我国事业单位改革的历史、实践与建议

一、我国事业单位改革的历史

在我国, 事业单位是政府履行公共服务职能的重要机构, 是社会事业发展不可或缺的重要力量, 是具有中国特色的法人组织, 在促进经济发展、改善人民生活、推动社会进步等方面发挥着重要作用。

改革开放以来, 事业单位改革也在积极稳妥地进行, 总体朝着政事分开、服务社会化的方向发展。从党的十一届三中全会至今, 事业单位改革大体上经历了四个阶段:

第一阶段:1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大

第二阶段:1992年党的十四大到1996年

第三阶段:1996年至2002年党的十六大

第四阶段, 2002年党的十六大至今

二、事业单位改革实践:深圳的探索

深圳市的事业单位改革开始于2006年, 分为两个阶段。第一阶段是事业单位分类改革, 此项工作自2006年7月启动, 已经基本完成;第二阶段是事业单位体制机制改革创新, 总体思路是在事业单位中普遍建立法人治理结构, 理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡取消事业单位行政级别, 逐步实现事业单位职级制, 推行职员制对于可由社会提供的公共服务, 政府将采用“购买服务”的方式, 由有资质的社会组织完成财政供给方式告别“按人头拨款”, 从过去的“养人”转变为“养事”。

(一) 事业单位的分类

深圳将事业单位分成三个类型:执行政府职能的法定单位, 提供公益性服务的公益单位, 可以企业化运作的营利单位。

改革之后保留下来的事业单位可分为两类。

一类是公共服务类事业单位, 主要包括政务信息、基础教育、非营利职业教育、基础科研、公共文化、公共卫生及医疗、公共体育、水文气象监测、环境资源保护、社会福利和服务、特殊区域管理等单位。

另一类是依据国家法律履行强制性监督检测职能的中介服务类事业单位, 主要包括食品药品检验、质量安全检测、价格认证、招标采购代理等机构。

(二) 事业单位机制体制的改革

2007年10月, 在经历了首轮事业单位分类改革之后, 深圳市发布了《事业单位机制体制改革创新七项改革方案》, 启动第二阶段的改革, 这些改革内容被逐步确定为七个方案, 包括建立区别公务员级别的岗位级别、法人治理结构、财政经费供给、人员绩效管理、内部机构调整等等问题。

首先, 在事业单位中普遍建立法人治理结构, 理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡。

其次, 取消事业单位行政级别, 逐步实现事业单位职级制, 推行职员制;

第三, 对于可由社会提供的公共服务, 政府将采用“购买服务”的方式, 由有资质的社会组织完成。这些有资质的社会组织即所谓“法定机构”。

第四, 财政供给方式告别“按人头拨款”, 从过去的“养人”转变为“养事”。即对提供公共服务的事业单位, 改变过去按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式, 实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项, 由财政“以事定费”。

此项改革将按不同行业分三个阶段推行。第一批在高校、城管、文化等系统, 第二批在卫生、交通、水务等领域, 第三批再全面推进到所有领域。

三、完善事业单位改革的建议

1.建立理事会制度

未来的事业单位改革后, 将形成若干具有独立法人地位、独立核算的非营利组织。非营利组织的内部治理机制可以包含以下方面: (1) 应该有自己的使命宣言, 并有一系列绩效指标可供定期评估以确定目标在何种程度上得到了实现; (2) 可由行使所有者权利或行使政策制订者职能的政府部门所任命的理事会进行管理, 理事会还可包括消费者和其他利益相关方的代表; (3) 理事会建立之后, 管理者的任命和解职由理事会决定, 聘用和解聘其他人员的决定权可由理事会保留 (例如核心技术人员和管理人员) , 也可下放给管理层。理事会和管理层应享有足够自主权, 建立符合本单位实际情况的人力资源管理体系。

2.充分发挥财务管理功能

财务是组织生存发展的“血液”, 是经营管理效果的“晴雨表”。发挥财务的管控作用, 对于起步较晚的考试机构来说, 应以建立健全财务机构、人员及各项财务管理制度为首要任务, 要将财务的地位提升到组织的核心管理层面;对于财务管理基础较好的考试机构, 财务管理要上台阶, 规划改制后的发展大计: (1) 做好改制后财务情况的预测与分析, 改制后事业单位面临新的财政、税务以及监管环境, 这对事业单位的影响是什么?事业单位需要完善哪些财务管理环节, 以适应新环境的要求; (2) 改制后新业务的发展, 要求建立新的财务与会计管理方法, 尤其是合并、重组等事项在所难免, 现在可以预先研究、作好此类事项的知识储备。 (3) 独立自主经营的管理机制, 要求非营利组织必须充分认识到风险管控的重要作用, 将风险管理上升为组织领导层面, 建立与市场风险相适应的管理方法。

3.系统研究改革对职工的影响

事业单位的改革可能对职工产生明显影响。为了真正改善公共服务而必须采取的一些措施可能会不可避免地对某些事业单位职工的工作、工资、奖金和退休金产生负面影响, 至少短期内会如此。改革领导小组要经常与职工保持沟通, 使他们掌握全面信息。

需要强调指出的是, 在改革的过程中, 需要对职工的养老制度进行进一步的合理化, 同时推进相关改革以确保养老金投资有足够的回报, 并制定融资战略来支持转轨。

参考文献

[1] 王谰明:事业单位改革的历史与现状”, 红旗文稿, 2006年第15期。

[2] 解读深圳事业单位改革:行政化走向市场化, 法制日报, 2007年11月11日。

[3] 深圳事业单位改革“深水区”缓行, 南方都市报, 2008年9月23日。

[4] 世界银行:中国深化事业单位改革, 改善公共服务提供”, 经济研究, 2005年第8期。