安徽农村宅基地新政策（共7篇）
改革的七项原则：坚持农村多种所有制经济共同发展，坚持和完善农村基本经营制度，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持保障农民权益，坚持统筹兼顾，坚持循序渐进、试点先行，坚持党对“三农”工作的领导。
深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。
《方案》针对五大关键领域，提出26个方面的改革举措，其中排在第一位的是深化农村集体产权制度改革。对此，陈锡文表示，把农村产权制度改革放在首位，对整个农村经济体制来说具有基础性的意义和作用。“不仅因为在整个农村经济当中集体经济所占的比重很大，更因为亿万农民的切身利益与农村集体经济的产权制度密切相关。”
深化农村土地制度改革
坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革 的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法 律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体 组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。
及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基 本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高 个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建 设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅 基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界 定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
二是深化农村土地承包经营制度改革。
抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权 登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村 承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。制定出台完善草原承包经营制度的文件，规范草原承包行为和管 理方式，充分调动广大牧民保护和建设草原的积极性。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。
三是健全耕地保护和补偿制度。
严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量， 建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农 村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善 耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充 耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩 政策支持易地扶贫搬迁。
宅基地使用权的法律规定
宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权。
宅基地使用权人对宅基地享有占有权、使用权、收益权和有限制的处分权，即权利人有权自主利用该土地建造住房及其附属设施以及将房屋连同宅基地一同转让、出租。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
宅基地转让出租的限制：
宅基地转让、出租的，不得再申请宅基地;
权利人转让房屋及其宅基地使用权的，应当将房屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内符合建房申请宅基地条件的成员;
转让房屋及宅基地使用权后，宅基地使用权主体发生变化，并涉及受让人取得新的宅基地，故应当依法办理转让登记手续。宅基地以及住宅房屋，不仅可以用于居住，也可以用于从事家庭生产和经营活动。
宅基地使用权的取得具有无偿性、福利性，申请取得宅基地使用权后，满两年未建设房屋的或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的，其宅基地使用权由集体经济组织无偿收回。
《物权法》第152条至第155条专门对宅基地使用权的问题做出了规定，它明确：
宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。
宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。
已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。
宅基地使用权的特征：
(一)主体的限定性
(二)客体仅限于农民集体所有的土地
(三)宅基地使用权的用途特定
宅基地使用权的内容：
1 调查对象和过程
1.1 调查对象
在安徽省内六安、安庆、宿州、蚌埠、淮北、淮南、阜阳、黄山、巢湖、宣城、合肥、滁州、芜湖、亳州等14个地级市的93个乡镇随机抽取500户农村居民进行调查, 成功完成调查的451户, 其中32户农村居民因对“家电下乡”政策完全不知情而未纳入本研究的分析, 因此最后的有效问卷为419份。本次调查中, 男性占总样本的62.6%, 女性占总样本的37.4%。年龄在30岁以下的有135人, 占32.4%;30~39岁有100人, 占24.0%;40~49岁有131人, 占31.4%;50岁以上的有51人, 占12.2%。受教育程度为小学及其以下的占23.3%, 初中及高中的占57.8%, 大专及其以上占18.9%。家庭人口为3人或以下的占总样本的21.8%, 4人的占32.1%, 5人的占26.8%, 6人及以上的占19.4%。家庭人均年收入在2000元以下的占总样本的14.0%, 2000~3999元的占25.3%, 4000~5999元的占20.8%, 6000~7999的占16.0%, 8000元以上的占23.8%。
1.2 调查过程
根据消费行为学的相关理论和安徽省农村实际情况设计了“家电下乡”实施状况调查问卷, 问卷内容主要包括获取“家电下乡”政策的途径、农村居民的购买意愿、需求特征、预期价格以及收入、家庭人口等人口统计学变量。经过社会调查的培训后, 安徽师范大学社会学院08级公共事业管理专业的本科生深入安徽14个地级市的93个乡镇, 使用该问卷对500户农村居民进行入户调查。调查过程中, 对初中及以上文化程度的农村居民, 当场发放问卷由他们自己填答, 并现场回收问卷;对于初中以下文化程度的农村居民看, 由调查人员先解释本次调查的目的和意义, 再逐一口述每个项目及选项, 请他们作出口头选择, 再由调查人员填写到问卷上。使用SPSS11.0对419份有效问卷的数据进行了统计分析。
2 农村居民视域中的“家电下乡”政策
2.1 农村居民了解“家电下乡”政策的途径
本研究发现, 安徽省农村居民对“家电下乡”政策的知晓度非常高, 被调查的451户农村居民中, 仅有32户从未听说过该政策。那么, 农村居民通过何种途径了解“家电下乡”各类信息的?结果见表1, 通过“电视”、“听说”、“报纸”和“传单标语”四类宣传途径了解政策所占比例较大, 依次占到总选择次数的35.9%、20.9%、17.9%和12.6%。其中电视占的比例最大, 有60.8%的农村居民反映他们曾通过电视这个媒介了解家电下乡政策, 这反映了电视在农村信息传递中的重要作用。农村居民通过相互交流了解“家电下乡”政策的比例较高, 35.4%的农村居民曾通过与其他人交流了解该政策, 这说明安徽省农村仍然保持了传统的乡村聚居生活, 居民之间的信息交流频繁。
2.2 农村居民购买下乡家电的意愿
农村居民购买意愿的调查结果见表2, 有购买意愿的农户 (选择非常愿意和愿意) 占到调查总体的57%, 明确表示不愿意购买的居民仅为9.1%, 充分说明下乡家电具有相当广阔的销售市场。下乡家电以其较为合理的性价比, 加上政府部门的大力宣传受到了大部分农村居民的欢迎, 农村居民认识到这一新兴购买途径并十分愿意尝试, 从侧面说明了下乡家电收获了较为可喜的成绩, 农村居民购买家电热情较为高涨。但是我们也不能忽视有43%的农户对下乡家电抱有疑虑, 仍处于观望状态, 鼓励动员这部分农村居民, 应该是“家电下乡”政策下一阶段的宣传重点。
为充分了解农村居民的疑虑, 本研究对影响农村居民购买下乡家电的制约因素进行了调查, 结果见表3。结果显示, 除去“无需要”这个刚性因素, “手续繁琐”、“质量无保证”和“补贴比例低”是农村居民最担心的三个方面, 分别有46.3%、32.4%和32.3%人选择了这三个选项。政府相关部门应考虑农村居民这些担心, 一方面对政策进行完善, 比如进一步简化手续, 制定并严格实施保障下乡家电质量的措施, 另一方面需要通过各种途径与农村居民沟通交流, 打消他们的疑虑。
2.3 农村居民需要下乡家电的品类
农村居民最关注下乡家电的何种特征?调查结果见表4。农村居民对质量的关注程度最高, 最关注产品质量的农村居民占到52.3%, 其次是价格、售后服务和品牌。为什么农村居民关注最多的是质量而不是价格?是产品存在质量问题给农村居民的信心不足, 还是农村居民的消费观念发生了转变?为什么农村居民比较注重售后服务和品牌?好的售后服务和优质品牌其实都是为了好的质量, 由此不难发现质量是农村居民最关注的方面。进一步打开农村消费市场、刺激农村居民消费、拉动农村经济, 家电下乡厂家需要进一步提高产品质量, 完善产品售后服务机制, 增强各优质产品的品牌优势。政府需要严厉打击某些以次充好的不良商家, 建立预赔机制, 树立农村居民对下乡家电的信心。
农村居民对下乡家电的类型有着自己的需求, 见表5。在8类下乡家电中, 电脑、空调、冰箱是最受安徽农村居民欢迎的下乡家电, 分别48.1%、44.1%和32.9%的居民表示愿意购买这三种家电。热水器、洗衣机和摩托车市场也具有相当可观的挖掘潜力, 需求所占比例依次为27.4%、25.7%和21.28%。了解农村居民真正需要的家电类型, 针对这些实际需求, 提高需求产品的供给比例, 是“家电下乡”政策发展的动力所在。
2.4 农村居民对“家电下乡”政策的预期
农村居民对“家电下乡”政策抱有极大的期望, 但认为政策实施的具体工作还有待改进。如表6所示, 30.7%的农村居民期望“补贴方式便捷化”, 29.6%的农村居民期望“补贴商品类型多样化”, 另外期望能“便捷消息发布途径和信息更新速度”、“实施需更加有效”的农村居民也占据着相当大的比例。如何因地制宜的开发不同的执行方式, 采用农村居民喜闻乐见的方式宣传”家电下乡”政策让政策实施地更加有效?政府可以考虑转变补贴方式, 同时加大补贴商品类型让农村居民可挑可选, 从而加强农村居民的消费欲望。
3 结论及建议
通过对安徽省419户农村居民的调查, 本研究得出如下结论及相应建议:
(1) 农村居民对“家电下乡”的知晓程度很高, 主要是通过“电视”、“听说”、“报纸”和“传单标语”四种途径了解到的。这提示在该政策以后的宣传中, 电视仍然是最重要的媒体。另外该政策的宣传要清晰、明确, 因为有三分之一的农村居民会通过相互交流来了解该政策的信息, 如果信息模糊或不准确, 非常容易造成误传、谬传, 对政策实施造成不良影响。
(2) 近六成的农村居民愿意购买“家电下乡”的产品, 有三成农村居民持观望状态。针对这三成处于观望状态的农村居民, 需要加强宣传力度, 激起他们的消费需求。
(3) 农村居民最关注下乡家电的质量, 而电脑、空调和冰箱是农村居民最愿意购买的商品。因此, 生产企业要把下乡家电的质量放在第一位, 切实提高产品的质量及相关服务;政府需要针对质量问题设立专门的管理机制, 问题家电的召回机制、预赔机制等等, 另外加大电脑、空调和洗衣机的供给。
(4) 农村居民希望“在家电下乡”政策在补贴方式、补贴比例、信息发布等方面进一步完善, 并且提高执行效率。
参考文献
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加强宅基地管理，是促进社会主义新农村建设的需要。通过开展宅基地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，推进社会主义新农村建设，维护社会的和谐与稳定。为深入贯彻《物权法》，保护宅基地使用权人的合法权益，国土资源部进一步加大了对宅基地登记发证的工作力度，涉县结合本地区实际情况，针对农村宅基地使用权登记发证过程中存在的问题进行了深入的调研，制定了一系列具有可操作性的措施 ，层层落实，确保了宅基地发证工作有效开展。
一、农村宅基地现状及存在问题
1、一户多宅现象。由于农村宅基地管理缺乏有效的制度制约， 在农村一户多宅的现象比较普遍，主要表现为以下几种情况：一是新宅基地已建成未按期搬迁，依然居住在旧宅基地；二是新宅基地建成并居住，但旧宅基地依旧占用；三是新宅基地建成，旧宅基地废弃，旧房屋未拆除或部分拆除，四是已有宅基地又因继承或购买他人的宅基地；五是新宅基地已审批划拨，长期荒芜未建。
2、农村宅基地权属纠纷较多。涉县宅基地虽然经过了几次清理，但由于当时时间紧，任务重，参与清理的工作人员缺乏专业知识，丈量工具落后，仍然存在部分宅基地权属不清，存在一部分错登、漏登现象，造成宅基地纠纷不断，而且一打官司好几年，农村宅基地纠纷造成的信访量居高不下。
3、农村违法占地现象较多。在农村，村民节地意识淡薄，有的村民没有经过审批就私自占用自留地建房；有的村民为了自家方便，将房前房后圈围，甚至占用公共道路，用于储物或堆放杂物；有的批少占多，批东占西，造成了大量的违法占地。
4、农村宅基地管理不到位。在农村，长期以来，乡镇、村干部依法管地用地意识淡薄，只注重宅基地的审批、划拨和面积核对，在批准后缺少严格的监督和约束制度，特别是在建成后没有定期深入现场督促拆除旧房屋，限期交出旧宅基地，这样在农村大面积形成了占新不腾旧现象。部分村干部从中以各种名目收取费用后置若罔闻，导致形成既定事实。
二、登记发证工作的保障措施
（一） 积极开展国土法律知识宣传和培训，提高業务素质和工作能力。
组织举办国土资源法律培训班，对基层工作人员进行了业务培训，全县基层干部参训人数达1000多人次。采取发放传单、法律知识竞赛、文艺演出、张贴标语等多种形式宣传， 使广大人民群众认识到宅基地登记发证的重要意义，增强乡镇国土部门登记发证工作的紧迫感。
（二） 认真部署、狠抓落实
加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。 涉县国土局认真按照国土资发〔2008〕146号“关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知”要求，加强组织领导，局、乡镇分管领导具体负责登记发证工作，集中力量，全面部署，按照工作要求，层层分解任务，层层落实人员，夯实工作责任。采取先易后难，先登记、后规范的原则进行 ： 先开展没有登记领证的，后规范87—88年已清理领证及登记不规范的。地籍调查由具备资格的专业队伍承担， 运用GPS、 全站仪等先进技术及设备进行地籍测量，严格按规程操作，严把质量关。在具体工作中，将宅基地申请表、地籍调查表、审批表、归户卡等纸质档案资料设计成电子文本， 将纸质档案通过扫描或拍照，建立电子档案，为今后对农用地流转和集体建设用地的流转、数据的管理、变更以及新增宅基地登记打下基础。
四、展开发证试点、层层打开工作局面。
为保证发证工作的顺利进行， 在做好宣传工作的基础上，选择基础较好，群众要求规范发证积极性较高的关防乡宋家村、陡贡村和涉城镇北关村开展试点，以试点村成果为样板，做好登记发证工作事前、事中、事后调研，总结和解决宅基地管理工作中出现的问题和对策，在认真总结试点工作经验和做法的基础上，再层层展开其他乡镇的发证工作。
五、实施全程跟踪指导管理、确保发证顺利进行
由于农村宅基地管理现状复杂，情况各有不同，针对发证工作存在问题，作出一些政策性指导意见，并对相关问题作出细致的具有可操作性的解释，如对于国土资发【2008】146号文件提到的“除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的不予受理”其中“继承”的含义，“对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予登记”其中“城镇居民”的界定等问题，结合农村宅基地现状都作出了明确的解释，使发证工作具有可操作性，避免了随意定性和处理不当。并设计执行《宅基地使用权登记发证乡（镇）村审查意见表》，由申请人、村委、国土所、乡（镇）政府层层填写意见。县国土局由专业人员组成的检查组深入乡村进行现场指导，对一些情况复杂的宅基地农户进行现场政策解释，并对地籍调查成果进行现场验收，做到权源合法、界址清楚、面积准确，确保发证工作的准确无误。
三、工作成效
1.什么是农村宅基地？
农村宅基地是指农村专门用于建造房屋的那部分土地，包括已经建成住宅的土地、建过住宅但已无上盖物无法居住的土地、住宅规划用地三种类型。
2.什么是农村宅基地使用权？
农村宅基地的所有权属于农民集体所有，村民只享有宅基地使用权，不享有所有权。农村宅基地使用权是指村民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造住宅及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。
3.村民如何申请宅基地？
村民建住宅需要使用宅基地的，向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。
4.农村宅基地有哪些特征？
第一，集体所有。我国《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
第二，使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织成员享有使用权。村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，村民申请取得宅基地后只可用于自建住宅，不可将其转让。
第三，一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。
5.在宅基地上建住宅需要注意哪些事项？
村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，应依法办理审批手续。
6.村民对自家宅基地享有哪些权利？
根据我国《物权法》第152条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”村民对于自己的宅基地，享有的主要是在占有的基础上进行使用的权利，即宅基地使用权。
宅基地使用权主要有以下几个特征：
第一，宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。城镇居民不得购置宅基地，除非其依法将户口迁入该农村集体经济组织。
第二，宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅。个人住宅包括住房及与村民居住生活有关的附属设施，如厨房、院墙等。
第三，宅基地使用权实行严格的“一户一宅”制。根据我国《土地管理法》的规定，村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。村民建住宅，应符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照《土地管理法》的有关规定办理审批手续。村民出卖、出租住房后，再 申请宅基地的，不予批准。
第四，宅基地具有福利性，即宅基地的初始取得是无偿的。
7.哪些人可以申请使用村里的宅基地？
《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。根据这一条可以看出，申请使用农村宅基地的，通常情况下只能为本村村民。本村村民，专指本集体经济组织的成员。如果不是农村集体经济组织的成员，或者是城镇人员，则一般不允许使用或申请宅基地的。
8.应该如何确定宅基地使用权？
宅基地使用权的确定方式主要有两种：一种是司法确定，另一种是行政确定。
司法确定是指通过司法程序，以判决、裁定等形式确定宅基地使用权的归属。
行政确定是指由土地登记管理部门作出认定。
根据我国日前的法律及相关政策，村民宅基地使用权应按下列情况处理：
第一，没有经过统一规划调整的宅基地，应按照农村土地改革时的土地登记范围确定。
第二，经过统一规划或者合法手续个别调整的宅基地，以规划和调整后确认的使用范围为准。
当事人之间因使用宅基地发生争议，如果集体土地使用证上注有明确的四至，但是长宽面积和四至面积不一致，除四至标志移动外，均应当以四至标志为准。如果一方的集体土地使用证与土地实际面积一致而另外一方不一致或者没有集体土地使用证的，应当以集体 土地使用证与实际面积一致一方的土地证为准。
符合当地政府分户建房条件而尚未分户的村民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计标准面积的，可以按照现有的面积确定宅基地使用权。
9.一户村民可以拥有几处宅基地？
《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不
得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）规定，严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。这些规定确定了“一户一宅”的原则。
“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，是指村民一户申请第二宗宅基地，土地管理部门不予批准，而不是指农村一户只能拥有一张宅基地使用证，因为村民在继承等情况下可以拥有受限制的宅基地使用权。在这种情况下，村民依据第二张宅基地使用证只能享有有限的权利，直至继承的房屋倒塌损毁，该宅基地使用权也就随之灭失了。
“一户”是指根据户口来判断。根据我国的户籍管理规定，如果在户口本上登记为一家人，那么该户广口本所登记的家庭就属于一户，该户只能申请一处宅基地。农村中按照风俗进行的分家．并不是法律意上的分户，分家不分户仍然是一户，只能拥有一处宅基地。
“一处宅基地”，是指村民一户所拥有的是一块完整的宅基地，而不是分布在本集体不同地方的多处土地。如果分布于不同地方的多处土地，那么就成了多处宅基地了，显然这是法律规定所不允许的。
10.办理农村宅基地使用证的程序是怎样的？
农村宅基地使用证的办理程序是：
审查证件→情况调查→测量尺寸→填写报表→上报审批→发证
11.农村宅基地使用证变更的基本条件有哪些？
农村宅基地使证变更的基本条件是：一，申请人户口必须在本村。第二，申请人户口必须是农业户口。第二，申请人及家属必须没有宅基地使用证。
12.办理农村宅基地使用证应该提交什么基本材料？
办理农村宅基地使用证需提交的基本资料有：
第一，户口簿原件、复印件，身份证复印件一份(A4纸)。
第二，当地公安派出所的证明。
第三，申请书一份，委托书一份。
第四，宅基地使用权登记表。
13.什么情况下宅基地使用权丧失？
宅基地使用权的丧失，是指在出现了法律法规规定的宅基地使用权丧失的情况下，宅基地使用权归于消灭的情形。概括来看，有以下情形：
第一，因宅基地灭失而丧失宅基地使用权。
第二，因放弃而丧失。
第三，因转让而丧失。
第四，因撤销而丧失。
第五，因农村集体经济组织收回宅基地而丧失。
14.拆除继承的原住宅盖新房，村委会是否可收回宅基地？
我国《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”因此，宅基地的所有权是属于集体所有的。我国的《士地管理法》对土地的所有权，使用权及农村个人建设用地，都有明确规定，村民对自己的宅基地只享有使用权，不享有所有权。我国《继承法》所规定的继承，是对公民合法财产的继承，宅基地的所有权属于集体，其所有权主体不是村民。
我国《继承法》规定，公民死亡时遗留的个人合法财产可以继承，而宅基地不属于个人财产，公民死亡时遗留的房屋可以被继承，但是宅基地不能被继承，根据“房地不可分离”的原则，继承房屋之后，宅基地使用权也会随着房屋产权合法转移给继承人，这时应该进行
必要的登记。当房屋消灭后，宅基地使用权依托的客体消失了，继承人便不再享有宅基地使用权。届时，村委会可以收回宅基地。
15.取得宅基地需要交钱吗？
目前，我国农村宅基地使用权实行无偿取得制度即村民可以无偿申请宅基地。
16.宅基地使用权可以抵押吗？
宅基地的所有权属于农村集体所有，村民所享有的仅仅是宅基地的使用权。宅基地是关系到农民最基本生活、关系到农村社会稳定的大事。如果说允许农民将自己的宅基地进行抵押，那么一旦债务人不能偿还债务，抵押权人就会实现抵押权，这时候会有很多问题出现。首先，宅基地使用权的主体会发生变更，新的主体有可能不符合法律的规定；其次，抵押人失去宅基地，也就失去了基本的生活保障，也不利于社会的稳定和维 持抵押权人的基本生活。因此，我国《物权法》和《担保法》都明确禁止将宅基地的使用权用于抵押。
17.村民将村里的房子卖了之后，还能再申请宅基地吗？
我国《土地管理法》第62条明确规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”另外，《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》中也明确规定：“农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”
18.泥石流损毁了房屋，能再申请宅基地吗？
在我国，每户村民只能拥有一处宅基地，这是出于既保护农民的住宅需求又防止土地浪费的需要。如果因为自然灾害等原因导致宅基地损毁，那么，宅基地使用权依附的客体也随即消失，宅基地使用权就消灭了，村民的宅基地使用权随即灭失。考虑到保护农村住宅需要的因素，应当对失去宅基地的村民重新分配宅基地。如果宅基地未被损毁，而是宅基地上的房屋被毁，宅基地还是存在的，宅基地使用权还存在，并没有灭失。这时候，村民可以通过重建房屋来重新享有宅基地使用权。
但是，宅基地因自然灾害损毁，不意味着村民就一定有权再申请宅基地。在现实生活中，村民可能通过继承拥有两处以上的住宅，那么在此情况下，即使有一处宅基地因为自然灾害 的原因而损毁，也不能再分配宅基地给该村民。
19.能在审批的宅基地上建设加工作坊吗？
农村宅基地具有福利性质，村民是无偿使用的。宅基地是属于村集体的财产，与村民的基本生活息息相关，对于村民而言，具有十分重要的意义。宅基地设置的目的，就是保证村民能够有容身立命之所，其用途就是用于建设住宅，如果改变了宅基地的用途，那么它的性质及意义也就改变了。根据我国《土地管理法》第65条规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：„„不按照批准的用途使用土地的”，所以，如果村民不按照宅基地的用途使用宅基地，宅基地是可以被收回的。
但是收回宅基地不是随意进行的，村委会没有权利随意收回宅基地。收回宅基地需要经过一系列严格程序，应该由村委会报经原来批准用地的人民政府，经过该人民政府同意之后，才能收回宅基地。
20.村民的宅基地可以被征收吗？
土地的征收，需明确以下几点：
第一，征收土地的主体必须是国家，具体来讲就是国家授权县级以上人民政府行使土地征收权，土地征收本身就是政府的一种行政行为，具有明显的行政强制性。
第二，土地征收的目的和前提是为了国家公共利益的需要，并以土地补偿为必备条件；征收标的只能是农村集体所有的土地。
第三，国家为了公共利益，可以征收宅基地，具有强制性，不以被征收者意志为转移，但是双方可以就征收的补偿问题进行协商。《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，并且要保证农民保持原有生活水平。
21.村里能以抵债为由收回村民的宅基地吗？
根据我国《土地管理法》第62条及《村民委员会组织法》中的相关规定，村民申请住
宅用地，须报经乡镇人民政府审核，然后由县级人民政府批准。农村宅基地的取得需要经过一系列程序，一旦取得之后，就应当维护这种取得的有效性，没有法定理由是不能收回宅基地的。即使宅基地的取得不符合有关规定，也应该责令村民补办相关手续，一般不宜随意收回；就算宅基地出现法定收回的情形，村委会也不能擅自收回，要经过一系列的报请手续，经有关部门批准才可以实施。
村民欠村里的钱，这与村民取得宅基地是不同的法律关系，应分别予以处理，村委会不能擅自收回宅基地。
22.村民能否将宅基地上修建的住房出卖、出租或者赠与他人？
村民可以将宅基地上修建的住房出卖、出租或者赠与他人，但出卖、出租、赠与他人后，不能再申请宅基地；提出申请的，不予批准。
已经登记的宅基地使用权转让的，应当及时办理变更登记。
23.宅基地使用方案如何确定？
村民的宅基地由全村所有村民共同使用，涉及全村人的共同利益，只有经过合理的分配和规划，经过全村人的集体协商，才能够使整个村的宅基地得到充分和合理的利用。我国《村民委员会组织法》第24条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：„„宅基地的使用方案。”所以，对于村里的宅基地使用方案应该在村民会议讨论之后方可实行。《村民委员会组织法》第22条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。”
所以，宅基地使用方案应该由本村村民全体大会决议通过才可以。
24.子女是城镇居民，老人去世后村委会能强行收回宅基地吗？
根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第8条的规定，宅基地不属于私人所有，而是属于农村集体所有的。村民在符合法定条件的情况下，可以申请使用宅基地建房，这时候，村民所亨有的只是宅基地的使用权，宅基地所有权仍然归村集体所有。宅基地的使用权具有一定的特殊性，村委会虽然代表村民行使土地所有权，但是并不意味着村委会可以不受限制地随时收回他人占有使用的宅基地。村民取得宅基地，在上面建造的房屋，属于自己的合法财产，是受法律保护的，也是可以继承的。由于房子是依附在宅基地上的，这时候应遵循房地一致原则，如果农民通过继承取得了房屋，那么就取得了宅基地的使用权。这时候，好像就出现了一种矛盾：宅基地的所有权属于村集体，而宅基地继承人又不是村集体的成员。其实，继承权的取得，实际上是被继承人权利的一种让渡，这恰恰体现了被继承人作为该村村民所享有的宅基地使用权。从另一个层面看，通过继承的方式获得宅基地的使用权，是宅基地使用权取得的一种特殊方式，并不违法。
子女所继承的房屋属于合法财产，合法财产不能受到侵犯。只有当房屋灭失的时候，村委会才有权收回宅基地。
25.宅基地能继承吗？
我国《宪法》第10条第2款舰定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第8条第2款也根据《宪法》精神，作了相同规定。据此，村民个人不享有对宅基地的所有权，而只享有使用权。根据《继承法》第3条的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：公民的收入；公民的房屋、储蓄和生活用品；公民的林木、牲畜和家禽；公民的文物、图书资料；法律允许公民所有的生产资料，公民的著作权、专利权中的财产权利；公民的其他合法财产。由于村民个人对于宅基地只享有使用权，不享有所有权，宅基地不属于“个人合法财产”，不能依法继承。另外宅基地使用权具有很强的人身依附性。
在通常情况下，取得宅基地使用权的人必须具有农村集体经济组织成员资格才行，并且随着集体经济组织成员资格的失去而失去，不在不同农民个体之间流转，即不可以继承，并且农村宅基地使用权主要是为了保障每户农民的居住需求，具有社会保障功能。如果允许继承的话，将导致宅基地无限扩大，违背了《土地管理法》规定的农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定。
26.如何处理村民非法占用土地建住宅？
村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自冶区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占有土地论处。
对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国上资发[2008]146号）要求，可以按实际使用面积进行登记。对一户违法占有两处宅基地的，核实后应收回一处。
27.宅基地因自然灾害等原因灭失的怎么办？
2《关于完善我区农村固化宅基地政策推行
公寓式村民住宅的意见》起草说明
根据区处理宅基地问题专责小组的统一部署，我局会同专责小组办公室有关成员在充分调研的基础上，对我区固化宅基地政策的调整提出了具体的实施意见，并草拟了•关于完善我区农村固化宅基地政策推行公寓式村民住宅的意见‣（以下简称•意见‣）。现就起草•意见‣说明如下：
一、调整我区固化宅基地政策的必要性
我区自2001年起根据原顺德市人民政府深化农村体制改革及调整农村集体土地管理制度有关文件的精神，开展村民（含“村改居”辖区的居民）宅基地固化工作。总的思路是总量固化、分期实施。即以村（居）为单位对一定时期内符合用地申请条件的村民的住宅建设用地总量进行固化并具体到人，具体为村集体按照到2008年12月31日止符合分户条件的人数及每人不超过80平方米的标准进行固化，已改为居委会的，按照到2005年12月31日止符合分户条件的人数及每人不超过80平方米的标准进行固化。固化人员确定后，由土地行政主管部门一次性下达建房用 —1—
地指标，指标不随人口的增加而增加，指标按需要分期实施。
据统计，全区符合固化条件的村民共11.26万人，约需安排住宅小区建设用地23127亩。目前为止，宅基地固化政策已实施了7年多，但全区的固化宅基地分配工作仅完成了约36％（按人数计），已使用建设用地7867亩，未来还需约15260亩（按住宅净用地面积占小区总用地面积的50％计）土地用于村民住宅小区的建设。从目前我区的宅基地政策实施的形势看，现行的宅基地分配使用模式存在大量浪费土地资源、严重影响城市建设面貌等问题，也与我区的城市化发展战略相违背。在目前上级下达给我区的新增建设用地计划指标非常有限以及城乡建设规划的“一城三片区”规划要求形势下，有必要对我区的固化宅基地政策进行适度的调整。
二、调整固化宅基地政策的基本原则
（一）保持我区现行固化政策的延续性，维持现行固化宅基地政策的基本原则不变
原顺德市政府•印发†关于调整农村集体土地管理制度的实施细则‡的通知‣（顺府办发„2001‟85号），对宅基地固化条件、对象、用地指标作出了明确的规定，各镇（街）亦据此确定了固化名单。为保持政策的严肃性和延续性，保障宅基地固化人口的—2 —
合法权益，对文件规定的固化条件不宜改变。
（二）适度调整
在维持原固化宅基地政策基本原则不变的前提下，适当调整我区现行的宅基地分配制度，严格限制单家独院式村民住宅的建设，制定优惠政策引导和鼓励村民建设村民公寓住房上楼居住。
三、《意见》起草的思路
（一）划定“单家独院式村民住宅禁建区”，其他区域在用地指标和规划上限制单家独院式村民住宅建设
为保障城乡规划的实施，对于重点发展区域或规划控制区域必须划定“单家独院式村民住宅禁建区”，禁止单家独院住宅建设。但是，对于一般区域特别是边远村庄若全面禁止单家独院住宅建设并不现实，可能会激发不稳定因素，也难以实行集中居住。因此，对于“单家独院式村民住宅禁建区”以外的区域，应允许其安排宅基地，但在规划上、用地指标上作一定的限制，且必须经区人民政府批准。若兴建公寓式村民住宅则可享受一定的优惠政策，让村民从中作出选择。
（二）提高村民住宅的交易成本
通过转让宅基地上盖房产获利，是村民偏爱使用宅基地建房的一个主要原因，特别是“村改居”范围，其位置比较靠近城区，—3—
区位条件好，地价也相对较高。而根据我区现行的土地有偿使用政策，对“村改居”范围的土地出让除享受80平方米免补地价的优惠外，超出80平方米以上的土地按40％补缴土地出让金，因此，村民通过转让宅基地可赚取相当可观的地价差。•意见‣将“村改居”范围土地补办出让补缴地价的比例由60%提高到80％，提高了交易成本，从而降低使用宅基地建房的吸引力。
（三）从用地指标、政府税费、子女入学等方面出台优惠政策，引导公寓式村民住宅建设
提高村民私人住宅交易成本的同时，对建设公寓式村民住宅推出优惠措施，包括建设用地指标优先安排，办理土地出让、工程规划、施工报建和验收、房产登记等涉及的属区分成的有关税费予以减免，以及纳入社会保障等优惠。
四、解决固化宅基地问题的方式
•意见‣提出了4种以兴建公寓式村民住宅为主的解决固化宅基地问题的方式。
（一）村（居）集体经济组织利用原有固化小区用地自主开发建设村民公寓。此方式适合于经济实力较强的村居。
（二）政府主导作价收购住宅小区土地统一兴建村民公寓，并以成本价出售给有关的固化人员。由于建设村民公寓的前期投—4 —
入涉及较大的费用，村居集体经济组织不一定能承担。特别是新一轮的城乡建设规划要求整合土地资源，引导村民住宅建设向城镇和集中居住区集中，公寓式村民住宅建设也将趋向于集中兴建。由政府主导统一兴建公寓式村民住宅有利于整合资源，集中建设，形成配套设施比较完善的居住小区。
（三）经宅基地固化人员2/3以上代表表决同意，村（居）集体经济组织可将固化住宅小区土地转为经营性用地，通过招、拍、挂的方式推出市场公开交易，并通过将土地纯收益分配给相关的固化人员，以经济手段体现村民分配固化宅基地的权利。但由于土地公开交易价格受规划指标影响较大，为平衡村（居）的利益，建议设定一个全区统一的平均容积率。
（四）政府作价收购固化住宅用地指标。对于历史上全征地或接近全征地造成“无地可用”的村（居），则只能采取这一方式解决宅基地固化问题。但这种方式政府收购的是指标，而非实质上的土地，所以难免比较“吃亏”，但可以作为对全征地村居的一种优惠政策来考虑。
除上述办法外，各镇（街道）还可以探索其他解决宅基地问题的方式，目的只有一个，就是提高土地利用效率，改善村民居住环境，推进城市化建设。
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五、配合《意见》的出台，需进一步细化的有关问题
•意见‣中提出的一些政策需要进一步细化或征得相关部门同意才能正式出台。包括：
（一）“村改居”范围土地住宅用地出让80平方米以上部分按评估地价的80％补缴土地出让金的可操作性；
（二）土地出让、工程规划、施工报建和验收、房地产登记等手续所涉及税费的减免操作办法；
（三）单家独院式村民住宅禁建区的划定；
（四）村（居）留用地建设用地的平均容积率；
（五）村民公寓规划建设管理的有关规定。
作者：胡能灿
一、农村宅基地管理现行立法状况及利弊分析
（一）农村宅基地法律基本特征
一是集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。二是使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。三是取得方式的单一性。法律规定由村民向本集体经济组织申请无偿取得。四是一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。五是不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。
（二）我国现行农村宅基地制度的利弊分析
通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，伴随着中国革命，社会主义建设和改革开放的进程，走过了一段光辉灿烂而又艰难曲折的历程，为我国土地革命的胜利，社会主义制度的巩固和农村社会的稳定作出了不可磨灭的贡献。但随着我国社会主义市场经济体制确立，计划经济时代的农村宅基地管理制度已难适应市场经济的要求，现行的宅基地管理制度，对于保护农民的财产权益，缩小城乡差别，推进我国城市进程，加强耕地保护和土地的节约集约利用，促进农村经济发展都表现了诸多的不相适应，其弊端日益显现。
二、我国农村宅基地管理存在的主要问题及其原因分析
(一)存在的主要问题
1、农村宅基地管理难度大。关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面缺少权威性的法律规范文件,已出台的文件大多只对农村宅基地管理作原则性规定,缺乏可操作性。法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，对土地行政执法和民事司法工作造成很大的困难。据报载：北京市大兴区一年发生宅基地纠纷的诉讼案件17例，但行政机关胜诉率仅为15%。主要原因在于现行关于宅基地管理的法律法规不健全，有关宅基地流转及登记发证方面的规定滞后，宅基地管理中的新情况、新问题较多，不仅土地主管部门管理难以到位，就连法院审理也感到无法可依。
2、农村住宅建设用地规模难以控制。从全国农村宅基地利用情况看，大部分地方宅基地只有在土地利用总体规划上确定的数字规划，没有落实到具体村庄和地块的点和面上，大部分市、县村庄布局规划和控制性详细规划普遍缺乏，而且部分规划也早已过了规划期，规划建设未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模及调整范围，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。据笔者对湖南益阳市的调查.益阳市现有3780个村（居委会），有村庄规划的不到5%，由于村庄分布散乱和经济条件的限制，大部分村庄基础设施配套建设严重滞后，不仅给农村居民生产生活带来不便，而且影响了农业农村现代化建设进程。
3、空置住宅不能得到及时处置。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象将较为普遍。随着农村劳动力流动、农户搬迁和城镇化进程的加快，农村人口大量涌入城市，不少地方出现了“空壳村”，很多老宅基地闲置，这些宅基地应该如何管理，如何处置现有的农村宅基地管理的法律法规都没有明确的规定。据陕西省2004全省农村宅基地专题调研报告，在调查范围内的43个县、265个乡镇、3627个行政村中，农村村民宅基地122.5万宗，实际用地43.32万亩，户均宅基地面积0.35亩，其中空闲宅基地12926宗，土地面积6055亩，闲置宅基地14375宗，土地面积5360亩，二者合计占宅基地总宗数和面积的2.2%、2.7%。
4、宅基地超标准占地现象较为普遍，村庄过度扩张。在陕西省2004年调查的宅基地中，有38.38万户宅基地面积超标，占宅基地总宗数的31.33%，超标准占地面积7.8万亩，占宅基地总面积的18.02%。长期以来的农村集体土地无偿使用，使建房户不但想多占地，而且要占好地。于是纷纷向村庄外扩张。一是“线性”扩张。农民建新房“沿路爬”，公路、村内道路通到哪里，新房就建到哪里，临路、临街乱搭乱建生产性、经营性用房比较普遍，形成“马路经济”。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外围延伸，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂，形成“空心村”。村庄扩张过度，造成了土地粗放利用，土地资源浪费严重，不仅给耕地保护工作带来较大的压力，而且影响到经济社会的可持续发展。未批先建、少批多建、超面积以及一户多宅、房屋空置现象突出。村内的废弃地、闲置地多，农户建新拆旧积极性不高。
5、宅基地隐形交易，产权纠纷多，并严重制约了农村住宅抵押贷款的融资功能。全国许多城市郊区由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的１个～３个村的典型调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10％左右，有的甚至高达40％以上。由于农村宅基地流转缺乏相应的法律规定，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。同时由于宅基地的流转缺乏相应的法律依据，农民无法以自己的房屋宅基地抵押贷款，大大降低了农民的融资能力，严重制约了农村经济的发展。
6、农村宅基地发证工作进展缓慢，国家对农村宅基的使用、流转的情况缺乏有效的监管手段。土地登记费的取消，使宅基地登记发证工作失去了经费支持，登记发证工作进展缓慢,有的地方几乎陷于停顿。同时，当前农村宅基地登记发证过程中，对于“超过标准面积”、“一户多宅”等土地登记尚未有明确的政策规定。农户建房中除主房以外的其他用地的管理未完全到位，建房户往往将批准的建房面积用来建造主房，而将附房和庭院用地扩张到批准面积之外，有的农户庭院面积竟比房屋面积大几倍，造成土地浪费大，利用率低，审批面积与实际使用面积相差大。
7、新农村建设中，有盲目推行农宅公寓化的趋势。当前，随着新农村建设的推进，部分地方未能正确理解建设社会主义新农村的目的，一些地方存在将新农村建设片面理解为推行新村建设等现象，出现大拆大建的苗头，有的地方甚至存在盲目推行农宅公寓化、建设农村社区等现象。小城镇建设由于受各村行政界限的限制，各自为政，不利于节约集约用地。这将在一定程度上导致新一轮的用地扩张，且一味追求形式，并不符合新农村建设提出的有利生产方便生活的原则，实际上也不利于节约集约用地的目标。同时，一些地方以新村建设名义，通过村庄整治和旧村改造，一方面将腾退宅基地作为建设用地指标，规避了建设用地指标的审批和管理；另一方面，因未理顺土地腾退后产权归属及收益分配关系，在宅基地腾退中农民也未充分享受到腾退土地收益。
(二)原因分析
1、国家在立法层面上，忽视了对农民财产权的保护。笔者认为现行的农村宅基地管理法律制度，无论是即将实施的《物权法》，还是过去的法律法规，均忽视了对农民财产权益的保护，房屋作为农民财产的主要部分，由于受宅基地制度的制约，其抵押、转让、继承均受到很大的限制。在市场经济日益完善的今天，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，这一做法本身就违背了市场经济的运作规律，限制了农民的融资手段。损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，这种状况不利于农村社会和农村经济的发展，更不利于和谐社会的构建。
2、农村居民的旧思想观念作怪。虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体组织或村民委员会经营管理，但由于在实际生活中农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。这成为农村居民多占宅基地的强烈的内部驱动力，造成了农村中宅基地使用率低下，闲置地难以盘活的状况。同时,许多农民相信“出门冲墙，心灰意凉”、“茅房对厨房，倒霉不吉祥”等封建信条，或听信风水先生“宅大招财，路宽出官”的胡言乱语，便纷纷外出寻找“风水宝地”。加之富裕起来的农民有求宽敞、讲美观、图方便的思想，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一筹或“想致富，临公路”的狭隘心理。导致有的农户建新不拆旧，多处占地建房；有的农户旧宅基地闲置，自己不建，也不让他人使用，造成了闲置宅基地不能盘活利用，而又要占用园地甚至耕地用于新的建设。宅基地私有的观念是农居点管理困难的原因之一，要改变这种观念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣传发动就可达到的，还需采取相应的法律、经济等措施。
3、村镇规划滞后。改革开放20年来，农村发生了翻天覆地的变化，农民的生活水平提高很快，相应地对衣、食、住、行等生活需求也越来越高。农村里一座座新楼拔地而起，但伴随着一座座新房的建成却并不是一个新农村面貌的出现。由于村镇规划的滞后，造成了农村居民的建房时缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋朝向不
一、座落无序，道路不畅，既影响了交通，村容村貌，又浪费了大量土地，造成了农村土地利用率低下。要科学地管理宅基地，必须有一个科学合理的规划作指导，而村镇规划却面临着不利的因素。首先是乡镇一级规划的技术力量薄弱，不仅缺少技术人员，也缺少对规划的技术资金的投入。其次是近几年农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好几十年的时间，对它们进行拆迁的费用相当高，这对制定出的规划的实施又带来了困难。部分地方村镇规划不完善。一些地方长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房要整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。加上建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地自然就不断扩大。
4、缺乏有效监管手段，执法力度不大。由于管理不严，行政不规范，执法力度不大，特别是历年来各乡镇对一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，给制止违法占地行为带来了负面影响，形成恶性循环，加之管理人员较少，难于保证“三到现场”，给宅基地管理带来了难度。同时,根据上级文件精神，为了减轻农民负担，超占的面积不得再处罚，必须按照法律规定拆除，而按照超多少拆多少，现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。
三、新形势下加强农村宅基地管理的对策和建议
1、加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且效力层次不高，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证等问题。2007年10月1日即将实施的物权法已将宅基地使用权明确纳入用益物权的范围予以保护，但对宅基地使用权的取得、行使和转让未作出具体规定，但适用土地管理法等法律政策的规定。而现行相关法规对农村宅基地使用权的取得只是作了原则性规定，缺乏可操作的规范性审批办法。如农村村民新建住宅，审批条件和建设程序有哪些；土地管理部门的权力和义务有哪些；农村基层组织的权力和义务有哪些；村民群众有哪些义务和权利；符合申请建房的农村居民向所在地集体经济组织申请不到宅基地，其救济途径有哪些；国土资源管理部门违规批地，村民未批先建，超面积占地等需承担什么法律责任等均需在规范性文件中作出明确具体的规定。基层土地管理部门迫切期望农村宅基地管理有章可循，以指导这项工作的健康发展，减少乱占耕地建房、浪费土地现象的发生。为此，我们建议尽快出台《农村宅基地管理办法》。
2、加强宅基地规划管理,有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集居化建设。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，因地制宜，分类指导，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农民公寓化，开发农民住宅小区。对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，均不宜推行农民公寓化。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农民公寓化，应按照有利生产方便生活的原则，建设中心村。
3、建立农民宅基地使用权流转制度。要建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件，一定范围内自由流转。鉴于宅基地承载的社会功能和土地资源的稀缺性,为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益,对其进行适当的限制是必要的。这种限制应主要体现为,在坚持“一户只能申请一处宅基地”的原则下,农民转让了宅基地使用权的,不得再申请新的宅基地;坚持用途管制原则,明确禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地,谨防利用宅基地进行房地产开发等商业投机活动;允许城镇居民在农村购买住宅,但应规定城镇居民在农村购买住宅面积的最高限额,并开征房产税(不动产税或物业税)、土地保有税等,以防止农村土地资源的分配不公,减少土地资源的浪费,提高土地资源的利用效率。在流转利益驱动下,宅基地流转势必加大对耕地保护的压力,为切实保护耕地,农村宅基地流转必须在土地利用总体规划和村镇建设规划的约束下,强调并依法严格控制农用地转为建设用地;规范并开征不动产流转税,加大对流转环节的税收监管,促进宅基地在保护耕地的前提下,按规划、有计划合理流转。农村集体经济组织可以采用“法定面积,集中建设,节余流转,收益归己”的方式推进集约化用地和土地流转,村集体可以对节约使用宅基地后节余的土地进行工业投资、商业经营或农民公寓建设开发等。
4、建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作步伐。为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面,应建立统一的农民不动产登记制度,流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。由于房屋是附着在宅基地上的建筑物,房屋与宅基地的关系是从物与主物的关系,且国土资源地籍管理部门掌握丰富的地籍资料,地籍管理信息系统建设也日渐完善,为节约行政管理成本,不动产登记机关规定为国土资源行政主管部门为宜。应明确登记仅是宅基地使用权的成立要件,是物权变动的要件,而不是出让合同的成立要件。这样既可区分物权变动与债权合同,又能在出让人(集体经济组织)不履行登记义务时,受让人可基于合同违约请求权请求法院强制出让人办理登记手续,从而取得使用权。要明确登记发证中的相关政策界限,解决农村宅基地登记发证中的政策性问题,明确宅基地登记发证过程中一些如“超占面积宅基地”登记、“一户多宅”登记等问题如何解决,加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县,应对农村宅基地进行一次普查,健全宅基地地籍档案。在技术基础方面还需要进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定,如城乡地籍图数学基础的统一,农村地籍的完善及与城镇地籍的整合;土地确权与定界的标准化、规范化问题等。积极探索“两图一表”(农村宅基地现状图和农村宅基地规划图,农村宅基地申请计划表)管理模式,实现宅基地规范化、信息化管理。
5、立足内涵挖潜,积极推进农村宅基地整理,推进新农村建设。土地整理是通过政府投入提高耕地质量，增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的一项重要工作，是建设社会主义新农村的重要手段。农村宅基地整理潜力巨大。积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。宅基地整理可实行政府定额补贴，谁整理谁受益，城镇新增建设用地收益应拿出一定比例资金用于农村土地综合整治与新农村建设，解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，充分调动农民对闲置宅基地整理的积极性，有效增加农用地数量。城市郊区农民集中建设住宅小区并将原有宅基地复垦的,可以给房屋并可以流转。村集体经济组织节余的宅基地指标可用于小城镇建设,使有关集体和农民个人从土地流转中获得收益,加快小城镇建设步伐;节约出的土地可出让、出租,实现“内涵挖潜出效益”。
6、加强农村宅基地用地计划管理，改革宅基地审批制度，进一步严格宅基地审批全程管理。改革和完善宅基地审批制度,重点加强对新增宅基地的行政审批,各县(市)根据农村宅基地占用农用地的计划指标一次性申请办理农用地转用。对存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划,应从宽审批。农村居民建房用地必须坚持按规划、按计划、按标准、按程序、按权限依法审批。坚持统一安排，定点放样，不得自行选址。要提倡相对集中建房，推广联建统建，严格控制建造单家独院式住宅。要严格执行农村宅基地法定限额标准。农村居民一户只能有一处不超过标准的宅基地。要进一步健全和严格执行居民建房按规定办理规划、建设用地审批手续和台帐制度，推行“四公开、三到场、一监督”制度，即建房用地指标公开，建房用地审批程序公开，建房用地条件及申请名单公开，建房用地审批结果公开；选址到场，放线到场，砌基到场；接受群众监督。要依法加强农村宅基地权属管理，实行以证管地。所有宅基地都必须登记造册，领取集体土地使用证。要及时调处宅基地纠纷，维护宅基地管理的正常秩序和农村社会稳定。审批机关要切实转变工作作风，不断提高效率和办事服务质量。
近几年, 随着新农村建设运动的不断深入, 许多地方农村宅基地整理也取得了一定的成效, 形成了一套农村宅基地整理模式, 总结起来, 我国农村宅基地土地整理模式主要有以下类型:
1 迁村并点型
在我国广大农村地区, 村落的形成往往是为方便耕作而自然形成的聚居和散局。一般情况, 聚居规模的大小都与当地自然地貌、耕作条件等多方面因素影响。在平原地区, 聚居规模通常较大, 而在西部山区, 聚居规模则较小。但是如果在适合聚居地区的规模较小的话, 一方面不利于行政管理和农民生活质量的改善, 另一方面也不利于基础设施配套。因此对于这些规模过小的自然村, 应实事求是、因地制宜, 向中心村缩并, 同时对小村旧址进行复垦还耕。所谓迁村并点型农村宅基地整理就是根据一定地区内现有村庄的发展现状, 规划出相应的中心村;然后将规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入中心村或集镇, 并将原来的自然村农村宅基地整理为耕地, 从而促进农村居民的集中居住和耕地的连片集中, 提高农村建设用地的集约利用程度和农用地的规模经营程度。此种类型主要是在山东省、安徽省土地较平坦的区域。
迁村并点型农村宅基地整理模式, 多适用于自然地貌条件较为平坦的地区, 而广大西部地区聚居规模过大则不利于耕作, 其与经济发达与否关系不大。特别提出的是, 此种模式演化过程, 政府和职能部门要对农民加以引导, 在新建过程中要节约集约利用土地, 要有统一的规划和建设方案, 不能再由其自身任意发展, 即有利土地的节约集约也有利整个村容村貌。
2 缩村腾地型
由于受长期的小农经济因素, 在广大农村居民点建设长期缺少必要规划, 许多农村村落无序发展、农民住房呈满天星分布, 加之农村存在大量“少批多占宅基地”、“一户多处宅基地”以及“建新不拆旧”等情况, 加重了农村的空心化, 造成大量土地浪费。而这些农村中有些村庄农户规模已达到数百户, 用地范围较大, 人口较多, 既不适宜合并、也不适合搬迁, 农村居民点的土地整理采取“缩村腾地”方式为宜。即应宅基地总量不增加的方法, 节约集约利用土地。
“缩村腾地”型农村宅基地土地整理模式以节约用地、合理布局为基础, 对宅基地进行统一规划, 充分利用现有闲置、废弃土地, 通过优化布局现有村庄的结构来提高土地利用的集约化水平。这种宅基地土地整理模式既防止了村庄无限外延, 也符合农民不愿离开乡土的传统思想。
3 异地迁移型
我国丘陵地区的农民大多依水源、平地而居, 庭院面积较大。因此往往建房地点都占用原本最优质、条件较优越的耕地, 丧失了优越耕地的生产功能。此外, 一些分布于偏远山区的村落, 因交通不便、自然条件差, 就地改造难度大。因此, 应该将这些农村的村民宅基地迁往基础设施较为完善的中心村或集镇, 将原有土地复垦为耕地, 而对山区条件不好的还草、还林, 将大规模增加耕地数量。
“异地迁移”型农村宅基地土地整理是一种针对丘陵山区的土地整理模式, 在平原地区采取这种模式, 效果往往不明显, 新增耕地将不会太多;而丘陵地区农村居民居住较为散, 异地迁建、集中可以腾出更多的耕地。而我国此种类型土地占国土面积的一半以上, 这种宅基地土地整理模式的推行对我国耕地增加和粮食安全, 意义重大;但是, 实施条件是有利生产生活, 不能盲目赶农民上楼。
4 生态移民型
生态移民型, 主要适用于广大中、西部农村地区的偏远山区, 在这类型地区贫困总是与所处生态环境密不可分, 由于农地的过度开垦破坏了当地脆弱的生态平衡, 加剧了农民的贫困。当地农民为了谋生不得不举家外出打工, 使本地农村宅基地的闲置具有了更多季节性的特征。要实现社会的可持续发展, 减少对环境的破坏影响, 应加强对“空心村”地区采取整体搬迁, 退耕还草、还林。例如:重庆、四川、陕西等地区, 将分布在偏远贫困村, 逐步采取整体生态移民与扶贫模式, 进行整体搬迁。
5 重建家园型
此种类型, 主要针对灾后重建地区, 不得已而采取的模式。对于灾前土地利用效果不理想的条件下, 灾后要有科学规划和引导、约束, 在重建过程中集中、集约利用现有宅基地, 然后将节约出来的宅基地整理为耕地, 也是一种不错的方法。
6 近郊农村城镇化型
随着我国区域经济的快速发展, 各地城镇的城市化水平不断提高。在一些经济发展水平较高、区位优势明显的中心城镇和城市的城乡结合部, 此地区农民收入一般较高, 农民对土地的生产功能的需求较弱, 具有较强的城镇化趋势。因此, 应该较为高端的规划和涉及, 逐步把农村宅基地建设纳入整个城市规划范畴, 并与城市发展相结合, 提倡建设楼房和小区化, 农业生产要向规模化农业生产经营转变, 从而降低人均用地标准、提高土地利用率, 推动农村城镇化的进程。例如:浙江省海宁市马桥镇建中村按这一模式使人均农村居民点用地从125㎡降到97m2。
参考文献
[1]李佳, 汪景宽.农村宅基地整理及模式探析[J].中国农村小康科技, 2009 (10) .[1]李佳, 汪景宽.农村宅基地整理及模式探析[J].中国农村小康科技, 2009 (10) .
[2]耕地保护补偿机制建设初探[J].中国土地, 2011 (09) .[2]耕地保护补偿机制建设初探[J].中国土地, 2011 (09) .
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