农村宅基地抵押问题调查研究
摘要：试行宅基地抵押是当前突破现行农村土地建设用地流转制度瓶颈的有效举措。现阶段，推广农村宅基地抵押存在亟待解决的问题，需要进一步从对农民土地还权赋能、创新农村宅基地抵押机制及加强农村社会保障制度建设等方面进行综合改革。
关键词：宅基地；宅基地使用权；宅基地抵押
农村土地管理制度改革是推进农村改革发展的核心内容。宅基地是农民家庭的重要财产，以宅基地产权制度为核心的农村建设用地产权市场化改革必将成为农村土地管理制度变革的突破口。但由于现行法律及政策的限制，农村住宅及宅基地抵押贷款试验面临极大的瓶颈，主要表现为法律缺位及抵押权实现后可能导致的社会风险问题，这些都需要在实践中进一步研究并提出相应的解决办法，最终以农村宅基地使用权抵押的合法化、程序化和制度化，引领实现“同权、同价、同市”的城乡土地使用制度一体化目标。
一、学术界关于宅基地抵押问题的争论
学术界关于宅基地能否抵押的争论由来已久。持否定意见的学者认为，国家法律及公共政策之所以在农村土地权利方面进行严格限制，主要是为防范农村土地市场开放后带来的社会风险及由此可能导致的政治风险。在当前农村社会保障制度不完备的情况下，土地更多地承担了农民基本生活、生存的功能，如果允许农村土地入市，势必形成新一轮的土地兼并，而土地兼并的后果就是会产生大批失地农民，而大批没有正当、持续收入来源的农民如果涌入城市，则不利于社会稳定。孟勤国认为，作为短缺资源的宅基地一旦放开，农民总是会因为贫困而急于卖地，进而处于不利的谈判地位，而廉价是买方购买宅基地的根本动因。因此，如果宅基地交易开禁，则会形成大规模的土地兼并，形成中国社会最后一次大规模剥夺农民的浪潮。支持宅基地抵押的学者认为，担心因宅基地抵押权实现引起土地集中兼并将导致农民两极分化的顾虑完全是人为的“理论陷阱”。刘云生认为，受我国客观地理条件、人地矛盾压力、“诸子分家”的传统习俗等影响，我国历史上从未出现过土地高度集中兼并的现象。另外，根据韩鹏等人研究国外经验的证据表明，即使是发达国家工业化和城市化迅猛发展的时代，农地私有化也没有造成土地经营规模的过度集中。因此，一些学者从农村土地产权制度创新的角度论证了宅基地抵押的必要性，赋予放开宅基地抵押流转的政策限制。
二、重庆市农户宅基地抵押问题问卷调查
重庆市是全国统筹城乡综合配套改革试验区。在实施新一轮农村改革发展战略中，除“新农村建设整体推进”和“地票交易”创新外，重庆市为增加农民收入，发挥农村土地的融资功能，在各地农村积极开展农村房地产抵押贷款试验。如，石柱县出台了《农村居民房地产抵押贷款管理办法》，并将抵押贷款登记权限下放到乡镇国土办。自启动以来，石柱县已发放农房抵押贷款7笔，共计66万元。开县则出台《林权、土地流转经营权、农房、农业生产用房抵押登记试行办法》，规定农房抵押时必须出具被抵押土地的集体土地所有者(村、社)同意抵押的证明。为此，结合笔者2009年对重庆市特定区域农户宅基地利用和抵押意愿的问卷调查，立足于农民需求的角度，对宅基地抵押中存在的问题进行调查和分析。问卷采用多阶段随机抽样和重点抽样相结合的方法，第一阶段按照土地区位与土地价值的关系，重点选取了分别来自重庆市“都市发达经济圈”和“渝东南翼”共计8个乡镇；第二阶段从每个乡镇中选取6—8个村，每个村调查3～5户村民。为确保调查的针对性，在选取村作为观察对象时，保证了该村与最近城镇、最近主要公路距离的多样性。调查采用发放问卷的方式，在访问员不事先通知、村干部不在场的情况下对农民进行访问。共发放问卷240份，收回共计201份有效问卷。假定抽样精度与简单随机抽样相近，在95％的置信度区间下抽样误差为3％～4％。其中，涉及当前农村住宅及宅基地抵押中存在的问题是“宅基地抵押是否合法”、“宅基地是否具有抵押价值”、“宅基地抵押的利益如何分配”及“宅基地抵押权实现风险”四个选项。
(一)宅基地抵押是否合法
当前，重庆市各地农村试行的农村房屋抵押贷款，按照“地随房走”的现行房地产立法体系，实际上变相地实现了宅基地的抵押。而现行《担保法》第三十七条明确规定：宅基地使用权不得抵押。因此，目前农村房屋抵押难以开展最根本的原因在于宅基地使用权抵押不能合法化，因而导致农村房屋抵押在法律程序上的整体失效。调查数据显示，在农民对宅基地抵押的态度方面，有187户农民表示愿意将宅基地用于抵押，占调查样本总量的93％；有7户农民表示“不愿意”，占调查样本总量的3.5％。在农民呼吁宅基地抵押合法化方面，约占调查样本比例89.6％、共计180户农民希望国家放开农村房屋(宅基地)抵押的政策限制，约占调查样本比例3.5％、共计7户农民不希望国家放开农村房屋(宅基地)抵押的政策限制，约占调查样本比例6.9％、共计14户农民则持无所谓的态度。
虽然从《土地管理法》的规定出发，农村居民一户只能拥有一处宅基地使用权，但调查中发现，有的农民在本村拥有一处以上的房产，将其用于出租、经营用途的较为多见。在被调查农户中，将住房用于出租的农户有111户，占调查样本比例55.2％。有的家庭则由于外出务工而成为城镇居民，但在本村留有房产和土地。因此，此类农村住房不宜再被视为必备的生活设施，而应归为农户的经营资产。
(二)宅基地抵押价值问题
宅基地的价值是影响宅基地是否能够顺利抵押而获得贷款的重要因素。调查数据显示，有146户农民认为宅基地是家庭最有价值的财产，占调查样本比例的72.6％，有55户农民认为承包地是家庭最大的财产，占调查样本比例的27.4％。在问及农民其宅基地是否具有抵押价值时，有56户认为“宅基地具有抵押价值，但不及承包土地的抵押价值大”，占调查样本比例的27.9％，有145户认为“宅基地具有抵押价值，比承包土地的抵押价值大”，占调查样本比例的72.1％。
由此可见，大多农民认为宅基地比承包地更具备价值和抵押价值。但银行一般并不愿意接受宅基地作为抵押物，因为除宅基地抵押涉及的产权及流动性问题比较复杂外，宅基地的市场价值评估也存在很大的困难。在距离城市比较近的农村如城郊农村，因地理区位优势显著及城市化空间扩展的用地需要，农村土地的市场价格将有所提升，进而可能会提高农村宅基地及房屋的抵押价值。如果在距离城市比较远的农村，情况则正好相反。因此，如果以农户的农村房屋及宅基地向银行申请抵押贷款，从银行贷款利润最大化和
风险管理的角度说，仅仅只有一小部分农村的宅基地及房屋能吸引银行的兴趣。哪怕是能获得抵押贷款的农村房屋及宅基地，在抵押时通常也被附加一些减小银行贷款风险的条件，如，重庆市某区县农村商业银行在处理农村宅基地和房屋抵押时，要求必须引入熟悉农村当地情况的担保公司，并且只是直接与担保公司发生联系。
(三)宅基地抵押权实现的利益分配问题
当前，各地涌现的宅基地和房屋抵押实践实际上是房屋所有权和宅基地使用权的共同抵押。从宅基地使用权的性质看，主要是宅基地所有权权利束中、因强化占有和使用权而逐渐剥离并最终取得独立地位的物权。因此，从理论上讲，在特定的法律环境下，这种物权能在不受所有权干涉下行使相对独立、完整的收益和处分权。但其宅基地使用权取得方式存在特殊性，它是由农户通过“一户一宅”这种福利性、无偿性、划拨性的方式向集体经济组织申请而得，而不是经过市场的自发交易而形成的。如，当前重庆市各区县的农村房屋抵押实践在程序上必须要先征得本村集体经济组织同意，才能向金融机构申请抵押贷款，同时向房地产管理部门申请抵押登记。这说明，这种物权与农民集体土地所有权存在较强的依附关系。调查数据显示，涉及“村集体在农户土地抵押中的地位和作用”这一选项，有57户认为宅基地是村集体所有的财产，抵押时必须经过村集体同意，占调查样本比例的28.4％，有94户认为宅基地是自己所有的财产，抵押时不必经过村集体同意，占调查样本比例的46.8％；另外，还有50户认为宅基地是国家所有的财产，抵押时当然不需要经过集体同意。
以上数据说明，农户对宅基地所有权性质的认识存在一定分歧，仅有不到30％的农户能正确认识到宅基地属于集体所有。因此，如果涉及抵押权实现时的经济利益分配，必然会出现一个重要问题：农民集体经济组织即宅基地所有权人，是否具有一个天然的顺位权以参与基地抵押权实现的利益分配?这是设计宅基地抵押制度的一个重要问题，因为所有权是否参与抵押权实现时的利益分配，关系到农民集体经济组织是否有能力为因抵押权实现而失去土地的本集体经济组织农民提供一定的经济补偿(福利金)，弱化农民因失去房屋和土地可能导致的社会风险，从而维护农村基本生存制度的稳定性和均衡性。
(四)宅基地抵押权实现问题
由宅基地抵押权实现引发的失地农民风险是放开还是禁止农民宅基地抵押的最关键问题，同时也是践行宅基地抵押需要思考的深层次问题。调查数据显示，涉及“抵押权实现及宅基地处分风险”这一选项时，有占调查样本53.2％、共107户农民愿意以房地(房地的拍卖所得)抵债，有占调查样本20.4％的、共计4l户农民不愿意以房地抵债，认为房屋和土地失去后，农民将无处可住，另外，还有占调查样本26.4％的、共计53户农民认为，如果有别的处理方式更好，不一定非要处理自己的房屋和土地。
调查结果说明，超过一半的农民愿意接受房屋被处置并用于清偿债务。同时，也有部分农民存在失地后无房可住的忧虑。因此，试行农村宅基地及房屋抵押后，一旦抵押权实现，农民失去住所后如何安置是一个现实问题。现行农村宅基地产权制度设计的核心就是为保障农民的基本生存需要，所以才仅仅赋予宅基地使用权以占有和使用的权能。如果推进农村宅基地产权市场化改革，允许农民行使宅基地使用权的处分权能，则抵押权实现风险就会与国家设计宅基地产权制度的初衷相矛盾。如果不能采取有效手段以解决因宅基地抵押权实现导致的农民失地风险，则有可能积累社会风险甚至最终激化社会矛盾。
三、完善农村宅基地抵押机制的建议
(一)完善农村宅基地管理制度
要进一步研究丰富农民宅基地使用权权能的可能性，尝试从立法上赋予农民宅基地流转的权利，最终建立起均质、统一的城乡土地使用权权利体系。首先，建立农村宅基地有偿使用制度。可参照城市的国有土地有偿使用制度，农民向农民集体经济组织缴纳一定的宅基地使用金，以获得宅基地使用权。当然，鉴于当前农村经济发展不平衡、一些农民生活贫困的实际，实行农民宅基地有偿使用应坚持以下原则：(1)范围限制原则，各地根据实际情况由省、市、县人民政府作出规定。(2)尊重村民意愿原则，应征得2／3以上村民或村民代表的同意。(3)级差地租原则。(4)公开公平原则。(5)“一户一宅、不超标准”原则。其次，与城市住宅建设用地使用权对接，赋予宅基地使用权一定年限。参照《物权法》规定的城市住宅建设用地使用权期限为70年，着眼于构建城乡“同权”的土地制度，可初步设想宅基地使用权的存续年限也为70年。并根据《物权法》一百四十九条住宅建设用地使用权期间届满后自动续期的规定，宅基地使用权在期满后，若宅基地使用权人在期满前已缴纳足额宅基地使用金，也应自动续期；若在期满之日尚未缴纳足额的宅基地使用金，则缴纳完毕后可申请续期。
(二)完善农村宅基地抵押价值评价体系
首先，可参照城市土地使用权基准地价体系，建立农村土地产权价值评估机制。尝试制定农村宅基地使用权基准价格、集体建设用地使用权基准价格和最低保护价，为农村土地产权的价值评估提供依据和基础。其次，要加快建设农村土地市场交易价格体系。在全国范围内推广成都市的农村土地产权交易所和重庆市的农村土地交易所的经验，以实现宅基地抵押价值和市场价格的市场化决定机制，建设土地产权交易的有形市场，及时收集和发布各类产权流转交易信息，组织产权流转、招拍挂等交易活动，为贷款抵押物处置、抵押权利的实现提供平台。另外，要大力发展农村产权价值评估、法律咨询等中介组织，为农村产权流转和抵押融资提供服务。
(三)加快形成宅基地抵押信贷担保机制
为减小宅基地抵押的风险，有必要在“物的担保”之外增加“人的担保”，拓宽担保渠道。在经济欠发达地区，可选择政府主导型的农村抵押担保机制，可尝试在县、乡(镇)一级相关的政府机构部门开设农村抵押担保中心，其性质为事业单位，主要业务是为农户进行房屋所有权和宅基地使用权抵押贷款提供第三方担保，其担保资金来源主要是上一级政府的财政拨款，也可尝试以部分财政拨款、部分农户联户入股的方式建立农村房屋所有权和宅基地使用权抵押担保风险准备金制度，减小抵押担保的风险。在经济较发达地区，选择以市场化机制运行的农村抵押担保机制，即在农村建立多种形式的中小型农村抵押担保公司，主要经营对农户房屋所有权和宅基地使用权抵押贷款担保业务。在抵押担保风险方面，可考虑建立合适的抵押担保保证金制度、反担保制度以规避抵押担保风险。除此之外，进一步探索特定金融机构与农村抵押担保机构的合作机制，由担保机构合理承担一部分抵押风险，形成有效的风险共担机制。最后，政府可对农村信用担保组织实施优惠的税收政策，同时规范中介机构行为，降低抵押评估登记、贷款公证的费用，为农村抵押担保机构的形成提供一个良好的市场环境。
(四)建立失地农民维稳机制
首先，从农民集体经济组织的角度讲，在抵押权实现时的制度设计上，应充分体现集体土地所有权的经济地位。在农民宅基地及房屋抵押物处置上，农民集体经济有权就拍卖所得优先受偿，受偿部分可作为形成集体经济组织“失地农民安置基金”的来源，为解决本村失地农民住房问题提供长期、稳定的资金支持。其次，要设计一套完整、科学的抵押物处置制度和程序，严厉杜绝以投机为目的的“土地兼并”和“土地变相流转”，对购买超过一幅农村宅基地的其他居民的信贷活动进行控制并严格监管；建立多层次的城乡住房体系，尤其要加大城乡公共租赁房、廉租房的建设力度，尽力保证农民的生活和居住质量不因抵押物被处分而降低。最后，从农民自身的角度讲，要继续完善、创新农民社会保障体系，免除农民以土地财产设定抵押的后顾之忧。要建设均质、统一的城乡一体社会保障体系，进一步弱化土地的社会保障功能，尤其是要尝试探索以农民土地产权资本化(抵押、入股、租赁等)进行的农村社会保障制度创新，形成以土地收益流转为支撑的农民内生性社会保障制度和以政府财政引导为辅的外生『生社会保障制度的衔接，为农民长期、稳定地生存与发展提供保障。
作者：陈 霄 鲍家伟
摘要：文章以北京市昌平區香堂村、下苑村为例，通过入户问卷调查及数据统计分析，对京郊宅基地流转的现状、效益及问题进行了研究。研究发现，京郊宅基地流转的形式以出租和买卖为主，宅基地出租多沿村庄道路集中分布;宅基地买卖表现为地上房屋的买卖，出售后房屋闲置现象突出;宅基地置换导致老宅基地废弃，置换后的建筑空间对村庄布局产生影响;流转后使用主体以非村民为主，房屋功能以居住、商用为主。宅基地流转带来了一定的经济、社会和生态效益，主要表现在：农村集体获益，农民的财产性收入增加;吸纳流动人口，城乡资源有效互补;促进土地节约集约利用，缓解中心城区土地供给压力。与此同时也衍生出一系列问题，主要表现在隐形流转多暗箱操作，缺乏产权保障;无序置换及收益分配不完善，导致村民生活水平差异较大;无序的宅基地流转影响村庄空间发展。
关键词：宅基地流转;宅基地利用;北京市近郊区;香堂村;下苑村
doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.10.003?
Rural Housing Land Transition and Evaluation in Suburban Area in Beijing： A Case Study of Xiangtang Village and Xiayuan Village， Changping District
JIANG Qianzi， XU Xi
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引言
在快速城市化推动和市场经济体制作用下，宅基地进入土地市场隐形流转已成为普遍现象。北京郊区大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右，有的甚至高达40%以上，且多分布在交通便利、工业基础条件优越、远郊平原景观秀丽的区域[1]。在我国人地矛盾日益突出的背景下，农村宅基地的利用问题引起了政府和学术界的高度重视。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)、“十二五”规划纲要和2011年政府工作报告相继提出要加强农村宅基地的管理，完善农村宅基地管理机制，进一步促进农村宅基地的节约集约利用，切实保护农民宅基地的合法权益。学术界对宅基地问题的研究涉及法学、社会学、管理学、地理学及城市规划等多学科，对宅基地流转的研究主要集中在宅基地流转的现状[2]、社会经济法律制约[3]、制度创新[4]等内容，涉及流转机制、驱动力[5]、阻碍因素、意愿分析及制度与模式探讨[6-7]等多方面，但从微观个案出发对宅基地流转问题进行实证研究的较少。北京市的城市扩张，尤其是以住宅建设为主导的空间扩张正逐渐向西北浅山地区蔓延[8]，宅基地流转现象也已由近郊向远郊扩展。深入了解该区域内的宅基地流转现状与问题，有助于引導其健康有序发展，促进宅基地的集约节约利用。
香堂村、下苑村均位于北京近郊区，受城市扩张影响，宅基地流转现象较多。香堂村位于昌平区崔村镇东部，是京郊以“小产权房”而闻名的村庄。下苑村位于昌平区兴寿镇东部，是京郊著名的画家村。本文以香堂村和下苑村为例，对京郊宅基地流转现状进行评价。
1 北京近郊农村宅基地流转现状
1.1?宅基地以出租为主，因商用而出租的现象多沿道路集中分布
出租是宅基地流转较为普遍的形式，即村民在依法取得的宅基地上建成房屋后，将房屋整体或部分出租，个人获得利益，承租人将其作为住宅、办公、休闲、仓库或其他经营服务场所，在出租房屋的同时也出租了宅基地的使用权 [9]。从出租形式来看，两村均以部分房屋出租为主，香堂村整院出租的比例为35.3%，下苑村为11.1%。房屋出租年限与出租后功能相关。整院出租的房屋租期均为1年以上;部分院落出租的房屋，用于商用的房屋租期多为1年以上，而用于居住的多为1年以下短租或不定期出租。整院出租多为随机分布，未表现出明显的空间分布特点;部分房屋出租多集中分布在村庄道路两侧，这种空间分布特点与房屋出租后的功能有关。整院出租的房屋主要用于居住，房屋区位因素影响小，主要影响因素为房屋的新旧程度、基础设施和价格等。部分出租的房屋主要为商用，沿道路两侧的东西厢房具有较好的区位优势，承担了门面房的作用，为承租者的经营提供了有利条件。
1.2?宅基地买卖表现为地上房屋的买卖，出售后房屋闲置现象突出
宅基地买卖主要表现为地上房屋的买卖，宅基地使用权在房屋交易过程中发生转移。香堂村宅基地买卖比例高达35.8%，交易多发生在村集体与城镇居民之间，房屋类型为村集体在2002—2010年开发建设的三合院，主要位于居民点的中北部。据调查，北区124套绝大多数都已售出。在调研到的34处已售房屋中，处于闲置状态的有18处。房屋卖出后的利用现状与购房目的有关。正在使用中的宅基地，购房者多为北京市城镇退休居民，因香堂村具有较好的区位和环境条件，为养老居住在此购房。而闲置的宅基地，购房者多以投资房地产为目的，将其作为资产增殖的重要手段，并未真正入住。
1.3宅基地置换导致老宅基地废弃，置换后的建筑空间对村庄布局产生影响
宅基地置换是香堂村宅基地流转的一种特殊形式。根据置换是否需要缴纳现金，可分为无偿置换和有偿置换。无偿置换多由于村集体进行基础设施或房地产开发建设需占用村民宅基地而发生，置换后村民自己出资建房或继续沿用其他村民的房屋。无偿置换具有集体占地补偿的性质，且双方在置换过程中均未获取土地收益，置换前后宅基地使用主体发生变化。有偿置换指由村集体主导进行房地产开发建设，将统一建好的一定面积的房屋有偿分给村民，意愿置换的村民将旧房和老宅基地作价，补交剩余款项，换取新宅基地或楼房。
根据置换后的地上建筑形式划分，可分为宅基地换普通民居、宅基地换楼房和宅基地换三合院(见表1)。宅基地换普通民居多为无偿置换，少数有偿置换的现象主要依据置换后宅基地面积增大及房屋较新交纳现金补贴。后两类均为有偿置换。宅基地换楼房集中在2004年、2005年和2009年。村民楼房共10栋，共有400户家庭入住。宅基地换三合院集中在2002年，村集体以旧村改造的名义在农村居民点南部集中建设100套三合院，以有偿置换的形式将老村中的100户村民迁出，导致老宅基地废弃。2002年之后，村集体陆续利用村内存量和废弃宅基地在农村居民点北部建设124户三合院，除供给村民用以宅基地置换外，也面向城镇居民出售。宅基地置换现象对村庄肌理、建筑密度及交往空间产生了影响，也在一定程度上改变了村民的生产生活方式。
1.4?流转后使用主体以非村民为主，房屋功能以居住、商用为主
农村宅基地的使用主体可分为村集体、集体经济组织成员(村民)和非集体经济组织成员(非村民)三类。农村宅基地流转不仅包括宅基地使用主体的变化，也包括地上房屋的功能变化。房屋的使用功能分为居住、商用和闲置。从流转形式来看，部分房屋出租最有可能导致房屋功能的改变。
在香堂村，宅基地出租后使用主体多由本村村民转为京外务工人员。整院出租中，承租者均为外地人，多从事建筑施工及装修等工作。部分房屋出租中，承租者除多为外来打工者外，主要从事副食及餐饮零售行业。香堂村宅基地买卖多由村集体主导，买卖后使用主体由村集体流转为北京城镇居民。在置换过程中，宅基地使用主体在本村村民之间或村民与村集体之间转移。置换后，村民的老宅基地成为村集体“小产权房”开发建设用地，待房屋建成售出之后，宅基地的使用主体再由村集体流转给非本村村民。有17.6%的房屋功能发生了转变，由单纯的居住功能流转为“居住+商用”功能。在商业经营类别上，多为与村民生活密切相关的服务业，包括餐饮、洗衣、复印店及旅游接待等。
在下苑村，宅基地出租后使用主体多由本村村民转为学生，少数为画家、雕塑家等自由职业者。下苑村的宅基地买卖多为村民个人行为，宅基地使用权由本村村民流转为画家及京外务工人员。下苑村部分房屋出租后，出现了房屋闲置的情况。这是由于艺术学校生源的减少，导致房屋出租率下降，原本具有出租房的家庭开始出现闲置现象。
2 北京近郊农村宅基地流转效益
2.1?经济效益：农村集体获益，农民的财产性收入增加
房屋出租价格依据出租房屋数量、房屋新旧程度和房屋用途而有所不同。整院出租多按年支付，房屋质量越好，价格越高。香堂村三合院的年租金在3万元左右，而普通民居的租金仅7000～8000元。部分房屋出租多按月支付，租住的单间每月150～300元，从事副食零售等行业的沿街房屋每月均价在每间200～400元，从事建材零售行业的沿街房屋租金较高，在600～800元。房屋出租增加了农民的财产性收入。通过宅基地流转，村民将闲置的房屋变为现金收入的来源。这对于赋闲在家的老年人更为重要，收入可作为其养老支出的一部分。房屋出租的家庭中，家庭年收入从10000元到45000元不等，租金收入占家庭年收入比例由7.5%到26.9%不等，這一比例超过15%的家庭数量占70%以上，说明房屋出租的确成为了村民收入的重要来源。
此外，香堂村的宅基地换房举措改善了一部分村民的居住和生活环境，解决了部分低收入村民无能力建房的问题。被置换和整合后的原宅基地统一开发建设为楼房或三合院，村集体通过对“小产权房”买卖获取大量收益，在一定程度上实现了集体致富。2011年，香堂村三合院的售价为150万元，二合院的售价为100万元，而其建造成本约30万元。目前，村内建成的三合院已全部售出。2010年香堂村进行了农村土地股份确权，村民根据不同情况获得一定数量的土地股、户籍股、劳龄股、独生子女股等股份，村民每年可按此分享村集体的土地所得收益。
2.2?社会效益：吸纳流动人口，城乡资源有效互补
宅基地的出租容纳了大量的流动人口，减少了城市建设成本。由于香堂村一直以来进行“小产权房”开发建设，村内从事建材批发、建筑施工、装修、餐饮零售等二、三产业的流动人口约有3000人。由于租住民宅的费用低廉，大部分务工者、小商小贩居住在民宅中，下苑村的出租房也成为学生的主要住房保障。宅基地流转特别是宅基地出租减轻了地方政府和社会的压力，也降低了城市各项建设的人力成本。
宅基地流转可以调节农民的房屋余缺，缓解无房户的急需，特别是在宅基地审批冻结时期，村民购买闲置宅基地，有利于宅基地的节约利用。农民进城就业居住后的闲置房屋，被城镇居民购买用于养老或度假居住，也是城乡资源互补的一种体现。
2.3?生态效益：促进土地节约集约利用，缓解中心城区土地供给压力
香堂村以“宅基地置换”为主的流转形式促进了农村居住空间的转型，使村民由平房上楼，促进了土地的节约集约利用，带来了生态和经济双重效益。由于香堂村大多数村民已从事第三产业，从业形式的转变也逐渐影响了居民的生活方式。大面积的农村居民点土地利用效率低，以宅基地换楼房的形式使有意愿的农民上楼，有助于土地的整理与开发。同时，村集体开发的楼房也吸引了部分城镇居民前来购房，在一定程度上缓解了中心城区土地的供给压力。
3 北京近郊农村宅基地流转衍生问题
3.1?隐形流转多暗箱操作，缺乏产权保障
由于我国法律对农村宅基地流转的限制，导致农村住房和宅基地不能进入市场流转，宅基地流转处于非法或地下、半地下状态。宅基地出租多为自发流转、灵活性大、交易便捷，但绝大多数交易双方只有口头协议，没有签订租房合同。宅基地买卖中，香堂村售楼处只有与业主签订的购房合同，无房产证。宅基地置换中，香堂村村民只有与村集体签订的置换协议，新宅基地并没有使用许可证，村民持有的仍为20世纪80年代颁发的宅基地使用证。目前以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场，信息公开不充分，风险较大又难以监控，存在很多隐患，最重要的问题就是缺乏产权的保障。交易双方的权益无法保障，很容易产生交易纠纷。
3.2?无序置换及收益分配不完善，导致村民生活水平差异较大
香堂村的房屋开发建设缺乏长远有效规划，往往是“哪里有地，哪里盖房”，“要占谁家的宅基地，谁家才能有机会换房”。这种情况导致了村民之间居住条件和生活环境的差异，进而导致村民生活水平的较大差异。宅基地无序置换，会造成个别不想换房的村民被动置换，想要置换的村民却又没有机会的不平等现象。另外，三合院区和老村基础设施条件不同，前者集中供暖，后者却没有。位于老村部分的很多村民，由于没有足够资金建房，自家宅基地又没有被划入规划范围内，没有置换资格，居住条件一直得不到改善，村民发展差距加大。
3.3?无序的宅基地流转影响村庄空间发展
在香堂村，以村集体为主导进行的宅基地买卖与置换行为对村庄肌理的改变与影响最大。老村区域，宅基地与建筑布局受山地制约而自然顺应地势，形成由几个不同高差的台地条状伸展布局为特点的条纹式村庄肌理。而旧村改造后的兵营式布局导致村落肌理单一，虽然节约用地、施工方便，但村落空间较为单调。而且在村落自然、文化与历史背景下长期演化而成的弯曲的街巷、错落的房屋及多变的空间都变成了单一线型空间，房前屋后各种大小不一的公共、半公共空间统一为集中的公共活动中心，原有村庄邻里网络结构也变得松散。建筑与宅院是村庄肌理演变中最主要的单元。分布在老村中的普通民居建筑形式多样，建筑材料多取自于当地，为石头和砖瓦，建筑依山势而建，错落有致。而在三合院区域，建筑均采用统一的尺度与形式，建筑材料均为砖木。村庄肌理细胞的多样性变差，村庄肌理逐渐呈现出单一、大同的整体趋势。
下苑村宅基地流转现象对空间的影响主要表现为农宅内部布局混乱，私搭乱建问题严重。画家入驻为村民带来了租房市场，为增加收入，许多村民开始翻修、建房，村民每户的房屋数量增加，建筑面积增加，建筑容积率提高等。受到经济利益的强烈驱动，很多农户在原有宅基地范围内私搭乱建，庭院内甚至挤占道路加盖房屋，超出审批面积违规占地建房，把多余的房屋用于出租，造成住宅布局混乱。
4 结论与讨论
4.1?结论
宅基地出租是北京市近郊区农村宅基地流转的主要形式。村集体主导的“小产权房”买卖现象其实是宅基地变相买卖的表现形式，村民存在私下进行宅基地买卖的现象但不多。 宅基地流转后的使用主体以非本村村民为主。 出租后的使用主体主要为京外务工人员，买卖后的使用主体以北京城镇居民为主，也有少部分京外务工人员。宅基地流转后，农宅房屋不再只是为农户自家居住使用，其资产价值越来越突出，兼具居住与商用的功能。农户通过旅游接待、房屋出租等方式获取直接经济利益。
近郊区宅基地流转总体规模低于北京市平均水平。北京市平原和山区农宅出租和买卖的规模达到总农户的24%，其中出租占20%，买卖占4%[2]。下苑村的宅基地出租比例11.7%，宅基地买卖比例1.3%，流转规模占总农户数的13%;香堂村的宅基地出租比例2.5%，宅基地买卖比例为5.1%，加之宅基地置换现象，流转规模占总农户数的9.9%。两村在不同宅基地流转形式的高活跃度与村庄自身主要的经济活动有明显关联。下苑村由于“画家村”的定位，前来学习、创作的学生、自由画家成为主要的租房者;香堂村由于宅基地置换和“小产权房”的开发建设，以三合院为主的买卖造成了宅基地的使用权流转事实。
宅基地流转是城乡资源有效互补的体现，它可以增加农民收入，为农民进城提供经济保障，也可以使城镇低收入人群獲得廉价住房，为流动人口提供住房保障。但由于产权不明晰和不能入市的法律限制，宅基地流转尤其是私下买卖具有较大风险性，流转收益低且收益分配不完善，买卖双方合法权益得不到有效保障。无序置换及收益分配不完善，导致村民生活水平差异较大。宅基地流转如村集体的小产权房建设和村民无序建房，对传统村落空间也产生了一定负面影响。
4.2?讨论
城市化的推进使大批农民进城，加之农村家庭人口数量减少，使得宅基地闲置成为宅基地流转的重要前提。伴随着京郊集体土地的大量流转，丧失农地的农民开始通过闲置的房屋出租增加收入，而已经进城的农民却无法利用宅基地上市抵押或自由买卖换取入驻城市的资本， 阻碍了农民的城市化进程。因此，适度放宽宅基地使用权流转，开放宅基地使用权的租赁市场，允许农村宅基地抵押和转让，亟需进一步讨论和明确。
作为宅基地所有者，香堂村集体在宅基地置换—建房—售房过程中，充当了政府和开发商的双重角色。一方面，通过宅基地置换的形式，获得存量和闲置宅基地，作为“小产权房”开发的储备土地资源，取代了政府作为土地征收者的角色;另一方面，组织建筑、施工、售楼和物业等工作队伍，形成开发销售一条龙产业链，实现了开发商的职能。香堂村集体在宅基地置换和买卖过程中起着主导作用，宅基地使用权实质上是在宅基地所有者与宅基地使用者之间流转。但在我国，村集体是抽象的、法律上的权利主体，其作为宅基地流转的主体在客观上难以操作，只能由村委会代为进行流转行为。村委会的决策是否能够代表农民集体的流转意愿，其通过宅基地流转获得的土地和房屋收益应如何分配，值得进一步研究。
宅基地流转已经对村庄空间布局和邻里空间产生了生态与经济上的影响。在强调土地节约集约利用，注重发挥土地的生态和经济双重效益的同时，宅基地的规划与设计应避免“千村一面”、兵营式布局等负面影响，以保护传统村落景观、延续传统邻里活动空间。
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作者：姜芊孜 徐希
摘要：以农村宅基地退出制度的历史考察与法律解读为研究起点，分析透视农村宅基地退出制度面临的困境。通过对农户宅基地退出补偿意愿的“百村调查”得出结论：补偿是否合理、公平是影响农户宅基地退出的关键;货币补偿中要“以高于商品性住房的价格进行补偿”，实物补偿中要“以高比例进行房屋面积置换”是大多数农户的心理预期。针对调查结论，政府在鼓励和引导农户宅基地退出的过程中，要把制定完善宅基地退出与补偿的法律法规，制定合理的补偿标准，建立宅基地退出的动力机制以及保障体系作为重点工作。
关键词：农户宅基地退出;补偿意愿;百村调查;政策建议
引言
城镇化是未来中国经济增长和转型的重要引擎，我国城镇化水平已从1978年的17.9%快速发展至2015年的56.1%[1]，堪称奇迹，但仍低于工业化发展中后期65.8%的国际水平[2]。可以预见，未来相当长时期内，城镇化仍是我国经济社会发展中的一项基本任务。据专家测算，要在2020年前实现城镇化率60%左右、1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标，需要全国新增建设用地1.5亿亩，可是未来几年实际可以供应建设用地不足3 000万亩，尚有1.2亿亩的缺口[3]。另一方面，18亿亩耕地红线必须严守，该红线事关国家粮食安全、经济社会可持续发展的目标和基础，是我们生存发展的底线，具有重要的战略意义，所以耕地不仅要占补平衡，还要实现数量、质量和生态保护的三位一体。尽管截止到2015年底，全国耕地总面积保持在20.25亿亩，距2020和2030年的保有目标尚有2亿亩利用空间，但根据耕地占补平衡原则，这些耕地也不能随意使用[4]。
鉴于我国土地利用和控制形势的严峻性，为了弥补工业化与城镇化对建设用地需求的短板，缓解城镇化发展与建设用地短缺的矛盾，就必须加强农村宅基地的集约节约使用。据统计，目前我国城乡建设用地中，农村建设用地占2.84亿亩，是城镇的5倍，具有较大的节约集约利用空间[5]。有学者认为，农村宅基地退出问题是我国经济社会发展过程中产生的重大课题，是土地供应无法满足城镇化和工业化建設而浮现出的现实问题，该问题的良好解决需要我们以战略思维通盘考虑，它是与城镇化与工业化良性互动、城乡建设用地增减挂钩、土地整理与集约利用的关键环节，也是农村宅基地发展权转移的需要[6]。因此，农村宅基地退出就成为当前农村“三块地”改革的重要内容。全面了解和掌握农户宅基地退出的利益诉求、补偿意愿，并据此制定相应的政策和法规，是鼓励和引导农户宅基地退出的关键。
一、我国农村宅基地退出政策的演变及特征
自2008年国务院首次提出农村宅基地退出政策以来，农村宅基地有偿退出就成为改革的主调，特别是自党的十八届三中全会以后，农村宅基地有偿退出制度改革已经步入快车道。回顾我国农村宅基地退出政策的发展演变，其历程可分3个阶段，每阶段宅基地管理制度和主要思路各有不同。
(一)第一阶段：允许农村宅基地房地一体转让
这个时期的时间跨度主要集中在1978年至1998年期间。其主要特征就是农村宅基地所有权属于农民，允许房地一体转让。在此期间，国家出台了多部政策法律加强农村宅基地的管理和规范，并且明确了农户将农村房屋以及宅基地一体转让的合法权利。1978年中央《农村人民公社工作条例(试行草案)》指出：宅基地的使用权和所有权归于农户，农户有权自由转让和使用其私有财产。1982年国务院颁布《村镇建房用地管理条例》不仅首次肯定了农户出租、出卖宅基地的权利，而且肯定城镇居民可以通过合法途径取得宅基地使用权的权利。1986年制定的首部《土地管理法》第38条又将农户出租、出卖宅基地的权利上升到法律高度予以确认。同时，该《土地管理法》第41条也规定了城镇居民可以使用集体土地建设住宅，为城镇居民拥有农村宅基地使用权提供了法律支撑。1988年新修的《土地管理法》第2条针对国家和集体可以通过合法途径转让国有土地和集体土地使用权作出了具体规定，1991年通过的《土地管理法实施条例》对此作了进一步补充和完善。虽然1998年新修的《土地管理法》删除了关于城镇居民可以取得农村宅基地使用权的规定，但仍然允许宅基地可以依法转让，只是规定当农户出租、出卖房屋时不得再次申请宅基地。显然，为给“小产权房”降温，新的《土地管理法》限制了城镇居民申请和使用宅基地，但根据房地一体原则，并没有禁止宅基地使用权转让。总的来说，这个时期允许农户房地一体转让，允许宅基地使用权转让。
这个时期农村宅基地退出制度的主要特征是：(1)农村宅基地所有权属于农民。农村宅基地属于农户私有，农户有权自由转让或者使用宅基地。(2)农户不仅有权自由转让宅基地上的建筑，同时还可以转让宅基地。(3)农户宅基地不仅有权在本集体经济组织内部流转，还可以在集体经济组织之外流转。
(二)第二阶段：严禁向城镇居民出售宅基地及房屋
这个时期的时间跨度主要集中在1999-2008年期间。随着城郊“小产权房”数量的增加和“炒房热”的升温，农村集体建设用地管理混乱且利用效率低下现象更加突出，于是，1999年的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次对“炒房热”造成的农村集体土地管理混乱现象进行全方位的整改。《通知》不仅限制农户转让宅基地和房屋，而且限制受让对象。一方面禁止农户向城镇居民出售住宅，另一方面禁止城市使用农村集体土地建造房屋。细研此前的国家法律，国家对于农民房屋的处置(根据房地一体原则，当然也包括宅基地的转让)以及房屋的受让对象从未进行过限制。尽管2004年再次修订的《土地管理法》依旧保留了“土地使用权可以依法转让”和“农村村民出卖、出租住房后，不准再次申请宅基地”等允许农村宅基地流转的条款，但在同年颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中却严禁城镇居民购买农村宅基地，以从根源上解决小产权房问题。2004年国土资源部颁布的《关于加强宅基地管理的意见》不仅再次强调禁止城镇居民购买农村宅基地，而且强调禁止为城镇居民在农村购买和违法建造的房屋颁发土地使用证。
在农村宅基地自由转让的敏感时期，2007年国家颁布实施《物权法》，对于农村宅基地是否能够自由流转问题，在《物权法》草案讨论期间，经历了从最初允许本集体经济组织以外的居民可以通过缴纳使用费的形式取得宅基地使用权，到经集体经济组织同意后，农户可以将宅基地和房屋一同转让给本集体经济组织内部符合条件的农户，集体经济组织以外的城镇居民无权购买农村宅基地和地上房屋。最后全国人大综合多方面因素，在发布《物权法》时最终采用了“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”这一说辞，从而规避农村宅基地转让这一极其敏感而又矛盾的问题，可谓“一波三折”。2008年中共中央、住房和城乡建设部和国土资源部先后发布文件，调整农村宅基地使用权的取得、行使和转让政策。该文件整体表达了两个方面的涵义：(1)加强对农村集体建设用地的管理。即，严禁通过“以租代征”方式获得建设用地，严禁农户将农村住宅及宅基地转让给城镇居民。(2)严禁城镇居民在农村购置住宅、宅基地以及“小产权房”，否则不予登记。
这一时期农村宅基地退出制度的主要特征是：(1)农村宅基地管理更加严格和规范。虽然这个时期的土地管理法保留了“农民出卖、出租房屋后不得再申请宅基地”的条款，但是在实践中已经严格限制宅基地的出售和出租等，对于城镇居民在农村使用宅基地更是严加禁止。(2)对于“小产权房”的建设、出售采取高压政策。国务院及其有关部委多次发文要求加强集体建设用地的审批和管理，坚决查处违规建设“小产权房”，并且严禁“以租代征”。
(三)第三阶段：探索农村宅基地有偿退出
这个时期为2008年至今。我国农村宅基地退出是指农村集体经济组织中的部分农户通过放弃占有或转移占有的方式让渡宅基地使用权。如若宅基地上建筑有房屋，应当一并放弃或转移占有。农村宅基地退出是一种自主选择行为，不得强制放弃或转移。为提高农村宅基地的利益效率，减缓农村宅基地闲置率不断增大的趋势，国家开始鼓励进城农户和一户多宅者退出宅基地或者在集体经济组织内部转让宅基地。2008年颁布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确指出，当地政府可以通过奖励或者补助的形式，鼓励农户自愿退出闲置的宅基地，促进符合宅基地取得条件的农户购买并高效利用宅基地。2010年国务院颁布《全国主体功能区规划》提出“双空间”概念，即农业生产空间和绿色生态空间。根据农村人口城镇化的规模和速度，通过适度缩减农村空间(宅基地退出)，逐步将闲置空间转变为“双空间”。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》和2014年《国家新型城镇化规划》都强调要深入推进农村宅基地制度改革，探索一条符合广大农民利益的农村宅基地有偿退出新途径，增加农民财产性收入。2015年中共中央发布“三块地”改革意见中明确规定要“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或者转让宅基地”。2015年全国人大常委会发布《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》后，四川成都、湖北枝江、重庆垫江、安徽宁国等地严格依据法律授权开展宅基地有偿退出，保证社会风险系数在可管控范围之内。按照《决定》要求，坚持法律授权原则改革，试点地区封闭操作，根据特殊情况暂停实行相关法律条款，大力推进农村宅基地有偿退出的改革，探索出一条绿色通道。其他非试点地区，积极学习并总结试点地区的成功经验，制定相应方案，确保能够有序、高效地在全国推行宅基地有偿退出政策。特别是2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。笔者认为，这是一项重大的理论和实践创新，此次探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”中最关键的问题就是适度放活宅基地使用权，包括探索农房及农村宅基地的退出、租赁、转让、抵押等。
这一时期农村宅基地退出制度改革的主要特征是：(1)农村宅基地退出的受让主体被限定在本集体经济组织内部范围内。2015年中共中央办公厅和国务院部多次要求“宅基地的有偿退出和转让应当在本集体经济组织内部进行”。(2)农村宅基地退出的行为方式是农户直接放弃宅基地使用权或通过房地一体转让原则自愿让渡宅基地使用权。(3)农村宅基地退出要坚持自愿、合法、有偿原则，这是农村宅基地退出的基本原则。
总而言之，近年来国家不断增大对农村宅基地退出的改革与探索力度，农村宅基地有尝退出颇有些“终点又回到起点”之意味。即从最初农村宅基地归农民私人所有，宅基地及地上房屋可自由流转;而后农村宅基地归集体所有，農民仅享有使用权，宅基地也被限制流转;再到最近的农村宅基地制度改革，宅基地可以有偿退出或者转让。但是，我国农村宅基地退出主要还是限定在集体经济组织内部，城镇居民仍无权购置宅基地和农村住宅。
二、我国农村宅基地退出的主要障碍
宅基地交易、宅基地置换、宅基地换房、征地拆迁、宅基地回收等是农村宅基地退出几种有效形式[7]。国家正在进行的农村宅基地制度改革，其主旨就是通过鼓励和引导农户宅基地退出，对所退宅基地进行土地整理达到复耕之标准，借助城乡建设用地“增减挂钩”政策，弥补和缓解城镇化、工业化进程中建设用地紧张的缺口，提高集体建设用地的使用效率，实现农户宅基地发展权的转移，增加农民财产性收入。但是，实现农户宅基地的顺畅退出仍面临着诸多障碍因素：
(一)法律和政策的限制
目前，虽然中央及各级地方政府一直在大力提倡并积极推进农村宅基地有偿退出工作，但是由于专门针对农村宅基地退出的相关法律法规及政策不健全以及各级政府监督管理不到位，以致农村宅基地退出改革踟躅不前。我国农村宅基地管理制度，更多的是对农民的一种保护机制，承担的是对农民生存权的尊重和保障，这项制度所具有的政治功能和社会福利功能起到了稳定农村社会关系的重大作用。但是，发展到今天，鼓励农地流转、增加农民收入已经成为必然。对于农村宅基地流转，历来的做法多以强制性为主，由各级政府部门组织并统征出让，政府在农村宅基地流转中处于主导地位，而作为宅基地使用者的农民则处于附属地位，不具备谈判的资格与权利。农民在宅基地流转及退出中的“缺位”势必会导致农民的合法权益受到影响甚至损害。而且，政府统征出让农村土地的行为并没有严格区分是否出于公益目的，在面临城乡建设用地价格巨大差异、政绩及私利的诱惑下，寻租现象不断发生。
立法及政策对农村宅基地流转的严格限制，使得农村宅基地退出面临法律障碍。现行立法中除了《土地管理法》对农村宅基地回收做了概括界定外，国家层面缺乏相关的配套政策和规范，农村宅基地退出试点地区立足地方实际，制定了不少地方性规定，但是由于国家层面统一立法的缺失，地方性规定总是在自我探索中前进，不可能突破现有的法规框架。现行立法一方面禁止农村宅基地向集体经济组织成员以外主体转让，同时禁止城镇居民到农村购买宅基地及房屋，还没有形成鼓励农民有偿退出的激励机制，使得农村宅基地处于一种相对“僵化”状态，限制了农村宅基地资源的利用效率，无法实现财产的资本信用功能，不能为农民扩建新房、扩大生产或者其他的资本需求提供支持。由于农村宅基地财产价值不能实现，农民进城定居、城镇化的步伐必然受到影响;再者，城镇居民不能到农村购房安居，也阻断了人才回流之路。农民可以到城市买房而城市居民不能到农村买房，造成了法律上的不平等。同样是建设用地使用权，城市居民可以自由流转其房屋，而农民的房屋及宅基地使用权流转则会受到种种限制，这种立法上的不公平性(纵然有其他层面的考虑)，既侵害了农民的财产权利，不利于社会的进步，也违背了城乡融合的大政方针。
(二)动力机制不足
动力机制简单来说就是动力的来源，即发展动力的根源。就是指各经济主体在对经济利益最大化追求过程中形成的促动机制，其基础是经济利益驱动。农村宅基地退出的动力机制就是农户为了追求自身利益的最大化，而在内在动力(主要是利益驱动)或外在压力的驱使下自愿放弃宅基地使用权的行为。根据理性经济人理论，趋利避害、追求自身利益最大化是主体决策的首要标准，可现行僵化的农村宅基地管理的政策法规必将导致农户宅基地退出动力丧失。
造成农户宅基地退出动力缺乏的原因是多方面的。首先，无偿取得和无限使用的宅基地管理制度严重削弱了农民退出宅基地的积极性。基于农村宅基地的社会福利性，集体经济组织成员可以无偿取得，无限期使用。这就使得农民几乎不需要付出代价就可以获得宅基地使用权，所以，一方面想方设法去获得更多的宅基地，“一户多宅”、超标占用，甚至占用耕地去建房;另一方面，基于传统思维，加之目前城市房地产行业的飞速发展带来的高房价诱惑，又不愿退出多余或闲置宅基地。其次，农村宅基地退出收益分配制度不完善，农民的收益权及土地发展权得不到实现。在城市房地产发展白热化、房价居高不下的背景下，利益驱动使得地方政府及村集体经济组织都更乐于将农村宅基地转化为建设用地。作为农村宅基地使用权主体，农民有权参与宅基地退出后的土地增值收益分配，共享土地发展权。而实际情况是农民不仅不能合理分享宅基地退出收益，也不能参与土地入市后土地增值收益的分配。现行立法并未对农村宅基地发展权的内容与归属进行解释，属于立法空白，法律依据的缺失使得农民的土地增值权益遭到侵害，严重影响农户退出宅基地的积极性。
(三)缺乏补偿机制
现行《土地管理法》第65条主要规定了农村宅基地收回的几种情形《中华人民共和国土地管理法》第65条：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的;(二)不按照批准的用途使用土地的;(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。，这可以说是目前国家法律层面有关农村宅基地退出的最高法律依据。但是，这些规定比较笼统，也没有提及补偿的标准和程序，他仅规定了收回的第一种情形，补偿也局限于“适当补偿”。其他的收回方式(主要指的是《土地管理法》第65条的第(二)、(三)种情形)以及其他宅基地退出方式如农民主动退出方式的补偿则没有涉及。但就这一种方式的补偿而言，“适当补偿”并没有一个明确的标准，也没有相应的下位法去补充，实践中缺乏可操作性，补偿方式不明确，到底是补偿现金、房屋还是补偿其他?怎么补偿、如何补偿、补偿程序是什么?立法都没有做出规定。这就使得现有的各地农村宅基地退出试点补偿都是“摸着石头过河”——各地区都有自己的标准。
目前，农村宅基地退出的最大障碍就是“补偿标准低”。在各地的补偿试点中，现金补偿方式的标准多参考征地补偿标准执行，问题是当下对集体土地征收补偿标准相比较城市建设用地是非常低的。城市建设用地补偿标准主要以地块的市场价值为标准，而集体用地的征地补偿标准则按照《土地管理法》第47条执行，其补偿主要包括4个方面，即土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿、被征地人员的安置补助等，并非以土地的市场价值为依据。以农村宅基地换房的补偿标准相较现金补偿、养老补偿、地票补偿等方式而言，农民获得的利益相对要高一些，但是补偿标准仍是比较低的。各地的农村宅基地换房基本做法都是交出原有宅基地，或到新划拨的宅基地进行房屋再建，或通过货币补偿购买新住房，这里面至少存在2个问题：一是超过地区规定标准的旧宅基地面积怎么办?是否补偿、补偿多少?于法无据;二是退出宅基地的农民入住新房后，隐形的生存成本不断增加，农民难以承受，这部分成本在宅基地退出时并没有考虑在内。这些顾虑，必然影响到农民退出宅基地的积极性。而且，无论是现金补偿，还是以地换房，都没有考虑到宅基地退出后的土地增值收益分配，这对失去土地的农民有失公平。
(四)缺乏保障机制
我国农村宅基地承担着基础的社会保障功能，农民凭借集体经济组织成员身份，获得基本的生活和生产条件。要实现农村宅基地退出及有偿使用就必须保障退地后失地農民的生活保障问题。农民对宅基地的依赖程度以及宅基地退出对于农民既定的生活方式的影响及未来可能发生的改变，可能远超出他们目前的想象力和退出后的承受力，就业、养老、子女教育、生活成本等一系列随之而来的生活问题都可能超出现在可能想象的难度，必将成为农村和农地纠纷的隐患。农民主动退出宅基地的前提就是退地以后的生活应该会比现在更好，至少能够维持现有的生活水准不降低，农民倾向于选择对以后生活更有保障的补偿方式。
研究表明，农村社会保障制度的缺位，或者低水平保障是影响农户宅基地退出的重要因素[8]。目前农村社会保障存在覆盖面小、保障和筹资水平低、体系不健全、缺乏规范性和稳定性、缺乏法律保障、城乡社会保障程度差异过大、城乡社会保障体系衔接不完善等问题。农村宅基地退出后补偿制度和救济制度的不完善，造成征地补偿标准不合理，社会保障工作不完善，农民权益得不到保障，农民对未来的生活保障缺乏信心，农民不愿也不敢退出宅基地。
三、“百村调查”样本分析
本文研究背景和材料主要源于笔者主持的国家社会科学基金年度项目《我国农村宅基地退出与补偿的法律机制研究》课题组的“百村调查”。课题组采用随机抽样调查与重点调查相结合的方法，在全国20多个省(市、自治区、直辖市)100多个乡村进行了实地调查，参与调查过程的研究生和本科生达200余人次。同时，课题主持人协同课题组核心成员还重点对全国农村改革试验区——河南省新乡市进行为期2个月的实地考察。百村调查与重点考察都紧紧围绕农户宅基地的占用、退出意愿、补偿诉求、影响因素等问题展开，获取了丰富的有价值的第一手材料。
关于调查样本乡村的选择，课题组兼顾了城郊村与远郊村、经济发达村与欠发达村、纯农区与农副业兼营村等因素。对于调查样本农户的选择，课题组在随机入户访问的同时，也兼顾到了户主年龄、家庭收入来源、户主文化程度、是否参加社保等因素。采取的主要方法是，首先向其发放预先设制好的调查问卷，并围绕调查主题进行访谈，答疑解惑;其次是召开小型座谈会，对大家关心的问题进行讨论;第三是到乡镇土地管理所、县土地管理局等部门查询相关资料。调查活动先后发放问卷3 210份，收回問卷3 026份。其中，有效问卷2 880份，有效率为95.2%。调查问卷回收之后，课题组先后动员了20多人参加问卷的统计和分析。现将其中的关于“农户宅基地退出的补偿意愿”调查样本数据资料统计分析如下：
(一)关于农户宅基地退出的补偿模式诉求
北京大学中国社会科学调查中心发布的《2014年中国民生发展报告》中称，农房是农民最重要的财产之一，占农户家庭财产的60%左右。农户宅基地能否按照国家宅基地制度改革目标实现顺利退出，补偿标准是否合理、补偿方式是否科学是其关键因素和重要考量指标。在统筹城乡发展的大背景下，全国各地探索建立了多元化的农村宅基地退出补偿模式。目前，城乡居民房屋拆迁补偿模式主要有两种，即货币化补偿和安置补偿[9]。宅基地货币化补偿模式主要有四川“土地银行”模式、重庆“地票交易”模式、江苏宅基地“收购储备”模式等;宅基地安置补偿模式主要有上海“中心村”建设模式、浙江“两分两换”模式、天津“宅基地换房”模式、重庆“宅基地双换”模式等。当然，也有些地方将两者进行了一定程度的融合。
农户欢迎什么样的宅基地退出补偿模式呢?在百村调查中，有46.6%的农户表示希望是货币化补偿和安置补偿相结合，即在安置住房的同时并给予一定的现金。现在出售的商品房大多是不具备起码居住条件的“毛坯房”，必须投资进行二次装修。据有关专家测算，100平方米左右的新房普通装修大约需要投资6～8万元，这对于一般的农户来讲也是一笔不菲的开支。排在第二位的选项是“安置补偿”，占被访农户的22.6%。基于日益上涨的高房价，“以物易物”是农户比较好的选择。还有15.2%的农户表示“无所谓，怎么都行”，这主要是少数经济实力比较强，对于补偿要求不太高，再者是从事生产经营活动比较忙无暇讨价还价(见表1)。
(二)关于农户宅基地“货币补偿”的标准诉求
农村宅基地退出的货币补偿，就是给予一定数额的现金，保障农民的基本住房及生活。现实中，货币补偿具有效率高、操作简便之特点。可是，补偿标准的科学设定是关键。研究发现，我国现阶段对农村宅基地的补偿标准缺乏法律依据，从已有法律条文中可以发现一些适用于农村宅基地的补偿标准的规定，而对于由于非征收原因导致的宅基地退出的补偿标准没有涉及。农村宅基地属于农村集体建设用地，根据“房地一体”原则，再参照耕地补偿标准的制定方法，农村宅基地退出补偿应该包括：对宅基地本身的补偿、对退出宅基地农户的安置补偿和对宅基地上的房屋及其附属建筑物的补偿。
在百村调查中，有38.3%的农户希望能够“以高于商品性住房的价格”进行补偿，其价格标准为“商品房价格+装修费用”，这样不会因为宅基地退出而降低现在居住条件和生活水平。另有37.5%的被访农户希望“以商品性住房的价格进行补偿”排在第2位(见表2)。农户的这种期望与国家的补偿政策基本吻合(宅基地退出补偿价格挂钩当地商品房平均房价[10])。在通货膨胀压力加大、商品房价格不断上涨的情况下，农户只有拿到更多的货币补偿金心里才会更踏实。
(三)关于农户宅基地“安置补偿”的标准诉求
农村宅基地退出的安置补偿，就是按照规定的置换标准，农户以自家宅基地及其上面的建筑物换取政府统一规划建设的房屋。宅基地置换是我国农村宅基地退出与补偿的重要模式之一，也是保障农民居住权利的重要手段，根据置换方式不同，主要有政府主导，征地方式;市场主导，出租方式;农民主导，企业产业化方式。根据置换对象不同，通常有异地房产置换、异地宅基地置换、社保置换等模式。
实践中，安置补偿比较复杂，众口难调，置换房屋的地理位置、居住楼层、置换面积、置换比例等问题是其操作的难点。在我们“由少至多”设置的几个安置补偿标准中，选项农户也是“由少至多”，追求高比例补偿标准永远是农户的第一诉求。例如，在百村调查中，有33.4%的被访农户希望按照1∶1.5及以上比例进行安置补偿(见表3)，这说明追求利益最大化永远是人的本性。从调查情况看，目前农户宅基地退出大多是“被动式”的，或者是农户所处地域土地升值，政府欲通过农户集中居住节省建设用地实现“土地财政”，或者是政府为“形象工程”而进行农村社区(拆村并居)建设，这样，政府就成为主导者，而作为宅基地使用主体的农户就成为被动者，这时农户往往会以自家宅基地为砝码与政府“讨价还价”，如果现实与理想之间差距较大，甚至不惜以血的代价对抗政府拆迁。
(四)结论
1.补偿是否合理、公平是影响农户宅基地退出的关键。农地征收补偿，宅基地退出补偿是块大蛋糕，在农户与政府之间不可避免存在着利益博弈，无论是“货币补偿”，还是“实物补偿”都必须以市场化为原则，严禁政府“土地财政”倾向。
2.货币补偿“以高于商品性住房的价格进行补偿”，实物补偿“以高比例进行房屋面积置换”是大多数农户的心理预期。农户退出宅基地而到城镇或者农村社区居住者，其房屋一则需要二次投入，二则房屋面积一般较小，为集中居住节约土地资源，农户做出了巨大牺牲。因此，不能因为宅基地退出而降低农户生活水平，这也是改革的底线。
四、鼓励与引导农户宅基地退出的政策建议
笔者以“三块地”改革、“乡村振兴”战略为宏观背景，以农村宅基地退出制度的历史考察与法律解读为研究起点，分析透视农村宅基地退出制度面临的困境，剖析根源，从“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条原则出发，在百村调查和价值研究的基础上，提出鼓励和促进农户宅基地退出的政策建议：
(一)制定农村宅基地退出与补偿的法律法规
全国人大常委会于2017年12月研究决定延长全国33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的期限，将农村土地制度三项改革(即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革)试点期限延长1年至2018年底[11]。农村“三块地”改革试点期的延长再次证明了土地制度改革任重道远，完善立法、构建适应现实需求的法律制度框架将成为延长期内的重点任务之一。具体到农村宅基地制度改革，其关键在于将改革试点区域探索的新经验、新做法与国家层面的立法相结合，确保“可复制、可推广”的改革成果能落实转化为法律。因此，尽快制定出台一部既要反映农村宅基地管理现实需要，又能保障农村宅基地改革顺利推进的法律法规是当前亟待解决的重大问题。
农村宅基地退出与补偿的立法要坚持“严格宅基地退出主体→农民自愿退出宅基地→补偿宅基地金给农民(补偿价格挂钩当地商品房房价)→退出宅基地变成集体经营性建设用地→集体经营性建设用地入市”的改革路径，其内容应该主要包括：(1)立法宗旨(包括立法依据和立法目的);(2)遵循原则(包括自愿原则、有偿原则、集约利用土地原则等);(3)农户宅基地退出的申请与审核(作为保障性物权的农户宅基地退出的申请与审核必须遵循严格的程序);(4)农户宅基地退出的补偿(补偿应包括住房拆迁补偿和宅基地价值补偿，其资金来源应通过土地发展权转移建立由政府主导的农村土地金融体系);(5)农户宅基地的收回(强制收回是例外，包括收回的情景及收回程序);(6)宅基地的溢价分配(基于宅基地多主体利益均衡原则使土地增值收益在国家、集体、农户之间合理分配);(7)法律责任(由于不当行使法律权利所产生的后果由行为人承担法律责任)等。
(二)制定合理的农村宅基地退出补偿标准
补偿最重要的目标就是制定出符合退出宅基地农户利益的补偿标准和补偿方式，而补偿标准的科学性、合理性则是关键和基础。如何做到合理?一方面要根据当地的经济社会发展水平和地理区位情况决定，需要实地调查和综合考量;另一方面在此基础上做到同类宅基地同等补償，不同资源禀赋的宅基地差异化补偿，但应有合理区间[12]。合理的补偿标准还应基于宅基地的居住保障功能，以退出人在退出宅基地后可在城镇或社区获得相当住房保障为标准。退出宅基地者的社会保障、就业等方面也是应考虑的问题。另外，也要科学评估宅基地的价值，这种科学性体现在对宅基地所蕴含的经济和社会价值的考量，而社会价值除了社保、就业等农民后顾之忧的间接性补偿，还有身份认同、代际继承等问题[13]。是否合理或科学，还是要看补偿标准对市场机制的适应性，为此可以通过土地交易平台、符合市场机制的价格评估体系及标准，并参照城镇土地价格来指导宅基地的退出。无论如何，退出宅基地农户的退出意愿是前提，农民最关心的还是退出补偿及生存保障状况的预期，只要退出宅基地后其生活和居住水平不低于甚至高于退出之前的水平，他们的宅基地退出意愿大多会是积极的[14]。
(三)建立农村宅基地退出的动力机制
从主体角度看，农村宅基地退出是一项涉及中央政府、地方政府、农村集体经济组织和农民等在内多方主体参与的一项系统工程，需要多方合力推动才能顺利进行。不同主体在农村宅基地退出中的动力因其所处位置和利益诉求的不同而有所差异，因而他们的动力机制也是不一样的。各个主体只有形成一种合力机制，农村宅基地退出工作才能顺利开展。但是在实践中，农村宅基地退出主要靠地方政府的强力推动，对集体经济组织和农民的诉求关注不够，无法形成有效的合力机制，使得农村宅基地退出工作踟蹰不前。从制度建设角度看，建立农村宅基地退出动力机制包括以下几个方面主要内容：通过福利政策制度安排引导农民自愿退出宅基地的引力机制、通过有偿使用制度促使农民退出超标宅基地的压力机制、通过宅基地复垦工程推动农户宅基地退出的推力机制[15]。通过这三种机制的协同发力，推进农村宅基地退出的顺利进行。然而，由于制度乏力、规划滞后以及配套措施不到位等因素影响农村宅基地退出。农村宅基地补偿制度不合理、农村社会保障制度不完善导致引力机制不具实效;有偿使用制度不健全、闲置土地费用征收制度及违规占有拆除制度没有建立，使得农民对于退不退出宅基地没有压力;宅基地整理、置换、复垦等配套制度没有形成完善的可操作机制所导致的工作滞后，使得农村宅基地退出没有推力机制，这些都成为影响农村宅基地退出的关键因素。建立农村宅基地退出机制必须综合考虑这些因素。
(四)建立农村宅基地退出的保障体系
建立完善的农村社会保障制度，实行城乡居民社会保障的一体化是推动农村宅基地退出的必要条件。调查显示，目前影响农民宅基地退出积极性的主要因素除了居住保障之外，医保、养老、就业、生活成本和农业生产等是农民考虑比较多的方面，退地农民进城后，不能像城镇居民那样享受相同的医保、养老、就业和教育福利，因此，必须构建完善的城乡社会保障对接机制，解除农户退出宅基地的后顾之忧[16]。城乡医疗保障制度存在较大差异，不能有效对接，退地农民进城后还不能享受城市的基本医疗保障，因此，必须把构建城乡医疗保障体系的对接机制作为重点;城乡教育资源差异大，户籍制度成为退地进城农民子女教育的最大障碍，留守儿童教育问题已成为阻碍农民退出的重要因素之一，因此，构建城乡教育保障体系的对接机制也是应有之意;关于养老保障问题，许多农村地区还没有建立社会养老体系，农民“以房养老”“家庭养老”非常普遍，即使已经建立社会养老保障的地区也存在诸多缺陷，运行中的问题也非常多，如覆盖范围小、受惠对象少、对土地依赖程度高等，亟须完善农村社会养老保障体系。逐步完善农村社会保障制度，为失地农民构筑和完善养老保险保障、最低生活保障以及社会救助等保障，才能为农村宅基地退出提供动力。
参考文献：
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[11]全国人大常委会.关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定[N].人民日报，2017-11-05(01).
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[13]胡银根.农村宅基地退出的补偿测算——以商丘市农村地区为例[J].中国土地科学，2013(3)：29-35.
[14]刘楝子，陈悦.转户农民宅基地的有偿退出机制：重庆个案[J].改革，2015(10)：143-148.
[15]欧阳安蛟.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009(10)：26-30.
[16]杜伟.农村宅基地退出与补偿机制研究[M].北京：科学出版社，2015：537.
作者：吕军书 翁晓宇
您好!我们是西安财经学院农村宅基地法律问题的研究人员，为了进一步了解农村宅基地的现状，为农村宅基地制度研究提供依据，请您认真填写此问卷，非常感谢您的支持与合作!
请在您认为恰当的选项上划“”或在“____”填写相关内容。
一， 基本信息
1，您的年龄______，您的职业______。
2，本村共_______户，共________人口，共________亩土地。3，您家共有________人，共承包土地_______亩
4，家庭收入来源(多选)
A, 种地及出售农副产品收入B,个体经营收入C,本县打工D,外出打工E,固定工资收入其他_______。
1,您家的宅基地是否有宅基地使用权证书?是否有房屋产权证书?
A，有B, 没有C, 正在办理
2.当地村民申请宅基地是无偿的吗?
A.是B. 不是C.需要交纳一定的手续费 3，当地村民申请的宅基地的面积大小是否相同?
A.是B.不是C.不清楚
4,当地存在宅基地闲置的情况吗?
A.不存在B.存在C.大量存在
5，当地土地承包方有没有改变土地用途作为宅基地使用地行为?
A.有B.没有C.不清楚
6当地的宅基地上可以建造以营利为目的生产和商业用房吗?
A.可以B.不可以C.不清楚
8，当地宅基地可以转让吗?
A.可以B.不可以C.不清楚
9，当地农村村民是只有一处宅基地吗?
A.是B.不是C.有人不是
10，当地农村村民宅基地是否符合乡镇土地利用总体规划?
A.是B.不是C.不清楚
11，当地农村村民住宅用地涉及占用农用地，是否按照征用承包地程序执行并对被征地人进行合理补偿?
A.是B.不是C.不清楚
12，当地农村村民出卖、出租房屋后，在申请宅基地的是否被批准?
A.是B.不是C.不清楚
13，在当地宅基地因地震等自然灾害原因灭失的，宅基地使用权消灭。对于失去宅基地的村民，是否重新分配宅基地?
A, 是B, 不是C, 不清楚
14，在当地已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，是否及时办理变更登记或者注销登记?
A, 是B, 不是C, 不清楚
15，当地农民的住宅是否向城市居民出售?
A,是B,不是C, 不清楚
16，当地有批准城市居民占用农民集体土地建住宅的情况吗?A,有B,没有C,不清楚
17，有关管理部门会为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证吗?
A,会B,不会C,不清楚
18，在当地原宅基地使用者有未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从牟或获取房屋产权的情况吗?
A,有B,没有C,不清楚
19，当地农村的房屋在与同村居民之外人进行买卖有效吗?
A,是B,不是C.不清楚
20，当地关于宅基地引发的纠纷和矛盾的情况多吗?
A.没有B.很少C.很普遍
21.若出现了关于宅基地的纠纷和矛盾，通常是通过什么途径解决的?
A.协商解决B.村委会调解C.土地管理部门解决
D.上访E.到法院诉讼
22. 当地有宅基地被征收的现象吗?
A.有B.没有C.不清楚
23.当地农户的宅基地是出于什么原因被征收的?
A.修路B.市政建设C.房地产开发D.建工厂F. 其他
24. 宅基地被征收的农户当地是怎样补偿的?
A.重新划分宅基地B.资金补偿C.统一安排到住宅楼居住
25.若将来申请宅基地需要交纳一定费用，对此你的看法是
A.不能接受B.若费用合理可以接受C.应该交可以接受
26关于现行的宅基地制度您有何建议和意见吗?
28.您还有什么要补充的吗?
调查地点省县(区)乡(镇)村 被调查者姓名性别
(注意：调研员务必仔细检查问卷所有问题答案，确保问卷有效，并完整保存问卷原件!)
调研员姓名
年月日
再次感谢你的合作与支持
为扎实开展我区农村房地一体调查确权登记工作，进一步推进宅基地管理试点，根据《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2014〕101号)《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(国土资发〔2016〕191号)要求，结合我区农村宅基地管理工作，制定本工作方案。
一、重大意义
加快推进宅基地和集体建设用地使用权调查确权登记工作，是维护农民合法权益，维护农村社会秩序和谐稳定的重要举措;是深化农村改革，促进城乡统筹发展的产权基础;是建立和实施不动产统一登记制度的基本内容;是落实国家“乡村振兴”战略，探索农村宅基地“三权分置”的产权基础。将农房等地上建筑物、构筑物纳入农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，有助于精准扶贫工作的落实，有助于建立健全不动产登记制度，形成覆盖城乡房地一体的不动产登记体系，进一步提高政府行政效能和监管水平。
二、工作原则
(一)统筹兼顾，加快推进。按照不动产统一登记制度建设和宅基地制度改革的要求，统筹兼顾，积极推进宅基地、集体建设用地使用权以及农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物调查确权登记工作。
(二)规范调查，依法登记。以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，依据相关技术规定要求，查清农村宅基地和集体建设用地上的每一宗土地和房屋的权属、界址、面积和用途等，形成完善的地籍和房屋调查成果，为房地一体的农村集体土地使用权确权登记提供依据。
(三)便民利民，维护稳定。进一步优化职能，建立和完善配套服务平台和办事流程，提高服务效率，降低服务成本。进行房地一体调查，减少重复调查、登记。在权属调查和纠纷处理工作中，尽可能考虑各方利益，化解矛盾，解决争议。充分发挥基层群众自治组织和农村集体经济组织的作用，建立健全农村土地权属纠纷调处工作机制，切实保护群众合法利益，维护农村社会稳定。
三、工作任务
(一)加快推进XX区试点房地一体调查确权登记工作。
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经区政府研究，确定我区的XX镇作为本次房地一体调查工作的试点镇。以集体土地所有权成果为基础，按照《地籍调查规程》要求，调查农村范围内的宅基地、集体建设用地的权属状况，获取每一宗地的权属、界址、面积和用途等信息，形成完整的地籍调查成果。
.
同步开展农村房屋调查。将XX镇XX村、XX村、XX村作为此次工作的试点村，全面查清农村集体建设用地每一宗土地范围内建筑物、构筑物的位置、面积、权属、用途、房屋结构、户主姓名、户人口数、户常住人数、户年龄结构、在城镇有无住房、是否一户多宅基本情况，实现农村房、地调查的同步开展和调查成果的统一管理。
(二)采取农村宅基地房地一体测绘、现场询问、综合分析相结合的方式展开调查，确保调查成果的科学性、真实性、可靠性。
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此次调查试点工作将会选定我市综合实力较强的作业单位作为此次调查工作的技术支撑。外业调查技术人员按照房屋现场测绘和权籍调查工作同时开展的方案进行。为切实保障农民的合法权益，调查要按照“权属合法、界址清楚、面积准确、管理规范”的要求进行。
.
调查单位同时安排6个作业小组同时进场，各行政村安排专人协助调查人员共同开展调查工作，指派村民小组长或熟悉情况的村民进行现场指界，包括如：围墙、固定坎、晒场、篱笆等可以作为界址界线的地物。如权利人不在场，由村民组长或熟悉情况的村民参照当地农村风俗约定进行指界。调查技术人员在外业调查工作底图上标明户主姓名同时在外业调查记录表上填写每户各项信息资料。
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XX镇提前收集各户户口本及户主身份证复印件、家庭分户证明、房屋转让协议、房屋继承证明、房屋赠与协议等证明材料，以村民小组为单位提供户主名单。安排专人协调外业调查工作，并为调查人员做好后勤保障服务工作
四、实施步骤
(一)准备阶段(2019年3月底前)
.
宣传动员。成立领导机构，组建工作班子，制定工作方案，召开动员会进行部署，明确时间节点和工作任务，并对调查过程提出要求，同时做好舆论宣传工作，广泛宣传农村房地调查的目的意义、政策措施，大力营造舆论氛围，做到家喻户晓。
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财政保障。根据2013年、2014年中发1号及《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(国土资发〔2016〕191号)要求，农村权籍调查不得收费，不得增加农民负担，此次宅基地房地一体调查试点工作经费将会纳入财政预算，由区政府统筹安排。
(二)实施阶段(2019年3月底至2019年4月20日前)
1.全面开展农村房地一体调查确权登记工作，发布农村房屋调查工作通告。采取先易后难、有所侧重、穿插进行的方式有序开展，对调查、确权过程中遇到的问题和政策需求，认真研究并及时向上级反映。对历史遗留久拖未决的问题，本着从实际出发尊重历史，注重现实，保护权益，有利经济社会发展和安定团结的原则，切实做好调查确权登记工作。
.
镇政府指定专人协调调度农村房地一体确权登记工作，在作业单位进场前要有专人负责协助权属纠纷。各村指定专人协助技术单位开展外业调查和测量以及收集各农户的确权登记资料，逐户逐栋明确权属界址，做到界址清晰、产权明确。
(三)汇总阶段(2019年4月30日前)
2019年4月30日前完成XX镇三个试点村的测绘调查、现场问卷、资料整理、数据库建设，并对调查成果进行综合
分析。
五、组织保障
为加强对此项工作的组织领导，区政府决定成立XX区房地一体调查确权登记试点工作领导小组。成员如下：
组
长：XX
副组长：XX
区自然资源和规划局
XX
XX镇
成
员：XX
区公安分局
XX
区财政局
XX
区住建局
XX
区自然资源和规划局
XX
XX镇
区领导小组办公室设在区自然资源和规划局，负责区领导小组日常工作。XX同志兼任办公室主任，分管领导XX兼任办公室副主任。领导小组办公室由业务工作组、协调工作组两个部门组成。
.
业务工作组主要负责会议组织、政策技术指导、技术路线方法培训、解答等日常事务。
组
长：XX
副组长：XX
成
员：XX、XX、XX、XX
.
协调工作组负责农村宅基地房地一体的现场调查工作、指界协调、后勤服务等工作。
组
长：XX
副组长：XX
成
员：XX
农村残疾人贫困现状调查报告
县委、县政府提出走在全省山区县市前列的奋斗目标，经过几年的努力，使远安县经济发展、和谐社会、城乡建设、生态文明走在全省山区县市前列，为全县人民奔向美好的未来指明了方向。要全面建设小康社会，重点在农村，关键在农民，难点是残疾人。近些年来，随着农村经济的全面发展，相对来说、农村贫困人口不断下降，农村残疾人贫困问题逐年减少，解决民生问题已是各级政府和各级领导日益重视的问题。
一、残疾人的基本情况
我县地处西山区，是一个山区小县，有各类残疾人17000人，占总人口的
8、6%，平均每四个家庭有一个残疾人，全县残疾人按类别划分具体情况为：视力残疾2876人，占16.92%;听力残疾3716人，占21.85%;言语残疾269人，占1.58%;智力残疾1541人，占9.07%;肢体残疾4736人，占27.86%;精神残疾1361人，占8.01%;多重残疾2501人，占14.71%。其中农村残疾人15300人，约占残疾人总数90%。从空间分布上来看大部分残疾人分布在边远山区，越是交通闭塞的边远地区残疾人比例越大。从经济收入上来看全县残疾人大致可划分为三部分，一是达到小康和正在向小康发展的。这部分残疾人素质较高，有职业、有技术、有自己的产业，多集中在城镇，生活富裕接近小康。在县残疾人中约占20%;二是基本脱离贫困解决温饱问题的。他们残疾程度较轻，辛勤劳动，从事庭院种植养殖、或是手工业修理服务、或是在外打工，能够维持温饱但仍徘徊在贫困线边缘。他们约占50%;三是长期贫困残疾人约占30%。多是重残人或是一户多残或老养残,他们或是看不见、或是不能行走、或是智力障碍，丧失了劳动能力，多年积贫，常年靠救济。
从数据显示、自然分布、自身条件分析，不难看出农村残疾人的生活状况与一般健全人相比，差距比较大。具有两个特点：一是贫困数量大。据统计纳入农村低保5001人，其中残疾人1726人，占30%。随着小康进
第 1 页 共 9 页 程的加快，残疾人与健全人的收入差距越来越大，相对贫困的人逐渐增多，残疾人受自身综合条件和自然条件的制约返贫都会加大贫困残疾人数量。二是贫困程度深。全县1000元收入以下的家庭可以说全部为残疾人家庭。尽管各级逐年加大贫困残疾人的救助、帮扶力度，但对一些无任何劳动能力的残疾人，只能维持基本生存。
二、存在的问题
1、残疾人生活生存质量差。首先最直观的是住房质量差，农村住房有三种类型，一是预制楼房，二是土木结构的新房，三是多年的老土房。残疾人大都是居住在旧土坯房里了，“危、破、陋”是其特点。近几年来、在全县残疾人危房改造中，已解决了近200户，还有相当一部分需要改造。其次是生活质量差。按我国贫困线标准以满足基本生活需求来测算，我县十分之一的残疾人处于极度贫困，十分之二的残疾人处于一般贫困，此外，还有生活虽然有了改善，但脱离了外界的帮助无法实现自我发展仍然徘徊在贫困边缘。走进残疾人家庭，多数是空空的什么也没有，电视、电话、家庭影院这些当代已普及的文化生活家常电器，对残疾人来说是奢侈品，因为温饱尚未解决的他们，最有吸引力的是柴米油盐。它们所考虑的是不挨饿，不受冻，如何能吃饱穿暖的问题。其三是看病难。残疾人是不能得病的，因为他们根本就没有余钱看病吃药。得了病这无疑是雪上加霜。如果这残疾人是家庭主劳，那么又病又残的他们就只能等着救济了。
2、残疾人受教育程度低，整体素质差。1.7万残疾人中文盲占三分之一，大多是老年残疾人及重度残疾人;在中青年残疾人中完成九年义务制教育的人还占不到半数;适龄的残疾少年儿童我县统计约250人，能进入学校接受教育的只有230人，入学率占92%，但辍学率高，能接受大中专教育的，15300人中约有大中专学历的也就是近百人，大多是自学成才，而且其中有些是健全人转为残疾人的。真正能够考上高中接受大中专教育的残疾人寥寥无几。受教育程度低，思想观念普遍封闭、保守、落后，整体素质低下造成精神贫困。这样因物质贫困造成了精神贫困，又由精神贫 第 2 页 共 9 页 困反过来加深了物质贫困。恶性循环的锁链束缚了残疾人，长期不能挣脱贫困。
3、残疾人社会就业难、且面窄。首先是因为残疾人素质低下，又有身体功能缺陷的企业技术残疾人中，实现就业的不足60人，且以自谋职业为主。其次是社会存在偏见，不少单位宁可缴纳残疾人就业保障金，也不安排残疾人就业，有的单位既不安排残疾人就业又不缴纳残疾人就业保障金，将法定责任和义务置之不理，因此，残疾人就业率和就业保障金收缴率都低。
三、消除贫困的途径及对策
要消除残疾人的贫困状态，必须突出以人为本的科学发展观，将残疾人扶贫纳入县全面建设小康社会总体目标来统筹规划，坚持党委领导、政府负责、残联组织、社会参与的领导体制和工作体制。探索切实可行的办法，化解各种难点，带领残疾人共同致富。途径及对策如下：
1、强化残疾人基层工作。发挥残联的组织作用，作为“代表、管理、服务”的基层组织，要强调“理念人性化、职责规范化、工作制度化”。必须以人为本全心全意为残疾人服好务，必须建立科学规范的运作机制，操作性强，职责明确，工作体系完备，网络健全，层层有人抓，事事有人管，努力实现横向到边，纵向到底的服务目标。
2、加强投入做好残疾人康复工作。着力改善残疾人身体状况。改善残疾人身体状况是改善其生存生活状况的重要前提。一个人如果看不见，不能行走，你能叫他做什么?要解放他们的生产力必须首先对他们进行必要的康复，恢复一定的身体功能让他们自食其力。而康复是有时效性的，是一项抢救性的工程，如果没有得到及时的康复，那么就会成为国家和社会永久的负担。按照“十五”计划纲要，康复经费应按人口总数0.5%预算，我县只有0.1%，比例偏低。政府应加大投入，培养康复技术人员，建立基层康复网络，逐步使康复社区化，实现人人享有康复的目标。
3、加强残疾人就业工作力度。就业是解决残疾人贫困的根本出路。 第 3 页 共 9 页 一要坚持按比例安排残疾人就业，巩固已就业的残疾人的岗位，适当调节一些公益性适合残疾人的工作岗位让有能力的残疾人就业，建立社区残疾人就业基地，鼓励和扶持残疾人积极自主创业、个体开业。二要加强残疾人保障金的征收和管理，拿出部分资金奖励和扶持安残单位和自强残疾人典型。加强残疾人职业技能培训，建立健全残疾人职业培训网络，每年有计划，定期培训服装缝纫、家电修理、计算机、盲人按摩和各类种、养殖业的技能，不断提高残疾人的劳动技能。三是以收促安，对部分单位或企业既不缴纳残疾人就业保证金又拒不安置残疾人就业的，要通过法律手段强制征收残保金，达到以收促安的目的。
4、要加强残疾人文化教育。治穷必先治愚，残疾人文化素质低，必须加强教育提高其文化层次。现代社会的竞争就是文化的竞争，没有较高的文化层次，在竞争中只能处于弱势。必须从青少年残疾人抓起，一要努力提高义务教育入学率，做好随班就读工作，加强对特困残疾学生的救助和生活补贴，对考入高中和大中专的残疾生实施奖励。二要加强特教工作。扶持扩展特教项目，发展手语教学、语言培训、智力培训、家长培训，扩大就学面，让更多的残疾儿童能进学校接受教育。
5、建立健全残疾人社会保障体系。对于丧失劳动能力的残疾人以及由于不可抗拒的自然灾害造成缺乏基本生存的残疾人家庭应当采取纳入低保救济。一方面对符合条件的残疾人(如二级以上的重度残疾人)需要家庭成员护理的全部纳入农村低保和城镇低保，做到应保尽保。另一方面，探索残疾人社会保障体系。鼓励志愿者、社会各界合力扶残。再次，积极探索对精神病患者、智力残疾及重度残疾人集中托养服务，以解除残疾人家庭负担，减少社会危害性。
总之，改变残疾人贫困落后的现状是一个复杂的社会系统工程，单靠那一方面的力量是不够的，必须整合全社会的力量，同心协力才会做得更好。在县委、县政府的正确决策下，我县残疾人一定会摆脱贫困和全县人民一道过上幸福美好的生活。
在宅基地使用权登记发证工作中，应严格依照《物权法》、《土地登记办法》和有关法律、法规及政策规定，切实解决宅基地使用权登记发证工作中存在的问题，严把宅基地使用权登记关口。
1、本次农村宅基地登记发证是市政府根据《物权法》、《土地管理法》及《土地登记办法》的规定，在全市范围内对宅基地使用权实行的土地总登记。已经登记发证的宅基地和未经登记的宅基地均在本次登记范围内，本次登记前为各户颁发的《集体土地使用证》(宅基地)证书作废，符合政策的换发新证书。土地改革时期，以莱芜县人民政府颁发的土地房产证(包括新泰县人民政府、沂源县人民政府为原寨子乡、黄庄镇颁发的土地房产证)已不具有法律效力，须重新登记发证。
2、严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。
3、严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。
4、严格执行宅基地面积标准。宅基地面积不得超过省规定的标准，对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：
(1)1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行登记。
(2)1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过规定面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。
(3)1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照规定的面积标准重新进行登记。
(4)农村村民的农业生产附属用地，如沼气池、猪羊圈舍等，可作为该农户的生产性建设用地，不计入宅基地面积范围。非农业生产附属用地应计入宅基地面积，如车库等。
5、已经取得《集体土地使用证》，但至今闲置的宅基地，已满两年未建的宅基地，由集体经济组织收回宅基地使用权。
6、已经发生转让且受让人在本村有户口的，符合一户只能拥有一处宅基地的法律规定的，可以进行登记发证;已经发生转让但受让
人在本村无户口的，只统计备案，不予登记发证。受让人应当缴纳有偿使用费。
7、未经批准擅自占用公路、铁路两侧控制区范围内土地修建的住宅，不予登记发证。
8、因历史原因形成的国有土地所有权与集体土地所有权区分不清时，要严格按照土地确权的有关规定，在依法确定土地所有权的性质后，再进行宅基地使用权登记发证，严禁在国有土地上颁发《集体土地使用证》和在集体土地上颁发《国有土地使用证》。
9、因历史原因或其他特殊原因形成的一处宅基地有几户共有，且难以划分使用范围，可作为共有土地使用权宗地处理。各户可自行协议分摊面积，无法分摊的按共同共有处理。农村村民一户申请第二宗共有宅基地使用权登记的，应当受理，同时应当缴纳有偿使用费。
10、城镇居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可以进行登记发证。应当缴纳有偿使用费。
11、集中居住区的居民住房按照一户一宅的的法律规定办理。城镇居民、原有宅基地未退出的农村居民不得购买。
12、严禁工作中营私舞弊、弄虚作假的行为，维护农村宅基地确权登记发证工作的严肃性和法律性。
农村宅基地的所有权属于农村集体，个人只享有使用权。禁止买卖或者以其他方式非法转让农村宅基地。
乙方应当在签订合同后()天之内支付甲方费用()元。
甲方将位于()号的()平米的土地使用权和房子转让给乙方。如果以后政策等有什么变动乙方需要甲方协助配合的，甲方应协助配合乙方。
转让后甲方享有()号()平米土地的完全使用权、完全收益权和法律法规规定的其他权利。 转让后甲方享有()号房子的完全使用权、完全收益权和法律法规规定的其他权利。
本协议受国家相关法律法规保护，任何单位或者个人不得侵害甲方权益。
本协议最终解释权归甲方所有，任何单位或者个人不得无事生非。
一、农村宅基地如何确权
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，宅基地使用权在确权时主要依照以下原则：
1、1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。
2、1982年2月《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年1月《土地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，超过部分按1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。
3、符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权
4、非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。
5、接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。
6、继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。
7、按照确权规定，确定的宅基地面积超过当地政府规定标准的，可以在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量，以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。
8、华侨原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。
9、空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
二、2011年11月，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》
各省、自治区、直辖市及副省级城市国土资源主管部门、农办(农工部、农委、农工委、农牧办)、财政厅(局)、农业(农牧、农村经济)厅(局、委、办)，新疆生产建设兵团国土资源局、财务局、农业局，解放军土地管理局：
为切实落实《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发〔2010〕1号)，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕60号)，进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，现提出以下意见：
一、明确农村集体土地确权登记发证的范围
农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。
二、依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作
按照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法律政策文件以及地方性法规、规章的规定，本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展确权登记发证工作。
农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定;县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书;人民法院生效的判决、裁定或者调解书;当事人之间依法达成的协议;履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果;法律、法规等规定的其他文件等。
三、加快农村地籍调查工作
各地应以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，依据《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)、《集体土地所有权调查技术规定》、《城镇地籍调查规程》等相关技术规定和标准，充分利用全国土地调查等已有成果，以大比例尺地籍调查成果为基础，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途(地类)等，按照统一的宗地编码模式，形成完善的地籍调查成果，为农村集体土地确权登记发证提供依据。同时，要注意做好变更地籍调查及变更登记，保持地籍成果的现势性。
凡有条件的地区，农村集体土地所有权宗地地籍调查应采用解析法实测界址点坐标并计算宗地面积;条件不具备的地区，可以全国土地调查成果为基础，核实并确定权属界线，对界址走向进行详细描述，采用图上量算或数据库计算的方法计算宗地面积。农村集体土地所有权宗地图和地籍图比例尺不小于1：10000。牧区等特殊地区在报经省级国土资源主管部门同意后，地籍图比例尺可以放宽至1:50000。
宅基地使用权、集体建设用地使用权宗地地籍调查，应采用解析法实测界址点坐标和计算宗地面积，宗地图和地籍图比例尺不小于1：2000。使用勘丈法等其他方法已发证的宅基地、集体建设用地，在变更登记时，应采用解析法重新测量并计算宗地面积。
四、把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体
确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡(镇)、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体;对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有;属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。
属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。
涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体;“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。
涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上应维持原有土地权属不变;依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。
对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。
在土地登记簿的“权利人”和土地证书的“土地所有权人”一栏，集体土地所有权主体按“хх组(村、乡)农民集体”填写。
五、依法明确农村集体土地所有权主体代表
属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权;没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。在办理土地确权登记手续时，由农民集体所有权主体代表申请办理。
集体经济组织的具体要求和形式，可以由各省(区、市)根据本地有关规定和实际情况依法确定。
六、严格规范确认宅基地使用权主体
宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。
对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。
七、按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证
1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记;1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记;1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。
八、认真做好集体建设用地的确权登记发证工作
村委会办公室、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地及其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依法进行确权登记发证，确认集体建设用地使用权。将集体土地使用权依法确认到每个权利主体。凡依法使用集体建设用地的单位或个人应申请确权登记。
对于没有权属来源证明的集体建设用地，应查明土地历史使用情况和现状，认定合法使用的，由村委会出具证明并公告30天无异议的，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府审批，确权登记发证。
九、妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题
违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。
十、严格规范农村集体土地确权登记发证行为
结合全国土地登记规范化检查工作，全面加强土地登记规范化建设。严格禁止搞虚假土地登记，严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。
十
一、加强土地权属争议调处
各地要从机构建设、队伍建设、经费保障、规范程序等各方面，切实采取有力措施，建立健全土地权属争议调处机制，妥善处理农村集体土地权属争议。
十
二、规范完善已有土地登记资料
严格按照有关法律、法规和政策规定，全面核查整理和完善已有土地登记资料。凡是已经登记发证的宗地缺失资料以及不规范的，尽快补正完善;对于发现登记错误的，及时予以更正。各地要做好农村集体土地登记资料的收集整理工作，保证登记资料的全面、完整和规范。各地要进一步建立健全有关制度和标准，统一规范管理土地登记资料。
十
三、推进农村集体土地登记信息化
要参照《城镇地籍数据库标准》(TD/T 1015—2007)等技术标准，积极推进农村集体土地登记数据库建设，进一步完善地籍信息系统。在此基础上，稳步推进全国土地登记信息动态监管查询系统建设，提升土地监管能力和社会化服务水平，为参与宏观调控提供支撑，有效发挥土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用。
各省(区、市)可根据当地实际情况，细化制定农村集体土地确权登记的具体工作程序和政策。(请注意查询你们当地的相关具体实施细则或操作规范)
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