试析近代中国领事裁判权的废除

(一)

19世纪, 西方列强以亚非一些所谓“未开化”的国家没有能力作出公正判决为理由, 采取强压的方法保护侨民单方面的治外法权, 因此西方的领事被授予处理本国公民有关的民事和刑事案件的权利, 即领事裁判权。1843年7月, 英国强迫清政府签订的《五口通商章程》第十三款规定:“倘遇有 (中英人民) 交涉词讼……其英人如何科罪, 由英国议定章程法律, 发给管事官 (即驻华领事) 照办。”这是领事裁判权制度在中国的开端。许多西方国家援引“最惠国条款”也取得了在华的领事裁判权。

当时清政府朝野上下基于传统观念, 不以为给予列强领事裁判权为丧权辱国行为。但经过一段时间与英、美等国的交往, 清朝上下对自身和他国的认识有了较大的变化, 逐渐认识到领事裁判权的危害。清朝外交家曾纪泽就认为列强在华攫取的领事裁判权和片面的最惠国待遇等特权, 最不合西洋法。根据《万国公法》, 一国公民在他国享有免受其法律管辖的特权是特定的, 即只有下列三类人享有这一特权:一、国君;二、钦差大臣;三、经国君特许入境而不贻害该国的兵旅水师。然而, 西方列强侵华时将这一特权推广到所有来华的外国人, 严重违背了《万国公法》的基本原则和精神, 因此, 领事裁判权是非法的, 严重破坏了中国的司法权, 成为列强侵华的护身符。曾纪泽指出:“西人犯法必归领事官按西法惩办, 不归地方官管辖, 此系交涉之变例, 为欧美两洲各国之所无。”“西人在华犯事归领事官惩办, 而华民在西国属地犯事者不能归华官惩办”是极不公平的。为此, 他主张废除西方列强在华领事裁判权。

1895年中日甲午战争后, 中国朝野目睹国弱权丧, 变法图强之心益坚。1900年以后, 各国重订条约, 清政府为力争撤消领事裁判权, 收回法权, 而列强各国都借口中国法制不完善、太落后, 不能充分保障其国民的利益而不同意。中国此时已对国际法有所了解, 也知道主权的重要性, 因而也不相让。双方相争激烈, 最后各国有保留地退让。1902年9月清政府与英国在上海签订了《续议通商行船条约》, 该约第12款规定:“中国深欲整顿本国律例, 以期与各西国律例改同一律, 英国允愿尽力协助, 以成此举, 一俟查悉中国律例情形及其审断办法及一切相关事宜皆臻妥善, 英国即允弃其治外法权 (领事裁判权) 。”这是清政府第一次向西方列强提出使其放弃领事裁判权的要求。为此清政府下诏“参酌各国法律”, 修订现行律例, 以求中外通行。由于外国法律的引进与介绍, 一些自由、平等、人权等法律精神、法律理念也传到了中国, 从而推动了中国立法和司法过程的民主化和现代化的进程。

(二)

中华民国建立之初, 为争取列强的承认, 南京临时政府在外交上宣布承认各列强与前清政府签订的不平等条约, 承认领事裁判权。但是在全国人民不断高涨的反帝运动的推动下, 利用有利的国际形势特别是两次世界大战, 中华民国进行了逐步废除领事裁判权的努力。

第一次世界大战后, 中国在废除领事裁判权方面的努力, 终于有所收获。1917年段祺瑞政府宣布参加第一次世界大战、向德国和奥地利宣战时, 即宣布取消德国和奥地利两国在华的领事裁判权, 并在战后的1921年、1925年《中德协约》、《中奥通商条约予》以确认。1917年俄国爆发十月革命, 1920年苏俄政府宣布不承认原沙俄驻华使节, 并宣布废除在华领事裁判权, 1924年《中苏解决悬案大纲协定》予以确认。

在“一战”后的重大国际会议上, 中国政府在废除领事裁判权等方面一直进行着坚持不懈的努力。1919年巴黎和会上, 中国代表明确提出:“中国允欲五年内实行右列两条件, 同时要求诸国允俟该条件实行后, 即将领事裁判权撤废, 其在中国境内设有特别法庭者, 同时一并裁撤。”在1921年华盛顿召开的太平洋会议上, 中国代表又提出废除“领事裁判权”, 并得到会议的肯定, 其决议称:“宣言一俟中国法律地位及施行该项法律之办法并他项事宜皆能满意时, 即预备放弃其领事裁判权。”

但之后列强坚持认为中国法律及司法制度的黑暗和落后, 强调中国社会的人治现象, 并以此为由说明领事裁判权的合理性, 甚至还无理地称领事裁判权是中国实行现代司法制度的“范本”, 能促进中国司法的“改良”和“进步”, 由此拒绝中国人民的正当要求。

(三)

1928年, 南京国民政府发起了一场要求列强支持的“改订新约运动”, 其中主要内容之一就是领事裁判权问题。7月7日, 国民政府发表《关于重订条约的宣言》:第一, 中国与各国条约已届期满者, 当然废除, 另订新约;第二, 尚未期满者, 国民政府应立即以相当手续解除而重订之;第三, 其旧约业已期满, 而新约尚未订定者, 应由国民政府另订适当办法处理。当时在中国享有领事裁判权的国家有英、法、美、日、荷、意、比、葡、西、丹、挪、巴西等16国。其中, 日、意、比、葡、丹、西共六国在1928年已期满。六国中除日本明确表示反对废除旧约以外, 其它五国先后与中国签订新约, 同意取消在中国的领事裁判权。

1929年4月27日, 南京政府外交部又向美国、英国、法国、荷兰、挪威、巴西六国公使提出照会:领事裁判权是旧时代之一种遗制, 妨碍着中国司法机关运作, 且影响中国在国际社会的活动, 故要求放弃这一特权, 并保证各国侨民“合法之权利及利益”不会因此“而稍受不利之影响”。同年11月, 为加速谈判进程, 国民政府电令驻美、英公使通知两国政府, 中国决定于1930年元旦宣布废除领事裁判权, 请两国政府立即派代表来华谈判。美国则提出, 放弃领事裁判权应是一个渐进的过程, 1930年1月1日是这个过程的开端而不是结束。年底, 国民政府宣布了废除领事裁判权的命令, 并事实上同意把1930年1月1日作为逐渐废除这一特权的开始日期。之后, 双方在分歧极大的情况下展开谈判。“九一八”事变爆发日本侵入中国东北, 美英开始拖延谈判, 国民政府为寻求国际社会的同情和支持, 被迫停止了改约的步伐, 废除领事裁判权的谈判工作陷于长期停顿。

1941年, 中国正式对日本及德、意宣战, 同美、英、苏诸国结成盟邦, 而中国与英美等国不平等条约的存在, 与《大西洋宪章》和《二十六国联合宣言》的精神不符, 因此, 中国再次向美、英两国提出取消不平等条约。1941年中美恢复商谈废约的谈判。美国鉴于中国是亚洲抗击日本侵略的主要力量, 在国内外舆论压力下, 于1942年8月决定即时放弃在华特权, 并将此意及美方拟就的简明条约草案通知英国。9月8日, 英国正式复告美国, 亦认为废除在华治外法权之时机已到。经谈判, 1943年1月11日, 中美、中英新约分别在华盛顿和重庆签字。同年5月, 经中美英政府正式交换批准, 完成最后手续, 并立即生效。

在美英两国的促动下, 其他国家都与之仿效。此后, 中国陆续与其他全部有关国家签订了新约。

(四)

中美, 中英新约的签订, 标志着西方列强在中华大地上肆虐横行整整一百年的领事裁判权最终被卷进历史的坟墓。分析近代中国废除领事裁判权的原因, 从中国自身上看, 是中国人民长期斗争的结果, 也是近代中国民主政治发展、适应社会发展需要和顺应法律发展潮流的结果, 同时也是中国政府利用两次世界大战的机遇, 特别是中国政府和人民坚持抗战, 使中国国际地位提高并得到英美等大国承认的深刻体现。从世界范围看, 是世界政治民主化和法制现代化的必然结果。领事裁判权随着资本主义世界殖民体系的形成而出现, 必将随着资本主义世界殖民体系的崩溃而结束。领事裁判权制度于1890年首先在日本得到废除。其后土耳其于1923年、泰国于1927年、伊朗于1928年、埃及于1937年, 中国经两次世界大战, 先后予以废除。第二次世界大战后, 这一与国家主权原则根本不相容的特权制度在全世界废除。

当然有必要指出, 中美、中英新约也并非至臻完美、百分之百平等的条约, 新约不是美国在华领事裁判权真正结束的终点, 国共内战前夕的美军强奸沈崇案, 使已废除领事裁判权的中国人民, 又重新面临美军士兵作奸犯科, 而当时国民党政府无力审判的情形。中国彻底废除领事裁判权, 还是在新中国成立以后。

摘要：领事裁判权是近代中国在逐渐沦为半殖民地半封建社会过程中, 司法主权半殖民地化的一个标志。它随着资本主义世界殖民体系的形成而形成, 也随着资本主义世界殖民体系的崩溃以及中国立法和司法过程的民主化和现代化的进程而结束。

关键词：近代中国,领事裁判权,废除

参考文献

[1] 王铁崖编中外旧约章汇编[M].生活读书新知三联书店, 1957年版

[2] 《曾纪泽遗集》岳麓书社1983年

[3] 《列国在华领事裁判权志要》, 上海商务印书馆1930