完善农村公共文化服务财政投入机制 推进城乡公共文化服务均等化
摘 要：当前，我国城乡文化均等化任务非常艰巨，农村地区公共文化建设滞后，其主要原因就是资金短缺、财政投入乏力。通过总结我国农村公共文化服务财政投入现存的问题，分析其成因，探寻农村公共文化服务财政投入机制的创新。
关键词：农村，公共文化服务，财政投入机制，均等化
文化建设是我国社会主义建设事业总体布局的重要组成部分。十七届六中全会将“努力实现基本公共文化服务均等化”作为现阶段我国文化改革发展的奋斗目标之一，十八大进一步提出了“建设社会主义文化强国”的战略部署。实现城乡文化发展均等化的首要任务就是增加农村公共文化资源和服务总量。财政投入是农村公共文化服务体系建设的重要支撑，探索和创新农村公共文化服务的财政投入机制，是改善农村公共文化基础设施条件以及农村公共文化产品有效供给的重要保证。
一、财政性投入成为农村公共文化资源供给的重要保障
稳定的农村公共文化资源供给需要可靠的资金保障。公共文化服务作为政府的基本职能之一决定了公共文化服务体系建设的资金保障必须纳入公共财政预算。农村公共文化服务的资金供给应该由政府公共财政投入为主，而不能主要靠市场收费解决。近年来，伴随着经济的快速发展，各级政府不断加大文化财政投入力度，全国文化投入呈现持续增长态势。“十一五”期间，全国文化事业费总计达1 220.41亿元，是“十五”时期的2.46倍，年均增长速度为19.3%，是自改革开放以来增长速度最快的一个时期[1]。针对农村地区文化建设相对薄弱的问题，国家出台《中共中央国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》，提出“文化投入重心下移、面向基层、面向群众”的方针，全国文化投入结构有所改善，财政投入进一步向农村地区倾斜。据文化部的统计结果显示，2010年，全国文化事业费为323.06亿元，其中农村投入116.41亿元，占36.0%;2011年，农村地区文化事业费为187.12亿元，占全国文化事业费的47.7%，较2010年提高了11.7个百分点。一系列面向农村的重大公共文化设施建设项目顺利实施。2007—2010年，中央财政共投入39.48亿元，补助全国2.67万个乡镇综合文化站建设，到“十一五”末基本实现了“乡乡有综合文化站”的建设目标。截至2012年3月底，全国已完成乡镇综合文化站建设项目22 443个，建设资金总计89.49亿元，平均每站建设资金39.87万元[2]。
二、农村公共文化服务体系建设财政投入存在的问题
(一)城乡公共文化服务体系建设财政投入差距日益扩大
当前我国城乡公共文化建设的财政投入呈不均衡发展态势，农村地区公共文化服务财政投入少，基础设施薄弱、公共文化产品供给不足。农村财政性文化经费的政府支出层级较低，一般由县级以下政府提供。自从2002年我国农村实施税费改革以来，乡镇取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目，仅剩下为数极少的工商税，可支配财力薄弱，基本上没有用于文化建设的资金，村一级每年的转移支付资金中也没有“基本文化活动经费”这一项目。农村地区文化事业经费投入远远落后于城市。据文化部统计显示，“十一五”期间，全国文化事业费1 220.41亿元，其中，农村投入389.76亿元，仅占30.29%;城市投入850.65亿元，占69.71%，城市投入约为农村投入的2.3倍。由此可见，城乡文化事业财政投入差距依然较大，实现城乡公共文化均等化的任务非常艰巨。
(二)农村公共文化建设财政支出项目选择结构失衡
在农村文化事业基础设施建设中，各地都将注意力放到了如何获取上级财政的拨款上，而将财政支出的项目选择放到了次要位置。一些见效快、易出政绩的“显性”农村公共文化建设项目财政投入过剩，而一些见效慢、期限长，具有战略性的“隐性”公共文化建设项目投入不足。此外，在农村文化建设资金的使用方面，各地都不同程度的存在着形式主义、铺张浪费、为完成上级指定的任务盲目追求数量的现象——热衷于投资新建公共文化项目，而不愿投资维修现存的公共文化设施。农村公共文化设施的绝对数量虽然增加了，但很多质量没有跟上，没有实用价值，形不成吸引力和凝聚力。
(三)财政资金使用效率低下
我国政府分层较多，在农村文化事业经费转移支付过程中，各个环节挪用、截留、挤压资金的现象时有发生，导致资金到位慢，到位率低。而财政资金经过层层截留，下拨到农村后，基层政府对资金的预算管理差，不仅出现多个部门共同管理下拨资金的局面，而且往往还要设立专门的机构负责专项文化资金、项目运作，这些机构和行政人员又占用了大量资金，这都影响了财政资金的使用效率。因此，在各地农村公共文化服务体系建设中运行成本过高的问题普遍存在，导致财政投入到农村公共文化领域的资金使用效率不高。
三、农村公共文化服务体系建设财政投入乏力的原因
(一)公共文化服务均等化要求与政府财政统筹体制的矛盾
均等化是公共文化服务的基本属性之一，要求不同区域不同群体之间均等的分配公共文化资源。要做到这一点，政府必须对公共文化建设的资金进行统筹。但我国目前实行各级政府“分税制”，这就出现了“统”与“分”的矛盾。即“税”要分而用之，但公共文化产品和服务却需要“统”而用之。这一矛盾的解决需要对公共文化建设的财政资金统筹方面进行相应调整。
(二)非均衡的国民收入分配政策
在我国经济社会的发展进程中，受城乡二元经济体制影响，公共财政投入一直以来重城市而轻农村。统筹城乡发展并非一朝一夕就可以实现的，国民收入的城乡分配当前依然存在向城市倾斜的问题。此外，政府在GDP政绩的指挥下，文化建设长期受到轻视、忽视和偏视，加之财政性公共文化建设的显性效益低于其他公共事业建设，一些地区没有将文化建设真正纳入当地经济社会发展的全局进行规划和部署。因此，造成了我国农村公共文化建设财政投入不足。
(三)转移支付制度尚未健全
在农村公共文化服务体系建设资金的转移支付中，一般性转移支付资金在使用上随意性较强，资金监管难度较大。因此，目前专项转移支付方式在我国各地农村公共文化建设资金的转移支付中所占比重较大。专项转移支付的资金都是针对具体项目，规定了具体用途，在资金的使用上受到严格监管。这种转移支付方式由于投入项目种类繁多，重点不够突出，对于缓解地区间公共文化建设的差异不能起到显著的作用。而且专项性转移支付额的额度、对象的确定均未进过科学论证，财政部门很难对各地公共文化服务体系建设的实际情况以及农民对公共文化产品的实际需求进行全面细致的了解，所划拨的金额往往与实际需求不相匹配。
(四)财政投入绩效评价体系的缺失
文化经济领域的统计一直以来都是社会统计中的难点，中央和地方政府对于公共文化服务领域财政支出的评价工作尚处于探索阶段。由于对财政资金投入文化领域的评估不仅要衡量其经济效益，还要有针对性的衡量其社会效益，而社会效益的评估很难直接量化，需要借鉴中间指标，这样难免出现评估主体认识所引起的误差。因此，现行的评价方法存在欠缺连贯性、科学性和系统性，评价指标关联度不高等问题。
四、农村公共文化服务财政投入机制的改革与创新
(一)加大财政对农村公共文化服务领域的倾斜力度，合理界定各级财政的出资责任
首先应改变“重经济、轻文化 、重城市、轻农村”的不均衡发展思路，平衡经济建设和文化发展的财政投入结构，平衡城乡文化建设的资金投入的结构;其次，明确中央和地方政府的财政投入责任。分税制改革后，财权主要集中在中央，事权却集中于县、乡政府。在农村公共文化服务体系的建设中，基层政府是农村公共文化产品供给的主体，然而由于基层政府财力有限，用于文化建设经费的缺口不断增大。尽管中央财政已逐年增加对农村公共文化服务体系建设的投入，但依旧不足。农村公共文化事业作为一项覆盖广大农村地区、以提高农民文化素质为主要目标的公益福利事业，根据公共财政“事权与财权相对称”的理论，中央财政对农村公共文化事业的投资中理应承担主体责任，而在地方财政的出资中，则应明确以省级财政为主要出资主体。
(二)优化财政投入结构，提高资金使用效率
首先，农村公共文化建设财政投入的项目选择上应结合农民对文化产品的实际需求。要考虑到文化传统、人口差异和地区差异等因素，再对适合的公共文化项目进行资金投放。可尝试构建一个由辖区内部需求决定的公共文化建设项目财政投入决策机制，由全体农民或农民代表对本辖区内的公共文化建设财政投入的项目进行表决，提高农村公共文化建设财政投入的实际效率。其次，应积极调整农村公共文化财政投入资金使用方向。目前我国乡镇级的公共文化服务体系建设成效显著，应将今后的财政投入重点分配到最基层的村级公共文化服务体系建设，可以有效降低农民群众参与文化活动的成本，提高各类文化基础设施及公共文化产品的使用效益，扩大各类农村文化活动的参与面和受益面。
(三)建立合理科学的转移支付制度
一般性转移支付在实现公共文化建设的均等化、缩小地区间的差异中起着重要的作用，而专项性转移支付只能作为解决特定问题的工具，起辅助性作用。所以应加大对农村公共文化服务的一般性转移的比重，这样才能有效填补基层政府为开展各类农村文化惠民工程所产生的资金缺口，保证农村公共文化财政投入的稳定。加大一般性转移支付的比重就需要相应增强资金的监管力度。自上而下成立一个管理和分配农村公共文化事业资金的独立的专门机构，确保资金使用效率，增强转移支付资金使用的透明性及规范性。在降低专项性转移支付所占比重的同时应对其进行科学合理的安排。在对专项经费的投入上，应该选择文化发展相对落后的地区和最迫切需要解决的问题，以实现公共文化服务的均等化。
(四)健全农村公共文化事业建设的资金投入绩效评价和反馈体系
可从量化指标与民主评议两个方面设计农村公共文化事业财政投入的评价体系。一方面，可以采用量化指标，测算年度农村公共文化事业财政投入总量、农村公共文化事业投入在财政总支出中所占比重、农村公共文化服务体系建设资金需求量及财政实际投放量等数据来量化农村公共文化资金投入质量。另一方面，可以在政府的支持和指导下，通过引进专家咨询制度和中介机构评价监督制度结合农村群众民主评议的形式，考核各级政府及各相关部门对农村公共文化服务财政投入与资金使用效果。
(五)积极探索农村公共文化服务的非财政投入方式
农村公共文化建设的资金投入，由政府主导并不等于政府包办，受财政总量的限制，公共财政对农村公共文化服务领域只能进行有限的投入，因此应该应积极探索符合市场经济运行要求的非财政投入的方式来筹集资金。可以尝试利用积极的金融及财税政策吸引社会力量参与公共文化服务体系建设，形成政府、社会、个人共同发展农村文化事业的新格局。
参考文献：
[1] 于群，李国新.中国公共文化服务发展报告(2012)[M].北京：社会科学文献出版社，2012：2-3.
[2] 文化部财务司.全国乡镇综合文化站建设和发展情况分析[EB/OL].文化部网站http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/
201211/t20121107_267143.html.
[责任编辑 杜 鹃]
作者：刘伟 马策
改革开放30年来,随着我国“新农村”建设的深入开展和中央政府一系列支农惠农政策的出台,我国农村公共服务的供给情况得到了很大改善,农民群体对基础性和公益性公共服务的需求在很大程度上得到了满足。然而,与发达国家相比,当前我国农村公共服务仍存在提供与需求不平衡的诸多弊端,突出表现在农村公共服务提供总体上不足,提供结构不合理,提供责任划分不清,农民对公共服务的需求表达机制缺失导致的提供效率低下等等。以布坎南为代表的公共选择理论是一门将经济学研究方法应用于政治领域的新型理论,基于“经济理性人”和交易理论的基本假设。运用公共选择理论对我国农村公共服务供求的现状进行分析,对探索问题产生的原因以及提出解决问题的措施建议,具有积极的借鉴意义。
1.公共选择理论的主要观点和基本假设
公共选择理论由詹姆斯·布坎南等人创立于20世纪60年代,是一种非市场管理的经济学研究。它把经济学的分析方法和工具用于研究集体的或非市场的政治管理过程。公共选择理论以经济学的“经济人”假说为基本行为的基本假设前提,依据自由的交易能使交易双方都获利的经济学原理,分析公众的公共选择,揭示政府管理行为以及二者之间的关系。
这一理论有两个基本理论假设,即“经济人”假设和交易理论。公共选择理论认为,政府的政策制定者同经济人一样是有理性的、自私的人,他们的行为都是基于自利的动机。这种动机使官员像在经济市场上一样,在政治过程中追求着自己利益的最大化并导致公众利益的扭曲。此外,公共选择理论认为政治过程与市场过程一样,基础是交易行为,政治就是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。选民在选举中以政治本身为手段,把估价和喜爱投入交易并利用政治规则把个人效用加总为主流民意,向政府施压,以期得到所需要的公共产品和公共服务,而政治家与官僚则获得了权力以及由权力衍生的其他好处。公共选择的经济人假设和政治交易理论,将人类行为的两个方面——经济决策和政治决策,纳入了统一的框架。[1]
2.农村公共服务的提供与需求
按照满足需求的不同,公共服务可以分为基础性公共服务和公益性公共服务,基础性公共服务满足的是衣食住行等基础性需求,教育、医疗、文化体育、社会保障等等则属于公益性公共服务的范畴。公共服务的产出即提供在某种程度上使用了公共权力或公共资源,因此某种公共服务一般具有公共产品或准公共产品的特性,这种公共产品的非竞争性和非排他性在农村公共服务上表现得尤为明显。[2]
从农村公共服务的提供来看,农村公共服务的提供方式大致可以归结为以下三种:由政府通过税收方式筹资,进行农村公共服务的统一决策、统一提供;通过市场化的办法,把农村公共服务由政府提供转为私人供给;培育政府和市场之外的民间组织来提供农村公共服务。[3]在市场经济条件下,受自身资源和地缘条件的限制,农业、农村、农民天然地处于市场竞争的弱势地位。“三农”的天然弱势和与市场相伴而生的各种市场风险以及其他不确定因素的客观存在,使得很难简单通过市场化的办法来提供农村公共服务。此外,在村庄共同意识欠缺的文化背景之下,寄希望于农民的自主合作意识,通过培育民间组织来提供农村公共服务,至少在目前缺乏厚实的政治文化基础,短时间内难以达成。因此,由政府保证农村公共服务的提供成为一种必然选择,这种由政府提供农村公共服务的模式也是我国农村公共服务提供的主要模式。
从农村公共服务的需求来看,农村公共服务需求数量上大幅增长,结构调整明显。调查显示,农村居民家庭平均人均消费支出中,医疗保健支出和文教娱乐支出占总支出的比重,分别从1990年的3.25%和5.37%上升到2008年的6.87%和11.10%,说明农民对基本公共产品需求的数量在增加(见表1)。
在一些边远山区的农村,农民对基础性公共服务的需求仍然很高,如供水、供电、路况改进等等,随着我国新农村建设的深入,农民对公共服务需求的结构也在不断变化。在解决温饱问题的基础上,农民对
公益性公共服务的需求在总需求中的比例也在不断提高,如表2所示,改革开放30年以来,我国农村恩格尔系数持续降低,农民的食品支出在消费支出中比例大大下降,对教育、医疗、养老支出明显增加。[4]
资料来源:根据国家统计局统计年鉴(1979～2006)和中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报整理。
通过对农村公共服务的提供与需求进行分析,我们不难发现,政府在农村公共服务的供给方面占据主导地位,而这个供给过程同样面临着政府失灵的风险;另一方面,农民对公共服务的需求需要借助一个基于公共选择的民主的利益诉求机制来得以满足。政府和农民群体可以看作为进行农村公共服务交易活动的交易双方,政府作为理性经济人,在这场交易中谋求自身利益最大化。因此,公共选择理论为研究我国农村公共服务机制提供了一个很好的分析视角。
3.我国农村公共服务供求现状存在的问题
改革开放30年来,随着我国“新农村”建设的不断深入,中央政府的支农、惠农政策在一定程度上改善了我国广大农村地区落后的面貌,保障衣食住行的基础性公共服务和基础教育、公共医疗、文化体育、社会保障等公益性公共服务提高了广大农民的生活质量。然而,我们更应看到,我国现行的农村公共服务体制还不够完善,存在着供需不平衡的多方面问题。
3.1 农村公共服务总体提供不足,提供结构不合理
公共产品的最佳提供规模,是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。虽然我国是一个农业大国,但我国农村公共服务提供呈现出总体不足的状况,多年来国家对农业基础建设投资不足,农村基础教育、公共医疗底子薄弱,农村大部分人口未能享受医疗保险等社会保障。[5]
农村公共服务提供结构不合理。在能增加政府福利和官员政绩的公共服务提供上,呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的提供热情。而另一方面,对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大意义的公共服务,如农村的教育、医疗卫生、环境保护等,则提供短缺,这不仅损害了农民的利益,而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。
3.2 农村公共服务提供责任划分不清,提供主体错位、缺位
地方各级政府之间以及政府与少数村民自治组织之间,公共服务提供的权责划分不明晰、交叉重叠严重,造成农村公共服务提供主体的错位或缺位。
3.3 农民对公共服务的需求表达机制缺失,导致服务提供效率低下
农村公共服务并不是通过市场来提供的,在需求者和提供者之间存在着信息不对称,由于需求表达机制的缺失,提供者难以取得需求者的需求信息,无法实现公共服务的最优供给。我国农村公共服务自上而下的提供模式,使得广大农民对公共服务的实际需求很容易被忽视,农民始终做为公共服务的“被动消费者”,而不是“主动需求者”。这造成了公共产品供给效率低下,浪费了有限的乡村财力资源。
4.公共选择理论视野下的原因探析
公共选择是人们通过民主政治过程来决定公共服务需求、供给和结构,将个人选择转化为集体选择的一种过程和机制,是对资源配置的非市场决策。提供农村公共服务以满足需求的过程就是一种公共选择的过程,这种选择本身是一种实现民主性的过程,农民作为公共服务的消费者,通过对公共服务的方式和内容的选择来满足自身的利益需求,并达到对提供主体的控制。然而,从我国农村公共服务供需的现状来看,这种民主价值的实现过程却受到了重重阻碍,上文所述问题之所以产生的原因,可以运用公共选择理论进行分析和解释。
4.1 农村公共服务提供方的“经济人”行为取向
公共选择理论指出官员也是理性的,其动机在于追求更多的报酬、地位、权力和威望,具体而言不外乎薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等。敦利威指出:“每个官员至少都部分地根据其自我利益行事,某些官员则只受其自我利益的驱使,甚至在以纯官方的身份行事时也是如此。”[6]弗里德曼等人指出:“高级官僚非常老练地运用拖拉的办事程序来耽搁和破坏他们不赞成的计划;他们善于以‘解释’法令为名颁布各种条例和规章,这些解释事实上巧妙地、有时赤裸裸地改变了原法令的意图;他们善于拖延执行他们不赞成的法令,同时加紧执行他们赞成的法令。”[7]
在具体执行提供农村公共服务的政策时,受政治目标最大化和经济利益最大化的激励,政府倾向于提供甚至超出需求的那些能增加政府福利和官员政绩的公共服务,因此,不少“形象工程”式公共服务出现在一些落后的农村地区。这种由于政府失灵带来的农村公共服务过剩提供不但不能发挥促进生产的作用,反而造成负面影响。与此相反,基础教育、公共医疗、文化体育和社会保障等公益性公共服务可能因为其经济收效甚微,难以满足政府“政绩”的需要,而得不到财政的支持,供给短缺,从而造成农村公共服务的提供结构不合理。
4.2 农村公共服务交易双方地位的不平等导致真实需求难以实现
公共选择理论的另一个基本假设即交易理论认为政治过程的基础是交易行为,如同市场经济中的平等交易一样,选民和政府在这场平等的政治交易中通过交换获得各自追求的利益。
然而,在农村公共服务的交易中,农民的需求和政府的单方服务提供却处在一个不平衡的天平两端,农民群体难以通过集体行动的公共选择向服务提供者即政府施压,其对农村基础性和公益性公共服务的真实需求便难以得到实现。首先,薄弱的“三农”利益集团无法主张其对农业保护的需求。与个人行动不同,集体行动要取得成功,必须具备充分的沟通交流、有效地避免“搭便车”等条件,而对于发展中国家而言,低下的集体行动力成为“三农”利益集团争取支农政策的桎梏。仅从“三农”利益集团本身的游说活动来说,当游说的收益固定时,游说成本的差异将导致不同强度的游说活动和不同水平的“三农”支持。从发展中国家的“三农”现实来看,导致其“三农”集团集体行动力低下的主要原因在于游说成本十分高昂,尤其是初始成本很高。其次,在我国,农民的组织化程度非常低,缺乏能有效整合农民利益并为农民争取应得利益的组织。农民个体在国家权力机构面前,缺乏对政治资源的控制能力、社会行为能力和利益表达能力,在“三农”政策制定和实施的过程中,作为直接利益相关者的农民群体却往往被边缘化。[8]
5.结论
公共选择理论对我国农村公共服务供求现状中问题产生的原因具有较好的解释力,该理论的主要观点和两个基本假设适用于分析农村公共服务提供方,即政府在提供公共服务时的行为取向,同时也很好地解释了农民作为农村公共服务的需求方,其利益诉求难以通过集体行动得到表达的深层原因。在剖析我国农村公共服务供求现状中问题产生的原因基础之上,我们更应看到,加快建立民主的农村公共服务体制,更有效地保障广大农民群众对公共服务的需求得以满足是当前我国缩小城乡差距,加快“新农村”建设面临的紧要任务。解决我国农村公共服务供求现状中存在的问题,建立起供求平衡、基于民主公共选择的农村公共服务体制可以从以下两个方面着手:
首先,明确界定不同层级政府的职能范围,划清责任。相应地扩大地方政府的财政自主权,特别是改革完善政府间财政转移支付制度,以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。同时,启动和规范中央政府对地方政府、地方政府对乡镇政府的公共服务问责制,政府公共职能必须以公平实现农民对公共服务的真实需求为转移,以构建现代公共服务体系为改革取向。
其次,提高农民的组织化程度,建立有效的农民利益和需求表达机制。要不断加强村民自治组织建设,推进农村专业合作组织的发展。当前我国农村村委会不仅是办事机构,更应该是运转成熟的村民自治团体,应不断完善组织职能,增强其对农民需求的代表性和诉求能力,使其真正成为农民的公共服务代言人。
参考文献
[1]祝新桂.公共选择理论:框架、局限及启示[J].工会论坛,2007.9.
[2]迟福林.以公共服务为中心的政府转型[J].开放导报,2004.12.
[3]曾莉.政府供给农村公共物品的行为选择[J].商业时代,2008.10.
[4]夏锋.农村人口公共需求变化与公共服务体制建设[J].人口与经济,2008.2.
[5]明年区域经济应重点解决公共服务差距,源自中国证券报http://www.p5w.net/news/gncj/200812/t2072980.htm,2008-12-23.
[6]敦利威.民主、官僚制与公共选择(张庆东译)[M].北京:中国青年出版社,2004.
[7]弗里德曼.自由选择(胡骑译)[M].商务印书馆,1999.
[8]邵桂兰,陈靓.基于公共选择理论的农业政策取向对比[J].农村经济,2008.3.
作者：肖 莎
摘要：长期以来，我国城镇和农村公共服务呈现“二元化”的特点，农村公共服务的提供无法满足广大农村群众的需求。该文描述了我国农村公共服务提供的现状，分析了农村公共服务困境形成的原因。最后提出了农村公共服务提供的新方式——政府向社会组织购买农村公共服务。
关键词：农村公共服务;社会组织;农村需求;购买
一、我国的农村公共服务供给现状
(一)农村公共服务供给无法满足需求
1.从整体层面看，农村公共服务供给不足。表现为以下三个方面。(1)农业基础设施供给不足。比如水利设施、交通设施等等，导致了农村生产率的严重下降(2)农村对于义务教育经费投入不足，远远未达到国家对于九年义务教育的要求，很多农村儿童都早早辍学。(3)农村的公共医疗卫生供给不足，质量比较低。不仅农村公共卫生资源利用率低下，而且公共卫生基础设施不齐全。另一方面，农村公共卫生医疗服务依赖于收费， “看不起病”的问题普遍存在。
2.相对来看，农村公共服务供给却是过剩的。一方面，由于官员的政绩考核，一些看得见的公共服务，比如医疗合作社的建立、老年活动中心的建立等，在农村如雨后春笋般设立，而大多紧紧是个外壳，一个场所而已，针对具体的服务内容往往需要更多的财政支持，基层政府就望而却步了，造成这些公共服务的供给缺位。另一方面，对于农村纯公共服务，具有非竞争性与非排他性，农民就缺乏了投资的积极性，基层政府又迫于财政压力，寄希望于上级政府，“等、要、靠”思想泛滥，效率低下。而对于准公共服务而言，基层政府比较容易号召农民参与投资，导致了准公共服务的政府提供过剩。
(二)农村公共服务供给不均衡
主要表现在城乡之间以及东西部之间不均衡。城市的公共服务质量和数量都要远远优于农村，原因是我国城市采取以政府为主导的公共服务供给制度;然而在我国农村采用了乡民为主的“自给自足”型公共服务供给制度，这样在很大程度上，农村的公共服务是由农民自己负担。这种差距如果放在发达的沿海与相对落后的西部相比，则更为明显。哪怕是东西部的农村相比，也存在极大差距，东部沿海的农村，乡镇企业比较发达，基层政府收入丰足，能够为农村提供较多服务。
(三)农村公共服务供给的渠道单一
单一的从农村公共服务供给渠道无法满足农民各种各样的需求。当前农民对公共服务的需求呈现多样性，而由于受政府政策和产权界定的影响，私人投资又难以大规模进入农村公共服务供给领域。某种程度上政府是唯一供给主体，然而政府又受到两个非常现实的限制——政策目标和运行资金。这就导致了政府提供公共服务的数量和质量都难以满足农村对公共服务的需求。正如世界银行所言：“在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”。
二、当代农村公共服务提供机制相关理论
(一)农村公共服务市场化与社会化
在当代西方国家的行政改革中存在着这样的一个趋势，即充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会法。主要采取以下形式：1.政府业务合同出租。即利用合同外包的方式把政府的某些业务推向市场。合同承包使某些具体公共服务的供给过程按照市场逻辑运作，通过投标者的竞争和制约行为完成公共服务提供的准市场化。2.以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业伙伴关系。为了克服政府资金不足的缺点，有必要打破政府的垄断地位，建立公私合作的良性伙伴关系，实现良性互动。3.公共服务的社会化。即政府教授社区并鼓励各社区建立各种公共事业如老人院、收容院、残疾人服务中心等，政府机构如社保部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务和控制犯罪活动。
(二)农村公共服务多中心供给
奥斯特罗姆说过，国家并不必然是公共服务的提供者，由公民个人自发组织起来的系统往往能够提供更优质的服务。这种“多中心的治理方式”表明，公民具有自我管理、自我服务的智慧，因此现代社会治理不必仅仅在政府强加与纯粹的市场化之间作选择。此外，在治理方式上，多个中心之间可以是竞争性的，也可以是协作性的，这需要视实际情况来决定。在多中心治理理论的指导下，可以形成政府、市场及社会三位一体的多中心公共服务供给格局，充分发挥各方优势，使得服务的供给真正切合农村对于公共服务的需求。
综上所述：从当前的研究来看，我国农村公共服务供给机制的改革与完善有着可资借鉴的大量理论资源和需要加以总结提高的丰富实践经验。我们应该以科学发展观为统领，对上述资源加以整合，紧密结合我国农村的实际进行创新性实践，探索出一条具有中国特色的农村公共服务供给模式。
三、政府向社会组织购买公共服务的理论基础
丹哈特夫妇提出“新公共服务”理论，他们通过对 “新公共管理”运动的批判和反思，建构出 “新公共服务”理论， “新公共服务”理论将公民视为整个治理结构的中心，强调政府的角色在于服务而非导航。他们提倡公共服务精神，号召提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会，看重政府与社区和公民之间的良好合作和对话沟通。
四、政府向社会组织购买公共服务的优势
政府向社会组织购买公共服(Purchase of Service Contracting，POSC)，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。
政府向社会组织购买公共服务具有以下几个优势:
(一)推动政府职能转变，有利于实现政府角色转型
政府变得“有所为，有所不为”，通过职能分解、转移、委托和授权，从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体，转变为提供者和监督者，实现了社会权力的回归和政府角色的转换。特别是针对农村的公共服务而言，中国具有庞大的农村群体，受各地不同风俗文化的影响，农村公共服务需求呈现多样化、复杂化的特点，政府若承担公共服务的生产职能，只能是应接不暇，导致公共服务提供不适应农村需求，引发效率和质量的低下。现今多元社会，人们对于公共服务的需求更是各式各样，表现出多样化和多层次性的特点。无论是政府还是政府和企业的合作体，在满足人们多样化的公共服务需求方面都存在较大的缺陷。而以需求为导向，种类繁，功能各异的庞大的社会组织群体的出现，给我们不少启发，它能为群众提供多样且专业的服务，应当由社会组织来承担公共服务的生产工作。
(二)明显提高了公共服务的质量
具体表现在三个方面：第一，社会组织根植于社会，比起政府组织来讲，社会组织更加接近底层群众，很多社会组织就在群众当中，社会组织与群众的接触或者是天然的联系也较多，这样社会组织提供公共服务就拥有一个极大的优势，即它更能契合农村群众的需要，更能实现有效的沟通与回应的接受;第二，技术上的优势，社会组织的专业性较强，拥有专业化的队伍和设备以及很强的专业知识，在提供公共服务方面无疑更快、更专、更好，比如各种行业协会;第三，竞争的引入，针对同一种公共服务，往往不只有一个社会组织可以胜任，这时政府通过公开招标的方式，引起诸多社会组织之间的竞争，从而节约成本，提高公共服务质量。
(三)有利于形成多方合作治理的供给模式
一方面，社会组织以实现社会利益为宗旨，具有非营利性。并且社会组织在运行体制、组织结构及行动方式上非常灵活，不仅节省了大量的成本，而且拥有着政府无法比拟的高效率。另一方面，政府购买服务意味着政府角色和职能的转变，把政府的一些办不好的业务交给社会组织来做，充分利用社会组织的专业优势和人才优势解决社会问题，既减轻了政府工作的压力，缓解了公共服务上的供需矛盾，又为政府职能转变提供了组织载体,形成多方合作治理的供给模式。长远来看，政府与社会形成的这种合作治理模式也会影响到我国政治体制改革思路，提供基层治理新模式。
五、政府向社会组织购买农村公共服务的标准流程
政府购买公共服务需要建立健全财政程序，规范购买流程，包括招投标、寻价、委托等不同方式的操作流程。政府应当制定购买公共服务的预算，为推进公共服务购买提供有效的财力保障;政府购买预算要通过公开方式向社会公布，提高采购资金预算透明度。在采购预算公布之后，公共服务购买流程应该包括如下五个步骤：第一步，采购预算公布之后，由服务提供部门(政府公共部门)具体编制当年预算上报财政部门;第二步，政府财政部门审查和批准服务提供部门上报的预算，并下发到该服务提供部门;第三步，服务提供部门委托采购中心;第四步，采购中心将按照政府采购法中适用的方法进行采购，采购应通过公开招标的方式进行，如果达不到公开招标的条件，可以采用邀请招标、竞争性谈判或单一来源的方式采购;第五步，财政部门和服务提供部门分别对服务的生产者实行监督。服务提供部门监督生产的质量和数量，财政部门监督财政资金使用的效率的有效性。
当然，我国政府向社会组织购买农村公共服务还存在着制度上、数量上、程序上等等诸多问题，这种农村公共服务提供的新方式还需要在实践中不断完善与发展，为我国缩小城乡公共服务差距做出贡献。
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(作者单位：西南政法大学政治与公共事务学院)
作者：赵硕
摘要我国先阶段的公共服务就是指在我国社会主义市场经济基本框架初
步建立但还需继续完善的条件下，政府为实现社会的公正和公平目标，通过完善
财政体制和提供财政保障使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权
力接近的与公民基本权力有关的公共服务项目，包括医疗卫生(或称公共卫生和
基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务和养老保险。基本公共
服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。考虑到
我国现阶段的特点，尤其是地区和城乡差别较大，本文就以杨楼村作为研究对象，从而找出农村公共服务存在的普遍问题，从而提出自己的一些解决对策。
关键词公共服务 财政体制农村 市场经济
一 当前农村公共服务现状
随着改革开放的不断深入，中国经济的发展势头让世界瞩目，伴随着这个大
的浪潮，中国广大的农村也紧紧抓住机遇不断的寻求发展空间，尤其是每年的中
央的一号文件都是指向三农，让广大农民看到了实惠，看到了改变生活的政策保
障，农村公共服务的概念也开始注入广大农民的脑海中，在建设社会主义新农村
的潮流中积极贡献自己的才智。下面让我们通过杨楼村的发展来了解农村公共服
务的状况。杨楼村位于河南省南部的一个普通村庄，全村共有19个自然村，1076
户，4103口人，党员80人，人均纯收入3817元。
(一) 农村公共卫生医疗服务
该村积极响应国家号召推进新型农村合作医疗建设，10年实现农村农村社
会医疗保险实现全覆盖，告别有病不敢看，因病致贫的时代。该村还大力筹措资
金进行农村卫生室的建设，改善基本的医疗卫生条件。使一些小病能就近就诊，
还积极引进人才等等。该村在上级政府的帮助下，新建一自来水厂，解决了群众
饮水的安全问题。
(二) 农村公共文化服务
在当今科学技术飞速发展的时代，知识也越来越重要，而广大农民的科学
文化知识直接关系到社会主义新农村建设的好与坏，为此该村积极响应号召推进
“农村书屋”建设，使广大群众在闲暇之余能够吸收到更多的精神养料，丰富了
自己的科学文化知识，为农业现代化的实施提供了技术上的支持。在农闲的时候
村委会组织广大村民外出旅游，还积极联系一些豫剧团下乡，广大群众不用出门
就能欣赏名家大腕的精彩演出。发展归根到底要靠先进的的生产力，要靠教育，
1该村领导高瞻远瞩，在资金极度紧张的情况下，积极筹措资金20万元用于杨楼小学新校舍的建设，一年时间一所现代化、实用、美观的两层教学楼投入使用，教育环境和质量得到了质的飞跃。
(三) 公共交通服务
俗话说：要想富先修路，判断一个地方的领导班子怎么样，首先要看这个地方的道路怎么样，该村这些年在省、市、区的支持下积极筹措各方力量实现全村主干水泥化，其他的道路也得到硬化，村村通这项惠民工程基本实现，解决了群众的出行难，雨天不敢出门的尴尬时代一去不复返，
(四) 农村社会管理服务
就中国国情而言村委会这个基层组织是和人民群众联系最为紧密的，它的一言一行都代表着党和政府，它是党和政府为民政策的直接贯彻和执行者。该村现有党员80人，积极开展党员座谈活动，加强与周边党支部的联系。村委会所有干部实行包片制既实行责任划分，每名村干部负责几个村民组。该村还积极推行“4+2工作法”，在全乡率先推动政务公开，村委会支出公开，接受广大群众的监督。
二 现状分析
虽然该村取得了一系列的成就，但在实际发展的过程中遇到了许多问题，首先是该村产业链比较薄弱，农业基础设施比较差直接导致抗涝抗旱能力脆弱，其次虽然现在的小学各个方面较之原来有了很大的提高，但和城区的教育质量还是有一定差距的。当前农村的社会保障问题还是很突出，农村留守儿童居多，而家里基本上是年迈的老人，留守儿童的看管和社会治安让人担忧。新农合报销比例还不是很高，百姓有怨言。我们说改革开放国家富裕了，百姓也应该得到更多的实惠，让广大人民群众共享改革开放发展成果。
三 农村公共服务的体制弊端
(一)供给体制存在缺陷
现行农村公共服务实行自上而下的供给决策机制，即农村公共服务的供给是由上级的指令决定，并不是主要由乡、村基层内部的需求决定。这种供给机制缺乏农民的需求表达，极易导致农民不需要的公共服务的供给过剩。而这种供给体制的实质是政府成为了农村公共服务供给的垄断者，农民则成为了被动的购买者，必然导致供给的成本过高，造成公共服务资金的浪费。此外，县乡政府承担了公共服务供给的责任，易导致成本的增加和产出的低
效，形成政府失灵。乡级政府为完成自己的政绩，便很可能向辖区的广大农民朋友们伸手，加重农民的负担，近年造成的“干群关系紧张”和这种体制不无关系。
(二)供给结构不合理
一方面农民迫切需要的生产性的公共服务的供给严重不足。如大型的水利灌溉设施、农村的义务教育和医疗保障体系等。另一方面农民不需要或需要较少的公共服务的无效供给。在经济落后的地区大力修建“政绩工程”，这种公共服务的提供忽略了农民的需求，超越了当地的经济发展水平和农民的承受能力。
(三)供给的区域性差异
由于我国东西部经济发展的差异，造成了我国农村各地区的社会发展不平衡，形成了我国东部沿海地区的乡镇企业多，财源丰裕，政府有足够的财力来提供充足的农村公共服务，而西部地区市场经济发展缓慢，并且受到交通、资源等因素的影响，仅靠农业方面的收入是不可能提供充足的公共服务的。而长期以来，城镇的公共服务由政府在财政内供给，农村的公共服务供给成本由农民自己承担，这种差异也是显著的。
二、农村公共服务问题的成因分析
(一)公共物品供给制度不规范
主要表现在两个方面:一是乡镇政府的财权与事权不对等。在这种供给模式下，乡(镇)级政权被赋予过多的经济社会职能，导致农村公共服务的供给更多地是采取制度外的财政进行安排，即主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集，从而加重了农民的负担。二是公共服务的供给决策缺乏科学性。公共服务供给决策是自上而下的行政命令，这种行政命令式的决策机制从体制上决定了供给与需求的脱节，造成公共服务供给数量、供给结构上出现矛盾;供给决策的权力由众多部门来执行，容易导致各部门利益恶性膨胀，而农民急需的公共服务却得不到有效的供给;农民难以在公共服务提供的公共决策过程中显示自身的偏好和行使监督的权利，农民缴纳的统筹、提留费用因监督不力致使贪污挪用、挥霍浪费现象严重，使用效率低下。(二)农民需求表达机制不健全
农村税费改革以来，国家和地方政府实行财政包干，除农村电网改造等大型公共服务以外，国家把公共服务的供给责任交给了乡镇政府。随着农村
经济的发展，农民自主意识的增强，对公共服务的需求表现出多层次性、多样性以及成本的可接受性。要达到农村公共服务的最优供给，就必须先了解消费者对它的需求，无视需求的供给必然是无效而低质的供给。不少学者从农民需求的角度寻找农村公共服务供求矛盾的原因，认为农民需求表达机制的缺乏和农民话语权的丧失是导致农民的需求不被重视，进而影响农村公共服务供求失衡的一个重要原因。
(三)供给主体混乱
农村公共服务的供给主体大致可以划分为政府供给主体、农村社区供给主体、农村私人供给主体三类。1.农村纯公共服务应该由政府来供给。如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护等。2.农村准公共服务应该按照政府财政补贴和受益人投资相结合的方式由政府和相关受益人合作提供。如中小型水利工程、农业科技教育、农技推广等。3.小范围受益的公共服务的供给模式。对于这类服务理想的方式是发挥农民自身的力量，将农民组织起来，成立农业合作组织。如农村的小型水利设施的建设和维护、村内道路的建设和维护等。
由于各级政府及村民组织之间权限不清，导致农村公共服务供给的来源萎缩。农村社会的纯公共服务理应由政府来提供，但农民却成为真正的提供者;基础教育是纯公共服务，应该由国家的财政负担，而中国农村的义务基础教育却几乎都是由农民自己来承担;农村发展的准公共服务，不是按照“谁受益、谁出钱”的原则出资，同样也是由农民自己来分摊成本。
(四)供给渠道单一
在财政体制上，各级政府都向下级政府下派自己的责任，最终将公共服务供给的负担全部推给了贫困的农民;在供给机制上，政府却又进行垄断经营，限制其他的经营主体进入。私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共服务供给领域。在国家财力有限的状况下，仅靠政府供给农村的公共服务是很不现实的，将难以满足乡村社会多层次、宽领域的公共需要。而且这种体制很容易产生“寻租”行为，往往提供公共服务数量有限，质量不高，难以保证农民对公共服务多样性、高质量的要求。
三、完善农村公共服务的对策建议
经济的发展并不仅仅是工业、城市的发展，它应是一个包括农村经济发展在内的社会协调发展，而农村公共服务在一定程度上影响了农村经济的发
展，因此有必要改变农村公共服务提供匮乏的现状。
(一)改革农村公共服务供给制度
农村公共服务的不同属性和层次决定了其供给应该多元化。在供给主体、资金来源渠道和供给方式上实现多主体、多渠道和多种方式共存的供给模式。通过持续地对农村的“多予”、对农民的“少取”、对农业的“放活”，逐步建立起支持“三农”发展的长效机制。这些都需要政府为公共服务的供给者提供有效的激励机制和监督机制，包括对公共服务产权界定，创造良好的制度环境，对某些负外部性问题进行必要的规制，为消费者提供相对充分的信息，给予相应的优惠或补贴等激励措施等。
完善农村社会保障体系和农村义务教育体系。建立农村最低生活保障制度改革现行医疗卫生管理体制，完善农村基本的救济体系。构建统筹城乡公共教育体制，提高城乡间公共教育的公平程度，建立有利于农村剩余劳动力有序流转的就业机制，逐步实现城乡统一的户籍制度。
(二)构建农民对公共服务的需求表达机制
从农民的自身需求出发，建立一套“自下而上”的需求表达机制，由广大农民的需求来决定公共服务供给种类和数量的目标，而不是以前的自上而下的行政命令来决定，这种决策机制，充分体现了农民的需求意愿。要充分体现农民的需求意愿，关键的一点是要进一步推进农村基层民主制度建设，完善村民代表大会制度，使乡村范围内最广泛民众的意见能得到充分的反映和体现。同时应从提高农民的组织化程度入手建立一种政府与农民群众之间的中介和桥梁，让农民有能力和有渠道表达自身对公共服务的需求。(三)调整财政支出结构
首先应加大向农村的财政转移支付力度，在提供公共服务上要重点向农村倾斜，加大对农村公共服务的供给力度，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。其次国家应调整财政和国债投入结构，增加对农村基础设施建设的投资数量和比重，使农村能够获得更多财政支持，从而解决农村因公共服务匮乏所引起的诸多困难和问题。同时加强地区间财政能力的平衡，以保证自然、经济环境存在着差异的各个地区，人们可以享受到大体相同的公共服务。
(四)建立与各级财政相对等的事权分摊机制
虽然在现实的农村中依然存在着这样和那样的问题，但是我们已经看到
了党和政府作出的行动，新一届领导人上台之后的一系列举措让我们有理由相信，农村公共服务不再是一种奢望，习在不同的场合说过中国梦，希望在我们的农村能够实现自己的梦。
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尊敬的各位农民朋友：
您们好!
***镇农村公共服务中心热忱欢迎您前来办理各项业务。为了给您提供优质、便捷服务，请您到总值班台填写《农村公共服务承办单》，由值班人员为您服务，告知您为您具体办服务的服务窗口和承办人。在我们的工作人员为您提供服务的过程中，您如果有任何不满意或建议，都请您及时的提出。我们为您的服务结束后，请您在《农村公共服务承办单》签上您的大名，并把对我们工作的意见写在上面，以便提高我们的工作水平和服务质量。
谢谢您的合作!
课题组拟以“云南省农村公共信息服务”为主题进行调研，邀请1名基层政府负责新农村建设的官员和1名新农村建设典型村的党支部书记或村委会主任接受访谈，调研访谈方案附后，时间大约为4月19日上午9：00-11：00，下午15：00-17：00，烦请孙荣燕副主任进行联系与协调。
云南农村公共信息服务发展现状调研方案
(一)调研背景
国家行政学院电子政务研究中心“信息弱势群体公共信息服务研究项目”子课题
(二)调研目的
通过调研，获取基层农村公共信息服务情况的第一手资料，为后续分析工作奠定基础
(三)调研内容
主要内容：农民获取信息的主要方式;最喜欢的信息传输方式;当地通讯设备与农民喜欢方式的差异;目前接受政府信息的主要途径;获取这类公共信息的困难，希望的解决方式;
(四)调研对象
(1)云南基层乡镇政府中负责新农村建设工作的主管干部;(2)典型村的党支部书记或者村委会主任;具体人选待定;
(五)调研方法
电话访谈，事先准备好调研提纲，时间控制在每个访谈对象30-60分钟;访谈后进行资料整理;
(六)调研时间
2010年4月下旬，具体时间待定
(七)组织人员
待定
一、我县农村公共体育服务设施现状
1、农村公共体育设施建设。
xx县属国定贫困县，全县有农村人口xx万，占全县人口的xx%。由于县公共财政底子薄，全县农村公共体育设施建设十分滞后。xx年，国家开始实施农民体育健身工程，村级主要建设水泥篮球场，并配置2张室外乒乓球桌，国家和省级每个项目补助xx万元(含器材，xx年起为1.7万元)，不足部分由地方配套。截至2012年，我县完成村级农民体育健身工程项目建设31个，农村公共体育设施建设得到了较大改善。所建设施由村干部或委托村小学管理，均免费开放。
2、体育组织建设。
目前，全县有近70%的行政村成立了老年体协组织，有近40支民间龙狮队、30支民间龙舟队。体育组织建设走在了体育场所设施建设的前面。
二、主要经验做法
村级农民体育健身工程项目建设约需5万元，我县大多行政村村不具备这样的财力，要推进项目建设，就必需整合教育、扶贫、新农村建设等资金。在最初项目申报是，就首先考虑扶贫建设点、新农村建设点和土坯房集中改造建设点等。这样，就较好的保证了项目建设的顺利实施。
三、存在的问题
1、农村公共服务活动经费缺乏，不能对损坏的器材实施及时维修，村级体育组织运转困难，不能有效组织开展体育活动。
2、当前国家农民体育健身工程项目缺乏灵活度，没能很好的和山区县的地理特点结合，实施效果不是很好。
四、几点建议
1、上级部门之间要加强沟通协调，项目的实施要在体现公共服务的前提下，打破部门局限，最大化的统筹和整合。
2、多渠道保障和增加对农村基层公共服务活动经费的投入，出台有效的政策措施，鼓励社会力量加入基层公共服务设施建设。
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浅析农村公共文化服务体系现状
浅析农村公共文化服务体系现状
【摘要】我组通过调研绵阳市三台县刘营镇农村书屋现状，总结出农村书屋存在的问题，并提出一些的解决措施。
【关键词】农村书屋;现状;问题;建议
一、农村书屋现状
自2006年农家书屋工程建设试点以来，到2007年6月底，四川省已建立农村书屋150个，到2011年8月份，四川省已建成农家书屋22300个，覆盖近50%的行政村。四川省图书馆2011年上半年对12个县区进行调查，调查数据表明，四川省各地农村书屋的建设进度不平衡。其指出，建设不平衡的主要原因受当地领导对农家书屋建设的重视程度及经济发展水平的影响。
我组对刘营镇8个村农村书屋进行了走访调查，下面从资金管理、人员管理、图书管理、政府监管四个方面对农村书屋的现状进行阐述：
(一)资金管理现状
在刘营镇，当地政府用于建设农村书屋的资金来自中央下发的地震灾后重建资金以及党员捐献的专项资金，这些资金主要用于购买农村书屋的书架以及书籍，书架及书籍的配置实行一步到位、统一标准的政策。调查中，政府表示农村书屋的建设资金严重缺乏，主要表现在没有专项资金用以维护书屋、支付管理员薪酬、宣传书屋等。
(二)人员管理现状
农村书屋的管理者由自愿报名、村委会推举的方式产生。管理员的培训由镇上统一举行，主要内容为：如何安装书架、如何为图书编号。管理员一般无薪酬，由村干部兼任。在激励和考核方面，刘营镇农村书屋并无涉及。
我组认为，目前农村书屋的人员管理现状并不良好，村干部身兼数职导致了农村书屋管理工作效率的低下，激励机制和考核方面的空缺，也减少了书屋管理员的工作热情。
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(三)图书管理现状
目前农村书屋的图书，主要有四类，分别为书籍、杂志、报纸、音像制品，其中书籍数目最多。书屋的图书来源为政府，政府按照统一标准向各个书屋进行图书的配置，并按照国家规定对图书进行编号。图书的借阅有统一的制度，但并未被严格的实施。通常情况下，借阅者只需对借阅的图书进行登记，借阅时间并没有严格的限制。借阅中出现的超时、损坏也不进行严格的罚款。由于刘营镇多数农村书屋于今年上半年才完全建立，因此书籍等都较为崭新，到目前，还未考虑旧书的处理问题。
总体来说，书屋对图书的管理目前停留在摆书上架的阶段，对于图书的维护、旧书的处理、图书的借阅制度都没有严格的规定。
(四)农村书屋监管现状
目前为止，对农村书屋的监管仅停留在领导视察的阶段。现在出现的许多情况是，在领导视察期间，出现许多“临时借阅者”，形成一片农村书屋繁华热闹的场景;而在领导离去之后，农村书屋又成为一个大门紧闭，鲜有人至的地方。
二、存在问题
就本组调研而言，目前农村书屋的建设存在很大问题，然而资金不足以及宣传不足尤为严重。
(一)资金供应不足
农村书屋的资金来源主要是当地政府给予提供，但当地政府只在农村书屋建设期时提供一次性资金帮助，统一提供标准化的书籍和配套设施。至于后期农村书屋的运营管理所需经费则只能依靠每个村子自己解决。一些村子靠出租闲置办公室所得租金来维持农村书屋的开放，但是，这部分租金毕竟很少，难以用来支付图书管理员的工资，维护农村书屋的日常开销。
(二)重视程度不够
在我们调查问卷和访问中，有58%的村民根本就没有听说过农村书屋，有25%的村民只知道农村书屋的存在，但未使用过;有15%的村民十分了解农村书屋并且使用，而这些人中九成都是村干部。可见，农村书屋的宣传力度远远不够，这将导致农村书屋资源的闲置浪费。
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三、建议
(一)保证农村书屋经费的充足
由调查可知，目前的每村农村书屋都是由政府出资建立的，资金基本全部用在购进书架、图书方面。并且资金只在建设期一次性提供，没有资金的持续跟进补进。这样的资金提供制度使由村级管理的农村书屋在营运方面遇到了很大的资金困难，没有书屋管理员薪酬、没有宣传资金、没有维护资金……资金困难的使各村将书“锁”在了书屋里，一方面减少了图书的供应时间，另一方面抑制了村民对图书的需求。
为解决农村书屋资金问题，一方面乡镇政府需做好本财政预算，每年对农村书屋的建设及维护提供一定的资金;另一方面，各村要充分利用自身资源和社会资源，寻求多更地资金，如：租赁闲置的村办公室，租金用于建设和维护当地公共文化服务设备;寻求企业捐款赞助或者与NGO组织建立合作等形式来获取资金。
(二)从供需平衡出发配置图书资源
农村书屋的图书配置要注重从供需平衡出发，如何做到供需平衡呢?首先，应当从建立农村书屋的地点的事情情况出发，了解该村的整体情况，如平均文化水平、平均年龄等，再根据整体情况配置图书。统一配置图书虽然节省了很多时间，增快了行政效率，但并不能有针对性地提供服务。因此，“因地制宜”的理念在农村书屋图书的配置上尤为重要。其次，应当建立起反馈平台。在农村书屋运行阶段，出现问题时，特别是图书数量及种类的问题上，应当及时通过反馈平台上报有关工作部门，有关工作部门应当及时解决普遍性问题，以保证农村书屋的长期运行。这种反馈机制，能够快速调整图书的供需关系，使农村书屋的图书配置与图书产品市场接轨。
(三)通过制度化管理提高管理员素质
针对农村书屋管理不严谨，书屋管理人员身兼多职的问题，政府首先应该建立健全专人管理制度和责任追究制度，以增强管理人员的责任心;其次，政府应该加强对农村书屋管理员的培训，培训内容不仅仅是如何摆放书架、如何为图书编号，培训内容还应该涵盖，如何提高管理水平、如何做好农村书屋宣传工作、如何开展好读书活动;
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第三，还应该建立激励机制，在农村书屋管理工作中表现优异者应当受到宣传和表扬，在工作中出现失误者应当受到相应的惩罚，这样的激励机制有利于激发基层劳动者的工作热情，在这样的工作热情中，农村书屋的需求会提高，农村书屋的效用也就随之而提高。
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摘要：以“农为本”一直是我国的优良传统。随着“三农”问题的提出、新农村建设的推进，实践中发现，缩小城乡公共服务差距对破解当前城乡二元结构具有重要的战略意义。村民是否能够有效地参与乡村公共服务体系中，既涉及到乡村公共服务体系的建设和服务性政府的转变，也涉及乡村基层民主的发展。
关键词：农村居民 公共服务 参与机制
以“农为本”一直是我国的优良传统，“农业、农村、农民问题是我国革命和建设的基本问题建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。在建设社会主义新农村的进程中，党和国家对发展农村公共事业做出了全面部署。建设社会主义新农村，推动农村公共事业快速发展、推进城乡基本公共服务均等化，创造农村和谐美好生活，是亿万农民的新期待。农民是新农村建设的主体，也是农村公共事业的受益者。农民参与是农村公共事业发展的必然要求，只有破除农民参与农村公共服务的体制性障碍和观念壁垒，建立城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系，构建良性的参与机制，畅通的参与渠道，发挥广大农民参与农村公共服务的主动性和能动性，才能促进农村社会的全面进步。
一、问题的提出
1 新农村建设呼吁均等化公共服务。新农村建设的推进，对于破除城乡二元结构，形成城，经济社会发展一体化新格局，促进全社会和谐发展具有基础性、全局性作用。建设新农村，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革成果，除了解决农民收入、农村社会生产力水平滞后等系列问题，还应高度重视并着力解决农村公共服务不足等现实问题。政府在农村提供公共服务不足，主要表现在基础设施的建设，基础教育经费的投入，基本医疗卫生服务，基本养老保障的供给。提供均等化的公共服务，对于调动广大农民群众建设自己美好家园的积极性，形成城乡良性互动、协调发展格局，实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村客整洁、管理民主”的新农村建设目标具有重大意义。
2 行政体制改革为农民公共服务参与提供了保障。20世纪80年代在世界范围内兴起的公共行政改革已经进行近30年。尽管各国改革的模式不尽相同，但一个共同之处都是把提高政府管理质量和效能作为公共行政改革的重要目标。党的十六大以来，党中央、国务院一再提出建设人民满意的服务政府、责任政府和效能政府。温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中更明确强调：“各级政府要全面履行职能，在继续加强经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”从这些转变与表述中，可以感受到新公共管理理论和新公共服务管理对我国行政管理体制改革发挥的重要影响。政府的角色进行了重新定位，从控制者角色转变为服务者角色，即促进公益达成和公益实现者角色、尊重公民，保障公民参与角色、公共事物和公共议程安排者和仲裁角色。行政理念的确立，政府角色转变宏观上保障了农村公共服务有效供给。
3 新型农民的诞生推动了农民公共服务参与。新农村建设需要新型农民。新型农民并非没有，而且有大量发展的趋势。中央农村工作领导小组办公室负责人提供的权威数据表明，由于经济衰退，全国大约有2000万农民工失去工作，或者还没有找到工作就返乡了。农村居民”返乡潮”事件，从社会学上来看。这是一次大的社会流动。有人认为，这次流动有助于减轻城市就业压力，缓解城市就业和其他社会矛盾;农民返乡从事农业生产，可以增加中国粮食储备，增强中国在粮食方面抵御风险的能力。然而，也有人认为，这次流动是被动的，会造成失业和农村生活困厄，因此给社会秩序带来冲击。不论是积极看待还是消极看待这一社会现象，农村居民本身在这次流动中发生了许多变化。农民工在经济发达的城市生活，他们的思想观念和生活方式在发达城市受到洗礼，使他们具备一定意义上新型农民的特征。他们有的掌握了技术。有的学到了管理经验，有的受到了先进文化的熏陶。这些变化，带来法律意识、集体意识、合作意识的明显增强，对民主观、权利观的日渐觉醒，因此，他们回到农村，会同“留守”的发家致富能人、文化人一起对农村基层的管理方式和管理理念提出挑战，也必将是农村公共服务建设的发展机遇。
二、农村居民公共服务参与现状
1 村委会的“缺位”。村委会是农村的一个基层组织，也是农村居民参与村务公共事务的一个平台。根据1990年中共中央在《关于转发<全国村级组织建设工作座谈会纪要>的通知》和1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)第三条规定，村委会是一个农村居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这个群众组织是为村民公共服务，也可以说它应该是村民利益表达的渠道和平台。然而，在现实生活中，这个组织的服务功能没有得到很好的发挥。2008年7月19日，云南省盂连县发生暴力冲突事件，公安机关在对该县公信乡、勐马镇部分农村地区开展社套治安整治过程中，依法对勐马镇5名犯罪嫌疑人实施抓捕时，遭到500多名胶农用长刀、钢管、棍棒等工具围攻殴打。冲突中，41名民警、3名干部和17名胶农在冲突中受伤，2名胶农死亡。从这个案例中我们可以发现，这些村民没有通过村委会这一组织来解决他们关注的利益，村委会在这个事件上是处于失语状态。
农村居民为什么没有选择村委会这一组织呢?根据学者任艳妮、吕翔在陕西省某县的调查发现：“……有重大村务都由村民群众直接参与决策，56%的村民认为选举过程不能程序规范、畅通渠道、发动群众，60%的村民从未被邀请参加村里的重大问题决策。”甚至农民被问到“如果选举委员套无故不让你参加选举时，你将怎么办”时，回答“无所谓”或“求之不得”的达30%。这些数字表明，农村居民对村委会认同度不高。
2 参与意识低下的假象。在农村公共事务管理中，农村居民参与意识表现较低。有学者认为，村民不参加公共事务管理是参与意识不强的表征。笔者认为，村民不参与并不说明不想参与，不想参与并不就说明参与意识不强。为什么如此一说呢?村民不参与公共事务只是结果，造成这一结果有多种原因。我们不能只归结到参与意识不强。尤其是返乡的农民工，他们在观念变化、视野开阔、经济上取得一定地位后，他们对农村公共事务会有更大的热情。我们在莱镇调查得到“40.57%的村民认为自身具有强烈的公共服务意识，意识一般的占54.45%，仅4.98%的村民对公共服务意识表示可有可无”中可以得到说明。
当前农村居民不愿参与公共事务管理主要可以归结为以下几个方面：其一，宗族控制的村级组织和村级事务;其二，村委会干部与村民争利;其三，当前的政治文化和制度缺陷。要么是村委会功能弱化直至无权力;要么是村委套自行其是，完全摆脱掉农民群众的制约，这两种情况造成农村居民在心理上不认同村委套是一个他们表达意见扣利益诉求的组织。
三、保障农村居民参与公共服务的措施
保障农村居民参与公共服务，既是新农村建设的迫切需要。也是政府民本价值的实践。如何通过“无断层”的村治模式，来正确引导与培养农民公共服务意识，通过疏导性的沟通合作机制、畅通的农民利益表达机制，搭建农民知情权、参与权、表达权、监督权平台，真正确立农民群众在新农村建设中的主体地位，笔者认为应从以下几方面进行：
1 重构村委会的职能。首先，村委会应该回归到群众组织性质上来。村委会应从为政府服务的角色向为人民服务的角色转变。因为它是人民群众选出来的，它应依赖自己的选民，是选民的“代言人”。其次，村委会组织与政府应保持相对的独立性。让村委会组织能忠实为村民服务，真诚地代表村民的利益，让村民在内心上认同村委会组织。只有这样，农村居民才套积极参与公共事务当中，村民才会通过村委套组织来表达自己利益意愿和利益诉求。
为了实现这一目标，1998年11月4颁布的《村组法》需要做出修订。其一，确立村委会为村民利益诉求表达的平台。根据《村组法》第五条第二款的规定，村委员肩负着保护村民的合法财产和利益的责任。但在谊法中没有相应规定如何保护村民的合法利益，村委会可以通过什么渠道来保护。当村委会通过组织的形式，表达了村民利益诉求之后，哪个部门应做出回应，应当在多少个工作之日内做出回应。如果没有部门回应，它是否可以通过新闻媒体披露引起上一毁政府或者全社会关注。
其二，确立村民委员为代表村民合法利益的法律主体地位。村民委员是否能代表村民成为在法律诉讼中原告地位，在《村组法》的规定中没有确立。在当前农村改革时期，利益呈现多元局面。家庭承包责任制之后，个体经营较为独立、村民间联络淡化。当村民面临侵害时，他们很难以形成共同的抵制力量来保卫自己的权利和利益。在这种情况下，如果涉及多敷村民他们会选择非常态的方式或者其他极端的方式来对抗，如果被人利用还可能对抗政府和社会。笔者认为，如果村民自己的利益受到损失，如果凭借个人的力量无法得到法律的救济，经村民提出申请，村委会通过召开全体村民会议表决;如果通过，村委组织可以代表村民成为原告的主体资格。
其三，应当增加“临时村委会”内容。《村组法》的第十六条规定赋予了村民罢免村民委员会成员的权利，提出罢免的主体的要求。但在实践中操作性不强，村民遇到村民委员会不能履行好自己的职责，不能很好地代表自己的利益，他们很难罢免村民委员会成员。因为。本村1/5以上有选举权的村民联名必须提出罢免的理由，如果村民委员认为理由不能成立，村民还有什么办法呢?该条文中还规定，村民委员会应当度时召开村民会议，投票表决罢免要求。如果村委员不召开村民会议，村民又该怎么办呢?仅仅制定权利是不够的。必须制定相应的保证权利能够实现的程序。因此，《村组法》应该增加如果经村民三次提出罢免要求，村委会不召开全体村民会议。村民有权解散村民委员会，成立临时村民委员会的权利的相关内容。
2 农村居民公共服务参与意识的培养。公共服务参与意识不是先天产生的，它的强化，需要培养和引导。我们在仪陇县某镇调查发现，“认为政府对农民公共服务意识培养重视、比较重视占30.6%，不够重视占44.84%，认为不重视和说不清楚的分别占17.44%、7.12%。”这说明政府在农民公共服务参与意识的培养、引导上任重道远。实现农村居民公共服务参与意识的培养，笔者认为应通过以下几个途径：
其一，加强对各级干部尤其是乡村干部进行公共服务的教育培训，强化他们的公共服务职能、意识和能力，实现对农民公共服务参与意识的支持与引导，满足广大农民对公共产品的需求。
其二，加强农民的公民素质培养。农村基础教育在提高农村居民的文化科学素质的同时，应加强民主意识，公民身份意识，公共服务参与及管理的教育，主动培养农民的民主意识和公共事务的参与能力，使他们敢于参加村民自治机构的竞争和竞选，敢于争取和维护自己的合法权益，让他们知道合法权益遭受侵害时有那些救济渠道和救济途径，如何利用这些渠道和途径。
其三，建立合理的公共服务参与运行机制。如何使公共服务所涉及的各方通过平等参与公平协商，实现良性互动和谐发展，这在党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实现政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表迭权、监督权”为我们指明了方向和路径，并在很多地区推行的农村社区建设、村民中心等形式多样的公共服务平台建设中得以实践。
3 制度的完善。参与意识、民主观念在很多地区，并非不强。村民不是不想表达自己的意见，而是无机会、无渠道。造成问题的是制度缺陷。从人性上来讲，每一个人都有表达的愿望，否则人类就不会出现文字、艺术等文化。问题是，如果人经常性表达自己的想法，却得不到关注，或者知道自己表达了和没有表达没有区别，还会选择表达吗?另外一个问题是表速的成本问题。这个问题与村委会作为村民利益表达的组织有很大的关系。当村委会组织表达村民利益不是基层政府所期望的，或者让基层政府“不高兴”，整个村民和村委组织的正当利益是否会受到影响，这些都缺乏一定的制度保障。另外，村委组织是否保证了村里的公共事务都由村民参与到了，如果村委组织剥夺村民的参与权，或者说，村委组织的决定违背了大多数的村民的意识，村民有否权利解散村委组织，重建村委组织，通过什么渠道来救济自己的权利。笔者认为，一套适应农民生产生活居住方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系可保障农民公共服务参与的权利，政策实施者的理论政策学习制度可提高农民公共服务参与的主导性，定期不不定期的农民专项培训制度可提高农民参与公共服务的自觉性，推进以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度可调动农民参与的积极性，完善与落实农村公共服务的经费保障制度可保障参与的平等性，公共政策决策的问责制可保障农民公共服务参与的实效性。
从管理性政府到服务性政府的管理转变过程中，政府原有的一些职能推向社会组织时，农村居民是否能够积极地参与、是否能够有效地参与公共事务中，这将直接影响到我国从管理性政府到服务性政府的管理转变过程，也必将影响新形势下继续推进农村改革发展的进程。
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