国务院2014年9月30日发布的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》明确提出目标,到2020年,继续增加对农业劳动力总量的转移,农民工人口数量将会进一步增长。我国农民工数量已经达到2.74亿,数量十分庞大。可见,农民工之权益保障,是实现法治中国不可忽视的环节。同时也应证了费孝通教授的一句话:“谈论中国的任何问题都离不开农村,离不开人数最多的农民”。2015年,国家统计局发布《2014年全国农民工监测调查报告》。数据表明,农民工这一群体在新时代中,其弱势地位尚未得到根本性改变,农民工合法权益难以得到有效保护。因此,对农民工权益保障机制的研究具有重要价值。囿于文章篇幅,笔者欲从法律援助制度视角切入,探寻保障农民工权益的出路,以期抛砖引玉,为推进法治中国建设提供些许裨益。
农民工受教育程度低,对法律内容知之甚少,以致精神上缺乏法律信仰,做事时缺乏法律思维。换言之,因为不知何为法律?对法律充满怀疑。且受传统小农经济思维的影响,“权力高于一切”以及“有权者可以凌驾任何法律”的传统人治观念早已深植于心。这直接表现为,他们遇事时首先想到的是“找关系”、“托熟人”,而非走正规的法律程序。
农民工维权越来越复杂化,主要表现为以下两个方面:一是,用人单位规避合同责任更为隐蔽,农民工维权难。虽然农民工的合同签订率逐年都在增长,但用人单位仍有能力规避合同责任。第二,维权程序复杂、成本高。问题最突出的是工伤维权,因为工伤维权首先需要确认基础劳动关系,在确定存在劳动关系的前提下还要依次进行工伤鉴定、伤残鉴定以及确认工伤保险待遇等事项,且每个环节都要经历“一裁二审”。
有关数据显示,以农民工人群为主的流动人口犯罪数量占全国各地犯罪总数的比例高达70%,普遍存在高逮捕率、高羁押率现象。农民工犯罪主要可以分为两类:一是,自救维权式的犯罪。这类犯罪通常是由农民工法律意识淡薄,维权手段不当造成的,具有较强的临时性和偶然性。二是,“自发性”犯罪。例如,类似黑社会性质的组织犯罪,农民工背井离乡,成了城市的边缘人,同时基于血缘、地缘的联系,容易使他们组成具有犯罪亚文化的团伙或者组织。
《致诚报告》数据显示,致诚中心从2005年成立时起,为农民工提供免费的法律服务,截止2014年底,该中心直接援助过的农民工有8346人,有超过20万农民工受益,共办结10069件案件,帮助农民工挽回损失超过1.45亿元。以致诚中心为例,其在2006至2015年期间,处理的案件数量约21万件,案件所涉金额已达42亿元,受益的农民工人数高达50万人。可以说,农民工法律援助制度在保障农民工权益的道路上取得了可喜的成绩,但是从全国总体情况来看,涉及农民工的劳动报酬、劳动安全、人身安全、社会保险等突出问题尚未从根本上得到解决,农民工权益保障任务依然繁重。具体而言,我国农民工法律援助制度主要存在以下几个问题:
第一,法律援助启动难。农民工身陷合法权益遭受侵踏的境地,却不知如何启动法律援助,早已不是新奇之事。启动难主要表现为以下几个方面:农民工不知道如何去申请法律援助,有的甚至不知道法律援助的存在,如此情形,自然无法启动法律援助,此为第一“难”。目前农民工法律援助的条件和其他受援助群体的条件一样,都是以经济情况和案件情况为标准。只有经济困难、案情特殊的农民工才能被法律援助,但是经济困难的判断标准为申请受理的法律援助机构所在地的经济困难标准。将当地政府制定的最低生活保障标准作为是否提供法律援助的标准导致各地相差很大,这必然导致同一农民工在不同地方遭受差别对待,以及不同地方的民工受法律援助的不公平保护,难以彰显法律的公平正义。第二,法律援助虚化。农民难以启动法律援助程序,即使启动成功,也将面临援助律师形式化的代理。可以说法律援助质量差,不是农民工法律援助之特有困境,但这也是对农民工法律援助探讨不可忽略的问题。具体而言,主要表现为以下几个方面:一是,律师不阅卷或者随意阅卷问题。二是,律师不调查取证问题。根据一项调查数据显示,有72.2%的律师不调查或者基本不调查证据。三是,律师不认真撰写辩护词或者代理词的问题。从实践状况来看,有些律师接受指派或者委托后由于没有时间阅卷、调查取证,在撰写辩护词或者代理词时出现许多草率应付的状况。有的刑事援助案件,律师的辩护词居然使用千篇一律的模板。
为了充分保障农民工合法权益,发挥法律援助应有之功效,应从宏观和微观两个角度予以把握。宏观层面,我国应尽早出台《法律援助法》以及《农民工援助法》,发挥立法顶层设计的功能,此乃彰显农民工权益保护重要性之必要举措。微观层面,应该针对具体的农民工法律援助制度进行完善,解决农民工法律援助的突出问题。换言之,在宏观立法的顶层设计之下,有针对性的弥补制度缺陷。囿于文章篇幅,笔者仅从微观角度探索农民工法律援助制度的完善路径。
一是,全面放开农民工法援的经济困难标准。目前河北省自2016年起,对于涉及农民工申请的法律援助,不作经济困难要求。《广东省法律援助条例(修订草案送审稿)》中拟做出规定:农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的,提供相关证明材料后可无条件获法律援助,无需提交经济困难的证明。然而全国,大部分地区都规定只有经济困难的农民工才能申请法律援助,严重阻碍对农民工的权利保护。为了真正落实对农民工合法权益的保护,笔者认为河北省和广东省的做法,具有积极的推广意义。
二是,属人原则与属地原则应并用。属人原则是指,农民工只能向其户籍所在地的法援机构申请法律援助;属地原则是指,农民工只能向事件发生地的法律援助机构申请法律援助。目前农民工法律援助申请仍然采用属人原则,但部分地区为了充分保障外出农民工的合法权益,已经开始积极探索建立省外农民工援助中心。四川省在2015年2月2日以前已经陆续建立了15个省外川籍农民工法律援助工作站。秦皇岛与34个城市共同签署“城际间农民工法律援助协作协议”,其他34个城市的农民工可以在秦皇岛申请法律援助,秦皇岛农民工也可以凭借秦皇岛法援中心开具的介绍信,到另外34个城市去申请法律援助。上述地区,为维护外出农民工的权益迈出了坚实一步。但上述努力对于外出农民工的权利保护不具有彻底性,不能惠及所有跨省外出的农民工。笔者认为只有破除地方保护枷锁,推行属地属人并用原则,方能彻底保护外出农民工的权利。
一是,健全农民工法律援助制度的经费保障体系。《管理办法》第4条明确规定将加入公会的困难农民工纳入专项资金帮扶范围,帮扶的内容包括法律援助。虽然全国总工会早已将农民工纳入工会帮扶范围,但各地在实施过程中没有统一标准执行,且都是单项帮扶,因此帮扶的效果不甚理想。《管理办法》的出台,可以使加入工会的困难农民工获得中央财政的专项援助,受援更为全面、统一。笔者认为,专项经费保障制度应当惠及全体农民工,而现行的专项经费保障仅限于参加工会的农民工,因此还有进一步完善的空间。除了政府经费的投入,还应当充分吸收和利用社会资金,建立相应的基金会来吸收捐款。二是,法律援助机构及其援助人员的专业化建设。笔者认为专业化建设具有可行性和必要性,主要有以下几点理由:其一,农民工案件往往涉及交通事故、医疗事故、人身伤害、恶性欠薪、工伤伤害,范围较为固定,培养专门律师具有可操作性。其二,前文已经述及,农民工案件通常较为棘手,这对承办律师提出了较高的专业要求,因此援助律师有必要专业化建设。法律援助质量普遍不高的现状下,唯有强化农民工援助制度的专业化建设,才是农民工法律援助“虚化”的破解之道。笔者认为,致诚中心的模式具有可复制性、可推广性。这样既可以充分调动民间力量参与农民工法律援助制度建设,又能减轻政府压力。农民工法律援助机构应组织援助律师进行专业培训,各机构之间及内部应定期举办交流会,相互学习先进经验。
尽管我国经济发展迅速,人民生活发生天翻覆地的变化,但农民工群体从产生之初至今,一直贴着“弱势”标签。尽管从上世纪末,政府已经重视对其合法权益之保护,积极发展农民工法律援助制度,但是当初的老问题至今仍未被彻底解决。应当说,随着法治中国建设的纵向推进,进一步完善农民工法律援助制度如箭在弦。笔者相信,法律援助制度将会不断地沿着正确方向迈进,农民工终将会享受到法治国带来的温馨。
摘要：农民工作为一个具有中国特色的群体,其法律意识淡薄、维权难、犯罪率高等特征,并未随着经济发展而有所改变,对其进行法律援助仍具有必要性。法律援助启动难以及法律援助“虚化”的现状,严重掣肘其对农民工合法权益保护功能的发挥。造成这一困境的深层次原因是,经费保障机制不健全和法援专业队伍缺位。因此,敞开法律援助的“口子”并疏通法律援助的运行渠道,乃是实现农民工接近正义的法治中国蓝图的必要举措。
关键词：农民工,法律援助,降低门槛,专业化建设
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[4] 薛慧娟.涉及农民工案件直接给予法律援助[N].河北日报,2015-12-08.
[5] 张莹莹,叶启韬.维护农民工合法权益[N].秦皇岛日报,2015-07-24.
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