姜力.2013.12)，他们需要更多的生活照料，医疗费用的支出也不断加大，老龄化、空巢化以及病残化、孤独化为养老护理带来了巨大风险。特别是大多数老年人都伴有各种慢性疾病。因此，建立具有养老和医疗服务功能的养老院，是今后发展的重点。通过医养结合，有关方面形成合力，协同做好老年人慢性病管理和康复护理，增强医疗机构为老年人提供便捷、优先优惠医疗服务的能力，统筹医疗服务与养老服务资源，合理布局养老机构与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构等，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。特别是要加强政府、社会和家庭在失能老人生活照料方面的作用，探索建立失能老人护理生活补贴制度。为了解决我国养老从业人员严重不足，养老护理员短缺的现状，民政部、教育部、卫计委通过建立培训基地和与院校合作等多种方式，让养老护理走社会化、职业化、专业化的道路。对养老护理员进行专业理论、操作技能培训，让他们能够更好地照顾瘫痪、病重、独居的老人。同时，逐步提高养老护理员待遇，给予相应的补贴。已经有专业化养老机构利用自身资源优势，对社区养老服务组织和家庭护理人员进行培训和指导，解决庞大的老龄人群对养老服务人才巨大需求的社会问题。
第三，解决农村留守老人养老困难。我国农村老年人留守现象突出，2012年底有5000万人以上。为解决他们的衣食住行、医疗护理等方面问题，河北省、吉林省、内蒙古自治区开创了“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的农村互助养老服务模式。浙江省利用村庄闲臵的场所，建设“日间统一照料、夜间分散居住”的农村居家养老服务中心;湖北省建立了农村老年人互助照料活动中心，它们采取的办法是利用公共财政的补贴，将农村老年活动室或闲臵的校舍，建成农村居家养老服务站。由村委会或农村老年协会具体运作。通过健全制度，严格管理，农村老年协会已经成为推动农村基本养老服务体系建设的生力军。他们在生活、医疗、护理、文化生活等方面，重点考虑高龄、空巢和失能困难老人的需求，并积极促进邻里之间互帮互助。通过了解老年人需求，建立分门别类的专业队伍和借助社会力量，提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务。
(三)实施“积极老龄化”战略，树立健康生活方式
第一，加强健康教育，引导老年人养成健康生活习惯。全国老龄办与卫计委共同组织编写了《中国老年人健康指南》，通过健康生活习惯、合理膳食规律、适量体育运动、良好心理状态、疾病自我控制、加强健康管理等六方面内容，引导老年人健康生活，实施“健康老龄化”、“积极老龄化”战略。重点是在社区内开展健康宣传教育，积极防治慢性病，切实提高老年人健康水平。全国老龄办已经在上海浦东进行了两年多的探索，在社区建立老年健康生活指导管理模式，倡导老年人科学健康的生活，提高老年人生命质量。通过20多位中外专家进行指导，用创新的科学服务模式，把各种现有的服务项目有机的融入，由过去被动的从老人需求出发制定养老服务项目，转变为主动对老年人进行健康生活指导和管理。引导老人改变不良生活方式，指导科学健康的生活，延缓老人体能、智能衰退，对提升老年人生活质量，缓解社会化养老压力具有非常重要的作用。随着我国经济的发展和人民收入水平的不断提高，低龄健康的老年人具备了追求更高层次的身心健康为主的要求。主要表现在用科学知识指导生活，讲卫生、讲文明，有与时俱进、积极向上的精神面貌;对休闲旅游和健康保健、对文化活动设施和场所、对生活照料和精神慰藉等社会服务的需求增加。
第二，加强老年心理健康教育和精神卫生工作。随着我国城乡低保制度、城乡无保障老年人社会保障体系等兜底制度的建立和完善，老年人都有了一定的经济收入，科学素养逐步提高。随着年龄的增长，老人的身体机能逐渐衰弱，对子女的依赖也会越来越强，“精神赡养”更为重要，否则身体心理处于无依无靠状态下，“空巢老人”将会陷于双重危机之中，目前，我国严重精神障碍患者有1600万人，其中老年人精神疾病出现高发状态。特别是抑郁症和老年性痴呆，全国有1000万老年群体。为此，许多社区建立了符合社区特色的老年人精神沟通学习交流的场所，开展心理健康讲坛、心理咨询等服务，倡导老年人走出家庭，积极参与社会生活的理念。提倡、鼓励家庭成员与老人多沟通、多交流，广泛开展群众性老年文体活动，引导老人树立“自主、自助、自立”的观念，鼓励低龄健康老人做志愿者，为高龄、患病老人义务服务，填补“空巢”老人在精神生活方面的贫乏和空虚。许多省市通过建立以社区为核心、以家庭为基础、以专业老年卫生机构和养老院为依托，集预防、医疗、康复、护理、临终关怀为一体的服务体系，积极开展老年护理和精神康复工作。
(四)创新发展模式，推动科技智能化养老服务
第一，创新发展模式。加强老年友好型城市和老年宜居社区建设，为老年人提供安全、便利、舒适的生活环境。公共服务设施、医疗卫生设施都要进行无障碍环境建设，老旧小区注重“适老化建设和改造”，为老年人营造良好的生活环境。通过制定行业标准，加强监督，确保提供安全和优质的服务。把各类居家养老服务机构护理人员是否经过专业化培训，取得养老护理员职业技能证书，作为对居家养老服务工作评估、检查、考评的依据。部分省市自治区已经着手开展养老服务示范试点的申报，有产学研发机构密切合作，在全国建立了示范项目或者示范基地，积极探索医疗、养老、家政、健身、旅游等各种服务业深度融合和互动发展模式，建立养老医疗、健康养生养老、康复护理养老、养老产业园等，加大对于养老、健康等服务业的投入力度。
第二，推动智能化养老服务。全国老龄办在全国推动建立“智能化养老实验基地”，推进智能化养老技术设备在养老服务领域的研发和应用，该服务具有科技集成、绿色环保、优质高效、整合资源等优势，有利于促进养老服务的专业化，提高养老服务的科技水平和能力。为老年人提供人力“做不到、做不好和不愿做”的服务，使老年人真正享受到更加人性化、有尊严的服务。进而有力推动我国养老服务行业的科技创新，提高其专业化、产业化水平。目标是在全国建设100个具有“建筑设施、物业管理、健康管理、生活服务、老年照护、文化服务”等六大智能化系统的养老实验基地。经过一年的努力，智能化养老产业取得长足发展。截至目前，已经批准筹建的智能化养老实验基地有17家，投资规模达到100多亿元，全国第一个老龄智能科技产业园落户常熟，智能化养老的理念和意义已经被相关政府部门和社会各界所认同，智能化养老产业发展的政策环境和资源环境得到了极大改善。包括建设智能化远程医疗，目前中科院正在研发居家养老身体数据监测、睡眠模式下的老人身体数据监测、老年痴呆症监测诊断等新型智能系统和设备。包括高端医疗、康复体检以及健康咨询等市场化的服务。
(五)中外合作，提高老年康复辅具质量
第一，鼓励和引导境外资金进入养老服务业。近年来，根据我国的国情，学习借鉴国外的有益经验，我国不少地方出台政策措施鼓励外资进入养老服务业，引进国际养老服务业的科研和实践成果，鼓励境外有实力的养老服务机构到国内投资，结合中国老年人的精神文化、生活习惯等，创新发展出丰富多样的养老服务产品。鼓励境外资本的进入的政策，也引起国外养老服务机构的关注。目前，中国有与德国、日本、美国、瑞典、澳大利亚、意大利、韩国等国家合资建设的养老机构和服务机构，有合作生产老年产品用品的企业，包括引进国外养老服务业的先进管理手段和服务理念。在日本等一些发达国家，就有专门的机构和服务人员为行动不便的老人提供洗浴服务，他们精细化服务的方法令人赞叹。外资进入我国养老服务业是瞄准了中国巨大的养老市场。相当一部分国外养老机构定位于我国中高端客户群体，有助于满足人们日益多层次、多元化的养老服务需求。
第二，提升老年康复辅助用品质量。根据老龄事业“十二五”规划，各地促进老年用品、用具和服务产品开发，重视康复辅具、电子呼救等老年特需产品的研究开发。鼓励中小企业进入老年生活用品产业等领域，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。目前，我国已经有几千家生产老年用品的企业，老年康复辅助用品的种类有近千种，通过加大产品研发力度，引进国外先进技术，产品质量逐年提高。各地举办的老年产品博览会、展销会有十几家，举办国际性的博览会有5家，其中由中国残疾人联合会、全国老龄工作委员会办公室共同主办的中国国际福祉博览会，每年在重阳节举办，已经成功举办了七届。成为我国级别最高、规模最大、影响力最广的老年人、残疾人康复护理设备/用品用具、养老服务的博览会。有来自20多个国家和地区的近300家企业参展，展示护理设备、康复器具、特制老年人鞋子和食品等，如原装进口的医疗设备，诸如更衣淋浴床、站立机等。以及帮助各类肢体残疾人使用的电脑和互联网的辅助器具、专门为中国人研制的办公椅、高端多功能轮椅、康复机器人、残疾人专用健身器材和盲人导视仪等福祉用品。与此同时，我国有关部门通过与世界各国的养老服务业运营商合作，开展各种形式的论坛、研讨会，搭建国内外养老服务业经验交流的平台，吸收借鉴各国先进技术，加强国际科研合作与交流，充分借鉴和吸收世界各国的有益经验，让科技创新成果造福于老年人。这些举措提高了我国养老服务的水平，展示了我国解决人口老龄化问题的成就，提高了我国养老服务水平的国际影响，对于推动国际养老服务业服务质量和水平的提高发挥了积极作用。
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