我国的社会治理模式

第1篇：我国的社会治理模式

我国社会治理创新多元模式的评价与反思

摘 要：我国社会管理创新综合试点的实践初步形成了七种社会治理创新模式，这些模式在化解社会矛盾、改善公共服务、促进社会和谐稳定方面发挥了非常积极的作用。但这些模式仍然存在实现社会公正的制度规则不足，重管轻治、重政府治理轻社会协同，法制化治理缺失和虚拟社会管理探索不足等问题。对此，文章提出要通过进一步更新观念、建设基于社会公正的制度规则、利用大数据加强对虚拟社会的管理、由人治转向法治、建立涉及民生的信息公开机制和建立以社区为基础的政府—公民合作的协同型社会治理模式等措施来完善社会治理创新模式，以推进社会治理能力提升。

关键词：社会管理;社会治理模式;社会治理创新

近年来，随着我国经济社会的不断发展、社会结构的不断变革、利益格局的不断调整、思想观念的不断变化，各种社会矛盾纠纷和社会问题不断涌现，为了有效解决这些矛盾和问题就需要政府对社会管理工作进行创新，形成适应当前社会发展要求的社会治理模式。本文通过对38个综合试点单位社会管理创新实践进行研究，总结了我国当前试点中的多种社会治理创新模式，反思了现有模式的利弊，并提出进一步改进的治理之策。

一、研究的基点：我国社会管理创新综合试点的实践

2010年，中央政法委、中央综治委为了有效推进社会管理创新工作，更好地解决社会问题和社会矛盾，在全国范围内选择了38个市和县(市、区)作为社会管理创新综合试点，旨在通过这些试点的实践建立起新的社会治理体系。本文通过实证研究和内容分析的方法对全国38个综合试点单位的政府类型、创新理念、创新目标以及创新内容和手段进行了研究。试点单位的政府类型主要以地级市和县级市为主(如图1);创新理念强调以人为本，服务为先，在服务中体现管理;创新目标主要是为居民提供优质的服务，改善民生，化解社会矛盾纠纷，促进社会的和谐稳定;创新内容主要围绕着社会矛盾调解、流动人口管理、社会治安管理以及为特殊人群提供服务等方面进行，创新手段各试点单位大体相同(如表1)。

图1 我国社会管理创新38个试点单位政府类型分布本文正是在以上实践分析的基础上，以试点单位的创新工作内容为根据，提出了我国社会治理创新的多种模式。

二、我国社会治理创新的主要模式及主要特点

(一)我国社会治理创新的主要模式

1.社会矛盾调解模式

社会矛盾调解模式主要是预防和化解社会矛盾。这一模式比较突出的是楚雄市和太原市。

多数试点单位对于社会矛盾的预防主要是通过畅通群众诉求表达渠道，一是开通专线，如社会管理服务热线、市长专线等;二是建立组织机构，如建立群众工作中心、建立居民代表议事会制度和民意表达室。此外，有些试点单位还改革信访接待方式，实行领导挂牌接访。这种方式能够及时了解人民群众的真实想法和合理诉求，在社会矛盾发生之前进行预防，将一些矛盾纠纷化解在萌芽之中。

社会矛盾纠纷的化解主要有两种方式。第一，整合调解资源，构建大调解体系。各试点单位在实践中建立一个综合平台，使各个相关的职能部门在综合平台中入驻人员与其它部门的人员协同办公，在调解过程中实现人民调解、司法调解、行政调解和民间组织调解相结合的“四调联动”。同时，有些试点单位借助信息技术研发“大调解”综合管理平台系统软件，使信息上传、评估和排查预警等功能以及方便群众查询的网站于一体，实现矛盾纠纷化解的网上办公。第二，采用单一的调解方式。针对一些比较简单的矛盾纠纷分别采用人民调解、司法调解和行政调解等调解方式。

2.流动人口管理与服务模式

流动人口管理与服务模式在实践中突出“管理中体现服务、服务中延伸管理”。这一模式的代表有深圳市和天津市。

(1)对流动人口实行“以证管人”和“以房管人”。“以证管人”是为流动人口办理居住证，同时突出居住证的服务和信息功能，构建流动人口管理体系;“以房管人”是对流动人口居住地方的管理。如深圳实施“以房管人”，按照一户一码、统一编号的原则，实行房屋编码制度，对全市所有房屋设定了唯一的房屋编码，目前完成率高达95%以上，覆盖850万流动人口。[1]海南琼海市对宾馆、酒店每天登记入住人口的情况跟公安的信息中心连接互通;对镇墟上的出租房，要求派出所民警不定期的检查流动人口的情况;对有流动人口居住的小区，要求有关物业管理部门对其进行登记，并且定时向派出所上报。

(2)建立流动人口服务中心，为流动人口提供服务。各试点单位在采取措施对流动人口进行管理的同时，还建立流动人口服务中心，通过技能培训、政策咨询、权益维护和医疗保障等方式为流动人口提供服务，并解决流动人口随迁子女就学问题。此外，有的试点单位还在流动人口相对集中的大城市建立服务站，为本地流出的人口提供服务，如合肥市建立驻外流动人口服务站36个，在外流人口相对集中的北京、上海等地成立了101个流动党支部，积极为合肥流出人口提供各项服务。[2]

3.社会治安管理模式

社会治安管理模式的代表地区有三门峡市和凭祥市。

建立治安防控体系，加强社会安全。各试点单位根据本地的实际情况，构建人防、物防、技防、自防、心防“五位一体”的现代防控体系。人防上，组建治安巡逻队伍，对重点单位实行“守望式”巡控，对主要路段、重点区域实行“流动式”巡逻，实现对本地区全天候监控;物防上，安装监控摄像头，加强监测;技防上，建设城市报警与监控系统，完善现代警务指挥体系;自防上，加强群众团结，凝聚群防群治力量;心防上，组建心理咨询矫治中心，帮助人们进行心理调节、疏导和矫治的工作。

4.特殊人群服务模式

本文中的特殊人群主要是指刑释解教人员和社区矫正对象、精神病人和艾滋病患者、农村留守儿童等六类青少年，这一模式主要是对这类群体提供服务，并在服务中进行管理。代表地区有长沙市和丰城市。

(1)对刑释解教人员进行安置帮教和就业帮扶，对社区矫正对象加强管理。有些试点单位与当地企业合作建立安置帮教基地，对刑释解教人员进行帮助管理、恢复生活信心和帮助回归社会。与此同时，有些政府相关部门还对刑释解教人员进行技能培训和给予其他方面的优惠政策，帮助其就业。采取多方参与式管理社区矫正对象，如长沙对全市社区矫正对象实行了司法所长、派出所民警、社区矫正联络员、对象亲属“四包一”管理，实现了“零脱管、零漏管、零重新犯罪”的矫正工作目标。[3]

(2)对精神病人和艾滋病患者实施救助服务。有些试点单位对精神病人和艾滋病患者进行资助管理，实现精神病人的治疗费用由财政全额保障，艾滋病患者可进行免费检测、免费咨询、免费治疗，同时，对于部分生活困难的精神病人和艾滋病患者，政府给予最低生活保障。

(3)对六类青少年实施帮扶挽救。六类青少年指农村留守儿童、服刑在教人员未成年子女、闲散青少年、流浪乞讨未成年人、不良行为青少年和伤残儿。各试点单位根据本地的情况对不同类型的青少年采取相应的措施进行帮扶挽救，如丰城市创新工作机制，让全市千余名领导干部通过“一对一”、“多对一”措施进行结对帮扶挽救，市乡财政和社会力量用于救助六类青少年的资金达500余万元，全市近38万余名此类人员全部得到了妥善服务管理。[4]

5.社会管理体制创新模式

社会管理体制创新模式的主要代表地区是贵阳市和新郑市。

新郑市统筹社会管理服务组织一体化建设，一是在市一级建设“一办十中心”。整合各种资源，建设市社会管理综合治理委员会办公室和矛盾调解、虚拟社会管理等十个中心。二是在乡镇(街道)一级建设管理服务平台，成立社会管理综合治理委员会及其办公室。三是在村(社区)一级建设管理服务组织，成立为民服务站。通过对社会管理服务组织的规范化建设，社会管理和公共服务触角深入到城乡基层，真正做到了管理更加有序，服务更加到位。

贵阳市撤销全市所有街道，建立社区，由区直管社区，社区直接面对群众进行管理服务的新体制。在社区管理方面，采用网格化管理，将社区根据人、地、物等基本情况划分为若干网格，并根据不同的需求可以组成不同的网格工作力量模式，如北京东城区每个网格实名配置党支部书记、管理员和民警等七类人员，整合社保、工会和社会组织等特色力量进入网格，形成“一格多员、一员多能、一岗多责”的“7+X”人员配备模式，使每一个网格都能提供优质的服务。

6.社会服务与管理模式

社会服务与管理模式在具体的实施过程中主要强调以人为本，服务为先，寓管理于服务之中的创新理念。主要代表有北京东城区、海南琼海市和天津滨海新区等地区。

(1)改善就业、医疗、教育、养老、住房等民生工作。在就业服务方面，各试点单位以促进本地特色产业科学发展促进就业，同时采取其他相关政策扶持一部分人员独立创业，并以政府购买公益服务的方式保障低收入群体就业;在医疗方面，全面推行新型农村合作医疗，对于一些困难群众，由政府帮助其支付参加新农合的费用;在教育方面，各试点单位积极推进“十二年”免费教育;在养老方面，以政策扶持和增加资金投入建立养老服务中心;在住房保障方面，建设保障性住房工程，逐步使符合条件的低收入群体享受经济适用房、廉租房带来的实惠。

(2)规范两新组织(新经济组织和新社会组织)的健康发展。各试点单位不断加强对两新组织的管理，严把登记关，严格按照规定进行审批;并对其加强日常管理，规范各种制度机制，同时进行年度重点检查和财务审计，强化监管的力度。同时，建立两新组织服务中心，通过资金、项目、场地、技术支持等方式为其服务。明确两新组织的责任，作为政府和社会之间的桥梁和纽带，参与社会管理。

(3)创新工作机制，加强虚拟社会管理。有些试点单位建立了网络信息内容主管部门、网络行业主管部门等各管理部门和相关单位各负其责、协调配合机制，建立网络舆情监测研判、重大案件快速反应、网上网下信息处置联动等机制，提高网络监测、预警、侦查、控制和处置能力。

(4)加强对寺庙的服务管理。林芝地区因地制宜、突出特色，对本地区宗教活动场所广泛实施“九有”、“六建”等活动，“九有”即有路、有广播电视、有文化书屋等九个方面;“六建”即建立管理机构、建立党组织、建立领导班子等六个方面。同时，对寺庙的所有僧尼实施“两险“工程，即养老保险和医疗保险，医疗保险、养老保险参保率分别达100%、945%。[5]

7.党建模式

党建模式主要以石家庄市为代表。试点单位在社区全部设立党总支，并在社区管理网格化的基础上，每个网格上都成立一个党支部或者党小组，并加强网格党组织书记队伍建设，使他们能够领导社区更好地为居民提供服务。同时，在两新组织中采取单建、联建和挂靠等方式建立了党组织，保证社团组织沿着正确、健康的方向发展，从而实现了基层党建网格的全覆盖，加强了基层党组织对社会管理事务的领导作用。

(二)我国社会治理创新多元模式的主要特点

1.普遍注重化解和处置社会矛盾纠纷

多数试点单位针对社会中出现的矛盾纠纷问题、信访突出问题、群众诉求表达问题等加大了调解和处置的力度，改变传统的矛盾调解方式，在实际的调解过程中整合了政法、司法、信访等部门的力量，构建统一的矛盾调解平台，实现了人民调解、行政调解、司法调解协作联动的社会矛盾调解方式。同时，建立群众诉求表达机制，及时准确的了解群众的诉求，将一些矛盾纠纷化解在萌芽之中，从而有利于维护社会的和谐稳定。

2.政府的服务意识显著增强

这种服务意识的增强主要表现在两个方面。一是更加重视对本地居民的基本公共服务。多数创新模式通过出台相关政策和增加资金投入的方式对当地居民的就业、医疗、住房、教育、养老等方面的基本公共服务进行改善，促进基本公共服务均等化，同时实行社区管理网格化，在网格中设置网格长，并配置具有各种职责的网格员，及时了解居民的需求并为他们提供相应的服务。二是加强了对特殊人群和流动人口的服务。多数试点单位在创新实践过程中根据当地的实际情况对特殊人群进行分类服务，帮助他们融入社会。此外，对流动人口建立相应的服务中心并为其办理居住证，从而将流动人口的社会保障、医疗保险、子女教育等纳入城市公共服务体系。

3.更加重视社会治安和流动人口管理

多数试点单位重点加强对当地社会治安和流动人口的管理以维护社会的和谐稳定，保障地方安全。试点单位通过建立治安防控体系强化对社会治安的控制能力以及突发问题的处置能力，同时在治安管理中大力应用信息技术，强化技防，建设城市报警与监控系统，有力提升了危机的预防、管理和处置能力。此外，多数试点单位给流动人口颁发居住证或者登记流动人口居住的地方，一方面避免出现管理的盲区，另一方面可以及时了解流动人口的需求建议，防止产生矛盾纠纷，从而强化了对流动人口的管理，在一定程度上解决了流动人口融入城镇难的问题。

4.社会管理重心放在基层社区

多数创新模式在实践中注重基层管理，加强和健全基层综合服务管理平台，提升基层社会服务管理的水平。多数试点单位加强基层社会服务管理组织建设，在乡镇(街道)和村(社区)整合各种服务的资源和力量组成为民服务中心和为民服务全程代理工作站，并受理涉及劳动保障、新农合、计划生育等服务管理事项;同时，整合维护本地治安和社会和谐稳定的资源和力量，组成综治维稳信访工作中心和工作站，其主要功能是做好矛盾纠纷排查化解、群众来信来访处理、社会治安等各类综治维稳信访工作。

三、我国社会治理创新多元模式的问题及原因

我国社会管理创新工作已经在有序推进，通过对38个试点单位的研究可以发现，创新工作已经取得了很大的成效并且形成了适应我国社会治理工作的七大创新模式，这些模式在实践中发挥了很大的作用，但是还不能完全适应我国社会治理工作的复杂性，仍然存在一些问题。通过对这些问题进行反思，进而找出产生这些问题的根源。

(一)我国社会治理创新多元模式的问题

1.多数创新模式对实现社会公正的制度规则建设不足

在试点中，许多地方致力于做具体的工作，对实现社会公正的制度规则建设不够，城市政府对现代城市社会管理的框架缺乏规划，未能在改革现行的农民工体制、破解城市内部二元结构的难题方面做出实质探索，在建设健全的基本公共服务体系方面着力不够。处理矛盾只着重于末端治理，忽视开端的制度建设。方法上未能跳出以暴制暴和经济手段的范畴，未能兼顾维护稳定与公民维权的关系，长期看难以持续。

2.一些社会治理创新模式仍重管轻治，重政府治理轻社会协同

一些试点单位引为经验的网格化管理模式充分反映出管治的色彩十分浓厚。例如，北京东城区将城市管理区域划分为非常狭小的空间，形同网格，因此形成了区政府、街道、社区和网格单元的管理格局。并配备专门人力对网格进行管理，这种网格化管理打破了社区界限，组织架构繁琐，运行成本高昂，公众参与度较低，为维稳而严防死守。短期看行之有效，长期则难以为继，难以适应开放社会的发展趋势。因此，这种治理模式仍是管大于治。由此可见，在公众参与社会治理方面，还有很长的路要走。虽然许多创新模式都提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[6]，但在社会管理创新实践中，很多试点充分发挥了“党委领导、政府负责”的作用，而“社会协同、公众参与”则远远不够，未出现社会组织协同社会管理的格局，这可能与社会组织能力不强、部分公民参与社会管理的积极性不高有关，也与政府的权力开放和支持不足有关。

3.多数社会治理创新模式法制化色彩不足

通过对38个试点单位的研究，可以发现七大模式对于社会管理的法制化建设还是比较欠缺的，尤其在教育、医疗卫生、住房、社会保险、社会福利、社会救助、社区管理等方面，仍然缺少详细完备的法律制度建设，在具体的实践过程中对突出社会问题和矛盾更多的是通过体制机制创新而非法治去解决。而健全的法律制度是社会管理创新工作能够迅速有效开展的必要保障，确立宪法和法律的至上地位，可以防止因个人意志而随意改变政策法规，防止以行政权力干预司法审判，防止以行政手段代替法律手段，减少由此产生的社会政策的不确定性和社会成员的不安全感。[7]

4.多数社会治理创新模式在虚拟社会管理方面探索不足

大多数试点单位在创新实践中未对虚拟社会管理进行探索研究，只有深圳、宁波、格尔木等5个试点单位进行了这方面的研究，即便是在5个试点中也只是对虚拟社会管理进行初步探索并未对其进行全面综合的实践研究。而当前随着网络信息技术的飞速发展，虚拟社会已经深入到我国政治、经济、文化和社会生活的各个领域且其组织化程度越来越高，在推动我国经济社会发展的同时也带来了一系列的严重问题，如不良信息的传播、网络犯罪、网络侵权等，这在一定程度上是由于缺少对虚拟社会管理所造成的。

(二)我国社会治理创新多元模式问题的产生根源

传统的管治思想仍然占据主导地位，治理的思想尚未真正进入政府管理者的大脑。对农民工的服务与管理，仍是管治大于服务，特别重视把房、证、业做为管理的工具。有些地方搞网络化管理，更是重管轻治，这些实质上都体现出管理部门仍具有浓厚的管治思维。而这种管治思维根子在于强制维稳的观念与要求。维稳是国家的需要，但这种管治的思维与强制维稳的观念代价巨大，成本高昂，应该适时转变观念，以治理思维、柔性维稳思维取代旧的管理观念。

长期以来，政府对社会组织的发展限制颇多，顾虑重重，导致社会组织发育不良，政府也习惯在社会治理中唱独角戏，导致社会组织和公民在社会治理中参与不足，能力不强。普通公众也因其对政府的信任不足作壁上观，认为社会管理是政府的事情，对社会管理的参与积极性不高，同时他们缺乏社会参与的渠道，参与公共事务的能力和水平也有限。官民之间的不信任使得政府与社会协同治理难以实现。

当前，我国网络虚拟社会管理的主要内容有：基础设施的规范、信息服务的管理、传播权利的保护和不良信息的整治。[8]而对这些方面的管理在实际的运作中是由多个部门分散进行的，不能形成统一的运作机制，因此加大了监管的成本并降低了监管的效率。此外，信息管控技术手段落后。现如今网络犯罪手段高明、技术先进，而我国公安机关在信息管控技术方面虽有提升但仍需不断更新。有些试点单位公共信息网络安全监管工作仍处于发展阶段，一些数据库建立不完善，专业技术人才缺乏，不能很好的利用信息网络搜集情报。

四、我国社会治理创新多元模式的进一步完善

(一)改变长期存在的管治思维，真正实现由管理向治理转变

当前我国正处于从注重经济发展向统筹经济社会协调发展转变的时期，要推进社会发展和进步，政府及其工作人员必须改变传统的管治思维，就是要树立“以人为本、服务为先”的人性化理念，改变以往重管理轻服务的思想。胡锦涛总书记指出，社会管理从根本上说是对人的管理和服务。因此，要管理与服务并重，在服务意识指导下推进社会管理创新工作，在强化社会管理中提高服务质量，以此达到管理与服务的有机统一。此外，要实现由社会管理向社会治理的转变，就要实现治理主体的多元化，即实现社会组织和公众的广泛参与。为此，一方面要充分培育社会组织，加快形成现代社会组织体系，盘活现有社会组织资源的存量，扩大社会组织资源的增量。[9]“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。[10]这降低了社会组织的登记门槛，有利于扩大社会组织资源的增量。同时，社会组织应不断完善其内部的管理机制，建立规范化的规章制度，提高其公信力，盘活现有的社会组织。另一方面要积极扩大公众参与，增强其参与意识。社会管理创新工作归根到底是对人的管理和服务，只有公众积极参与其中才能使这项工作朝着良好的方向发展，从而形成社会共治的新局面。

(二)加强基于社会公正的制度规则建设

在我国社会治理过程中，促进社会公正最根本的还是从制度建设入手，使公正制度化，即把公正的理念与要求具体化为制度，唯有制度化了的公正才是具有真实客观性的公正[11]，因此要着重从以下几个方面加强制度规则建设：其一，加强农民工等困难群体的利益维护，制定和修改一些劳动保障制度和工资制度，建立合理的工资增长机制，切实保障农民工的合法劳动收入;其二，借鉴国外先进经验，建立完善的权利保障和救助体系，维护公民的合法权益;其三，积极探索城乡二元结构体系和户籍制度改革，努力实现城乡基本公共服务一体化，促进城乡和谐发展。此外，要鼓励公众和各类社会组织积极参与到制度规则的设计过程中来，确保制度规则的公正性、合理性和科学性。

(三)利用大数据加强对虚拟社会的管理

大数据是互联网发展到现今阶段的一种表象或特征，它使得那些原本很难收集和使用的数据通过一些新技术的应用而开始容易被利用，大数据技术的战略意义不在于掌握庞大的数据信息，而在于对这些有意义的数据进行专业化处理。随着互联网的发展，虚拟社会中的数据量越来越大，政府尤其需要利用大数据技术来处理一些数据，提高信息服务管理的能力;另一方面通过大数据研究了解互联网网民的情绪，通过这些情绪指数来引导网络舆情。同时，在进行虚拟社会管理的过程中要具有大数据的思维，即必须分析全面的数据而非随机抽样;必须重视数据的复杂性，弱化精确性;必须关注数据的相关性，而非因果关系。

(四)实现社会治理模式由人治向法治转化

在社会治理的过程中，要以法治思维、法治精神、法治理念、法治原则、法治方式为主导来处理社会问题、化解社会矛盾纠纷和协调社会关系，更好地发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用。要改变过去以人治为主的管理方式，逐步向法治转化，通过法律的途径解决我国当前存在的一些社会问题，化解矛盾纠纷。

(五)建立涉及民生的公共决策信息公开机制

将与民生有关的一些决策信息及时公布给公众，一方面可以使公众了解政府的行为，另一方面可以获得公众的一些意见，从而取得公众的支持。民生信息公开包括民生信息的收集、汇总分析、公开发布等多个环节，在公开的过程中应该按照一定的程序进行，从而确保公开发布的民生信息准确可靠。为充分保障群众的知情权，扩大民生信息的知晓度，应选定一些影响力比较大的新闻媒体和网络进行信息发布。

(六)倡导建立以社区为基础的政府—公民合作的协同型社会治理模式

应切实转变管治思维方式，以社区为基础，建立公民广泛参与的社区居民议事会制度，由居委会和社区内的居民代表组成，定期召开会议对政府的工作提出建议意见，包括社区建设、民生、经济发展、社区管理等各个领域，并对社区内的各项事务进行民主决策、民主管理、民主监督，形成政府—公民合作的协同治理的社会治理模式。

总之，我国社会治理创新多元模式在改善社会治理方面都作出了有益探索，为改善社会治理积累了宝贵经验。但社会治理模式的探索不可能一蹴而就，需要政府与社会共同努力。只有如此，社会治理模式才能不断完善，社会治理的效率才会不断提高。

参考文献：

[1]杨阳腾.深圳大力推进社会管理创新[EB/OL].中国经济网，2011-06-29[2014-07-28].http：//paper.ce.cn/jjrb/html/2011-06/29/content_158589.htm.

[2]华新红.合肥创新社会管理续写辉煌[EB/OL].安徽新闻网，2012-10-11[2014-08-02].http：//ah.anhuinews.com/system/2012/10/11/005250339.shtml.

[3]湖南长沙市：找准重点全力破解难点[EB/OL].法制网，2012-07-19[2014-08-03].http：//www.legaldaily.com.cn/zt/content/2012-07/19/content_3719256.htm?node=28929.

[4]周斌，卢杰.三十八个全国社会管理创新综合试点地区创造经验亮点纷呈[EB/OL].凤凰网，2012-07-19[2014-08-05].http：//finance.ifeng.com/roll/20120719/6784304.shtml.

[5]西藏林芝地区：因地制宜创新寺庙管理[N].法制日报，2012-07-19.

[6]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[R].北京：人民出版社，2005：23.

[7]何增科.我国社会管理的六大趋势[N].中国社会报，2013-01-23(3).

[8]魏礼群.加强和创新社会管理讲座[M].北京：学习出版社，2011：210.

[9]李培林. 我国社会组织体制的改革和未来[J].社会，2013(03).

[10]习近平.中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(01).

[11]高兆明.制度公正论：变革时期道德失范研究[M].上海：上海文艺出版社，2001：30.

责任编辑：孔九莉

作者：魏淑艳　冀振　王颖

第2篇：我国轻罪化社会治理模式的立法反思与批评

内容摘要：我国先后十一部刑法修正案新增28个轻罪，但表现出了“轻重并进，重罪为主”的立法特征，轻罪制度并未成为立法主线，“轻罪化”之所以屡被用于渲染当前的犯罪化立法及其趋势，源于对“废除劳教制度”法治意义的误解。劳教制度被废的根本原因在于，其从教育帮扶性措施异化为罪刑失衡的监禁处罚，因而轻罪化立法不应是“劳教功能”的栖身之所。“轻罪化”作为刑法参与社会治理的立法方案源于“严而不厉”的目标导向，但“严而不厉”内含“严”与“厉”概念交叉、狭义解读刑法谦抑性、迷信刑法积极预防功能等不足，在“去重刑化”目标尚未实现之前追求法网之“严”，则导致刑法结构“又严又厉”。增设轻罪也不是校正重刑主义司法偏向的恰当措施，重罪构成要件的司法扩张是解释者背离罪刑法定原则使然，应正视司法恣意性的根源而非通过轻罪化立法为之开脱，否则将陷入“司法无限倒逼立法”的恶性循环。因此，追求法网严密的轻罪化立法应予放弃，从而为发挥刑法之外其他规范及其主体的功能让渡空间，真正促成社会治理所需的多元共治格局。

关键词：刑法修正案(十一) 轻罪化 社会治理 严而不厉 重刑主义 积极刑法观

2020年12月26日第十三届全国人大常委会第二十四次会议通过刑法修正案(十一)，该修正案将高空抛物、抢夺公交车方向盘等民众关切的失范行为写进刑法，并为之配备了“一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金”的刑罚，上述立法呈现出明显的轻罪化特征。有学者认为：“轻罪立法具有法治的正当性，有助于更积极地通过现代法治的方式，科学治理社会边缘问题与新型犯罪问题……重视轻罪立法，是刑法结构趋于合理的现实需要。” 〔1 〕其实，我国的轻罪化立法最早是刑事政策学上为刑罚结构调整提出的改善方案，轻罪制度的问题意识及其建设路径一方面来自域外“大刑法”立法的启迪;另一方面来自本土劳动教养制度改革的衔接应对。随着收容遣送制度终结、“国家尊重和保障人权”入宪，以劳动教养为代表的其他收容性教育制度何去何从、是否需要改变传统的“治安管理处罚—收容性措施—刑罚”三元制裁体系，则继续受到了法理考问， 〔2 〕2013年12月28日全国人大常委会通过《关于废止劳动教养法律规定的决定》，后劳教时代原先的被劳教行为该如何处置，又成为学界关注的话题，因而轻罪制度建构被视为更为契合时代的课题。〔3 〕尤其是后劳教时代同时也是网络时代、信息时代、风险时代、社会治理时代并存的转型期，社会交往中的新旧类型矛盾交织，政治国家如何在秩序稳定和人权保障的共同期许中定位自身角色、发挥应有职能，成为棘手的法治难题。在这种背景下，刑法理论和实践上较为流行的观点是通过不断增设轻罪将更多的社会失范行为犯罪化，这既可以增补劳教废止后的“处置空白”，又可以积极回应当前的社会治理，“轻罪化”从方案构想走向立法現实，轻罪制度也被视为刑事立法的改革趋势。〔4 〕然而，轻罪化立法是否已经成为我国十一部刑法修正案的立法主线?即便轻罪制度与劳教制度具有研究契机上的相关性，为何还需要用“轻罪”去接收劳教制度被废之后的遗留任务?在日益强调共建共治的社会治理语境中，通过增设轻罪促进刑法积极参与社会治理是否属于对刑罚的路径依赖?所谓的“轻罪化”究竟是一种重刑化还是轻刑化的思维，这是否会导致刑事法网深陷严刑峻法的泥淖?实践中的司法恣意是否是“轻罪供给不足”所导致，校正司法实践中不断凸显的入罪扩张解释又是否确需借助增设轻罪?笔者将对此展开讨论，以求证刑法立法参与社会治理的妥当模式，这既是关于立法技术的思考，也是对犯罪化观念的反省。

一、通过增设轻罪参与社会治理的困惑：“被转移”的问题

何为轻罪?由于不同国家刑罚结构的差异，轻罪化的范围并不一致。例如，德国刑法第12条明确规定了重罪与轻罪：重罪是指最低刑为一年或一年以上有期徒刑的犯罪，轻罪是指科处一年以下有期徒刑或者罚金刑的犯罪。法国刑法也明确区分重罪、轻罪、违警罪，根据第131-1至131-18条，重罪是指最低刑为十年以上有期徒刑或有期拘押的犯罪，轻罪是指最高刑为十年以下监禁的犯罪，违警罪是指最高刑为不超过三千欧元罚金的犯罪。日本刑法没有明确区分重罪与轻罪，但轻犯罪法规定了被科处拘役或者科料的轻罪行为。〔5 〕我国刑法未明确区分重罪与轻罪，也未制定独立的轻犯罪法，“轻罪化”的标准只能根据本国刑事法规定间接确立。根据实体法和程序法上从宽从简处理规定，可以发现“三年有期徒刑”具有刑事一体化的法律标记意义， 〔6 〕可将我国的轻罪范围确定为“法定最高刑为三年以下有期徒刑、拘役、管制(包括独立适用剥夺政治权利、并处或者单处罚金)”的犯罪。以此检视我国的轻罪化立法，可以发现轻罪化的趋势及其问题。

(一)我国十一部刑法修正案的轻罪化立法考察

我国刑法将犯罪理解为严重危害社会的行为，因而通常为犯罪配备较高的入罪门槛和较重的刑罚后果。在1997年全新修订的刑法中，主刑最高刑为三年有期徒刑的轻罪有68个(如第129条丢失枪支不报罪等)，主刑最高刑为二年有期徒刑的轻罪有9个(如第221条损害商业信誉、商品声誉罪等)，主刑最高刑为一年有期徒刑的轻罪有2个(第322条偷越国边境罪、第252条侵犯通信自由罪)，上述轻罪共计79个，仅占当时最高人民法院确定413个罪名的19.13%。1999年12月25日刑法修正案、2001年8月31日刑法修正案(二)、2001年12月29日刑法修正案(三)、2002年12月18日刑法修正案(四)、2005年2月28日刑法修正案(五)均未涉及轻罪修改。直到2006年6月29日通过的刑法修正案(六)才开始修正轻罪条文，本修正案将第161条提供虚假财务报告罪扩充为“违规披露、不披露重要信息罪”。2009年2月28日刑法修正案(七)新增第253条之第1款“出售、非法提供公民个人信息罪”和第2款“非法获取公民个人信息罪”(刑法修正案(九)将之合为1个重罪)，扩充了第337条“妨害动植物防疫、检疫罪”，并将原第375条第2款拆分为现行第2款“非法生产、买卖武装部队制式服装罪”(轻罪)、第3款“伪造、盗窃、买卖、非法提供、非法使用武装部队专用标志罪”(重罪)。

2010年以来，刑法修正案迎来大范围修正。2011年2月25日刑法修正案(八)是1997年以来修改内容最多的一部修正案， 〔7 〕它对分则轻罪的修正主要体现为：第一，新增“绝对轻罪”即第133条之一危险驾驶罪(处拘役，并处罚金);第二，新增2个不要求“入罪数额”的“相对轻罪”即“多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃”和“多次敲诈勒索”;第三，将原本的轻罪升级为重罪，如提升了第226条强迫交易罪、第244条强迫劳动罪的最高刑。在刑法修正案(八)新增的10个罪名中，只有危险驾驶罪是轻罪，第205条之一虚开发票罪、第276条之一拒不支付劳动报酬罪等9个犯罪均为重罪。2015年8月29日刑法修正案(九)再次对刑法分则进行了大幅修改， 〔8 〕其中的轻罪化立法包括第120条之五强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪等13个条文14个新罪名;扩充了第133条之一危险驾驶犯罪、第309条扰乱法庭秩序罪等4个轻罪的构成要件内容。〔9 〕至于2017年11月4日刑法修正案(十)，其仅增加了1个新罪轻罪即第299条第2款侮辱国歌罪。

2020年12月26日刑法修正案(十一)时隔五年后再次对刑法分则进行大调整，其中的轻罪化立法条文包括8个新罪：第133条之二妨害安全驾驶罪，第134条之一危险作业罪，第291条之二高空抛物罪，以上犯罪最高刑仅为一年以下有期徒刑;第280条之二冒名顶替罪，第293条之一催收非法债务罪，第299条之一侵害英雄烈士名誉、荣誉罪，第344条之一非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪，第355条之一妨害兴奋剂管理罪，以上犯罪最高刑为三年有期徒刑。除此之外，刑法修正案(十一)对第134条第2款、第142条、第142条之一、第191条、第192条等37个条文的密集性修订均属于重罪修改或增设，如非国家工作人员受贿罪与职务侵占罪的最高刑从五年以上有期徒刑提升至无期徒刑，侵犯著作权罪等三个知识产权犯罪的最高刑均从七年有期徒刑升为十年有期徒刑，非法植入基因编辑、克隆胚胎罪的最高刑被设定为七年有期徒刑。

由上可见，我国1997年刑法设立了约五分之一的轻罪，刑法修正案(六)扩充了1个原有轻罪的构成要件，刑法修正案(七)新增了2个侵犯公民个人信息的轻罪，刑法修正案(八)则增加了危险驾驶罪以及非数额型盗窃罪、非数额型敲诈勒索罪。从刑法修正案(九)、刑法修正案(十)则开始连续新增15个轻罪，扩容4个轻罪，尤以危害公共安全罪中的危险驾驶罪、恐怖主义犯罪以及网络犯罪为代表，刑法修正案(十一)又在社会治理的多个层面新增了8个轻罪。截至目前，十一部刑法修正案新增轻罪28个，现存轻罪105个，“轻罪化”在最近十年来的刑法修正案中具有明显的体现，但它也只是刑法修正的一小部分，刑法新增或修改的大部分条文仍是重罪条文，因而我国刑法呈现的是“以重为主、轻重并进”的犯罪化趋势。在这种立法图景中，轻罪化立法的增多并不是为了“刑罚轻缓化”，它在保持“以重为主”“重刑重罚”的同时，额外将更多社会失范行为纳入犯罪圈，轻罪制度为此就需要更多正当化说明。

(二)转型时代社会治理中“劳教思维”何以存续?

早在劳教制度被废之前，典型的轻罪化立法就已经进入刑法，如上述醉酒型危险驾驶罪等绝对轻罪和非数额型盗窃、敲诈勒索罪等相对轻罪。对于后者，很容易被认为是劳教制度改革的前奏，因为非数额型盗窃等本就在《公安机关办理劳动教养案件规定》等规制范围中，非数额型的轻罪是基于“一次作案案值达不到定罪标准无法对其定罪处罚，只能作治安处罚，打击力度不够，……导致犯罪分子有恃无恐，屡打不绝”， 〔10 〕多次敲诈勒索罪则源于“某些恶势力经常敲诈勒索、鱼肉群众，尽管每次的数额不大，但是人民群众没有安全感”。〔11 〕这种相对轻罪化立法与多年前劳教制度改良派的主张完全一致：“盗窃、扒窃公私财物，数额不大，不构成犯罪，不够刑事处罚，但又‘屡教不改’或者经过治安管理处罚又‘屡罚屡犯’的行为等，此类‘轻罪’行为治安管理处罚的‘空缺’，为将来的劳动教养立法提供了空间。” 〔12 〕但对于前者的正当性，则不能通过劳教制度改革予以说明，因为醉驾等行为本就不属于劳动教养范围，将道路交通安全法上的行政违法行为增设为危险驾驶罪主要侧重于交通风险控制上的结果本位向行为本位的前移。

在党的十八届三中全会首次提出“社会治理”命题后，劳教制度随即被废止，但替代劳教制度的专门立法(如违法行为矫治法)至今也未颁行，那么后续刑法修正案中的轻罪化立法是否属于替代劳动教养的立法?有观点仍给予了肯定回答：“将许多原来以劳动教养处理的行为轻罪化”成为晚近刑法修正案的特色，“对某些违法行为不可能放任自流，在出现处罚空档时，为防止对某些危害行为的处理机制在现行刑法和治安管理处罚法之外运转，就必须增设新罪”。〔13 〕可以说，后劳教时代的刑法修正中依然存在强烈的“劳教思维”，其基本逻辑是：劳教制度消失之后必然存在制度漏洞，需要构建新的制度延续劳动教养的功能。笔者认为，将轻罪制度与劳教制度挂钩，恰恰暴露了轻罪化立法的正当性危机。

首先，后劳教时代的被劳教行为确实需要分流处置，但“处罚漏洞”却是个假问题。比如，刑法修正案(九)新增的“强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪”“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”的同时，反恐怖主义法也随之颁布，反恐怖主义法第80条第1款第1、3项明确规定上述两种行为“情节轻微，尚不构成犯罪的，由公安机关处十日以上十五日以下拘留，可以并处一万元以下罚款”。刑法修正案(十)新增的侮辱国歌行为在国歌法上也配备着相关行政处罚，侮辱国旗、国徽“尚不构成犯罪的”也受到国旗法、国徽法的行政处罚。这意味著，上述轻罪行为不仅不属于游离于“刑罚—行政处罚”制裁体系之外的“处罚空挡”，而且刑法中的新增轻罪也遵循了“定性+定量”的实质违法性评价模式，轻罪化立法并非全然将行政违法行为整体转入犯罪圈。根据原《公安机关办理劳动教养案件规定》第9条，被劳教行为本身属于“尚不够刑事处罚”但依然要受到治安管理处罚等行政处罚的行为， 〔14 〕劳教制度所规制的行为原本就不具有“劳教专属性”，不是介于刑罚与行政处罚的中间地带，劳教制度被废之后也不存在处罚真空，刑法修订中的轻罪化立法的正当性不能用劳教制度予以说明，两者之间的联系值得怀疑。即便认为，被劳教行为与一般行政违法行为之间的区别在于屡教不改的多次违法性，劳教制度被废除之后多次行为的轻罪化也仅有“多次盗窃”“多次敲诈勒索”“多次抢夺”三处。刑法修正案(九)增设第290条第2款扰乱国家机关工作秩序罪和第3款组织、资助非法聚集罪的入罪门槛除了“多次”之外，还要求“造成严重后果”或“情节严重”等定量要素。及至刑法修正案(十一)，8个新增轻罪条文均未涉及“多次违法行为”的入罪化，所谓的“后劳教时代”不再有任何刑法立法意义。

其次，轻罪化立法被视为“复兴”劳教功能的理想载体，源于轻罪制度与劳教制度坚持相同的惩治思维。在劳教制度被废之后，众多学者仍对劳动教养抱有極大亲密感，这主要是因为劳教思维应合了危险管制思维，劳动教养是毫不掩饰对“危险分子”“恶习者”的管控，而刑法轻罪化立法表面上是“结果本位”转向“行为本位”的立法模式，实则是对“行为人”的变相管制。如轻罪立法支持者主张，“只要基于行为人主观上恶的意思所实施的行为在性质上是错的，即便没有发生实害，没有造成传统上所理解的严重社会危害性，刑法也不能袖手旁观”。〔15 〕这便是以行为无价值论即“人的不法论”为中心的社会防卫论，这也正是“废除劳教制度、保留劳教功能”之主张的思想根源。劳教制度最初是一种教育性、矫正性的帮扶措施，后来逐渐异化为针对“尚不构成犯罪者”最高四年的长期监禁性措施，处罚属性成为首要属性，矫治教育成为次要属性。正是功能上的逐步异化及其半个世纪的观念固化，才会衍生出劳教制度被废后“处罚空档”或“功能缺位”的看法。回应这种“缺位”的方案之一是扩大刑事保安处分; 〔16 〕另一方案便是扩大轻罪化立法，两者都是重刑主义的表现。但是，刑法中的保安处分针对的是符合构成要件且存在刑事不法的行为人(无罪责者)，保安处分本身就已经违背了责任主义原理。若将原属行政违法的屡教不改者、常习违法者分流到保安处分，则又进一步突破了侵害主义原理，仍然会面临与劳教制度同样的局面，幸运的是，前述刑法修正案没有吸纳这一建议。由此，填补“劳教功能”的任务就被寄期待于轻罪制度，毕竟相对于保安处分而言，前述修正案也证实了轻罪化立法的可能性。

最后，只要对“废除劳教”的法治意义有准确认识，就不会承认轻罪化立法是“劳教功能”的栖身之所。废除劳教制度不仅是基于法律保留原则这一形式法治原则，否则可以将《劳动教养试行办法》等升格为“法律”，以替劳教“正名”。废除劳教制度的初衷也不是限缩行政处罚权，近年来行政处罚权及其种类同时在扩张， 〔17 〕如行政拘留逐渐从治安拘留扩展到环保行政拘留、食品安全行政拘留等，取消行政处罚是不被承认的改革方向。〔18 〕劳教制度被废除的根本原因在于“行为”(罪)与“处罚”(刑)之间的不均衡性，因而它更是党的十八大以来追求实质法治，即良法之治的结果。法治国与警察国等其他非法治形态的分野不是劳教或其类似措施的刑罚化，不是行政罚的刑法化，也不是原有的行政性处罚纳入刑法、行政违法行为均接受法院审判就可以告别非法治。社会治理法治化的核心是“权力运行的制约和监督”， 〔19 〕它包括对所有国家权力的控制。对于刑罚权而言，调查权、侦查权、控诉权、审判权若难以相互制约，所谓后劳教时代的轻罪化立法只是对劳动教养的社会防卫功能的延续而已。劳教制度被废之后，“劳教功能”的正当性与合理性也应一并消失。对这个问题认识不清，那么2019年12月18日全国人大常委会废除“收容教育制度”之后，未来的刑法修正案是否也要为弥补“收容教育空档”而增设卖淫罪、嫖娼罪?或在将来改革或废除“强制戒毒制度”之后，是否要为填充相关空白而增设吸毒罪?

二、轻罪化立法的政策导向反思：解构“严而不厉”

刑法增设的诸如“危险驾驶罪”“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”等轻罪不仅法定刑低且入罪标准也低，这些所谓的“行为犯”“抽象危险犯”等向来被视为“严而不厉”导向的立法体现。例如，有观点认为：“从刑法修正案(九)的刑罚修订情况可以看出，我国刑事法网的进一步严密以及轻微犯罪在刑事案件中比例的上升，正是我国刑法结构从‘厉而不严’到‘严而不厉’发展、转变过程中呈现的具体现象。” 〔20 〕再如，刑法修正案(十一)将第134条重大责任事故罪中的三类特别行为前置为第134条之一危险作业罪，入罪标准仅限于“现实危险”而不再要求实害后果，入罪门槛及其证明标准进一步降低，似乎这种犯罪化是“天网恢恢”“不失宽厚”的一次双赢。但笔者认为，“严而不厉”的内容仍值得理清，否则难免存在对该政策导向的误用，进而在犯罪化立法上导致事与愿违。

(一)“严而不厉”概念的表达及变迁

“严厉”在我国传统刑事政策语境中本来是一体性的表达如“严厉打击”(严打)，老一辈法学家在1989年创新性地将“严厉”拆开使用——“严指刑事法网严密，刑事责任严格;厉主要指刑罚苛厉，刑罚过重”，刑法结构因之被划分为“严而不厉”“厉而不严”“不严不厉”“又严又厉”四类，并针对我国“厉而不严”的现状提出了未来立法应坚持“严而不厉”。必须肯定的是，这一刑法学思想对于推动我国刑法的现代化进程发挥了重要作用。对于彼时的刑罚之“厉”无需赘言，对于当时的刑法之“不严”，倡导者归结了几个方面：累犯不加重处罚，缓刑及假释撤销条件要求过于宽容(即撤销门槛过高)，贪污受贿罪、偷税抗税罪起刑线过高，没有设立不要求实害结果的过失危险犯等。〔21 〕可见，当初的“不严”既包括了“法网不严”也包括了“处罚(责任)不严”，因而建议的“累犯应从重或加重处罚”“应降低撤销缓刑、假释的难度”“将偷税抗税罪的最高刑三年徒刑提到十年徒刑”等措施实则提倡刑事责任的加重化，即重刑化。所以，最初的“严而不厉”并不是单纯的“法网严密+刑罚轻缓”(轻罪+轻刑)，而是“法网严密+提高处罚力度+废除部分死刑”。换言之，这里的“严而不厉”包括了惯常意义上的刑罚之“严厉”，“严而不厉”的刑法改革方案反而包括了刑法之“厉”(累犯加重处罚、提高法定刑)，因而“严而不厉”最初就含有概念上的交叉——同时意味着“又严又厉”。

1994年“严而不厉”概念得到进一步优化，上述“刑事责任严格”之“严”被舍弃，倡导者重新主张“严而不厉”包括：“一方面，严密刑事法网，适度扩大法定犯罪面。……另一方面，减轻刑罚苛厉程度。中心问题是控制死刑，逐步减少死刑。” 〔22 〕那么就此遗留的问题是：不涉及死刑存废的“提高法定刑”究竟应当被划分到1989年的“严”，还是1994年的“厉”?这直接影响对前述刑法修正案的立法评价：“增设轻罪轻刑+提升原犯罪法定刑”这两条同时并进的立法路线究竟属于“严而不厉”还是“又严又厉”?2004年倡导者对“严而不厉”进行了更加明确的界定：“严而不厉”是指“法网严密”和“刑罚轻缓”;“厉而不严”则是指“刑罚苛厉”而法网不严(如未设立“恐吓罪”“见危不救罪”)，其中“厉”不仅表现为死刑还体现为“重刑(重罚)政策”。〔23 〕

如前所述，刑法修正案(十一)增设了8个轻罪，但同时：第一，大幅度提升了不少犯罪的法定最高刑，如职务侵占罪从“五年以上”提至“无期徒刑”;第二，增設了不少新重罪条文，如第236条之一“负有照护职责人员性侵罪”(最高刑为十年以上有期徒刑)等。若按照“严”“厉”的二元指标进行划分，刑法修正案(十一)增设轻罪无疑属于“严”，而提升法定刑力度则究竟属于“厉”抑或“不厉”，不同版本则存在不同答案。根据1989年“严而不厉”的说法，提升法定刑属于“刑事责任严格”之“严”，因而刑法修正案(十一)属于“严而又严”。根据1994年的说法，刑法修正案(十一)的“刑罚苛厉程度”并未达到死刑标准，不属于“又严又厉”，也不是典型的“严而不厉”。根据2004年的说法，提升法定刑属于重刑(重罚)政策即“厉”，因而刑法修正案(十一)实际上是“又严又厉”的罪刑结构。

(二)“严而不厉”对刑法谦抑性的狭义解读

对于刑事法网的日趋严密化，反对论的基本观点是，持续犯罪化违背刑法谦抑主义; 〔24 〕而肯定论颇为流行的态度之一则是“存在即合理”——犯罪圈的扩大已经成为不言自明的事实、大势所趋的必然结果。但这种论调完全禁止对犯罪化正当性的探讨，似乎质疑此类立法等同于“不识时务”。面对刑法的谦抑性问题，肯定论还主张，“为了严密刑事法网的需要而进行的入罪化处理，并没有违反刑法的谦抑性原则”，因为“入罪并不代表重罚，许多罪名的法定刑在事实上还没有之前的行政处罚或劳动教养严厉”“我国刑法谦抑性的着重点主要体现在总体刑罚量配置以及个罪平均刑罚量配置的减轻上”“刑法的谦抑主要体现在刑的谦抑而不是罪的谦抑”。〔25 〕笔者认为，上述理由值得商榷：

首先，“轻罪轻刑”相对于治安管理处罚而言，代表的就是重罚。法定最高刑为三年有期徒刑的轻罪可能会比原先的最高四年期劳动教养的处罚轻，但劳动教养针对的本就是尚不构成犯罪的行政违法行为，四年劳教期本身就是对“行为—后果”不匹配的重罚，同样的行为接受“最高三年有期徒刑”仍然要比行政拘留更重刑化。更何况，劳教制度被废之后，不存在所谓的处罚空档，将“轻罪轻刑”作为劳教制度的替代性轻罚措施站不住脚，并不能就此认定更符合刑法谦抑性。

其次，刑法谦抑性的核心是“罪的谦抑”，入罪不谦抑，则刑罚无论如何轻缓，都是一种过度干预。“谦抑”是从日本刑法学重新取回的用语。谦抑性是指刑法的出场必须得到抑制，因为“刑法只不过是维持人类社会的共同生活的制度之一”， 〔26 〕它具有“补充性”即补充其他社会规范、“不完全性”即刑法的作用场合不完整、“宽容性”即允许可容忍的侵害或危险而不轻易处罚妨害自由的行为。〔27 〕在德国，刑法的谦抑性表现为“社会政策的最后手段”，即“只有在其他解决问题的社会手段如民事诉讼、警察或工商管理法、非刑罚制裁等措施失灵时，刑法才允许被投入使用”，因而“刑法的任务被定义为‘辅助性的法益保护’……这一辅助性原则来源于宪法上的比例原则”， 〔28 〕“片段性”也成为不少德国刑法教科书开篇划定的刑法特性。〔29 〕可以说，谦抑性的中心议题是刑法何时才能将某种行为从民法、行政法等其他社会治理规范调整纳入犯罪圈， 〔30 〕这种犯罪化与非犯罪化的界限问题不仅涉及行为的社会危害性、行为人的主观恶性，更涉及何种手段更能有效治理相关问题、新罪追诉的证据收集难度、新罪与旧罪的关系、新罪适用之后的司法后果及社会影响等多种因素。例如，刑法修正案(十一)增设的第291条之二高空抛物罪就面临刑法谦抑性的审视。在2020年6月全国人大常委会首次审议草案时，媒体对“高空抛物入刑”给予大力宣扬。〔31 〕但高空抛物危险行为本就在刑法规制之内：若引起公共安全危险，则至少可适用第114条， 〔32 〕因而“高空抛物入刑”是个伪命题。无论第291条之二的入罪标准及其证明多低，也必须要求查清高空抛物事实，而高空抛物在我国的实践难题往往是查不清具体行为人，所以侵权法上才会有无奈的“补偿责任”。预防高空抛物，哪种手段更有用?行为人当然知道高空抛物会致人死伤，他们只是因身处高楼大厦、住户密集而抱有极大的侥幸心理。若总是难以查清行为人，即便对高空抛物适用第114条、第115条抑或故意杀人罪(未遂或既遂)之重罪重罚，也不会产生更大的预防效果。正如贝卡利亚所言，最有约束力的不是严酷性而是确定性，“一旦成了确定的，就总令人心悸”。〔33 〕民法典第1254条之所以要设立物业服务企业等建筑物管理人的安全保障责任，出发点正是为了督促其加强监控管理如安装仰拍监控装置等，他们在及时预防和发现高空抛物方面要比第1254条第3款规定的公安机关等主体更有可为空间。若民法侵权责任、治安管理处罚以及刑法第114条、115条危害公共安全责任是不可回避的，则根本无需增设独立的高空抛物罪。若事实无法查清，上述责任无法落实，则一味增设高空抛物罪也不会取得期望的预防效果。若人们通过媒体宣传而明知高空抛物已“独立入刑”进而产生威慑效应，那么在刑法修正案(十一)之前适用刑罚更高的以危险方法危害公共安全罪、故意杀人罪的威慑性一定更强，增设法定刑更低的犯罪就会自相矛盾。因此，无论在哪一情况下，治理高空抛物的优先方法绝不是增设一个含混不清的轻罪，这种法网之“严”具有违反刑法谦抑性之嫌。

最后，即便根据上述狭义化的刑法谦抑性即“刑罚之谦抑”，我国近年来的多处刑法修正也违背了谦抑原则。根据“严而不厉”的构想，刑法当有两个任务——贯彻法网之“严”、去除刑罚之“厉”。鱼与熊掌可否兼得?一旦“严”与“不厉”表现出背反状态，“严”而“不厉”便双双解体。“严而不厉”倡导者认为，减少刑法之“厉”的“基础性首要环节是削减死刑罪名”， 〔34 〕刑法修正案(八)、刑法修正案(九)连续取消集资诈骗罪等22个罪名的死刑，一定程度上体现了“刑的谦抑”。但如前所述，近年来的立法呈现“以重为主、轻重并进”的路线，如刑法修正案(十一)45个涉分则罪刑条文中新增重罪的条文有6个、提升犯罪最高刑的条文有12个，两者占比40%。显然，当前的刑罚配置更苛厉而非更轻缓，刑法“尚严”的同时也“尚厉”，这难言遵循了“刑罚之谦抑”。

更重要的是，“法网严密”本身也意味着“刑罚之厉”，因为轻罚或重罚的判断具有相对性。例如，“严而不厉”倡导者认为“过失犯=实害犯”的入罪模式不符合“法网严密”的要求，有必要增设不以实害为入罪标准的纯粹过失危险犯。〔35 〕笔者认为，这种法网之严等于提升了刑罚之厉，因为过失危险犯实际上只要求违反一定的行为基准，这是新过失论的表现，其背后的立场是规范违反说和行为无价值论，这导致“过失危险犯=违反行政法”，扩大了过失犯的处罚范围， 〔36 〕即便配备轻刑也比行政处罚“苛厉”，“严”和“不厉”难以同时达到。〔37 〕刑法修正案(十一)在第134条之后增设第134条之一危险作业罪，本罪是前置于重大责任事故罪(基本犯)的危险犯，责任人实施“篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息”“依法责令停产停业而拒不执行”“未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采”等行为对引发重大伤亡事故及其可能性的主观罪过同样是过失，因而属于业务过失危险犯。本罪的实行行为是对违反安全生产法第33条、36条、98条等生产管理规则行为的重述，这将刑法完全等同于安全生产管理法，即便配备最高一年有期徒刑，也显然比“二万元以上五万元以下的罚款”更重，这种“严”便等同于“厉”。

(三)“严而不厉”对刑法积极预防功能的迷信

“严而不厉”的肯定论认为，“严而不厉”的社会功能表现在：“道德底线刚性化，对违法犯罪行为采取较为严厉的否定态度，即便是较为轻微的违法行为在刑法上也做否定评价。如此，较为容易引导公民养成良好的守规则意识，社会诚信体系也较为容易形成。” 〔38 〕上述观点与当前颇为流行的积极主义刑法观如出一辙，他们都对刑法的行为规制功能(一般预防)抱有百倍信心。例如，有学者指出：“积极主义刑法观由严密法网和去重刑化两部分组成……前者是主体内容，后者是必要补充……‘严而不厉’思想是积极主义刑法观的重要理论资源。……这不仅可以有效地伸张社会正义，加强社会伦理的力量，增强社会大众的法律认同感，形成遏制和预防犯罪的社会心理氛围，而且可以唤醒犯罪分子本人的社会伦理意识。” 〔39 〕还有观点主张：“增设新罪必须从确立行为规范的角度入手……刑法立法只不过是要立规矩，即确立行为对错的标准(行为规范)……否则整个社会就没有章法可言。” 〔40 〕笔者认为，上述看法是对刑法一般预防功能的迷信，不仅对“积极的一般预防”进行了概念偷换，而且忽视了刑法的局限性，属于刑法萬能主义的变种，这对立法走向具有误导作用。

首先，上述观点颠倒了“严密法网”和“去重刑化”的主次顺序。如前所述，我国刑法修正除了取消若干罪名的死刑之外，“重刑化”特征仍然十分明显，此时追求严密法网只会导致“又严又厉”的刑法结构，“严而不厉”思想只有在实现了“去重刑化”之后才有意义，“不厉”是谈论严密法网的前提，“去重刑化”才是主体。

其次，积极刑法观并不来自“积极的一般预防论”，积极的一般预防论的话语并不能用于论证刑法应积极参与社会治理。从德国引入的积极的一般预防论主张刑罚有三个功能：通过刑事司法活动让公民学会对法忠诚，即学习效应;当民众看到法律得到执行而产生的信赖效应;平复一般民众的法意识且将刑罚等同于相关冲突的案结事了的满足效应。〔41 〕这三种效应是一般预防的“积极”之所在。换言之，在积极的一般预防论的逻辑中，“刑罚的目的在于通过声明规范的有效性来维护被破坏规范的稳定”， 〔42 〕因为犯罪人“违背了对‘通过法实现和平’这一全体公民志业的忠诚。刑罚正是对否定忠诚义务的回应。刑法把行为人对全体社会的共同责任记录下来，对他‘赋予理性人的尊严’予以尊重”， 〔43 〕最终“让刑罚判决对忠于规范的人产生预防作用”。〔44 〕这种解说显然不同于传递负面信息的威慑预防论，即便如此，笔者也并不支持该理论，因为无论把刑罚描述得如何美好仍不能回避“本质是一种恶”的命题。由于这种一般预防被冠之以语感上最有号召力的“积极”“正面”的前缀，我国学者便将它与“积极参与社会治理”“刑法积极前移”等联系在一起交叉使用，将根植于德国黑格尔哲学形式而上的理论转译为“加大处罚力度”或“积极扩大处罚范围”等我国向来擅长的直白的刑事政策话语，这貌似将德国概念本土化，实际上是偷换了“积极的一般预防”概念。

最后，从“行为规范”“规则意识”“社会伦理”等关键词可以看出，轻罪化立法的支持者对行为不法(不正当)的判断是以规范违反说即行为无价值论为基础，这一立场面临根本性的疑问。一方面，规范违反说永远不能确定“规范”的内容和来源，关于“规范保护”的说法完全可以套用于任何时代的刑法，最终“规范违反”无非等于违反了实定刑法本身，所谓的“规范保护”也只是限于“刑法规范的自我保护”的循环论证。另一方面，“刑法就是要立规矩……否则整个社会就没有章法可言”，则是违背常识的说法。社会生活中的交往规则有多少是刑法所立?除了刑法之外，难道其他法律规范或非法律规范没有提供规则?若没有刑法事无巨细地告知行为标准，民众的行为就没有章法可言?民法、行政法、反不正当竞争法、党内法规、行业标准、合规计划、商事习惯、网络平台自治规则、村规民约、良善家风等都在提供行为指导，即便法盲文盲也并未被社会淘汰。刑法有多少个罪名、刑法修正案(十一)新增了哪些犯罪，恐怕一般人根本不知晓，这也并未导致社会秩序的混乱。更何况法学专家对刑法条文的理解都莫衷一是，若指望刑法为民众创立规矩，则民众必无所适从。所以，期待通过严密法网的形式将所有行为规则放入刑法中形成轻罪化立法，这种旨在编纂“大刑法”的主张实际上将刑法当作社会的伦理规范，这是目空一切的刑法万能主义，根本无视其他行为规范体系的存在意义。

所以，“严而不厉”不能为轻罪化立法提供合理的立法引导，这种思维本身内含着“严”与“厉”的概念重叠、对刑法谦抑性原则的片面解读及对刑法积极的一般预防功能的一厢情愿等不足。我国当前的基本刑事政策是宽严相济，“宽”“严”是边界相对清晰的一对范畴，它能够覆盖对“犯罪与刑罚”的双重引导，“宽”除了刑罚轻缓(不厉)之外，至少不禁止非犯罪化立法，但“严而不厉”则提倡持续犯罪化，封闭了除(出)罪化的出口。“严而不厉”的最大价值在于倡导“去重刑化”(刑罚之宽)，但在刑罚之“厉”的旧习被解除之前，追求以严密法网为导向的轻罪化立法，最终呈现的必然是“又严又厉”的罪刑结构。

三、“重刑主义司法”不能证立轻罪化立法的合理性

“重刑主义”不仅表现为量刑上的重刑重罚化，也表现为罪名选择上的重罪化，作为一种刑法观念的刻画，它是指立法或司法上对刑法作用的过分重视或依赖，如中国古代的“王者刑九赏一”“刑胜而民静”思想以及影响至今的“重刑轻民”传统。轻罪化立法支持者主张，“面对某些乍看起来‘法无明文’的严重或者新型危害行为，司法一方面不得不进行处理以回应民众的呼吁，在社会治理进程中发挥刑法应有的功能;另一方面又必须直面刑法立法上轻罪设置少、规范支持不够的难题”，权衡之后司法者会“在罪刑规范不明甚至缺乏的情形下适用重罪处理‘难办’案件”“简单地指责司法机关违反罪刑法定原则，既不能抑制司法上处罚扩张的现实、不能消除司法困惑，又无助于保护被告人权利，无法使其免受更重的刑罚”，因而最佳解决之道就是增设轻罪。〔45 〕质言之，重刑主义司法是刑法罪名数量设置过少导致的结果，增设轻罪可减少司法恣意、避免适用存疑时选择重罪重刑，这也对被告人更有利。但笔者认为，上述看法(以下称“增设轻罪论”)实际上是通过立法形式去掩盖司法的弊病，有为专断性司法开脱之嫌，解题方案过于理想化。

不可否认，增设轻罪论确实发现了司法实践的真问题。重刑主义的司法表现主要是：在疑难案件中对犯罪构成要件进行入罪扩张解释，直至将相关行为人定罪处刑，这种以惩罚被告人、威慑一般大众为预防导向的解释论是机能主义刑法观的核心体现，因而也被称为机能主义的刑法解释论，它的最大问题是存在违背罪刑法定原则之嫌。比如，上海“肖永灵案”中，司法者面临罪名选择难题时，司法者当然明知“食品干燥剂≠毒害性物质”，因而不能定第114条投毒罪，但被告人在“9·11事件”之后故意邮寄虚假危险物质的主观恶性和客观危害(扰乱秩序)均不容忽视，法院最终通过入罪扩张解释的方式适用第114条“以危险方法危害公共罪”，判决被告人四年有期徒刑。本案是1997年刑法实施以来最能代表罪刑法定司法境遇的典型案例，它直接表明刑法第3条虽已确立“法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑”，但仍然难以摆脱1979年刑法第79条的思想束缚，即“本法分则没有明文规定的犯罪，可以比照本法分则最相类似的条文定罪判刑”。直至今日，类推解释或类推适用仍然较为活跃，司法者对“乍看起来‘法无明文’”的严重或新型危害行为往往选择“先定罪后找罪名”。如非法经营罪、破坏生产经营罪、破坏计算机信息系统罪等构成要件中均包含了兜底表述或模糊要素，因而这三个罪名被“借用”的概率极大，俨然成为网络时代的新“口袋罪”，相关判例中的司法逻辑与“肖永灵案”完全一致。〔46 〕除了案件发生场域的网络化之外，重刑主义的司法倾向依然如常。然而，增设轻罪既不治标也不治本。

第一，从因果关系上看，司法恣意不是由刑法罪名数量过少导致，若司法者总是以“除恶务尽”的姿态自居，则刑法的罪名永远不够用。增设轻罪论的一个预设是：司法上违背罪刑法定原则而选用重罪重刑的原因是“立法上关于犯罪数量的设置过少”“因此，刑法理论有必要结合实务的难处与困惑，来具体地分析司法上对于足够数量的轻罪设置的期待和渴求”。〔47 〕这看似顺理成章，实则似是而非。对于司法恣意，现代国家有一个公认的评价标准即法治。我国全面依法治国战略的一项重要任务是“完善权力运行制约和监督机制，规范立法、执法、司法机关权力行使”，这被明确写入2021年1月10日中共中央《法治中国建设规划(2020-2025年)》，司法恣意恰恰是司法权行使的非法治倾向，因而需要被旗帜鲜明地予以反对而非“容认”。刑法中的首要法治原则是罪刑法定，它才是刑法所传递的最根本的行为规范，我国刑法在1997年修订时将之作为司法的“铁的原则”本就是为了限制司法行为的恣意性，这是一种价值取舍(即保障人权)的结果。〔48 〕实践中之所以出现背离罪刑法定原则的情况，症结在于将“惩戒”作为司法的首要价值目标， 〔49 〕先认定行为“有罪”，之后再去寻找合适的罪名，在无直接可用的罪名时便借助入罪作扩张解释，只有“入罪”才能以儆效尤。在这一过程中，办案人员当然对“足量的罪名”怀有极大的期待和渴求。所以，增设轻罪论的逻辑与恣意性司法的逻辑是一致的：既然赋予我惩戒犯罪的任务，为何不直接提供更得心应手的罪名?当通过“司法智慧”自我实现了打击犯罪的目标时，为何又要指责我违背罪刑法定?言下之意，司法恣意的罪魁祸首似乎不是司法者而是立法者。可是，按照依法治國的要求，“惩戒”早已不是司法的首要任务，罪刑法定这一法治原则被确立的那一刻，就意味着司法在打击犯罪与保障人权之间的价值冲突已经被解决，司法者必须在法律明文规定框架内打击犯罪。正如有学者所言，“刑法是否把人权保障放在首要位置，是法治社会与专制社会的刑罚的根本区别之所在。因此，罪刑法定主义也是上述两种刑法的根本分野”。〔50 〕为此，《法治中国建设规划(2020-2025年)》也重申：“加强人权法治保障，非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利。”可以肯定地说，“人权的保障与刑罚权的限制是罪刑法定的精髓与本质所在”， 〔51 〕在刑法没有明文规定的情况下，即便惩罚欲望再强也必须坚决作出无罪判决。成文法的滞后性早已表明罪刑规范供给不足的司法矛盾始终存在，社会发展也总会演变出刑法难以涵摄的新行为。司法理念陈旧、依法治国贯彻不力才是导致司法恣意的症结所在，如果办案人员总是抱守残缺，那么即使增设千万个罪名，也会陷入同样的境遇。问题的解决之道不在于为司法者提供更多“抓手”而是督促其转变理念，不应以“除恶务尽”的态度开展司法活动。

第二，增设轻罪无法克服司法的重刑主义倾向，因为所谓的“轻罪”可能是对私法行为的过度干涉，而且轻罪法条也会因罪数竞合而被放弃、重罪法条仍会被启用。例如，实践中有司法机关将不符合诈骗罪构成要件的“套路贷”错误认定为诈骗罪。增设轻罪论者认为，“刑法增设类似于重利罪的轻罪是有必要的，否则，司法机关尤其是审判机关遇到难题时没有‘退路’”。〔52 〕其实，轻罪条文与重罪条文往往存在竞合关系，增设轻罪的目的很可能会落空。例如，上述“套路贷”案件中，即便刑法增设了重利罪，办案人员也会因“惩治优先”的重刑主义理念将具有一定“套路”“强迫”的行为认定为重利罪具有想象竞合或牵连犯关系的诈骗罪、敲诈勒索罪、非法拘禁罪等重罪，进而实现“从一重罪论处”。再如，增设轻罪论认为，高空抛物罪可以避免将此类行为人为拔高为其他重罪。〔53 〕那么，高空抛物未造成死伤时是否一律认定为最高刑为一年有期徒刑的高空抛物罪?非也。刑法修正案(十一)增设第292条第2款：“有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”这就以“注意规定”的方式明确提示了高空抛物罪与其他犯罪的竞合关系。在高空抛物未造成死伤而仅引起具体危险的情况下，仍然可以适用第114条以危险方法危害公共安全罪或适用故意杀人罪未遂。〔54 〕又如，第133条之二妨害安全驾驶罪第3款也明示了“竞合从一重罪论处”的规则，因而在没有造成危害结果的情况下也可以适用第114条。第293条之一催收非法债务罪中的“使用暴力、胁迫方法”“限制他人人身自由或者侵入他人住宅”等仍可能会与寻衅滋事罪、非法拘禁罪、敲诈勒索罪、甚至抢劫罪等重罪产生竞合。〔55 〕甚至第134条之一增设的危险作业罪构成要件“篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息”也可能与第286条破坏计算机信息系统罪产生竞合。对于上述行为，司法机关最终均可适用重罪而非轻罪。因此，如果司法者重刑思维不予破除、办案人员不认真对待法律条文、总是强调“必须回应民众的呼吁”，那么增设轻罪仍无法阻隔重罪、重刑、重罚。

第三，所谓“增设轻罪避免被告人吃亏”只是一种假象，若真正追求有利于被告人的目标，就应在“法律适用存疑时”采用“有利于被告人”的解释原则。增设轻罪论认为：“司法上在规范选择范围逼仄的情况下适用重罪处理案件的多数判决是存在疑问的，有的结论甚至非常不合理”“在司法对于罪名选择有争议或者回旋余地很小时，一旦适用重罪，最后‘吃亏’的还是被告人。因此，适度增设轻罪可以最大限度地消减司法困惑，防止司法恣意，也能够给被告人带来实际利益”。〔56 〕在罪名适用存在疑问时司法者倾向于入罪甚至重罪，这是一种“除恶务尽”的司法观，在立法缺位的情况下仍以社会危害性或处罚必要性为由，试图接替立法者周延地弥补法网，混淆了司法与立法的任务。但增设轻罪也无法避免上述问题，因为轻罪也会面临法条用语争议或解释疑问。此时是否需要继续增设比轻罪名“更轻的轻罪”?若此，立法将陷入“没有最轻，只有更轻”的恶性循环。缓解模糊立法不可能寄希望于增设新罪，只要构成要件是用文字表述的，那么任何新罪都可能面临适用上的疑问。更何况，在一次刑事诉讼中，被告人是特定化的具体人，即便增设轻罪对被告人有利，那也是指对“新法生效后”的被告人有利，对于当下轻罪立法并未生效、仍受旧法规制的被告人而言，“从旧兼从轻”也无从指望，其仍有可能沦为重刑主义的牺牲品。若果真期望“被告人不吃亏”，则应在刑法解释“存在合理怀疑时”适用“存疑有利于被告人”的原则。这一原则并非笔者异想天开，它遵循的正是刑法严格解释态度。例如，《国际刑事法院罗马规约》第22条规定：“犯罪定义应予以严格解释，不得类推延伸。涵义不明时，对定义作出的解释应有利于被调查、被起诉或被定罪的人。”日本学者也主张：“禁止类推解释仍旧是罪刑法定主义的支柱。通过运用‘存疑时有利于被告’的原则，以‘存疑时即属类推解释’这样的严格解释的精神来面对，在实务上恐怕也是非常重要的。” 〔57 〕在英美刑法法学上也存在“宽大规则”，它“是一个普通法的信条，也被熟知为严格解释，这一规则引导法院在解释法律中的含混之处时遵循有利于刑事被告人”。〔58 〕所以，在“规范选择范围逼仄”“罪名选择有争议”的情况，真正让当下案件被告人“不吃亏”的路径是遵循“解释存疑时有利于被告人”的原则。

第四，在“司法恣意”这一突出社会问题的纾解上，增设轻罪论并未保持统一的治理标准。增设轻罪论面对其他社会问题如高空抛物、冒名顶替上大学，率先想到的是严密法网、增设轻罪，坚信刑法一定可以实现良好的社会治理效果，但面对“司法恣意”问题，既然它也是亟待解决的社会矛盾，为何不见其主张增设更多的枉法类轻罪?为何不能首先采用同样的“防线前移”的犯罪前置化方案?刑法中的滥用职权罪、徇私枉法罪等罪名数量是否够用?是否需要降低相关渎职犯罪、受贿犯罪的入罪门槛或立案标准，以将更多的轻度司法违纪违法行为纳入犯罪圈?增设轻罪论之所以未就司法恣意问题提出“增设轻罪”的建议，主要是因为“依靠刑法的惩治型”反腐模式或权力监督模式的低效已经有目共睹，在杜绝司法腐败、司法滥权方面，中国特色的共识性方案是通过监察法、公职人员政务处分法、中国共产党纪律处分条例等法律规范或党内法规等综合性地、多元化地加以预防。〔59 〕增设轻罪论者在司法恣意的治理上抛弃了轻罪化立法，但面对同样的社会治理问题，转而又率先捡起了刑法武器，对刑法之外的其他治理规范的意义忘乎所以，似乎只有刑法积极干预才能创立社会规矩、社会秩序才不至于失守。然而，刑法的规则传递功能何其有限，其他国法、党纪以及体量更大的社会组织自治性规范等都是社会治理的多元共建共治的手段，刑法既不能从正面保证犯罪预防效果，也不能为社会失范行为高发的负面现象负责。

第五，先在刑法中增设大量轻罪，后在程序法上增加简化过滤程序，如此大费周章、辗转迂回，等于重返问题原点。严密刑事法网、大量增设轻罪的后果是案件数量提升、犯罪率猛增、司法压力加大，增设轻罪论为此主张建立不起诉制度、刑事速裁程序、前科消灭制度，甚至轻罪法庭、社区法庭等。〔60 〕可见，增设轻罪论者先借鉴国外法网严密的轻罪化立法，后一并配套移植国外的轻罪处理程序，这存在的缺陷是：

(1)貌似体现了思考问题的全面性，实则有舍近求远之嫌。国外的很多理论或制度之所以被确立是为了化解前在法制的某种缺陷，比如“可罚的违法性理论”旨在解决犯罪构成要件“只定性不定量”模式的入罪扩大化。若主张严密法网而先颠覆我国刑法分则“定性+定量”模式，然后引入国外的“可罚的违法性理论”将情节轻微者出罪，这就是一条弯路。刑事程序上的简化机制同样如此，如日本因轻罪立法模式而导致轻微犯罪案件数量激增，案件过滤程序的产生是“迫于司法资源的有限性”“节约司法成本”“提高审结效率”。〔61 〕全国人大2014年6月授权启动刑事速裁程序试点的首要出发点也在于“合理配置司法资源，提高审理刑事案件的质量与效率”，2018年刑事诉讼法对认罪认罚、速裁程序的修订均旨在解决“案多人少”之矛盾，因而程序上的设计是对实体法上犯罪圈宽泛的被迫回应。也即，立法先采用了积极(甚至激进)主义，司法才被迫选择消极主义。例如，在刑法修正案(八)生效伊始，理论和实务上还在探讨“醉驾是否一律定罪”，但以醉驾为主体的危险驾驶罪逐渐成为案发量第一的犯罪，曾经信誓旦旦的“一律定罪论”便迅速式微，各地司法机关均主张视情节“不予定罪处罚”或“可以免予刑事处罚”。换言之，抽象危险犯是否一律入罪，在理论上似乎是个悬案，但当越打越多的人案矛盾一旦爆发，出罪论、分流论就会被迫成为“标准答案”，改变立法者“法网过严”的弊端最终成为司法者的默契行动。因此，不起诉、刑事速裁等繁简分流程序都是为了弥补实体法带来的缺陷而构筑，若实体法上已将“犯罪口袋”收紧，程序法上也不必兴师动众地学习西方轻罪处理机制。

(2)轻罪制度难以在程序上保证司法处理效果一定优于行政处理效果。我国轻罪制度建构的一个重要出发点是：将属于行政管辖的违法行为纳入司法范围，尤其“将剥夺人身自由的决定权赋予一个不偏不倚、中立的法庭来行使”，从而落实尊重和保障人权。〔62 〕这一愿景值得肯定，但问题的关键在于，我国的司法权是否已经拥有了不偏不倚的中立性?答案则是否定的。这主要是因为轻罪不起诉或出罪判断的标准模糊，“权力制约的欠缺”导致司法裁量权过大。以醉酒驾驶为例，“醉酒”的血液酒精含量标准是清晰的技术测定标准，但分流程序要求“不以酒精含量论”而应当综合考虑驾驶人的醉酒程度、机动车类型、车辆行驶道路、行车速度、是否造成实际损害以及认罪悔罪等情况，警察、检察官、法官的出入罪裁量权极大，即使将轻罪案件纳入司法裁判范畴，公安机关仍有较大的行政决定权。更何况，增设轻罪论者也认识到：“在我国，法院并不是‘强势部门’，其抗干擾、抗干预能力相对较弱，在审判实践中既不能完全无视民众的强烈惩罚呼吁，也无法干脆利落地对检察机关提起公诉的案件宣告无罪。” 〔63 〕既然如此，立法上将犯罪门槛设定过低，案件涌向法院之后，速裁程序中“审判对侦控事实的审查和制约”将进一步弱化。〔64 〕若法院对于侦控事实全盘接受且最短十几分钟就可审结，认罪协商的平等性和自愿性就会成为严重问题。

(3)轻罪案件采用标准化、格式化的快速结案模式，不利于行为人对自身行为的准确认知以及刑案矛盾的有效化解，很可能“成为一种以追求速度和刑罚为目标的流水线式生产，导致行为人悔罪感不强，被害方获得感薄弱”。〔65 〕本来，增设轻罪论的目标是通过严密法网宣示行为规则，但简化程序的核心逻辑是“行为不一定有罪”“有罪不一定处罚”，这直接覆灭了“用刑法立规矩”的设想，最终减损了刑法公信力，瓦解了刑法的公众认同。所以，在我国以审判为中心的诉讼制度尚未确立的情况下，轻罪简化过滤程序的优势难以显现，在提升行政法治化前提下维持我国“行政处罚—刑罚”二元制裁体系仍不失为一种稳妥的中国方案。

总之，现代刑事法治从未给司法者强加“除恶务尽”的无限责任，在刑法规范供给不足的情况下要求司法者作出无罪判决，这并非增设轻罪论所言的“强人所难”而是“应尽职责”，增设輕罪论以“重刑主义司法”为前提论证轻罪化立法的合理性，实际上将违背罪刑法定的重刑主义司法变相合法化。重刑主义司法不是一个罪名不足、法网疏漏的立法技术问题，而是深藏于司法者内心的处罚观念问题，因而它不可能通过增设更多轻罪而消失。增设更多轻罪之后，重刑主义思维仍然会在新的罪名中保持活跃，新罪轻罪也将面临被扩张适用、突破罪刑法定主义的风险，最终只会陷入“司法无限倒逼立法”的恶性循环。除非在我国刑法最后一条订立兜底罪名：“实施本法分则没有明文规定为犯罪的其他社会失范行为的，处……”若真到那一步，恐怕卖淫、嫖娼、吸毒、酗酒、流浪、乞讨、通奸以及在公共场所大声喧哗、乱扔垃圾、餐饮浪费、随地吐痰等也要进入犯罪圈，编纂“大刑法”的愿望或许会在技术上可行，但它注定会深陷严刑峻法而不能自拔。

结 语

在全面推进依法治国战略中实施社会治理，则社会治理必须同时是“法治化治理”即“法律之治”和“良法善治”， 〔66 〕因而法律体系发挥着重要的社会治理功能，让法律积极参与社会治理也是提升社会治理法治化水平的重要途径。但是，法律之于社会治理的积极性并不必然等于刑法介入的积极性，因为我国刑法四百余个条文仅是整个部门法规范系统之一，刑法的作用范围极其有限，它显然不是调整民众行为的首选规则。对于这个常识化认知，理论和实务上常有遗忘，“刑法积极参与社会治理”逐渐成为立法的信条，不少人坚信刑法发挥引导社会行为、树立法律意识的功能，因而在面临社会治理的疑难问题时，增设新罪轻罪成为积极预防刑法观贡献的第一方案。这样的立法既遮盖了社会治理问题的原貌，又引发了新的治理困境。刑法的一般预防功能是一种“靠天收”的最原始农耕模式，增设新罪之后，人们是否获取到规则意识、是否会因“犯罪化”而不敢或不愿犯罪，这已不是立法者和司法者所能决定。至少经验已经屡次告诫：那些对刑法规范了如指掌的部分法律精英之所以走上违纪、违法、犯罪道路，绝对不是因为“不知法”“不懂法”，而是权力监督机制不畅、自身道德水平不高等主客观综合原因所致，从“立法”到“守法”之间会受到法律内外各种因素的干扰，刑罚除证明“报应刑惩处”之外，对此无能为力。因此，社会失范行为的治理必须遵循中共中央提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”之要求，在多元共治的社会治理共同体中，“孑然一身”的刑法只具有有限的作用，而轻罪化立法仍极力表现出传统重刑主义管控思维，对之自然应保持足够谨慎。

Key words： amendment to criminal law XI; minor offense; social governance; strict but not severe; severe-penalty doctrine; positive general-prevention

作者：冀洋

第3篇：我国转基因作物产业化的社会治理模式

摘要：随着转基因作物产业化的快速发展，传统的社会治理模式在转基因作物的管理过程中暴露出越来越多的局限性。针对转基因作物产业化社会治理的现状，通过分析传统社会治理模式的弊病，提出构建适合我国国情的政府、市场、社会三维框架下的多中心治理新模式，以建立“政府、专家、企业、公众和社会”五位一体的对话、协商和决策机制，推进决策的科学化与民主化，从而兼顾各社会群体的整体利益，控制转基因作物产业化发展带来的社会风险，最终实现转基因作物产业化的可持续发展。

关键词：转基因作物；产业化；多中心；社会治理

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0021

随着经济全球化的发展，经济发展的国际竞争十分激烈，生物经济已经被很多国家提到战略地位，给予了高度重视。2017年5月4日，国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA）发布的报告《2016年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势》称：“2016年，全球共有26个国家种植了转基因作物，包括19个发展中国家、7个发达国家。发展中国家种植的转基因作物占总面积的54%，而发达国家占46%。其中，中国种植的转基因作物面积达280万公顷，居世界第八位。” [1]到目前为止，我国农业部共批准发放了包括西红柿、矮牵牛、番木瓜、辣椒、水稻、棉花、玉米在内的7种作物的安全证书。就目前国内外形势来看，转基因作物产业化似乎已是大势所趋，我国一旦滞后转基因作物产业化的研究和发展，很有可能使得我国在激烈的国际竞争中处于不利地位。

从2010年提出“抓紧开发、推进产业化”到2015年提出“加强研究、安全管理、科学普及”，再到2016年中央一号文件中“加强农业转基因技术研发和监管，在确保安全的基础上慎重推广”的明确表态，2018年农业部部长韩长赋在回答记者提问中表示：“十三五”中关于转基因产业化的目标在“按计划”推进。可见，多年来，政府在转基因作物产业化的问题上可谓是谨小慎微，但是态度意向还是十分明朗的。因此，对于转基因作物的探讨不应再纠结于应不应该产业化，要不要产业化的问题，而应该是哪些转基因作物可以产业化，如何管理转基因作物产业化的问题，等等。面对转基因作物产业化即将带来的各种风险，积极主动探求科学的社会治理模式，是当前转基因作物产业化发展中的一项重要任务。

一、转基因作物产业化社会治理的现状

在我国党的十八届三中全会上，首次提出用新的执政理念“社会治理”代替“社会管理”。社会治理强调在社会范围内，从个人到组织等多元主体，针对与其利益相关的社会事务，通过互动和协调达成共识的过程，来实现维持社会的正常运转，满足个人和社会的基本需求的目标[2]。因此，转基因作物产业化的社会治理是指社会治理的主体通过运用各种治理手段，控制转基因作物产业化的社会风险、协调各利益相关者的利益、解决转基因作物产业化带来的各种社会问题，从而促进转基因作物产业化的可持续发展，达到促进社会和谐、维护社会稳定的目的。

治理理论兴起于20世纪80年代末期的西方国家和一些国际性组织（如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等）中，根据政府、市场和社会三者角色关系的定位，社会治理模式分为官僚治理模式、市场治理模式和多中心（多元）治理模式[3]。

官僚治理模式即以官僚体制为中心的，政府依靠统治权威对公共事务实行自上而下的单一向度的社会治理模式，强调政府主导型角色和意志，主要依靠政策和行政手段进行管理。市场治理模式是20世纪80年代以来，西方国家为了消解传统全能政府体制，推动各国政府改革，以走出政府行政效能困境而推行的以市场化组织为主导的社会治理模式。多中心治理是奥斯特罗姆承接英国社会学家麦克尔·波兰尼的“社会秩序理论”提出来的。多中心治理模式跳出“政府vs.市场”非此即彼的单中心治理思路，是强调政府、市场和社会合作参与，多种治理手段（包括政治、法律、市场、社会等手段）共同应用的新模式。

当前，我国转基因作物产业化的社会治理仍处于官僚治理模式之下，是一种由政府主导的专家决策体系。“政府”与“专家”之间形成了一种“权力-知识”共同体，它们通过政府的“合法性”与科学的“合理性”相结合，具有权威性和迷惑性，使得公众很难对其产生质疑。但是，在转基因作物这种全新的、高技术含量、高风险的复杂性事物面前，这种以政府为主导的单中心官僚社会治理模式有很大的局限性。一方面，转基因作物作为一种全新事物，在其推广过程中，仅仅依靠政府的力量，很难在社会范围内被大众接受；另一方面，政府职能部门事务繁杂，受人力、物力、专业知识等各方面的限制，在很大程度上难以及時有效地防范、规避、处置好转基因作物产业化发展中带来的种种风险。而一旦问题出现，单中心的官僚社会治理模式在自上而下的信息传递过程中，信息传播通道容易堵塞，造成社会的恐慌。而在这种社会治理模式下，政府失灵是导致这些问题出现的最主要原因。

政府失灵包括制度型失灵和运行型失灵，在转基因作物产业化的社会治理中其分别体现于以下几个方面：

（一）制度型失灵

制度型政府失灵，是指政府自身的组织制度缺陷所导致的政府干预的低效率、政府机构的自我扩张以及权力寻租等问题。在转基因作物产业化推广过程中，政府的制度型失灵主要体现在以下几个方面：

第一，政府相关职能部门对转基因作物产业化的评价与管理存在权责分工模糊，缺少制衡等问题。根据《农业转基因生物安全评价管理办法》的规定，农业部是我国转基因作物产业化推广的主要监管部门。同时，根据 《农业转基因生物安全管理条例》的规定，负责转基因作物产业化推广的安全评价和决策的部门也是农业部。如此一来，农业部承担着决策者和监管者的双重职责，而本应该承担环境问题监管的环保部，在法律中并未明确规定其所具备的权责[4]。同时，对转基因食品的安全性评价与管理的食品与药品监督管理局也没有赋予相应的职责。

第二，转基因作物产业化审批制度不合理。美国设有专业的机构——FDA（食品药物管理局）专门从事食品与药品管理。对于转基因生物的审批，他们有科学家组成的委员会进行研究，他们认为是安全的就可以直接批准进行商业化生产而不用通过其他政府部门批准。而我国虽然也有由科学家组成的转基因生物安全委员会，但是他们在发放一张安全证书后，能不能推广、上市，最终还要由农业部行政官员来决定。而“大胆研发，谨慎推广”一直是政府为转基因农作物产业化的定调，行政部门不仅仅要考虑转基因作物的安全性，还要考虑政治、经济、文化和社会的种种因素，因此，许多转基因作物即使获得了安全证书，但是其产业化推广仍然处于被搁置当中。

第三，转基因作物产业化的决策机制不完善。一方面，由政府主导的专家决策体系使得转基因作物产业化的政策可能受到多方的反对而不能实行；另一方面，决策者在转基因作物产业化过程中属于既得利益方，转基因研發专家的“经济人”特性决定了他们期待自己的科研项目产生经济效益或者说自己的研究领域能获得社会的重视。从某种程度上讲，政府、科学家和生物技术企业会形成一种联盟，即转基因利益共同体[4]。它可能会更多地出于自身利益的考量来制定相关的政策，从而可能忽视掉产业化推广过程中的风险和其他利益相关者的利益。

（二）运行型失灵

运行型失灵是指政府在社会管理或者宏观调控的过程中操作不当引起的，其主要体现在以下两个方面：

其一，重政策的制定，而轻政策的执行和监管。到目前为止，我国关于转基因生物的法律法规出台了7部，其他规范性文件9部，地方规章3部。然而在政策的具体实施上，政府并未加以严格地监管。例如，转基因作物是否是审批通过的品种在指定区域内种植；农民是不是依照要求做好了转基因作物种植的风险防范措施……从2005年转基因水稻被发现非法种植以来到2016年1月6日绿色和平组织曝光的东北地区非法种植转基因玉米，无论是种子市场、田间种植、国有粮库、流通市场还是产品出口，转基因作物产业化发展的各个环节都出现了监管严重缺失的情况。而当一项政策没有切实有效地执行，直接会影响到政策的权威性和有效性。商家则会在利益的驱使下有禁不止、有法不依，从而使得非法转基因作物的种子仍在市场上流通。

其二，重产业化前评估，而轻产业化后跟踪纠错。某种转基因作物的研发单位要取得安全证书的发放，必须经过实验室的安全性研究、中间试验、环境释放、生产性试验、安全证书申报等5个阶段，后面四个阶段都需要经过国家农业转基因生物安全管理办公室的批准方可进行。但是，一旦允许某项转基因作物进行产业化推广，它在不同生态环境里种植的过程中会出现什么样的具体风险或异变，并没有相应的跟踪和纠错机制。

此外，社会上的“反转”（反对转基因）舆论甚嚣尘上，政府失灵更是导致公众对于政府的决策力和执行力产生质疑，公众自身参与决策的诉求愈加强烈。因此，传统的官僚社会治理模式已无法满足我国转基因作物产业化发展的需要，探寻和建构一套科学合理、规范系统的社会治理模式是应对转基因作物产业化研究与发展面临各种问题的重要途径。

二、转基因作物产业化的多中心社会治理模式的优点

在转基因作物产业化的社会治理中，多中心社会治理模式强调改变传统的“政府-专家”决策共同体，进而形成“政府-专家-公众-企业-社会”五位一体的决策体系。较于传统的社会治理模式，多中心社会治理模式最大的变化在于治理主体的多元化，它既包括在社会管理中一直承担主导角色的“全能型”政府，也包括作为政府重要补充力量的企业和社会组织及有切身利益的广大公众等等[3]。多元化的主体也带来治理手段的变革，既包括政府的行政手段、法律手段，也有市场化组织的经济手段、非营利组织社会动员手段等等。该模式在转基因作物产业化的社会治理中具有明显的优势，具体表现在以下几个方面：

第一，多中心社会治理模式有利于优化社会资源的整合和配置，形成转基因作物产业化社会治理的合力。面对转基因技术这种全新事物给整个社会层面带来的影响，显然，仅仅依靠政府的行政手段管理的力量是远远不够的。一方面，由于转基因作物产业化本身的复杂性，可能带来一系列的社会风险（如经济风险、人体健康风险和生态环境风险）。其牵涉范围之广泛、利益关系之复杂，仅仅凭借政府力量很难兼顾周全；另一方面，政府本身职能繁多、事务繁杂，难免有力不从心的情况出现。多中心的社会治理模式有利于充分地发挥出市场和社会组织的作用，通过整合企业、社会组织或是公众等不同主体的相对分散的社会资源，统筹全社会力量协同参与社会治理，从而平衡不同利益相关者的各种利益。

第二，多中心社会治理模式有利于促进转基因作物产业化决策的科学化和民主化。社会存在各个阶层和不同的社会群体，其经济利益、社会地位和各种诉求往往并不统一。传统转基因作物产业化社会治理模式采用“政府-专家”共同体的决策体系， 忽视了其他利益相关者的诉求，导致决策带来一系列的社会问题。而多中心社会治理模式则打破了“政府-专家”共同体的决策体系，广泛听取企业、社会组织与公众的意见和建议，促进政府与非政府组织之间的良性互动和深入交流。五位一体的决策主体几乎涉及所有转基因作物产业化的利益相关者，包括政府、专家、企业、社会组织和公众，他们代表了基因产业的决策者、研发者、生产经营者、使用者和风险承担者等等。一方面，决策主体涉及的社会群体越丰富、覆盖的范围越广、数量越多，则表示决策的民主化程度越高；另一方面，多维度的考量和专家专业的意见有利于提高决策的正确性和科学性，从而减少转基因作物产业化可能带来的风险。

第三，多中心社会治理模式有利于其他主体对政府进行监督和鞭策，提高政府效率。在我国的转基因作物产业化发展过程中，政府提倡“大力研发、慎重推广”，但是事实是十多年来，农业部还没有批准任何新的转基因作物产业化。一是公众对转基因作物的接受程度还不高；二是政府在推广和监管中负有不可推卸的责任。例如，为何非法种植转基因作物的情况屡禁不止？为何转基因科普工作举步维艰？为何市场上销售的转基因食品还有部分未按照标识管理办法进行标识？这些问题导致了公众对政府监管的不信任。多中心的社会治理模式让社会公众参与到决策体系当中，一方面实现了权力的制衡，可以有效应对政府失灵和市场失灵的情况，鞭策政府决策和行政。在政府执行政策的过程中，其他决策主体都有权利和义务对政府实行积极的监督，相互拾遗补缺，有利于促进政府工作效率和质量的提高；另一方面也能加强政府、专家和公众之间的良性互动，有利于转基因科普工作的推进和公众对转基因产品的认知和接受。

第四，多中心社会治理模式有利于促进风险共担和利益共享，进而促进转基因作物产业化的可持续发展。就全球形势而言，转基因作物产业化过程中的利益分配与责任承担不匹配的问题十分显著。“利益主要由发达国家、大的跨国私人公司（主要是提供转基因作物种子的公司、销售除草剂的化学公司等）和从事研究的科学家所享有。发展中国家、中小公司、农民和消费者不是利益的主要获得者，相反还要承担转基因作物产业化的风险。”[5]就我国转基因作物产业化情况而言，政府、科学家和商家是最大的既得利益者，而消费转基因作物的广大公众则是最主要的风险承担者。而且，原有转基因作物产业化的“政府-专家”决策体系具有排他性，公众诉求无法表达。当各种有关转基因的负面消息充斥媒体或网络空间时，人们会迅速形成对转基因的消极和负面态度，进而出现“反转”社会舆论。最终，公众未曾从转基因作物产业化中受益，政府的工作也难以展开。多中心的社会治理模式是以公平合理的制度设计作为前提，给予转基因作物产业化利益相关者合理的表达渠道，通过信息的对称交流来实现利益共享。因此，多中心社会治理模式也有利于转基因作物产业化的可持续发展。

三、实现转基因作物产业化多中心社会治理的途径

面对转基因作物产业化带来的种种风险和压力，构建适合我国国情的政府、市场、社会三维框架下的多中心治理，建立“政府、专家、企业、公众和社会”五位一体的对话、协商和决策机制，推进决策的科学化与民主化，实现社会治理从单向行政向合作行政的转变成为必然的选择。而实现转基因作物产业化的多中心社会治理，仍得从“政府、专家、企业、公众和社会”五个维度来着手，主要包括以下几个方面：

（一）政府调控，保障转基因作物产业化决策的合法性

在转基因作物产业化的多中心社会治理模式中，虽然融合了各利益相关者进入决策体系，但是政府在决策过程中仍应处于主导地位，这是由我国的国情决定的：我国是社会主义国家，中国共产党作为执政党处于领导核心地位，政府作为行政机关依法行政，是合法权力的主要来源。在这种情况下，市场组織和社会组织发展起步慢并且不完善，不能独当一面。而长期以来，政府树立的权威使得公众对于政府存有制度信任。多中心社会治理模式下的政府主导并不意味着决策是由政府说了算或者对社会进行自上而下的管理，而是负责组织、协调以及充分发挥不同主体的价值与作用。比如专家、企业、公众和社会都有要求来推动某种转基因作物的产业化，政府予以否决就不能推广，那么多中心的社会治理模式也不过形同摆设，与传统的官僚制社会治理模式无实质差异。因此，这里的“政府主导”非全能型角色扮演，而是指政府在转基因作物产业化的社会治理中充分发挥调控、引导和整合社会的功能，积极充当主心骨的角色。

首先，政府应该确保转基因相关信息的公开和相关决策过程的透明，并主动接受社会监督。如果政府隐瞒信息或者没有主动地发布信息，等到出现了问题，再向公众作事后的说明和相应的补救，那么政府就会逐步丧失在公众心中的权威，甚至可能如英国政府在疯牛病事件中垄断消息带来的后果那样，引发整个社会的危机；其次，政府应该充分发挥主流媒体的舆论导向功能，不给误导公众的信息提供传播渠道。我国的主流媒体具有党和政府喉舌的性质，政府不仅仅可以依靠它发布新闻、公开信息，也可以通过加强舆情分析，因势利导，增进公众对政策、决策的理解，凝聚人心，促进社会共识的达成，从而为转基因作物产业化的发展营造良好的舆论环境。最后，政府有能力整合社会资源，形成转基因作物产业化社会治理的合力。这需要政府充分发挥宏观调控的作用，着眼转基因作物产业化全局，合理组织和协调社会资源，激发市场组织和社会组织活力，通过政策立法来保障决策成果的权威性和公信力，运用行政、法律和市场化手段来确保决策的执行。

（二）专家评审，提高转基因作物产业化决策的科学性

转基因作物产业是高技术含量的领域，需要专业知识的指导和鉴别。一般的公众不具备专业判断能力，容易人云亦云，趋附大众心理。因此，专家的科学研究成果是提高转基因作物产业化决策的科学性的根本。

一方面，要完善我国现有的转基因生物审批制度，学习借鉴美国食品药物管理局的经验，建立起较为独立而权威的专业审核部门和独立的对转基因作物产业化进行评估和监管的机构，在转基因作物产业化决策过程中享有决定权。2009年，国家对华恢1号与Bt汕优63两种转基因水稻颁发了安全证书；2013年，61名两院院士联名上书国家领导人，请求尽快推进转基因水稻产业化。时至今日，我国只批准了棉花和番木瓜两种作物的产业化，其他作物即便具备了安全证书，其产业化却仍然未被提上议程。可见，我国虽然有由科学家组成的转基因生物安全委员会，但安全委员会只能发放安全证书，转基因作物能否推广还是由不具备专业知识的行政部门决定。而行政部门不仅仅要考虑转基因作物的安全性，还要考虑政治、经济、文化和社会的种种因素，这也是导致转基因作物推广一再拖延的重要原因；另一方面，科学家们要切实担负起社会责任，客观评价和评估转基因作物产业化的风险。而且因为反对的声音容易被听见，不明就里的公众盲目跟风。一旦科学家避开争议热点，保持沉默，沉默的螺旋则会使得意见一方的沉默造成另一方意见的增势。如此恶性循环，便会造成“反转”的声势越来越大，科学理性的声音则愈发被湮没在混乱的信息当中。即使事后科学家们再站出来解释，其可信度和影响力会大大降低，获得的社会关注和社会影响会大打折扣。因此，科学家们应该坚持自己的职业操守，相信科学证据，无惧社会争议，勇敢为科学真理发声，从而引导公众正确认识和选择。

（三）公众参与，促进转基因作物产业化决策的民主化

对于转基因作物这种高新技术产物，政府与公众之间良性的互动和交流能够促进公众对转基因作物的理解和心理上的接受。多中心的社会治理模式强调社会公众的参与意志，这是推动社会治理从行政集权式向民主式、参与型转变的关键所在。积极推动公众参与决策，不仅可以促使一些以前从来不知道转基因为何物的公众去主动了解有关转基因的知识，从而无形之中为推进转基因的科普工作提供了便利，而且此举在一定程度上也能抑制妖魔化转基因舆论的滋生。

公众参与包括公众知情、公众选择、公众决策和公众监管四个层次。因此，推动公众积极参与转基因作物产业化决策应该从公众参与决策的外部环境和公众自身两个方面展开。首先，政府、科学家要从观念上认同公众参与决策的必要性，缩小政府、科学家和公众之间的信息鸿沟，保障公众的知情权，为实现公众的理性选择打下基础。其次，建立适当的协商、参与机制，提供政府与公众双向沟通互动的平台。可以充分利用网络新媒体的优势，如建立转基因作物产业化微信公众平台，为公众的意见表达、公众决策和公众监管提供合法便利的渠道；最后，作为参与转基因作物产业化决策的公众，一方面应该树立自觉的参与精神，主动了解转基因的相关知识，有权利和义务参与到转基因作物产业化的社会治理当中；另一方面，公众要提高科学文化素养，使自身具备参与决策的相应能力。对于纷繁杂乱的调查和报道可以作出理性判断和明辨是非，抱着对社会负责的态度提出建设性的意见，而不仅仅只是做空谈议论、以讹传讹的“键盘党”。

（四）企业反馈，推动转基因作物产业化产品的市场化

企业在转基因作物产业化过程中扮演了至关重要的角色，它直接将转基因产品推向市场、获取利润，也自然可以第一时间得到来自市场的反馈。加强政府、专家、企业间的交流，有利于转基因产品的完善；有利于第一时间发现问题，降低转基因产品可能带来的风险，从而推动转基因作物产业化的健康发展。

因此，要充分发挥企业的市场主体作用。一方面，企业有权利和义务参与到转基因作物产业化的决策中，通过市场信息的收集，加强与科学家的交流合作，促进“产-研”联盟的形成，有效地将转基因技术成果转化为现实生产力，并且在转基因产品上市后积极推广，时刻关注转基因产品来自市场的反馈，为转基因作物产业化的推动贡献自己的力量；另一方面，企业要坚持创新，不断改良转基因产品，以提高企业的核心竞争力，获得经济效益；同时，企业也要承担相应的社会责任，提高风险防范意识，促进利益共享，为企业树立良好的声誉和形象。这也有利于提高转基因产品的社会认可度，从而促进转基因作物产业化全面健康发展的实现。

（五）社会监督，控制转基因作物产业化风险的最小化

转基因作物产业化的发展必将影响到整个社会的发展，社会的监督无论是对预防转基因作物产业化可能产生的风险，还是对发现转基因作物产业化推广过程中产生的问题，都具有重要作用。尤其是来自于非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）以及网络媒体的监督，对于社会舆论的形成发挥着直接的作用，从而对转基因作物产业化这个颇具争议的领域发展产生重要的影响。

但是，目前在我国转基因领域活跃的非政府组织和非营利组织大都是国际性组织，大量不够严谨的调查被“挺转”（支持转基因）人士指出居心叵测；而许多媒体新闻人为了抢夺热点而忽视调查的真实性和严谨性，发布大量关于转基因作物负面消息的批判性报道。最后导致不明就里的社会大众盲目跟风，造成“挺转”和“反转”两大阵营的分化对峙，给转基因作物产业化的决策者带来莫大的压力，从而大大滞后了转基因作物产业化的发展。因此，社会监督一方面要求媒体这样的社会公器切实遵循新闻职业规范，媒体人提高自身的职业素养和专业能力，加强对事实的调查和判断，如实报道转基因作物产业化推广过程中显露的弊病和成效，切勿陷入某些居心不良的组织的圈套，受其利用以致误导大众；另一方面，又倡导包括政府-专家-公众-企业-社会在内的决策主体相互监督，从而将转基因作物产业化发展中的风险控制到最低。

哈贝马斯在商谈伦理中提出了“话语原则”和“普遍化原则”。他认为，让一切与社会规范的建立有关的人，参与到对规范的商谈和讨论之中，从而达成共识；同样地，一切旨在满足每个参与者的利益的规范，也必定能够为所有相关者接受所有[6]。就转基因作物产业化的社会治理而言，其利益相关者、风险承担者都应该享有话语权。只有它们参与到决策中或者认同决策，这样的规范才具有效性，同时这样制定的规范也能更好地为公众所接受。这就需要提高政府决策的透明度或者建立公众参与转基因作物产业化决策的固定渠道，例如听证会、座谈会、案例讨论等形式，集中反映公众的意见并予以考慮和采纳[7]。

四、结 语

总而言之，转基因作物作为一种高科技的“风险景观”，传统的社会治理模式存在太多的局限性以至于涌现出众多社会问题和社会矛盾。因此必须构建适合我国国情的政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式，实现以政府为主导的专家决策体系向政府、专家、公众、企业和社会组织共同参与的决策体系转变。并且通过建立有效的利益协调机制和公众参与机制，将各社会利益诉求的表达和交流纳入合法的可控渠道，保证政策的科学性和民主性，最终实现转基因作物产业化的可持续发展。

[参考文献]

[1]国际农业生物技术应用服务组织.2016年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势[J].中国生物工程杂志，2017，37（4）：1-8.

[2]唐 钧.从社会管理到社会治理[J].中国人力资源社会保障，2015（4）：13-13.

[3]孙晓莉.多元社会治理模式探析[J].理论导刊，2005（5）：7-9.

[4]陆群峰.转基因作物产业化推广监管：政府失灵与公众监督[J].中国科技论坛，2014（2）：118-123.

[5]毛新志.转基因作物产业化的伦理辩护[J].华中农业大学学报：社会科学版，2011（1）：5-11.

[6] J.Habermas.Justification and Application[M].Cambridge： Polity Press，1993：32.

[7]毛新志.我国转基因水稻产业化的现实困境及其出路[J].南京农业大学学报：社会科学版，2011，11（3）：124-131.

（责任编辑 文 格）

作者：毛新志 曹美娜

第4篇：群体事件与我国政府社会治理模式变革

陈旭 学号122001171 摘要 本文以群体事件为切入口，探讨在群体事件中如何对我国社会治理模式进行变革，希望给给当前的政府治理模式带来新的思考。

关键词 群体事件 政府 社会治理模式 变革

前言

首先给大家讲个案例，启东事件。事件发生背景王子造纸在南通设立了造纸厂，但有大量污水需要排放，于是决定将排污工程管道在启东附近入海，计划建造一条110公里长的排污管道，将南通、海门、启东沿线所有污水处理后，统一排放，设计能力是每天60万吨，后来降低到每天15万吨，是为“南通排海工程”。江苏启东市数万民众举行示威，示威者广为散发《告全市人民书》，呼吁启东人站出来，抵制王子造纸厂“将有毒废水排放到启东附近海域”，号召举行“保卫家园”行动。

2012年7月28日，由于担心日本王子纸业集团准备在当地修建的排污设施会对当时民众生活产生影响，数千名启东市民于清晨在市政府门前广场及附近道路集结示威，散发《告全市人民书》，并冲进市政府大楼，并从市政府中搜出了许多名贵烟酒等物品，并在警察到来之前将这些物证陈列在政府办公楼前。武警于上午9时许抵达现场，但只是维持现场秩序，并未采取以往群体性事件中发生的强制驱散等强制性措施。在民众示威过程中，出现了民众掀翻汽车、捣毁市政府办公电脑等暴力行为，而警方保持了相当程度的克制。

在冲突过程中，启东市市委书记孙建华遭到民众扒光上衣，市长徐峰被强行套上抵制王子造纸的宣传衣，但启东市领导并未下令警方采取进一步强制措施。

中午过后，警方的处理态度开始有一定的变化，开始抓捕一些过激分子，在此过程中，有少量民众受伤。日本媒体《朝日新闻》称，该报上海分局局长奥寺淳28日赴启东采访拍照时“遭十几名警察的暴行，头部被踢，并被没收了照相机和记者证”，并向中国提出抗议。

当天下午，冲进政府大院的上千民众全员撤出，之后当地警方封锁周边道路，抗议活动基本平息。有维权网站报道，来自无锡、苏州、常州、扬州的特警和武警部队也于当天午后陆续抵达启东封锁道路。下午有一段时间，整个网络都被屏蔽，市民无法上网

由于缺乏官方数据，该事件的示威人数并没有一个准确的数据，据媒体估计，有超过20000人参加，也有的媒体估计有超过30000人，游行示威人群加上集会人群将近10万人。这就是著名的启东事件，群体事件中的典型案例。群体性事件已成为当前影响我国社会稳定和发展的一个重大的理论与现实问题; 群体性事件发生的原因相当复杂，包括政治、经济、文化等方面的因素。而传统的政府治理模式的弊病，无疑成为促成群体性事件的一个重要政治因素为此，加快政府治理模式的创新，提高政府公共管理的效率与责任性，加快官僚体制的改革，确保权利运行法制化，推动信息公开和建立多元沟通机制使政府能够更好的提高执政能力，有效应对和缓解群体性事件，促进和谐社会的形成具有重要意义。

一、群体事件的理论概述

（1）、群体事件的内涵

群体事件即群体性事件，群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。2009年9月，中共《党的建设辞典》时隔20年后再出版，在整部辞典的1015个词条中，1/3是新词，群体性事件等被收入其中。

宋宝安等认为，群体性事件是由社会矛盾引发，由特定和不特定的某些具有共同利益的偶合群体，以一定的目的为基础，带有明显的利益诉求性质的体制外活动，是以合法的或非法的规模性聚集的形式，表达利益诉求和政策主张，对社会秩序和稳定造成一定影响的事件。向德平等认为，“群体性事件是指由社会群体性矛盾引发的，不受既定社会规范约束，具有一定的规模，造成一定的社会影响，干扰社会正常秩序的事件。群体性事件的表现形式多种多样，如集体上访、集体怠工、罢工、非法集会、聚众、游行、示威、骚乱、**、大众恐慌等等”。

（2）、群体事件的基本性质

总体上看，随着改革开放的不断深入，经济体制的转型和社会结构转型，社会利益格局的调整，新问题、新矛盾不断增多，我国群体性事件次数和参与人数均呈上升趋势，参与人员常常达到了成百上千直至上万人参与的在全国也已经是屡见不鲜。群体性事件所涉及行业越来越多，主体成分也呈多元化。

而引起群体性事件的原因更是涉及方方面面。既有一般性问题，也有特殊性问题；既有经济领域问题，也有社会领域问题；既有历史累积的问题，也有现实中新产生的问题；既有国内因素，也有国际影响。这些矛盾和问题相互交织、相互影响、相互作用，进一步增加了社会稳定形势的复杂性，加大了维护社会稳定工作的难度。

从性质上来说，当前我国发生的群体性事件，绝大多数都是对权利和权益的诉求，属于人民内部矛盾，是由人民内部矛盾激化而产生的，并不是要推翻国家政权和现行社会制度。

（3）、出现群体性事件的原因

社会不满群体存在、群众缺乏表达渠道、政府管理能力应对能力不足、群体性心理因素诱导、基层不作为，“小事拖大，大事拖炸”、干部和群众长期矛盾的积累。这些都是导致群体事件发生的直接原因。但是，导致群体事件深层原因更应该引起我们的注意：社会贫富差距拉大、职工经济利益和民主权利受到侵犯、领导干部不倾听群众呼声，不关心群众疾苦，使小矛盾酿成大矛盾、人们的思想意识和价值观念日趋多元化、复杂化。社会管理方式与社会主义市场经济和群众日益增长的民主意识不相适应。法制不健全、 权利过度集中、领导没有能力、是社会转型中群体利益的损失、政府及相关职能部门存在官僚腐败现象、社会保障体系尚未健全、政治体系存在问题。

二、我国传统政府治理模式存在的问题对群体性事件带来的影响

1、行政效率低下让社会公平成为空头支票。转型时期，传统的平均主义利益分配机制被打破，社会分化日益加剧，一方面出现了很多富裕阶层，另一方面也使一些人承受了社会转型所带来的下岗,失业等社会剧痛。这是社会发展和体制转型过程中所必然出现的现象。政府必须坚持公平与效率的原则，切实维护好大多数阶层的利益，推动社会保障制度的建立，解决好困难群众,利益受损阶层的问题，最大限度的维护社会公平。而我国当前一些地方政府行政效率滞后，不能及时解决群众的问题，使得群众的矛盾逐渐积聚,贫富差距愈来愈严重； 加上政府行政体制改革滞后,机构臃肿，官员腐败问题严重,干群关系紧张，又极大的加剧了社会的不公平。

2、传统的政府治理模式和民众积极参与政府建设的心愿没有达成有效统一。传统社会，我国政府的治理一直采取的是一种管制与压力型的治理模式，要求民众完全服从,不允许有任何的反对之声。这在信息化程度不高,民众自我意识淡薄,社会相对公正的情况下，还是起到了保证政令畅通,维护社会稳定的作用，但在当前的转型时期，信息高度发达,民众自我意识不断提高,社会分化日益明显，加之，全球化过程中，西方国家一些先进的政府治理理论与经验的传播及现代社会对民主法治的诉求，无疑都使民众呼唤一种服务型政府，渴望政府能够更好地为民众提供优质的服务，有效的解决社会发展过程中一些突出问题，维护社会的公平与公正，推动社会的民主化进程。但在众多的群体性事件当中，一些当地政府仍然沿用传统的治理模式，不是平等地与民众交流，妥善的化解矛盾，而是动辄命令,强制的做法，随意动用警察，采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷，虽然表面上平安了，但民众怨气却不断积累，矛盾不断加深，从而会引发更大的冲突。

3、官僚体制的迟滞不能及时有效解决群众的权益问题。官僚制也叫科层制，它在传统社会起到了整合资源,维护社会稳定的作用。然而，现代社会随着网络信息技术发展，社会结构的日益分化，传统的行政理念与治理模式已经不再适应社会发展的需求，科层制本身固有的缺陷也越来越突出，如机构缺乏弹性，无法适应环境变化； 层级太多影响行政效率；机关规模缺乏标准； 职能部门之间，由于本位观念，互不协调，甚至互相制擎; 权力集中缺乏民主参与； 官员对上级负责，忽视民意；机关运作中抓权,扩权屡见不鲜等； 引发了政府管理的危机。众多的群体性事件都源于许多基层官员对民意的漫不经心，引发了社会舆情转向社会冲突，错过了处理群体性事件最宝贵的机会。那么，到底是什么原因造成地方官员对社会矛盾的反应迟钝? 如果用学者的话说，这是一种体制性的迟钝，与现行干部考核任用,政绩评价体制有关。用老百姓的话说，干部只报喜不报忧，谈问题是“金字塔”，一级一级往上缩小，讲成绩是“倒金字塔”一级一级向上夸大。“小事不报告，大事先摆平再报告”，等摆不平被迫报告时，局面已经难以收拾，丧失了将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。

4、信息不流通造成官民矛盾激化。信息公开是现代社会对一个民主政府的基本要求，只有信息公开才能保证公共政策制定的公平与效率，避免官员的贪污腐化与权利寻租，才能为群众提供平等的竞争机会，避免一些优势阶层的信息独享与资源垄断。在很多群体性事件的处理当中，很多当地政府想法设法封锁信息，即任何不利于自己的信息首先封锁，成就逐级放大,问题逐级缩小，只报喜不报忧。而不是把问题向群众说明，采取公开的对话方式以取得群众的理解与信任，这种做法使得群众因为不知情而猜忌,困惑，更加怀疑政府处理问题的公正性与能力。于是，群众就会选择采取抗议的方式对待政府的行为，要求政府公开事件的真相和处理过程。

5、单一的沟通渠道，不能有效反映民意、导致民众对政府积怨过深。新公共管理理念要求一个政府应该建立社会安全阀机制，即通过一些组织,机构等缩短政府与民众的距离，让群众通过各种渠道及时充分地表达自己的利益要求，政府可以适时地根据群众意见做出政策调整，等于在政府与群众之间安装了一个安全有效,双向互动的“缓冲网”，使社会张力得以释放，社会免于脆性崩塌。我国传统的政府与民众的沟通机构就是政府设立的信访部门。但一段时间以来，压制上访,截访甚至以“精神病”为名滥用强制措施的负面新闻不时见诸报端。一些基层信访部门常常为维护一方“稳定”而有意截访，在一定程度上造成了所谓“越级上访”。群众在政府难以及时解决问题，个人力量实在淡薄，又没有可以依靠的团体或组织，在万般无奈的情况下，他们选择了聚众示威,抗议，寄希望于政府和上级部门的关注，以使权益得到保护,问题得到解决。

三, 推进政府治理模式的变革，将群体性事件扼杀在摇篮

1、加快政府的公共管理效率，兼顾社会公正与公平。据统计，70%以上的群体性事件源于经济利益问题，转型期社会分化,贫富悬殊已经成为社会发展中的突出问题。而政府的责任就是维护社会的公平与正义。而要做到这一点，首先要有高效的行政效率，因为政府行政效率的迟滞已经不能满足社会发展中众多公共事务需要及时解决的需要； 其次，对政府来说，效率不是追求的最终目的，社会公平和正义才是政府治理的理想目标。政府必须具有公共责任心，以不违反机会平等和公众监督原则为前提，绝不能让少数人中饱私囊。一方面要充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，提高经济发展的效率和效益； 另一方面要坚持社会主义制度，保障社会的公平和公正，特别是要保障社会弱势群体的合法权益，为他们创造一个公平,公正的社会环境。要注意完善政府机关的监督检查手段，消除对公共利益以及公民,法人和其他组织合法权益具有威胁的因素与隐患。社会发展的基本宗旨是人人共享，普遍受益。当前，一定要从群众最关心,最现实的问题入手，努力维护人民群众的根本利益，使弱势群体得到来自社会和政府的更多关怀，不断地使人民群众从经济社会发展中得到更多的实惠。

2、积极建设民主阳光的政府体系，促进政府权利法治化。首先，应该确立一种正确,科学的价值理念，政府及公共机构人员必须及时的转变观念，抛弃“官本位”的文化陋习，树立全新的行政价值和管理理念;其次，要加强政府的法治建设，政府权利的运行一定要有法律的监督和制约，比如，不能滥用权利，随便调用警力,采用强制手段来镇压民众合理的利益诉求，不得违规使用枪械,警棍等武器。建立严格的责任追偿制度，对事件处理当中一些行政人员违法,不当的行政行为要进行制裁,追究，使他们时刻牢记自己的行政职责，不敢僭越权利的界限，更好地为民众服务。

3、把对政府的行政体制改革落到实处，构建高效率政府。首先，要转变政府职能，减少对社会和市场的干预，加快政府机构改革步伐，精简机构，裁汰冗员，简化规章制度。第二，要减少官僚体制的等级链，缩短政策制定与执行层的距离，使政府组织向扁平状,弹性化转变，这样才能够迅速解决问题，提高组织效能；第三，应完善行政管理绩效考评制度，发挥公务人员的积极性和创造力，强化行政责任追究制度，以便为行政管理的高效运作提供新的动力支持。第四，要制定科学的管理程序，使各项管理活动井然有序地进行，不至于在某个环节和过程中浪费时间，延缓决策过程；第五，要建设节约型政府，严格监控财务运行，采用成本——收益分析法衡量活动的必要性，最大限度地节省政府开支，这也是实现政府廉洁高效的重要手段之一。

4、建立阳光透明的政府，利用互联网积极听取民意，加强信息公开透明。列宁曾指出：“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”公开是公共权力监督的前提，没有公开，任何公共权力监督都无从谈起。政府在运行上应该实行透明行政，公民对公共事务享有知情权,监督权以及参与权，从而有效制约政府行为并提高政府效率。政府通过举行有关审批事项及行政决策等方面的新闻发布会。一方面向社会公布有关行政信息赋予群众以知情权，同时在报刊电视等媒体上辟出专栏以披露行政过程中各类违规违法行为实现“阳光行政”。通过舆论压力促使政府及其公务人员严格依法行政。也通过信息公开，使群众及时了解一些事件发生的真实原因及过程，这样就打消了他们的疑虑，不再有被蒙蔽的心里，通过媒体等渠道及时了解事件的处理过程，较好的维护自己的权益。

5、养成积极回应民心的思想体系，让民众能多渠道与政府沟通。 “回应型政府 ”是伴随着西方政府治道变革产生，并在新公共管理理论中得以提升，逐渐成为当代各国政府所共同认可的一种政府治理模式。政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是责任明确,积极回应公众需求的政府，公众不仅仅是被管制者的角色，还是政府提供的产品及服务的消费者。笔者认为，回应型政府最重要的是建立多元对话沟通机制，为此，一要做到确保政府与民众联系的渠道畅通，对政府来讲，发挥国家信访部门的沟通作用，尤其是基层信访部门的工作，更有利于群众意见的充分表达。二是要培育和完善社会中介组织，发挥群众团体和其他社会组织的桥梁纽带作用。三是要加强社区和农村自治组织的建设。通过发挥社区和加强农村自治组织的功能，把群众的意见,要求及时,有效的反映上来，通过社区和自治组织的沟通和自下而上的这种有效途径，使政府与民众增加了解，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。 结论

综上所述，通过对我国政府治理模式进行有效变革，势必减少群体性事件的发生。与此同时，能让政府部门“知群众之所急，想群众之所想”。

参考文献：

[1]肖唐镖. 群体性事件研究[M].上海：学林出版社.2011 [2]吴清军.新时期群体性事件的变革[J].河南大学.2011 [3]周振超.阶层分化与政府治理模式变革研究[M]. 上海：学林出版社.2010

第5篇：我国事业单位改革的方向与治理模式

课程：非政府组织(NGO)管理 任课教师：吴湘玲 学号：200691158007 姓名：李莹

浅谈我国事业单位改革的方向与治理模式

一、引 言

“非营利组织”作为一种特定的社会组织形态，在欧美等西方国家已有几百年的历史。它本来是为克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷而产生的，但在现代社会中，却以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。可以说，政府部门、市场部门和非营利部门作为三个基本的构成部分，共同形成现代社会的三大体系。由于国外的“非营利机构”大多是一些科研教育、医疗卫生、文化娱乐、慈善救助等方面的社会组织，其功能与我们的“事业单位”在外延上具有一定重合性。因此，自90年代中期，国外非营利组织的管理理论和实践进入我国事业单位改革视野，一直被部分学者及实际工作者所倡导，试图作为我国事业单位改革的主导模式。这种观点提出不久受到了政府决策部门的重视，“非营利机构”或“非营利性机构”作为一个固定用语已在科技、卫生等领域的改革性文位改革的现实考察，认为现实中事业单位向非营利组织转化已经在相当高的水平上发生着。这一转化符合社会转型与公共事业发展趋势，是我国公共事业改革与发展的重要方向之一。但受制度变迁相对滞后等的影响，这种转化尚未形成规范、成型、制度化的路径，而且不少人对“非营利机构”的理解还仅仅滞留于一种望文生义、似是而非的水平上，所以，对于“非营利机构”作为事业单位改革的目标模式的适用性问题上，还有必要作进一步的辨析。本文从公共服务营销的角度，通过对NPO受益人特质的分类研究，将非营利组织划分为以公众、顾客、成员为导向的三类组织，并分析了这三类组织的行为特征。以此为据，针对当前事业单位改革的实际，探讨了我国事业单位改革的方向与治理模式。

二、基于受益人特质的非营利组织的分类

由于非营利组织的行为特征千差万别，以目的、组织、部门等进行的分类及其管理也一直都是一个模糊的过程。特别由于各国对处于政府与私营企业之间的制度空间的关注焦点有所不同，所以对非营利组织这样一种组织形态的叫法多种多样，例如志愿者组织、慈善组织、免税组织等等。但是，无论非营利组织的形式多么复杂，它的寻利活动及其本质是一致的。“我们说一个非营利组织之所以被称为非营利性组织，并不在于这些组织实际上是否赚钱，更正确地说，这个称谓是指那些以推进科学、教育或慈善事业而非以赚钱为其首要目的的组织，即便实际上他们的财政搞得很好”。因此，非营利组织与营利组织之间可以说是从纯粹公益性的非营利组织到纯粹商业性的营利组织之间的连续形态，差异则体现在动机、手段和目的，以及不同的利益相关者行为。Anthony和Herzlinger从受益人特性的角度可将非营利组织分为三类:以公众为导向的组织、以顾客为导向的组织和以成员为导向的组织。由于非营利组织主要提供的是公共物品(准公共物品)，位于“光谱图”的前两列中。因此，从服务营销的角度，这三类组织的行为特征从接近纯粹慈善性到一定的商业性(见图1):

图1 非营利组织与营利组织之间的“光谱图”

1.以公众为导向的组织

以公众为导向的组织是以向公共的整体或部分的利益提供服务而存在，常见的公共系统包括中小学义务教育、慈善机构、环保组织、公共卫生保健及其它公共物品(如公益或福利救助机构等)。这类组织以追求名誉，完成公益使命为动机，以实现社会价值为目的，常常吸引大量的志愿者参与服务。组织的经费主要来自社会捐助和政府资助，受益人无需付费。由于组织的很多服务都是无形的，其效率难以衡量，且易出现“公地悲剧”。因此，常常面临管理有效性的危机。自律机制和社会监督是治理的关键。

2.以顾客为导向的组织

以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供服务的。这类组织主要是社会服务领域，如非营利医院、大学、养老院、博物馆、垃圾回收站、邮电局和许多公共交通系统等，他们作为非营利组织是为社会大众服务的，经常得到政府等组织的补偿，但同时要向受益者收取一定的费用(往往低于成本)。鉴于不同的公益项目，有时还可以吸引部分志愿者(专业)参与服务。在这类组织中，由于有公共部门的支持，其规模、活动范围和力度都很大，所能提供的服务市场发育良好，适于引进市场化机制，以低于市场平均价格的有偿收费来获取部分收入。这类组织可以学习企业的治理经验，提高服务质量和效率。

3.以成员为导向的组织

以成员为导向组织仅向其成员提供服务，俗称会员制。组织直接且经常以低成本的服务或免税为成员获取利益。组织的收益一般来自于会费、内部捐献和一些服务获取的费用，它们的受益人(会员)都是以会员费的形式支付所享受的服务。因此这类组织的管理由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。由于受益人的特殊性，互惠机制是主要的动力机制，其治理模式必须体现合作。

当然，一个组织如果不能很好的界定自己组织的导向就会陷入困境。区别以顾客为导向的组织与以公众为导向的组织比较困难，主要集中在谁的利益为先。在以顾客为导向的组织中，即便是政府付款，顾客的利益还是先实现;而在以公众为导向的组织中，则是公众利益首先实现;以成员为导向的组织则是实现利益互惠。

三、我国事业单位发展的现状

我国的事业单位是在计划经济体制下政府建立起来的利用社会资源、提供公共服务，依附于国家机关的公共服务组织系统。国务院1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》明确规定:事业单位是指为了社会公益事业，由国家机关或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可以看出，事业单位作为我国社会组织的一种基本形态，几乎遍布整个社会的各个领域和层面，无论在体制上还是在机制都属于政府职能重要组成部分。包括各种国有的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心图书馆、美术馆等等。它协助政府提供公共物品，但它们在性质、组织形态、资金来源、隶属关系、服务对象等方面却是形形色色、千差万别的。

改革开放以来，伴随社会转型与公共事业体制改革不断深入，社会自组织能力与资源动员能力不断增强，社会力量举办的事业组织发展迅速，国家先后通过《民办教育促进法》、《公益基金管理条例》和《民办非企业单位管理条例》等法律法规条例，在法律层面予以承认。党的十六大提出了“按照社会主义市场经济体制的要求和政事分开的原则，改革事业单位管理体制”的要求，经过前几轮改革，取得了一定成效，但仍未从根本上解决问题。可以说，我国现行的社会事业体制，其主要特点是“政事不分”，政府职责范围缺乏明确的界限，包办了所有社会事业，而不论其是否具有公益性。从而使得事业单位同时承担了市场经济体制下本应由多种组织形式承担的社会事业职能。这既表现在宏观层次上，整个事业单位部门同时承担了多种社会事业职能;也表现在微观层次，大多数事业单位内部也同时承担多种职能。这种职能上的多元化是导致事业单位许多弊端的深层次根源。经历了近20年的改革，事业单位的这一基本特征仍然没有发生根本变化，构成了当前事业单位改革的焦点和难点。要进行彻底改革，必须建立在对事业单位进行合理分类的基础上，根据不同的情况有针对性地进行改革。朱光明依据事业单位承担的社会功能的不同，将我国现行的事业单位大致划分为行政执行类、社会公益类和生产经营类三种类型。但仍然仅是权宜之计。从长远来看，为更好地适应社会主义市场经济的需要，管理和规范事业单位的行为，西方非营利组织分类管理的理论和实践对我们有一定的借鉴意义。

四、我国事业单位改革的方向与模式

事业单位改革的实质是公共服务由国家机制提供转为由社会机制提供。公共部门向社会转移资源是社会转型的重要内容与客观要求，事业单位非营利化应是上述要求的具体体现。因此，本文认为目前我国的事业单位可以按照公益性的程度和其受益人特质进行分类改革。对于那些具有政府职能的单位，应将职能回归政府;提供市场化服务的单位应向现代企业方向改制;具有较强公益性和服务对象的特殊性可以按照现代市场经济国家的非营利组织管理模式进行改革(见图2)。

图2 我国事业单位改革“光谱图”

1.以公众为导向———公益运作型组织模式

以公众为导向的非营利组织主要提供公共性较高、市场性较低的公共服务产品。这类组织是我国公共事业组织的主体，也是事业单位体制改革的重点，主要包括基础研究、基础教育、公益文化、公共卫生、社会福利、环境保护等领域的公共服务机构。对于这类事业单位，应以公众为导向，按照“政事分开”的原则，采取公益运作型的组织模式进行改革。在登记授予其独立法人资格的同时，对其业务活动范围做出明确界定，并撤消其享有的行政级别。组织治理结构可参照现代非营利机构的运营模式，实行理事会主导。经费主要依靠财政拨款和社会公益赞助。财政拨款主要通过政府购买服务和项目捐赠实施。对这类事业机构的管理，政府一般不再直接干预其日常业务活动，主要通过对其事业发展提出指导性意见、实行项目管理、对其经营绩效定期进行评估、财务定期审计等方式进行，并建立社会监督机制，定期向社会公布组织运行情况。

2.以顾客为导向———服务收费型组织模式

以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供公共服务产品。这类服务一般具有一定公共性和较高的市场性。其特点是业务成本可以通过服务性收费来补偿，并适当获取利润。例如邮政与公共交通系统、大学、养老院等。这类事业单位一般都拥有比较稳定的财源，也常得到政府等组织的补贴，通常具备自主经营、自主管理和自我发展的能力，可以作为经济主体参与市场竞争。对于这类事业单位的改革，应以顾客为导向，按照有偿服务的原则，采取服务收费型的组织模式进行。借鉴企业的基本治理模式，实行执行长(CEO)主导，转换经营机制，采用经济核算制，实行企业化管理。

3.以成员为导向———会员互益型组织模式

以成员为导向的组织仅向其成员提供服务，提供的是市场性较低、公共性也较低的公共服务产品。如各种行业协会、商会、学会、俱乐部等。对于这类事业单位，可以以成员为导向，采取会员互益型的组织模式。通过向会员收费，在会员范围内提供服务。由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。对于这类事业单位以他们自行管理为主，建立共享式治理结构，实行理事会治理模式。

4.以市场为导向———市场竞争型组织模式

对于现在大量存在的、属于生产经营范围的，提供市场性高、公共性低(公益性较弱)的准公共服务产品的事业单位，如应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构、广播电视机构等，必须以市场为导向，按照“政企分开”的原则，采取市场竞争型组织模式，核销其事业编制，使其转变为自主经营、自负盈亏的企业。在转制过程中，国家可向他们提供免税减税、贴息贷款、放宽经营限制等优惠，最终成为现代企业制度下的公司，实行公司治理模式。

最后，对于那些承担政府行政职能的事业单位，按照“政事分开”的原则，应将职能回归政府，由政府主导，实现社会和国家目标。

不过值得注意的是，针对不同类型的事业单位的改革，目的是提高组织配置资源的有效性，促进公益目标的实现。在大量社会需求促进竞争加剧的市场环境下，无效率的非营利组织也会被淘汰出局，只有坚持“做好事也要精益求精”，才能不断提高组织的社会效能，更好地实现组织的公益宗旨。以上提及的事业单位改革的方向和模式，不管采取何种模式，还需要社会变迁、体制改革、人事制度等相关配套措施，因此，我国事业单位的改革任重而道远。

第6篇：我国社会保障体系模式的初探

在市场经济改革不断深化，社会发展日益步入正常轨道的现阶段，从宏观上系统地考察并研究中国社会保障改革发展道路已经显得必要而且迫切了。社会保障改革经过十多年的艰难探索，也充分暴露出传统社保制度的缺陷和各种改革方案在实践中的问题，社会保障改革仅作为配套工程难以发挥其主要的重要作用。因此，我认为要摆脱改革滞后的局面，适应改革和发展的需要，就必须改变社保制度被动配套的改革推进方式，把社会保障体系及其运行机制的建设作为整个市场经济改革和社会发展进程中的一项主体工程，并主动性地推进，把社保改革真正引入快车道，使改革向纵深发展。

一、创建我国社会保障体系的重要意义

1、建立社会保障体系是发展市场经济的前提和保证创建我国社会保障体系是提高综合国力，造福于人类和社会，促进市场经济发展的重要任务之一。对建设有中国特色的社会主义，深化改革，宏观调控市场经济和社会发展进程，完善市场机制，保障人才流动，合理配置劳动力资源，兴旺劳动力市场，作用重大。

2、建立社会保障体系是保护劳动者合法权益，维护社会安定的需要在市场经济体制下，优胜劣汰的市场竞争机制使企业和劳动者既有机遇又有风险，市场规律自发地倾向激励强者，而不会保护弱者，在这种情况下，社会保障运用“大数法则”的原理来分散劳动者可能遇到的各种风险，可以说是对市场经济缺陷的一个弥补。因此建立社会保障体系是实现我国《宪法》和《劳动法》规定劳动者的基本权利的需要，保护合法权益以法律的形式表现出来才会具有充分的效力，才能维护社会安定，真正反映社会保障的强制性原则。

3、建立社会保障体系是当前深化社会保险改革的需要社会主义市场经济体制目标的确定，各地相继加快社保改革的进程，出台了许多新的改革措施。因此，要因势利导，把社保纳入市场经济改革的主要目标，实现劳动力配置——合理流动(或失业)——社会保险的良性循环，使企业和个人充分认识社会保险的重要性，积极参与社保改革，促进社会稳定，文明、进步。

4、建立社会保障体系是深化企业改革，加快现代企业制度建设的需要建立现代企业制度是建立社会主义市场经济的重要内容。社会保障制度作为建立现代企业制度的重要配套工程，它实施的好坏在很大程度上左右着现代企业制度的进程。企业要成为自主经营的市场营销者，成为平等参与市场竞争的主体。因而要提高社会保障的社会化程度，丢下包袱，轻装上阵，改变企业办社会的传统做法，实现现代企业制度的目标。

二、当前社会保障体系的现状及其问题社会保障体系在我国已初步形成。如上海在社会保险、社会救济、军人优抚、医疗保障及再就业工程等方面做了大量而又有成效的工作，使其社会保障体系基本建成，有力地推动了上海经济迅速发展，为全国各地做出了表率，成绩斐然。但是社会保障体系的建立，全国尚处在起步阶段，社保改革的理论和实践都有待深化，地区间发展不够平衡，其现状可概话为：

1、社会保险层次单一，实施范围狭窄我国现有社保制度仍以养老保险为主，其他社保种类尚未真正推广，而养老保险的实施范围又仅限于国有的县以上集体企业。

2、离退休管理服务社会化程度低管理服务社会化虽然在各地进行了积极的探索和试点，并取得了一定的经验，但推广慢、程度低，社会保险大体仍处于只管钱，不管人和事的状况企业仍负担着大部分管理服务工作，企业办社会的问题依然相当突出，特别是现代企业制度改革的主体——国有大中型企业离退休人数多，事务性工作繁杂，财务负担沉重，已成为制约现代

企业制度建立的瓶颈。

3、社保费收缴难，资金来源严重不足社保费收缴难，既有认识问题，也有法律建设和企业效益问题。长此以往，必将造成社会保障体系不健全与现代企业制度建立缓慢的恶性循环，直至影响整个经济体制改革的进程和市场经济体制的建立。以山东德州为例，该市历年累计欠缴养老保险费高达5000多万元。

4、法制不健全，社会保障的强制性削弱《劳动法》的颁布使社保的法制进程迈了一大步，有力地促进社会保障体系的建设。但目前社会保障专业法规少，对企业、职工乃至社保主管部门缺乏约束力，致使社保基金管理缺乏有效监督，借、挪用基金的现象十分严重，社保基金的动作也不规范，不统一。

5、体制不顺，机制不健全由于历史原因，社保管理政出多门，多头分治，社保的公平性原则和互助性原则得不到充分体现，统一政策和内部制约机制难以形成这已不适应企业在市场经济条件下公平竞争、优胜劣汰机制的建立。目前我国社保制度的改革已严重滞后经济体制改革，其突出的问题表现在：第一城镇退休金管理体制的分割状况严重。由于部门利益的驱动，存在十多个部门和行业自办养老保险各自为政的局面，不利于调剂解决一部分老工业基地、老企业退休职工的生活困难。第二，由于一部分企业亏损，一方面有的企业无力缴纳保险费，出现逃费现象;另一方面，为了维持制度的运行，退休金供款率不断上升，入不敷出现象十分突出。第三，因社保制度的法制不健全和资本市场不成熟，社保基金有乱、滥用现象，基金保值、增值困难。第四，由于医疗费用上升，医疗保险未有效推广，职工医疗支出增加超过本人所能承受的范围。从上可见，加快社保体系的建设，已成为深化改革的当务之急，应从长远出发，克服目前困难，本着服务企业，保障职工权益，减轻企业负担，提高抗风险能力的原则，加大改革力度，加快改革步伐。

三、创建我国社会保障体系模式的基本框架什么是社会保障，美国经济学家贝弗里奇在1942年发表的《社会保障及有关服务》中指出：“这里所用的社会保障一词是指：当由于失业疾病和事故而中断收入时能保证有一项收入来取代它，当年退休和由于另一个人死亡而失去抚养时能保证获得一项收入，当生育、死亡和结婚等需要额外支出时能保证获得一项收入”。贝弗里奇的定义反映了社会保障制度建立初期的特点，即帮助劳动者渡过各种风险，保障劳动者的最低生活。如最早建立资本主义制度的英国，在其本世纪建立的社会保障制度中，主要包括伤残保险、养老保险、疾病保险、失业保险和生育津贴，还有早在17世纪初便开始实施《济贫法》为依据的贫民救济制度。社会保障实践使人们认识到其对稳定社会的积极作用。因此，不论是社会主义国家还是资本主义国家都十分重视发展社会保障事业。二战后，随着社会生产力的发展，欧美一些经济发达国家开始逐步扩大社会保障的范围，增加社会保障项目，有的国家还建立起了所谓“福利国家”。这些国家社会保障的主要特点是不仅保证劳动者的最低生活，而且希望通过建立新的保障项目和提高给付标准，来达到缩小社会成员的收入差距和维护社会稳定的目的。以被誉为“福利国家”的瑞典为例，其社会事务部管理的社会保障项目除传统的社会保险和社会救济外，二战后增设了父母保险、儿童福利等多种社会服务项目，同时社会保障的覆盖范围扩大到全社会，各种福利标准普遍提高。从上述社会保障的发展过程可看出，社会保障管理的范围是客观的，而不是随意确定的。首先，由于市场经济条件下社会成员会遇到各种风险，为使其能顺利渡过这些风险，保持社会的稳定，政府建立了相应的社保项目并统一管理，因此社保管理的范围是由市场经济发展的客观需要。其次社保管理范围受一个国家经济发展水平的影响。

当一个国家经济不发达时，其社保水平不可能高，社保项目也不会太多，管理的内容就少一些。当一个国家的经济较发达时，社保项目就齐全，管理的内容就多一些。我国是一个人口众多的发展中国家，经济还比较落后，这就决定了我国现价段的社保水平不可能很高，社保项目不可能太全。我认为，根据目前改革的现状及经济发展水平，目前我国社会保障体系模式的基本框架主要包括：社会救济、社会保险、社会福利、军人优抚、医疗保险、再就业工程等，使单项的改革的纳入整体社会改革的范畴，形成体系，造福社会。

四、实现我国社保体系模式的战略步骤

1、建立全国统一的养老保险制度，深化社会保险改革，确保各项改革整体推进养老保险是社会保险的最重要部分，切实解决企业职工的养老问题，就为企业解决了后顾之忧。社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度正在全国初步建立，其目的就是为了适应现代企业制度的建立和企业改革的需要，为企业创造宽松的内外部环境，减轻企业负担，把激励约束机制引入到养老保险改革中来。因此，充分发挥政府宏观调控能力，坚持“统帐结合”和保障水平相当的原则，加快养老保险改革的进程，改变部分地区养老保险待遇水平偏高、多种养老办法并行的现状，建立全国统一的养老保险制度，加快省级统筹的步伐，增强基金的调剂功能，保障离退休人员的基本生活。在健全养老保险制度的同时，注重开发新种类;加快失业、医疗、工伤、生育保险改革的配套，以适应企业破产、兼并、改制、剥离、重组等变化，增强保障实力，规范社会保障体系建设，提高综合效能，增强社会风险抵御能力，为现代企业改革营造平静温和的社会保险的港湾。

2、拓展社会保障覆盖面，均衡国有企业负担努力提高社会化程度，拓宽社保工作覆盖面，宏观调控，微观调剂，是均衡国有企业退休职工费用负担的有效途径 .目前，全国尚有1/4的城镇从业人员没有参加养老保险社会统筹，主要是三资企业、私营企业职工、个体工商户及进城务工的农村劳动力，而正是这些人员负担轻，将其纳入社保范围，拓展这些领域，既可增加社保基金来源，减轻国家和企业的负担;又可有效保障这部分职工的合法权益，促进各种经济成份并存和发展。

3、加快社会化管理服务体系建设建立独立管理型社保管理机构。一方面由于我国人口众多，社保需求大，工作纷繁复杂;另一方面，随着经济和社会的发展，覆盖面的扩大，社会保障事业必然不断发展，社保行政管理工作量势必逐步增大，建立独立型社保管理机构，有助于对社会保障事业一体化的管理提高服务能力和效率，有效地培育两种机制，一是风险的事后补偿——建立失业保险制度;一是对风险的防范——促进就业和再就业制度，同时考虑我国现行劳动管理制度，尽快建立起以社会保障机构为龙头，企业退管组织为主体;依托社区，统一管理，分级领导，专群结合，齐抓共管的社会化管理服务网络，逐步使离退管理服务工作由企业为主体向社会保险机构为主、单位管理服务和群众性自我管理服务为辅过渡，彻底解决企业办社会的现象，使企业摆脱繁杂的事业性负担。

4、加快“一体化”建设，完善社会保险体系。实现“一体化”，是社会保障发展的方向，也是社会保障体系完善的一个标志。加快“一体化”建设首先是适应城镇各类企业和个人劳动者的“广覆盖”、“四统一”的社会保障制度，打破职工身份，为现代企业制度的建立提供了广阔的人才市场。其次，加快管理体制的“一体化”，不分行业部门，不搞特殊阶层，全国一盘棋，公平性原则，通过再就业工程，活跃人才市场，实行“择优录用与自由择业”的双向选择，给亏损企业职工、社会失业职工、下岗职工一个自谋生路的机会，发挥他们聪明才智，促进经济发展，逐步建立一个规范、有序、健全、完善的保障体系，

推动“两个文明”深入开展。

5、不断健全法律体制在充分研究《劳动法》基础上，尽快制定相关法律法规，如《失业保障法》、《济贫法》、《社会福利法》、《养老保险法》等乃至一整套《社会保障法》的建立，做到有法可依，违法必究，使社会保障逐步发展到由不自觉、强制到自觉自愿的健康运行轨道上来，使它能综合反映一个国家的社会文明进步程度。

6、加强社会保障基金的监管向国外学习借鉴其基金管理的经验，建立我国社会保障基金运作机制，积极参与社会投资，避免风险，增加收入，扩大基金保值增值的范围，增强社保的实力，取之于民，用之于民，造福社会，减轻国家和企业负担，有效运作，实施监督，对挪用挤占社保基金的现象予以纠正，严惩不贷，保证社保基金的完整性和收益性，使社保基金真正起到稳定社会、救济贫困、创造社会福利、调剂余缺、实施优抚、促进经济发展的目的。[来源: ]

第7篇：我国商业银行公司治理模式选择

摘要：公司治理起因于产权的分离，治理的功能是权、责、利的分配，治理模式有效率的前提是剩余索取权与剩余控制权的对称分布。“股东至上主义”逻辑和利益相关者理论作为公司治理的思想源流，分别导致了两种不同的治理模式：股东单边治理模式和利益相关者共同治理模式。比较分析这两种模式，我国商业银行应当选择利益相关者共同治理模式。

现代银行业竞争的关键是银行制度的竞争，而公司治理模式则是银行制度的核心，其优劣直接决定了银行的市场竞争力。历史与实践都已证明，只有建立与国际接轨的现代商业银行制度和重塑银行公司治理结构，才能从根本上解决我国商业银行现存的一系列问题，提高其经营效率和竞争能力。

一、商业银行公司治理的内涵

按照现代企业理论，企业是一系列契约的组合。但作为契约企业是一种不完备的契约，于是就产生了剩余索取权和剩余控制权。在治理结构层次上，剩余索取权主要表现为在收益分配优先序列上“最后的索取权”;控制权主要表现为“投票权”，即契约中没有说明的事情的决策权(张维迎，1995)。说得更具体一点，企业控制权可以理解为排他性利用企业资产，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权。

公司治理(Corporate governance)是有关各方(合约当事人，包括股东、债权人、经理人员、工人、政府和其他利益相关者)依据法律和合约规定，对公司高层经营活动行使权力。从静态上看，公司治理表现为一种结构和关系。从动态上看，则表现为一个过程和机制(刘汉民、刘锦，2001)。大多数学者认为，公司治理起因于产权的分离，治理的功能是权、责、利的分配，治理模式有效率的前提是剩余索取权与控制权的对称分布。

商业银行公司治理是一整套制度安排。这种制度安排，在狭义上，是指在银行所有权与管理权分离的条件下，股东与银行之间的利益分配和控制关系，是董事会、监事会、经理层之间的权利分配及相互制衡关系;在广义上，我们可以将商业银行的公司治理理解为，关于银行组织方式、控制机制、利益分配的所有法律、机构、文化的制度安排，这些安排决定了商业银行的目标、行为，以及在众多的利益相关者如股东、债权人、经营者、员工、客户等当中，由谁来实施控制，如何控制以及风险与收益如何在不同主体之间分配等。

二、商业银行公司治理的两种代表模式

“股东至上主义”逻辑和利益相关者理论是现代商业银行公司治理的思想源流，前者以股东利益为主安排各项制度，后者认为公司发展是诸多利益相关者参与的结果，这两种思想源流导致了两种迥异的治理模式：股东单边治理模式和利益相关者共同治理模式。

(一)股东单边治理模式

传统的公司治理理论大多遵循“股东至上主义”逻辑，认为企业的“所有者”就是那些投资于企业专用性资产并享有“剩余索取权”的人。由于在大多数情况下企业的非人力资本相对于人力资本更具有专用性，并且股东获得剩余收入，承担着企业经营的财务风险，所以企业出资者应该成为企业所有者，享有企业的剩余控制权与剩余索取权。“股东至上主义”逻辑导致的是股东单边治理模式，在该治理模式下，公司治理的目标是出资者价值的最大化，对于商业银行而言，则表现为银行股东的收益最大化。[!--empirenews.page--]

(二)利益相关者共同治理模式

传统的股东单边治理模式在现实中不断受到挑战和修正，公司治理模式正在突破“股东至上主义”逻辑，开始越来越重视除股东外的其他利益相关者。20世纪80年代产生的利益相关者理论，极大地丰富和发展了公司治理模式。该理论认为，企业作为一种契约性组织，是由各个利益相关者所构成的“契约联结体”，其所有权不同于财产的所有权，不能简单地用物权的方式来定义企业所有权的归属。企业作为一种契约是关于两种或两种以上的要素所有权，通过长期的交易合作利用各自的资源获得更大收益的一种约定。因此，要素所有者都应该拥有企业的所有权，即拥有企业的剩余索取权和剩余控制权。有效率的公司治理结构是利益相关者共同拥有剩余索取权与控制权，并且对每个利益相关者来说，相应的两种权利都是对应的(杨瑞龙、周业安，1997)。

根据利益相关者理论，商业银行的雇员、债权人和客户等利益相关者与股东一样都拥有对银行的所有权，因而都应参与到银行的公司治理中去。董事会和管理者也不应该只是单方面地为股东利益最大化服务，而是应当以社会福利最大化为目标，兼顾各相关者的利益。

(三)两种模式的比较

“股东至上主义”逻辑无疑是一种用特权界定财产所有权的法学理论和思维的反映，物权主要是从物质形态的归属角度界定财产所有权。由于该种理念只承认股东是企业的主人，而过分强调股东利益，往往会将企业置于高风险之中(股东相对于债权人总是倾向于冒险行为)，从而可能会带来利益相关者的利益受损。诸多学者的研究结果表明，“股东至上主义”逻辑下的股东单边治理模式容易使经理人员始终处于严重的短期目标的压力之中，无暇顾及公司的长远发展，最终弄巧成拙，反而使股东的利益得不到维护。而且，这一模式过于简化，扭曲了现代公司的制度特征。

利益相关者理论的提出，否定了新古典经济学以来的认为只有非人力资本所有者才拥有企业所有权的传统观点，确定了企业公司治理的主体由股东转变为企业的利益相关者，相应地公司治理的原则也由股东单边治理转向了利益相关者共同治理。利益相关者共同治理模式作为一种现代公司治理理论，其本身是对传统企业理论中“股东至上主义”逻辑的反叛。它塑造了一种新的“所有权观”。在这里，“所有权”是可以不断分解和重组的“权利束”。任何有利于公司财富增长的投资者，包括物质资产投入者和人力资本投入者都可以确认为公司的所有者。公司生存与发展的目标不是单一的，即股东价值的最大化;而应该是多元的，是各利益相关者间利益关系的一种平衡。应该说，利益相关者共同治理模式更贴近现实。当然，利益相关者共同治理模式并非是一种完美的治理模式。有学者认为，让高级经理们对所有的利益相关者都负责任相当于让他们对谁都不负责任。事实上，这是对利益相关者理论的一种误解。共同治理模式要求每个产权主体都有参与企业所有权分配的机会，但这是机会的均等，而不是权力的平均化(杨瑞龙、周业安，1997)。

三、我国商业银行选择利益相关者共同治理模式的原因分析[!--empirenews.page--] 任何一个企业，选择公司治理模式都不能随意而为，它要受到股权结构、市场发育程度、制度环境、文化背景等多种因素的制约。我国商业银行股权过于集中，且市场发育程度远低于英、美两国，因此更适合选择利益相关者共同治理模式。选择共同治理模式可兼顾各利益相关者的目标，不仅有利于商业银行自身的利益，而且有利于社会的整体利益。

(一)股东并不必然是银行的所有者

传统上所说的“股东是企业所有者”，并不是一种准确的说法。事实上，企业所有权只是一种“状态依存所有权”(state-contingent ownership)，股东不过是“正常状态下的企业所有者”。对一个企业而言，如果其收入在支付员工工资和债权人本息后尚有余额，此时股东是企业的所有者;如果其收入只能用于支付员工工资，但不足于对债权人还本付息，此时债权人是企业的所有者;如果连员工的工资也不能支付，则此时员工是企业的所有者。

商业银行作为一个经营货币的特殊企业，和一般企业有着较大的区别。除非发生大规模的银行挤兑或者监管机构对其关闭，通常情况下它们都能够支付员工工资和债务。但上述分析对其仍然适用，即股东并不必然就是银行的所有者。

(二)外部性的存在，要求银行重视利益相关者

由于外部性的存在，现代企业在追求经济效率的同时，还必须承担一定的社会责任。许多企业都已经认识到单纯追求经济利益只是一种短期行为，一个企业要想获得长足发展，在承担经济责任之外，还需承担法律责任和道德责任等社会责任，并试图在这些责任之间寻找到一个合适的均衡点。

对于商业银行而言，其在运营过程中不可避免地要对其所处的环境(企业利益相关者)发生影响。这种影响可能是正面的，如满足了客户的需要，增加社会就业，向政府上缴更多的税收。也可能是负面的，如解雇员工导致失业增加危害社会稳定等。迫于外部的压力(如工会、政府的法律)或提高企业经济绩效的需要，银行在追求经济效率的同时必须承担一定的社会责任。而且由于银行自身的特殊性，它比一般企业有着更大的外部性。一个银行的倒闭可能会引发“多米诺骨牌”效应，危及整个金融体系的安全，因而银行要承担比一般企业更多的社会责任。外部性的存在，决定了商业银行必须重视“利益相关者管理”。

(三)商业银行是高负债企业，债权人是最重要的利益相关者之一

商业银行与一般企业最明显的区别就在于银行是高负债运营的企业。因此银行运作的杠杆率很高，资产和负债的流动性结构不匹配。高负债运营的特点使银行对债权人的责任与对股东责任相比较而言更为重要。

由于商业银行的债权人是由众多不具有信息优势且不具备监督控制积极性的存款者构成，因此商业银行的债权人集团缺乏一般企业债权人所具有的对企业的监督与控制能力。不可否认，商业银行的债权人和股东利益有一致的一面，但是在某些情况下，债权人的利益会与股东的利益产生冲突。例如，在银行正常业务往来过程中不能支付到期债务时，董事会却可能决定对股东进行分红。这种现象在一般企业中是不常见的，因为一般企业在这种情况下会产生流动性不足的问题，而商业银行通常可以通过吸收新的存款来获得流动性，即便在其流动性正常的情况之下，仍有隐藏潜亏的可能性。而且如果银行倒闭，较低的自有资本充足率使得债权人利益的损失要远远大于股东利益的损失。由于信息不对称，这些分散的债权人在银行业绩较差时往往会选择“用脚投票”，即通过挤兑来试图减少自身损失，其结果只能是加速银行的倒闭甚至会引发金融体系的动荡，最终债权人和股东都会蒙受更大的损失。鉴于此，让商业银行的债权人在事前和事中参与公司治理比让其“用脚投票”对股东和债权人都更为有利。[!--empirenews.page--]

(四)员工参与治理可提高银行绩效

斯蒂格利茨认为，雇员比企业的外部股东更具有信息优势。威廉姆森认为，雇员的信息优势和参与机制能够提高企业决策质量和监督效率。雇员的信息优势是指雇员比企业出资者掌握更多的企业内部信息，对企业经营过程中存在的问题有更加深刻的了解和认识。青木昌彦的分析表明，股东和员工双向控制下的企业的成长率高于股东单边治理的情况。银行员工在长期的工作和协调中形成的基于专门的信息交流方式和交易网络的长期稳定关系构成了银行专用性资源的源泉，员工通过这种专用性人力资本投资承担了一定的经营风险，从而使员工的利益与银行息息相关。因此，允许员工参与银行的公司治理，不仅可以维护员工自身的合法权益，客观上也维护了物质资本所有者的权益，节省了物质资本所有者的监督成本，从而使得银行治理更富于效率。

参考文献：

[1]张维迎。企业的企业家——契约理论[M)。上海：上海三联书店，上海人民出版社。1995. [2]杨瑞龙、周业安。论转轨时期国有企业治理结构创新战略的选择闭。经济理论与经济管理。1997，(6)。

[3]杨瑞龙、周业安。论利益相关者合作逻辑下的企业共同治理机制[J].中国工业经济。1998，(1)。

[4]刘汉民，刘锦。资本结构、公司治理与国企改革——资本结构与公司治理研讨会综述[J].经济研究， 2001，(10)。

[5]李扬。稳步推进银行公司治理结构改革[J].中国城市金 .2003，(1)。

[6]宋玮。国有商业银行公司治理的理论分析及政策含义[J]金融论坛。

第8篇：关于我国民营企业治理模式创新研究

参考文献

[1]陈凌，应丽芬.代际传承——家族企业继任管理和创新[J].管理世界，2003,

(6).[2]顾文斌，李颖，李梅.论民营企业的治理模式及其转变[J]. 东华理工学院学报,社会科学版，2005/12，(24).

[3]储小平.家族企业的成长与社会资本的融合[M].北京：经济科学出版社，2004.[4]吕福新.家族企业的资源短缺与理念接续[J].管理世界，2003,(12).

[5]王志明,顾海英.家族企业成长与治理结构的变迁[J].财经科学，2004,(5).

关于我国民营企业治理模式创新研究 论文关键词：治理模式;创新;民营企业

论文摘要：通过对我国民营企业治理模式发展现状及成因的分析，找出家族式治理模式的局限性，制约了我国民营企业成长壮大的。并尝试提出“共同治理”的新模式及对创新途径。

1 我国民营企业治理模式的现状和成因

公司治理是指联系企业各相关利益主体的一系列制度安排和结构关系网络，它包括治理结构和治理的机制，属于基础的制度层面。基于监控主体的不同，构建了公司治理模式的一般构架。由于历史、文化与具体制度环境的差异，导致了各国的公司治理系统有所区别。在我国众多的民营企业当中，家族式企业占有绝对分量，家族式企业在我国具有悠久的历史，虽然股份公司已经成为当今社会主导性的企业制度，但由于家族式企业本身具有顽强的生命力，使它形成民营企业的一种主要力量。其形成的主要原因有如下几个方面：

(1)企业初创成本低。在市场经济发展的初期，市场秩序尚未健全、契约法规和产权尚不完善、契约的履行得不到可靠保证的环境下，企业初创时期人们把作为社会的基本单位的家庭与企业这两种形式加以结合，利用血缘和亲缘关系，可以比较容易地获得创办企业所需资金、人员及社会关系，从而可以减少搜索信息、订立契约及履行契约的成本。家族成员在具有权威的企业家长的领导下，具有很强的凝聚力，对企业有着较强的认同感和忠诚，企业内部交易的协调较为容易、协调成本也相对较低，发生矛盾冲突时避免了由于引入第三方监督造成成本过高的问题。

(2)家族成员可信度高。①由于缺少清晰、稳定的法制环境，缺少成熟的职业经理人市场，为确保可信度，企业的所有者只能选择家族之内的可信的人员参与经营。从这层意义上说，采取家族治理模式也是由于客观环境的逼迫所采取的不得己选择。②在家族式企业中，由于所有制和控制权都集中在家族内部，而家族成员更容易形成相同的目标，所有者与经营者之间信息的不对称、责任不对等、激励不相容的情况很小，这在很大程度上降低了代理的风险。

(3)适应经济体制剧烈变革和游戏规则不断变更的环境。在市场规则迅速调整的过程中，民营企业为了赢得市场竞争优势，不得不经常性地突破已有的政策限制，或者采取各种花样变通的做法，这种政策博弈现象的普遍存在，使得企业家严格控制内部高级管理人员对于企业的忠诚度，防止出现内部人告状、从而引致政府管制的关注情况，这样的体制性环境决定了以家族治理模式是一种相对安全的选择。

(4)内部凝聚力强。家庭主导型企业在初创时期，由于困难重重，在艰难的条件下难以立足，经济力量薄弱，经营不规范，财务制度和财务管理也不健全，家族这个利益共同体

比较容易凝聚家族力量、克服困难。支撑小企业渡过起步阶段的难关尤其是在农村和小城镇，适应周围的环境尤为必要。这也与中国的传统文化背景相适应。企业初创阶段，选择了家长式管理模式，而家长是有权威的，这位强有力的人物(同时也是企业的主要投资者和创办者)作为统帅，发挥决策、合作、筹集资金等方面的优势，更容易使家族成员团结在其周围。2 我国民营企业家族式治理模式的困境

随着我国民营企业走过初创期，家族式治理模式本身所固有的一些弊端就逐渐显露出来并开始制约我国民营企业的进一步发展。其困境体现在：

(1)家族化治理在决策方面的独断性、亲情大于制度导致管理的随意性以及私营企业主的能力局限性往往容易导致决策失误。个人或家族决策尽管能够提高决策效率，但决策质量与决策者的素质能力紧密相关。这种决策模式易于形成“家长”作风，降低决策科学性。在家族化治理模式中，家长集权制会抑制其他员工的创新动力，独裁和专断往往是创业型企业家最易犯的错误。由于权力的集中、决策的专断，企业对“家长”过分依赖，企业的荣辱安危都系于一人之身，缺乏制度制衡就成为民营企业的顽症。另外，与家长制相对应，企业内部主要以人治方式进行管理，主要依靠个人经验与智慧、情感的好恶等来管理企业，管理的主观随意性大，缺乏全面的制度化、规范化和程序化。尽管私营企业主的文化程度有逐渐提高的趋势 ，但总体来说，仍难以适应企业发展对技术创新和制度创新的高能力需求。

(2)家族网络的封闭性具有成本劣势。尽管民营企业的“忠诚”与“信任”具有节约交易成本的经济价值，但封闭的家族网络也使得企业决策具有一定的代价和机会成本。家庭内的人际网络关系能降低企业内的交易费用，却增加了“圈内人”与“圈外人”之间的交易费用，非家族成员很容易感到被排斥或被忽视，两权合一使家族成员与非家族成员之间的交易费用大大增加。

(3)家族化治理的排外性损害治理效率。家族化治理的排外性主要表现为下述方面：① 家族意志的影响力很大，使得外部职业经理人常常不得不屈服于家族意志，阻碍外部职业经理人进入与作用发挥。② 信息高度集中于内部家族成员手中，家族外部成员很难获取民营企业发展的必要信息，影响家族外部人力资本充分发挥作用。③ 家族的强势地位容易侵占中小股东的应得利益，出现公司财产权利的变相转移，影响外部股东的投资意愿。由于家族式企业的资产主要由家族投入，因而家族在企业的控制中处于强势，造成企业权力结构的封闭性，权力分配向家族网络倾斜，不利于企业成长壮大和技术创新，因此极可能导致企业成长极限。

(4)家族式治理企业在发展过程中具有代际传承风险。家族式治理企业一般并不从外部市场上公开招募“掌舵者”，局限于家族内部寻找，限制了择优范围，权力的交接可能会导致企业的衰败，极有可能出现“三代消亡”的现象。

正是由于这些家族式治理模式本身所固有的矛盾和缺陷，导致我国民营企业在发展过程中常常遇到难以克服的瓶颈，从而出现“死亡率”很高和“短寿”的现象。

3 我国民营企业治理模式的演变及创新途径

在模式选择方面，我国民营企业治理模式不可能一步到位地直接从“家族化治理”向“职业化治理”转化。在转轨经济中，职业经理人市场与金融市场、法律制度与社会信任制度的建设都是一个相当长的过程。同时，家族企业家有意愿将经营家族企业看作体现家族追求与实现家族成就的事业，他们不会完全将企业交由职业经理人而坐等分享红利，实现所有者与经营者的分离。

中国民营企业在二次创业过程中，要做大做强，就必须摆脱家族治理的局限性，但也不能彻底走向“职业化经理人”的完全治理，因此，采取由家族成员和职业经理人共同参与的“共同治理”模式应该能成为我国民营企业走出困境的一条新出路。

在职业经理人制度并不完善的情况下,“家人”和“外人”之间缺乏信任。在这种信任缺失的情况下，就会出现“不请职业经理人是等死，请职业经理人是找死”的困境。为了解决这一两难问题，民营企业应该设计一个既符合中国国情又能够充分发挥职业化经理人专业优势的治理模式。我国民营企业建立共同治理机制并使其良好运转需要以下5 个方面的条件。

(1)推进家族企业产权与家族文化观念变革，确定家族企业由家族化治理向共同治理的演变方向。中国家族企业的成长很难沿着所有权与经营权彻底分离的路径展开，但它可以通过产权和文化两方面的变革来打破家族制度的天然束缚。产权变革方面，家族企业的发展方向可采取“控制权家族化、经营层社会化、股权逐步公众化”的模式，通过经理层持股、员工持股计划等方式确立股权激励获得可持续发展。家族文化观念变革方面，企业所有者要建立适应现代企业制度的业缘、事缘理念。

(2)通过经营信息资源、管理权和剩余索取权三方面共享，促使家族企业治理结构由封闭走向开放、由独享走向共赢。委托——代理理论表明，减少代理成本的一个行之有效的途径是：允许代理人拥有部分剩余索取权与控制权，减少代理人的道德风险。所以家族企业必须建立3个方面的共享机制：①经营信息资源共享;②经营管理权共享;③剩余索取权共享。这种共享多赢的机制有利使管理者诚心诚意、尽心尽力地为企业工作。

(3)建立家族企业主与职业经理人以及家族企业与社会的双重互信机制。①家族企业要规范企业的财务管理制度，提高信息透明度，建立一整套有利于吸引外部社会资本、提升自身信誉度的规范制度;②家族企业主在确定委托——代理关系时，要选择的代理人必须是值得信任的代理人，既信任代理人的能力，又信任代理人的职业道德。随着信任的深化控制权逐渐下放，直到完全授权，这时“职业经理人”才能充分发挥专业才能。

(4)建立有效的激励与约束机制，完善内部治理机制,使家族资源与“外人”能力有效结合。在激励方面,除了满足经营管理者成就需求外，还应该建立科学的人力资本薪酬制度和产权激励制度;在约束方面,则可采用公司章程约束、合同约束、程序约束等内部约束与法律约束、道德约束、市场约束、社会团体约束等社会约束机制相结合的办法。只有这样，才能有效实现家族资源与“外人”能力相结合。

(5)完善资本市场，培育职业经理人市场，强化法律治理与契约治理，促进民营企业由封闭走向开放。完善的职业经理人市场能够科学合理地评估人力资本的管理才能与技术研发能力，为人力资本方分享企业剩余索取权与控制权提供制度支持;完善的资本市场能够帮助民营企业解决融资难题，促进民营企业做大做强并减少融资成本。健全的职业经理人市场和资本市场是民营企业治理结构由封闭走向开放的运行基础，但这两个市场机制能够充分发挥作用必须依赖于完善的法律制度。法律制度规定的运作规范、威慑力量和惩戒措施是保证委托人利益和代理人利益不受侵犯的重要手段。

我国民营企业想要在治理模式上有所创新和突破就必须遵循 “互信、分享、共治、多赢” 的基本原则。

①坚持家族成员与职业经理人的互信原则,互信是共同治理模式的运作基础。②坚持分享与共治原则，分享与共治是共同治理模式的运作手段。③坚持共赢原则，共赢是共同治理模式的运作目标。④家族企业应该逐步健全公司治理结构。建立股东大会、董事会与监事会的专业化分工与制衡机制,通过投票权、对管理者的监督控制权以及对战略决策的最终决定权对管理者进行约束,逐步建立起合理的授权结构和契约治理机制，实现“家人”与“外人”共同治理

第9篇：以社会共治迸发新的治理模式

——纪念枫桥经验55周年

一个普通的江南小镇，作为“枫桥经验”的发源地，就从未离开人们的视线。而如今的中国社会，正大跨步走在发展和改革的加速道上，于是我们思索：是否可以摸索出更与时俱进的方式解决当下的群众问题。

在诸暨市江藻镇上，有一个“詹大姐帮忙团”，专门为群众解决问题。而詹萍就是其中的核心人物。这是一位做了27年计生工作的省优秀共产党员，这是一位天天走进家家户户嘘寒问暖的驻村干部。她熟悉村民们，村民们也熟悉她。遇到大大小小的问题，第一反应就是“找詹萍”;镇村干部也喜欢找她，村里的人际圈和民情没有詹萍不了解的。毫无疑问，这正是能够解决群众问题的好榜样 、好示范。于是江藻镇政府将一些退休干部和志愿者加入进来，同时特地为詹萍腾出一间房作为“詹大姐帮忙团”调解室。让“詹大姐帮忙团”发挥更好的作用。

鲁迅先生说过，我们自古以来，就有埋头苦干的人，有拼命硬干的人，有为民请命的人，有舍身求法的人……这就是中国的脊梁。生生不息的中华民族，需要有一批为民请命的“英雄”。以詹萍事迹向外延伸，我们可以想到，以枫桥经验的传统做法为契机，打造社会治理的新模式去解决困难点。这不仅仅包含政府引导的主推力，更应该从社会各个方面寻求治理的力量。以传统 “小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的枫桥经验进行传承，助推全社会共治解决现金更复杂、更多变、更多态的矛盾形式。

形成互联网+时代的群策群力。以市场为主要力量，打造新型网络化解决问题新方案。互联网经济时代，每个个体都是发声器，每个个人都是自媒体。因此表达意见更加多元化，表达渠道更加多样化，表达方式更加多维化。解决矛盾从互联网提出问题一端向解决问题另一端直接传输，实现解决矛盾的“群众少跑腿、零跑腿”。通过市场制作APP、网络客户端等方式让群众通过多对一上报问题，集中收集，集中处理。同时客户端应予以设计专业评论区、评分区等，以群众建议、专人反馈等多方面解决方法完善矛盾刚好解决方式。

多跑腿、多聆听的共同参与。互联网是冰冷的硬件载体，而能感动和被感动的说到底还是人。只有既重视硬件建设又重视软件建设，既跟上与时俱进步伐又保持传统优良，才能解决矛盾根本所在。因地制宜地效仿一些像詹萍大姐这样的

1 村民中的领军人物，多一些重视小纠纷小矛盾的人才不会酿成大问题。选出一些代表乡镇进行试点，通过民意选出一些志愿者们，定期更换流动，让村民共治来解决矛盾，共同镇乡建设增添一抹亮色。

政府引导建设的平安中国示范区。无论是启动互联网的新型模式，还是选取适合社会志愿者的亲情加盟，终究是少不了需要促成、引导、管理的政府一方。新的社会矛盾不断涌现、社会冲突日益增加，难免出现“跟不上”、“不会做”的情况，关键就在于正视现实，把问题一个个捋清楚，寻找有针对性的解决方案，然后放到城市综合治理的大盘子里来统筹考量。不要想着一招鲜吃遍天，该借助社会力量时也不要大包大揽，可以寻求社会共治让管理跟得上新挑战。

习近平书记说过，“没有意识到的风险是最大的风险”。因此时时需要在网络中进行监管，在社会力量中进行监督。另一方面，政府需要运用法治思维和法治方式预防和化解社会矛盾。建立基本公共法律服务提供机制，完备的法律服务体系，是全面推进依法治市的必备要素。同时健全社会矛盾纠纷预防化解机制。在人民调解中更加注重服务群众，而且需要更加注重依法调解。

我们纪念枫桥经验55周年，更多地不是为了回忆昨天，而是为了面向明天。小小的枫桥镇因为枫桥经验而成名，枫桥经验的出现解决基层群众最迫切的问题。而现在，我们呼唤新的治理模式，打造新一级经验产生。正如当下中国的供给侧改革，通过供给新的方法来满足百姓的最新需求。我们希望并且也已经看到了曙光：基层治理方式正发生着深刻变化，城乡差别正越来越小……见证着一个大国深化改革增进人民获得感的决心与信心!

2017年8月5日