关于做好失地农民社会保障费用问题

关于做好失地农民社会保障费用问题（共7篇）

关于做好失地农民社会保障费用问题 篇1

沈阳、北京、呼和、郑州、武汉、西安、上海、南昌、南宁、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐局，广铁集团、青藏、投资公司：

关于审计组关注的失地农民社会保障费用问题，按照国家有关政策文件规定，是由地方政府统筹负责安排的，有关说明后附。此涉及到是否执行国家政策问题，请相关建设单位根据被审项目实际情况认真做好解释工作。

附：失地农民社会保障费用相关说明

失地农民社会保障费用相关说明

一、国家的有关规定

1．国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

根据国发„2004‟28号：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

2．国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）

根据国土资发„2004‟238号文： 1．统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。

2．统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。

3．征地区片综合地价的制订。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。

4．土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。

3．国务院办公厅《转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）

根据（国办发„2006‟29号：开展被征地农民就业培训所需资金从当地财政列支；社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，地方财政和集体经济要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定。

政府承担的被征地农民就业培训和社会保障所需资金由当地有关部门在征地过程中统一划拨。各地政府要严格执行各项财务管理规定，加强资金监督和管理，确保资金的安全和增值，任何单位和个人不得挤占、截留或挪用。

4．国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）

根据国办发„2006‟100号：从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。土地出让收入使用范围的第三条规定：支出范围包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。

土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。

建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地方，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民的部分，可以根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民利益。被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。

5．劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）

根据劳社部发„2007‟14号：各地在制订被征地农民社会保障实施办法中，要明确和落实社会保障资金渠道。被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。根据国办发29号文件、国办发„2006‟100号的规定，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。

各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施前，被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳；各市县征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施后，要及时确定征地补偿安置费用在农民个人、农村集体之间的分配办法，被征地农民社会保障个人缴费部分在农民个人所得中直接缴纳。

综上，失地农民社会保障费用由个人、集体和地方政府共同承担，被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。新的区片综合地价已考虑失地农民社会保障费用因素。

二、铁路建设项目实施情况

关于做好失地农民社会保障费用问题 篇2

一、建立失地农民社会保障体系的必要性

鲍海君、吴次芳认为, 农民被征地后得到的补偿费用极为有限, 一旦补偿的钱被花光, 基本生活没有经济来源时, 生活就失去保障。而集体经济组织、政府及各部门由于征地所得的资金, 由于缺少监督机制, 不但不能做到保值增值, 往往又成为腐败和官僚主义产生的源头。合理利用这部分资金, 保障失地农民的生活, 要求建立失地农民社会保障制度。王斌认为, 从显示社会公平和社会正义、土地资源优化配置以及整个社会的安定和稳定的角度来看, 国家理应给这一弱势群体提供社会保障。师宁慧、曹洁认为, 失地农民社会保障制度的建立, 有利于推进城乡一体化进程, 有利于维护社会稳定。王顺喜认为, 建立失地农民社会保障制度是落实城乡统筹战略的具体体现, 是对失地农民基本权利的有效保障, 可以弥补城乡二元结构下社会保障制度的不足, 是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的需要。宋斌文、荆伟认为, 随着西部大开发的进行, 中西部地区失地农民越来越多, 失地农民长远生计问题已经由发达地区的局部社会问题演变成全国性的社会问题, 为减少失地农民在市场经济中所面临的各种风险, 将失地农民纳入社会保障体系是完全必要的。许庆明等认为, 建立失地农民社会保障制度可以有效解决失地农民的长期基本生活保障, 避免货币安置、留地安置和招工安置可能带来的后遗症, 是解决失地农民困难的最有效的方法;建立失地农民社会保障制度也有益于减少征地纠纷, 提高征地效率, 加快农民向城镇居民的转变, 推进城市化进程。

二、失地农民社会保障体系的内容

鲍海君、吴次芳认为, 由于失地农民的特殊性, 其社会保障不同于一般城市居民的社会保障, 其社会保障应包括失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会和法律援助等。朱明芬认为, 应建立健全失地农民养老保障制度, 在条件许可的情况下, 为社区失地农民购买大病医疗保险, 同时, 对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度。吴刚等人认为, 应将失地农民纳入城镇社会保障体系, 将无地农民纳入城镇居民管理, 对于生活特别困难、低于城市居民最低生活保障的纳入低保管理范围。

三、失地农民社会保障模式的选择

孟繁丽认为, 城市化进程决定把农民土地划为城市建设使用, 失去土地的劳动者, 就应转化为非农人员, 并纳入城市社保体系。从中国城镇化长远目标考虑, 应建立统一的失地农民社会保障制度, 但目前将失地农民全部纳入市民行列显然不现实, 但可建立统一多层次的保障对失地农民进行分类分层次保障。崔改梅认为, 当前失地农民社会保障制度的主要任务是为失地农民构建一个能与城镇社会保障逐步衔接的可持续发展的失地农民特有的社会保障模式, 以实现“老有所养、病有所医、生有所靠”的目标。涂文明认为, 基于我国农民的特质和城市化进程的特征, 应建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系。

四、失地农民社会保障基金

1. 失地农民社会保障基金的筹集

马驰、张荣认为, 土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源。杨盛海等人认为, 缴纳社会保险的费用可以由政府、土地开发中增值收益、农民各出一部分。于维军等人认为, 国家、集体、个人及市场征地主体各出一部分。

2. 失地农民社会保障基金筹集模式

陈信勇等人建议实行“统账结合”模式, 将政府和村集体负担的一部分资金用作养老保险基金, 建立统筹账户;村集体负担的另一部分资金和个人从安置补助费中列支的资金用于建立个人账户。宋斌文等人则支持个人账户制, 认为由于人口老龄化的挑战、城市化步伐的加快对养老保险制度的冲击以及目前的转制成本难题等原因, 采取“政府出一点, 集体补一点, 个人缴一点”, 为保证制度的可持续性, 失地农民社会保险支出标准要低于城镇职工。

3. 失地农民社会保障基金的管理运营

对失地农民社会保障基金实行多元化投资在学术界已达成共识, 讨论的焦点集中在失地农民社会保障基金应由谁来管理运营。陈信勇等人认为, 在人力资源与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构, 实行收支两条线和财政专户管理, 单独建账、专款专用。冯健认为, 应在明确的法律体系前提下, 依法赋予监督主体监督权, 要分开设置失地农民社会保障基金的管理机构和经营机构, 前者负责对后者的监管和保险金的发放等, 并保证监督管理机构的权威性、公正性、独立性和科学性。鲍海君等认为, 应交由私营机构管理, 不一定要按照西方国家的做法, 可以结合我国国情, 交由银行和非银行金融机构经营管理, 并引入竞争机制, 来促进基金的保值增值。

五、有待于进一步研究的问题

失地农民的社会保障问题探析 篇3

目前，在城市工业化进程不断加快的情况下，失地农民问题已经成为社会的热点问题。本文所指的失地农民主要是在城市工业化进程中，因为城市的非农业建设而被征收了土地使用权并未能被纳入到城镇社会保障体系中的农民。

失地农民的社会保障主要是指：因为公共利益的实现而使得该地区的农民失去了赖以生存的土地，为了促进社会的安定、团结，维护失地农民的根本利益，制定出的一系列国民收入再分配方案的保障政策。

二、我国失地农民社会保障中存在的问题及原因分析

（一）失地农民社会保障存在的主要问题

首先，缺乏统一的土地征用补偿标准，部分地方政府私自截留土地征收补偿款，并挪为他用，致使失地农民的实际补偿金额非常低。其次，由于农民的文化水平普遍偏低，而且多数农村地区的工业化水平不高，使得农民在很长时间内都无法适应失地后的生活，进而导致其在生活和工作上都承受着巨大压力，并且对未来生活充满担忧。再次，由于部分地区的保障制度不够完善，使得当地的社会保障部门不知道如何对失地农民的身份进行定位，从而也就无法给予其相应的社会保障。

（二）造成失地农民社会保障问题的原因分析

第一，城乡二元结构的不合理性造成失地农民的利益补偿不足。计划经济时代推行的“重工业优先发展”政策造成了我国独特的城乡经济二元结构。尽管改革开放之后大量的农民进城打工，有效地提高了经济收入，但是并没有引起城乡二元结构的实质性改变。城市的规模不断扩大，基础设施建设越来越完善，其资金是来自于城市周边农村地区的土地征收增加值，真正是“农村无回报地支援着城市建设”。一直以来，在粗放型经济发展进程中，政府出台的各类政策始终无法让农民真正地融入到城市生活，即使现在的农民工福利待遇得到了明显改善，但始终无法与城市居民享有同等待遇，而失地农民的权利获得则更为艰难，其心中的不满情绪会加剧堆积。

第二，土地产权制度有待健全。第三次土地改革中推行的“家庭联产承包责任制”，指明了农民拥有承包土地的使用权。但是，由于制度编写的不够清晰，农民的使用权、收益权以及处分权等权利界定较为模糊，以至于在政府对农民土地强制征用时，农民无法借助土地产权法律来维护自己的利益，只能成为失地农民。具体而言，其一，农民在土地的使用权交易上，只能选择转让、出租等有限的流转方式，在形势多变的社会发展过程中，这些方式已经无法为农民的合法权益提供有效保障。其二，我国法律对土地的承包期限做出了明确的规定，人口的不断变化，导致土地使用者的频繁更换，承包期限变得越来越短。加之当地政府可以对土地的承包制度以及经营方式进行随意更换，使得农民在土地使用权上缺乏权属感。其三，由于基层政府掌握着土地的流转权，其在利益的驱动下，往往不顾农民的合法利益，强制进行农村土地流转，使得农民的土地承包经营权受到严重侵犯。其四，由于土地流转的程序并不规范，所以在土地流转过程中，经常因为补偿标准不统一或者缺乏维权依据，使得失地农民的利益再次受损。

第三，土地征用制度缺乏完善性。首先，城市规模的不断扩大必然引发征地行为发生，而制定规范的征用制度则是确保征地行为合法化的重要前提。在我国的《土地管理法》中，尽管对“公共利益”的内涵和外延给出了说明，但是，却有些“空隙”可钻。而这些“空隙”则成为地方政府将“经济活动”转变成“公共利益”的重要依据，巨大的利益使得部分地方政府越发地热衷于土地征用。其次，“经济杠杆”在土地征用中的“灵活”运用，使得部分地方政府滥用职权，随意进行非农业性“征地”。在地方政府获取大量利益时，农民并没有得到公平对待，其补偿款数额根本就是征地利益总量的“九牛一毛”。造成这一问题的一个重要原因就是《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》在失地补偿和补偿救济标准制定上存在一定的问题。例如，农民可以对土地补偿标准提出反对意见，并向县级以上政府申请进行协调，但是审批部门恰恰就是征地的“当事人”，如何能够协调成功。如果在协调不成功之后，农民还可以向更高级别的政府，甚至国务院申请裁决，可是对于“面朝黄土背朝天”的农民而言，其难度可想而知。再次，土地征用程序缺乏合理性。近年来，我国推行的土地征地听证制度，使原本的征地程序在某种程度得以完善。但是，在实际的征地过程中，缺乏法律保障的失地农民很难获得必要的知情权、参与权，甚至上诉权。尽管国家规定了征地需要按照公告要求执行，但是，地方政府却很少会告知农民其中的征地细节，仅仅是例行通知农民征地的范围和补偿标准。在政府同开发商进行协商时，农民只能是接受者，无法表明自己的立场和观点。当农民对补偿价格存在异议时，由于土地征用制度与其他法律法规存在诸多脱节的地方，司法部门无法参与其中，而行政复议作为唯一途径，则是在执行程序上存在诸多不合理之处。最后，因为地方政府有权强制性地低价征收大量土地，并转手卖给建设开发商。所以，在经济利益的驱动下，部分地方政府对这类行政活动非常“热心”，并付诸实际行动，这也导致了失地农民数量的猛增。

第四，征地补偿方式不够合理。一方面，一次性补偿方式不利于失地农民的可持续发展。在征地补偿方面，多采用一次性补偿政策。农民获取的补偿款最高标准也仅仅是原土地用途的年产值30倍，看似很多，但是对于普通的农民家庭来说，也仅仅是维持原生活水平七年而已。如果将失地农民的补偿款用于社保投资，获取的养老金不过是城市居民最低生活保障的33%。而土地一旦被用于非农业生产，其产生的经济价值则是无法估量的。失地农民的补偿方式严重地偏离了市场经济规律，另外，一次性的补偿方式，不仅无法解决失地农民的现实就业问题，更无法给失地农民社会保障权益。可以说，农民用可持续的土地资源换取了廉价的“生活费”。另一方面，受文化制约，失地农民难以融入城市生活。城乡二元结构带给农民的不良影响不仅体现在物质层面上，更体现在精神文化层面上。农村的民风、民俗使得农民的人生观以及价值观都与城市居民差距甚远。社会制度变迁过程中，文化的滞后性让农民在短时期内很难适应城市的生活方式以及价值理念。在失去土地之后，农民在面临就业、社会保障以及失地补偿等问题的同时，还要面临如何融入城市生活的难题。所以，很多农民在失去土地后，感到迷茫和不知所属。endprint

第五，失地农民的社会保障不够健全。一方面，在失去能够为自身提供基本生活保障的土地之后，很多农民得到了城市户口。但是，在社会保障制度不够完善的情况下，很多失地农民却没有享受到城市居民的社会保障制度，而同时，其也失去了作为农民所享有的保障。另一方面，通常情况下，失地农民享有的社保水平普遍偏低，并且内容上多是养老和最低生活保障。多数地区都没有为失地农民提供就业培训或者扶持措施。以至于常常出现失地农民“就业难，看病难”问题。并且，由于各地发展的不均衡，失地农民的保障标准无法实现统一，更是加剧了各地的贫富差距；社会保障能够保障失地农民的生活问题。但是，就目前来看，因与城市居民的社会保障水平和土地带来的基础保障水平相比差距明显，并且，多数农民对社会保障的重要性认识不足，所以失地农民的参保意识不强；失地农民的社会保障基金的唯一来源就是土地征收、转让过程中产生的增加值，这部分资金不会积累，更不会得到后续的填补。那么，其也就不具备可持续发展特征。随着我国人口老龄化的日益加剧，城镇居民的社会保障体系已经面临着巨大的压力，如果再将失地农民纳入其中，则很容易造成系统“崩溃”，所以，只能另寻解决方案。但是，目前尚没有较为合理的解决措施；部分地区政府在失地农民的补偿款中，抽取一部分作为失地农民的社会保障基金，该措施的初衷是好的。但是，由于农民对该基金不甚了解，而且，社会保障基金本身的运作以及构成仍存在一定的问题，以至于这种做法并没有真正地为失地农民提供社会保障，反倒因为其运作中的各种“徇私舞弊”问题引起了失地农民的强烈不满。

第六，失地农民自身素质偏差。一方面，尽管广大农民的文化水平相对于几十年前已经明显提高，但是，相对于城市居民还是存在着巨大的文化差距的。文化以及价值观的差距，导致农民在就业能力以及竞争能力等方面处于弱势，所以，其进入城市之后，多是从事非技术性的体力劳动，而这奠定了其势必将处于社会经济水平的底层。另一方面，“逆来顺受”的思想观念，使得农民在土地征收时，自觉站到了被动的接受位置。加之缺乏相关的法律常识，其在权益受到侵犯的时候，很少会意识到依靠法律武器来维护自身的合法权益。当然，这其中也不乏对谈判结果产生异议的，但是，其往往是选择偏激的手段维护自己的权益，最后反而因不恰当的行为使得自己更加被动。另外，在诸多不良因素的影响下，很多农民并不愿意将征地补偿款用于购买社会保障，而且很多年轻人在得到补偿款后，不但不缴纳社保，还肆意挥霍、贪图享乐，从而使自己未来的生活更加没有保障。

三、解决失地农民社会保障问题的对策

（一）加强“以人为本”理念，深化土地制度改革

首先，对农民土地产权制度完善途径进行强化。完善的农地产权结构主要包括：土地占有权、承包权、分配权、所有权以及处分权等多项产权。但是，现有农民享有的仅仅是经营使用权以及有限的处置权等。所以，要对现有的农地产权结构进行完善。另外，对现有农民享有的产权界限进一步明确，明确区分不同权能的不同职能。最后，结合农村的发展，加强对农村地区的集体建设用地的使用权界定的完善。

其次，理顺土地承包经营权流转，不断对土地承包经营制度进行完善。第一，对农村土地所有权主体范围进一步明确，有效地解决主体虚位问题。同时，将物权化体现在农村土地承包经营中，因为，其本身就是一类用益物权，理应发挥出应有的物权作用。第二，从法律层面上将“长久不变”的土地经营权划归给农民，保障农民的根本利益不受侵犯。第三，从法律层面上对农村土地承包经营权流转方式进行细化，保证土地流转规范化和法制化，有效避免各类流转纠纷；允许土地在一定的法律范围内可以自由流转。第四，对农村土地的征用制度加以健全，尤其是土地补偿机制。务必明确土地征用的公共目的，坚决抵制任何非公共目的的征地行为。第五，对农民的户籍制度进行完善，一旦农民失去土地，政府及相关部门应及时提供相对应的社会保障权益，并加强对其就业能力的培训力度，使其不再重返贫困。

最后，对土地征用手续和程序进行优化。第一，强化法律程序。本着公平、公开的原则，在法律允许的范围内，对土地的征用手续以及程序进行科学编修。而且，在征地过程中，必须做到公开、透明，积极听取征地农民的意见，在合理的范围内满足农民的利益。第二，对土地征用听证会制度加以完善。充分保证农民的申诉权，并且，确保失地农民对征地的每一个环节都清楚，对征地公示制度进行强化。第三，对征地程序进行完善。制订出适用于征地工作的征地补偿和安置方案，并借助司法仲裁以及调解协商功能，确保征地的有效开展。并且，在实施的过程中，务必要本着公平、公正的原则，确保国家和农民的合法利益不受侵害。

（二）设置可持续发展的失地农民补偿机制

第一，有效实现失地农民的身份更换。从失地农民的管理机构方面来看，应该将原来的村民自治组织转换成为社区管理模式，并采取积极有效的措施，彻底解决失地农民身份模糊问题。同时，我国政府也应该付出更多的努力，为失地农民提供更好的可持续性社会保障服务。

第二，为失地农民尽可能地提供更多的就业渠道。失地农民失去的不仅仅是土地，还有维持生活的能力，所以，要想真正提高失地农民的安全感和幸福感，就必须帮助其拓宽就业渠道，使其就业能力显著提高，进而有效地改善自身的生活质量，从而为自己解决后顾之忧。首先，推动乡镇企业的快速发展，开拓农民的就业空间。乡镇企业的大力发展，不仅能够为失地农民提供更多的就业机会，还能够有效地带动当地的经济发展，阻止大量的劳动力涌向城市，从而确保当地的生活结构更加和谐、合理。其次，加强农村专业合作社模式。农村专业合作模式是当前农村地区广泛推行的互助性经济组织，其能够有效地改善当地农村的经营体制，加强农产品的市场竞争能力，从而使得农村地区的产业结构更加优化，农民的生活质量提高更快。最后，促进农村第三产业发展。按照可持续发展和经济性有机结合的原则，明确不同区域的地域优势、特征、发展定位，发展符合地方实际需要的第三产业或第三产业群。完善发展农村第三产业的利益协调机制，优化农村第三产业的空间布局，建立农村第三产业空间集群，引导城市中第三产业不断向农村渗透、辐射和扩散。

第三，创造条件，扩大失地农民的财政性收入。首先，征地过程中，让失去土地的农民能够获得一份土地增值收益，成为土地价值升值的利益相关者。根据农地流转的具体用途和收益来补偿农民，可以使农民获得一份由于土地用途变更而产生的溢值。其次，实行土地入股制度，让失地农民可以获得一定的可预期收入。农民以土地经营权和预期收益为股份入股，成为股东，农民增加了所持的股票、股份份额以及红利等财产性收入。最后，鼓励农民理性投资，失地农民通过自主经营或者理财等方式，实现财产的保值增值。国家可以对有条件的失地农民进行理财宣传和培训，改变失地农民保守、落后的理财观念，拓宽居民投资渠道，丰富居民的理财方式，实现财产增值，最终使失地农民完全融入城市主流社会结构之中。

失地农民的社会保障问题的探讨 篇4

摘要:工业化和城镇化进程的加快，促使许多农民成为失地农民，使得他们成为一个边缘体，由于法律上的一些欠缺：公共利益界定不明，土地征收法律规范的滞后、程序不完善、补偿标准较低。使得失地农民的未来生活保障问题日益严峻。因此，我们不但要试图解决以上问题还要建立与之相适应的配套措施：风险预警措施与争端解决机制。

关键词:失地农民社会保障补偿救济

一、失地农民的概念

失地农民是指在工业化过程中，尤其是在工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化成非农业用地。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊的称谓—失地农民。

失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体

二、建立失地农民社会保障问题的重要性

据统计，每征1亩地，造成1.4个失地农民。根据这个比例，全国失地农民达4000万人左右。随着今后城镇化进程的推进，失地农民的数量将会不断增多。目前中国非农建设占耕地每年约为250-300万亩。按一人一亩，每年大约产生250-300万的失地农民。据专家估计，2000-2030年，国家计划占耕地将超过5450亩，这还不包括非法占用的土地，虽然中央政府实行严格的土地保护政策，但违法占用土地的行为仍屡禁不止。失地农民不断增加，建立失地农民社会保障制度是维持失地农民长期基本生活的需要。在没有失去上地以前，大部分失地农民主要靠承包集体土地获得一定的生活保障，但

是当失去土地时，他们也就失去了基本的生活保障。虽然失地农民因失去土地而获得了相应的补偿，但是现行的补偿很难解决他们长期的基本生活问题。因此，我们现在必须试图建立和完善失地农民的社会保障，减缓失地农民与社会之间的矛盾，减轻他们的心理压力。

三、失地农民社会保障中存在的问题及分析

（一）土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大

我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益扩大到所有的经济建设中，所有市场主体的商业投资也看作是公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。但是，土地被征收后，具体怎样使用，具有很大的随意性。正是由于农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。

（二）土地征收的法律规范滞后，损害农民的权益

1、土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，使得财产权益得不到保障。

2、土地补偿标准极不合理，补偿费过低且欠缺一定的理论基础。《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水

平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。

（三）土地征收法律程序的不完善

1、缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。

2、土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，司法部门对理论界的这种征收批准不具有可诉性的认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的起诉拒之门外。

（四）失地农民获得的补偿标准较低

依据《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的补偿费主要包括：土地补偿费，安置补助费，地上附着物和青苗的补偿费。其补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。而在在实践中，这个标准是偏低的。再加之土地征用和补偿程序冗长，关联部门多、涉及的金额大、存在管理混乱、效率不高等问题，个别基层单位也没有及时将补偿款发放到失地农民手中等等。

(五)失地农民未来生活保障问题日益严峻

失地农民保障问题日益突出。首先，农民失去土地意味着“权利”受到极大影响。一是生存权，农民失去土地等于失去了收入和生活来源，目前明显偏低的土地补偿标准严重影响农民的基本生活。二是维系权，农民由于知识结构单

一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的能力，失地往往意味着失业，更无法奢谈维系未来的生活。三是发展权，在基本生存和维系生活都无法保障的情况下，就更没有发展可言。其次，农民失地后他们的生活方式发生根本变化，货币大幅增加，生活成本上升造成他们的压力很大，保障问题十分突出。

三、失地农民社会保障的政策措施 社会保障是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。《中华人民共和

国宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。社会保障是现代工业文明的产物，是经济发展的“推进器”，是维护百姓切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”。

（一）严格政府责任，明确“公共利益需要”的范围，建立行政监督 具体列举公共利益所包括的范围：国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共利益需要并列入国家计划的集资建设项目；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；各级国家机关建筑用地。国家进行土地征收应仅限于公共利益需要这一理由。但属于“公共利益需要”的情形在社会生活中是无法列举完的，这就导致很难避免形式上打着“公共利益需要”的牌子为“非公共利益”目的的征地。或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改变用途。因此，还应有相应的行政监督机制来配套。

（二）规范征地程序 提高补偿标准

1、征地要有严格限制。要最大限度地维护农民的利益和保护可耕地资源。首先国家应完善法律制度。明确公有产权、集体产权、私有产权应该有平等地位；保证国家为了公共利益的需要才动用征地权，并且应对公共利益有明确的解释和严格的界限，政府不能运用征地权为一般营利企业去取得土地。

2、规范征地程序，履行征地告知、确认和听证程序；提高征地补偿标准，从目前的不足%10到不低于%30。

3、提高征地补偿标准，建立合理补偿机制

为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理科学的补偿标准，以土地的市场价值为依据，按市场经济规律进行补偿。要充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障等问题，从制度上做长远安排。除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素，体现被征土地的生产资料功能和社会保障功能；不仅补偿被征土地现有价值和损失，而且还考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地可预见的未来价值和潜在收益。

应当进一步加快落实国土资源部《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》以期解决当前征地过程中补偿标准偏低，同地不同价随意性较大等问题，维护被征地农民的切身利益。

（三）改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位

土地产权主体，即土地归属，是土地产权制度的基础和核心。我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。这种土地集体产权是个笼统的概念，不能使农民真正成为法律意义上的市场主体，出现了多元主体并存的局面。按照《土地管理法》第10条的规定，“集体”可以是乡（镇）、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表，这必然造成征地行为发生时多元利益主体为争夺所有权而发生冲突，并可能损害农民利益，在实践中往往成为基层政府增加农民负担、侵犯农民权益的依据。

权利界定是土地产权交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。通过修改相关法律，给农民和国有土地拥有者以及城市其它土地拥有者同等的权利，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，只有这样才能使农民的土地权益从根本上得到保障。

（四）由政府引导失地农民参加各种保险建立失地农民社会保障体系

1、建立失地农民最低生活保障制度，失地农民及既不享有农民的土地保障，也不享有城市居民享有的社会保障，但最低生活保障是全体国民享有的基本权利。

2、建立基本养老保险制度。是我国社会社会保障中最重要、最基本的部分，养老保险对失地农民养老保险进行有益探索，制定完善《农村养老保险暂行管理办法》，保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担，将失地农民逐步纳入社会养老保险体系。

3、推行农村合作医疗制度。为切实防止农民尤其是失地农民因病致贫、因病返贫，从根本上解决农民就医问题，大力推行农村合作医疗试点工作。按照“农民自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，积极组织引导失地农民自愿参保，有效解决广大农民“看病难、就医难”的问题。

（五）进一步完善失地农民社会保障法律体系

有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的基本标志。尽管改革开放以来，一系列关于社会保障的法律制度应运而生，《宪法修正案》规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的根本原则，《劳动法》专章对社会保险和福利作了原则性和纲领性的规定，涉及养老保险、失业保险、医疗保险等领域的法律制度也日渐丰富。劳动和社会保障部2006年也出台了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，但迄今为止也没有关于失地农民社会保障的法律专门予以明确，只有在与其相关的社会保障立法中零星地有所体现，失地农民社会保障还是主要依靠地方政府规章和规范性文件，立法层次较低，适用范围有限，缺乏较强的约束力，这种法律体系设置是不健全的。

（六）建立失地农民社会保障法律制度的配套政策

1、建立一套合理有效的风险预警机制，用以识别失地农民社会保障基金的风险以及检测、控制因失地农民社会保障问题处理不当而可能导致的社会问题的基本要素，机制中关于要素标准的分析判断可以是显性，也可以是隐性，但都可能诱发一些不利的偶发事件甚至导致群体性的、突发性的、暴力性的动荡。

2、要建立失地农民社会保障的争端解决机制，失地农民社会保障从一开始就具备了权利救济的角色，面对不好的权利救济结果，失地农民还需要进行二次救济，二次救济的过程其实就是运用争端解决机制的过程，一般而言，主要包括司法控诉权和行政申诉权的行使，这也是对他们获得社会保障权利所采取的最后保护。以弥合失地农民社会保障法律制度不完整为目标，将配套政策与法律制度共同作为一项系统工程来实施，强化相互之间的关联性，这必定能够实现“大多数人的最大幸福”。

参考文献:

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关于做好失地农民社会保障费用问题 篇5

浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

作者：粟琪 姜泽芳

摘 要 20世纪80年代以来，伴随着我国城市化进程的快速发展，产生了一个失去土地却又无法真正融入城市生活，从而游离于城市与乡村之间的新的社会困难群体——失地农民，而当今社会的快速发展以及对土地需求的快速增长使得失地农民这一特殊群体越来越庞大。作为弱势群体，失地农民社会保障问题正逐步受到社会关注，成为我国维护社会和谐稳定和长治久安的重要因素之一。本文通过对城市化进程中我国失地农民社会保存在的主要问题进行分析，提出了健全我国失地农民社会保障体系的具体措施，以期能为解决我国失地农民社会保障问题提供一些切实可行的方法和对策，维护失地农民的合法权益。

关键词 失地农民 社会保障 问题 对策

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

近年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，征地规模不断扩大，大量的农业用地被征用为建设用地，产生了大批的失地农民。当前中国失地农民的总数已经超过了4000万人，在“十一五”期间每年新增的失地农民约200万，“十二五”期间失地农民的规模还将继续增加。有学者测算，预计到2020年，失地农民将突破一亿人，成为一个庞大的特殊群体。但当前，对于这个庞大的特殊群体的保障制度并不完善，作为农民，他们失去了基于土地产生的经济收入作为生活来源，又不能享受到城镇职工的社会保障体系带来的后续保障，他们的合法权益得不到有效维护，使他们逐渐成为边缘化的弱势群体，由此产生了诸多的社会问题，各种冲突频繁发生，严重影响社会和谐。在这种背景下，如何将被失地农民的利益考虑进来，切实使失地农民的生产和生活得以妥善安置，成为一个艰巨而任重道远的使命。

1失地农民概念界定

失地农民这一词汇是现阶段我国由农业社会向工业社会快速转变过程中产生的新词汇，目前，学术界对失地农民这一概念并没有形成统一明晰的认识。一般意义上来讲，失地农民泛指失去土地的农民。白呈明（2003）认为，农民在失地过程中，不仅失去了土地、就业、生活的保障，还失去了政府对他们的技术、资金、农资等方面的支持的机会，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的实现也会受到极大的限制。所以，从这个角度上讲，失地农民指的就是这样一类弱势群体，他们因为失去了土地而失去了与土地相关联的一系列权益和利益。其与土地相关的权利包括财产权利、就业机会、基本生活保障以及与土地相关的政治、文化、教育和发展的权利等。

2我国失地农民社会保障存在的主要问题

现阶段，土地的社会保障功能，这一对农民来说最为重要的功能正在逐步消失。农民失去了土地就意味着失去了就业机会和经济收益，同时，失去了最基本的生活保障和养老资源，这一系列的问题让他们面临着来自生活、就业和社会保

障多方面的困境，同时也暴露出了失地农民社会保障存在的一些问题。

2.1补偿标准偏低，方式单一且费用分配不当

《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前三年平均产值的6—10倍，安置费为4—6倍。西部城市土地补偿费和安置补偿费平均标准为每人18000元（不含青苗和地上附着物补偿），按目前农村居民人均消费支出计算，只能维持6年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持3年的生活。虽然近几年各地适当提高了征地补偿标准，但是在征地过程中，土地补偿款的分配混乱，出现大量暗箱操作和“寻租”行为，补偿款被层层截留，大部分被中间商或地方政府所获取。另外，在实践中，其实有多种安置方式可供选择，比如留地安置、住房安置、就业安置、投资入股安置、社会保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是货币安置，其它安置方式却很少采用。

2.2尚未建立完善的社会保障体系，覆盖范围窄

从严格意义上说，目前各地的失地农民社会保障政策并未形成一个体系。有些地区实行的保障政策只能称为“基本生活保障”制度，其与社会保障相去甚远，更不具备社会性、福利性、公平性和互助性这些社会保障的基本特征。而一些地区虽然建立了失地农民社会保障的制度框架，但社会保障的内容不够全面。从目前各地的实施情况看，最主要的保障方式是养老保障，而医疗保障等其它保障方式则鲜有涉及，为失地农民办理失业保险、提供就业指导与技能培训也是在极个别地方实行。另外，目前普遍将失地农民的社会保障工作重心定位于养老风险的防范与保障上，而医疗保险、失业保障和工伤保险等仅在沿海一些经济比较发达的地区出现，没有得到普及推广，社会保障覆盖面窄。

2.3资金筹集困难，就业培训不到位

失地农民社会保障资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费以及政府转让土地所获得的土地出让金，并以征地补偿费和安置补助费为主。有的地区专门成立了第三方社会保险经办机构，当地政府要求征地单位一次性将为失地农民补缴的保险费从征地补偿费和安置补助费中扣除，并直接拨付到社会保险经办机构；有的地区则由地方财政、村集体及失地农民个人共同负担失地农民的社会保障。但是由于我国《土地管理法》的补偿标准较低，而失地农民个人大部分缺乏缴费能力，地方政府从土地收益中拿出的补贴也较少，所以失地农民保障资金筹集难以保障。另外，没有稳定的资金来源，也使得针对失地农民所进行的就业培训工作难以开展。失地农民由于受自身知识水平和科学文化素质的局限，缺乏主动寻找出路的意识，在当前激烈的就业竞争中处于劣势，因此其中的相当一部分农民处于失业和半失业状态。

2.4保险费用缺乏精算且监管缺失

在实际运作中，社会保险部门没有充分考虑诸如资金的时间价值、平均余命、工资增长率等因素，缺乏对保险费的缴纳与待遇支付水平精算。目前许多地区的保险费缴纳直接根据土地补偿费的一定比例确定，而支付水平则以城镇最低生活保障标准为依据，对保险待遇的调整也存在着极大的随意性，没有考虑失地农民的需求，也没能适应社会经济的发展。另外，对于保险资金具体的运营、管理以及监督，各地方在试行的过程中都没有明确的、具体的规定，加上监管方面的缺失，都增加了保险资金的风险。

3完善我国失地农民社会保障的对策

3.1坚持分类实施，逐步提高补偿标准

我国各地区经济、社会发展水平差异性较大，在构建失地农民社会保障制度的过程中，要考虑各地区的具体情况，分别进行，循序渐进。首先可以从经济基础雄厚，经济发展较快的地区着手，建立起具有当地特色的失地农民社会保障制度。对于经济相对落后和相对贫困的地区，可以根据当地实际情况，以当地实际经济发展水平为基础，可以逐步提高保障的标准。另外，在明确并逐步提高失地农民社会保障的水平的同时，应该进一步确立合理的征地补偿标准，以土地的市场价值为基础，提高征地补偿的规范性和公开性，从而真正维护农民的合法权益。

3.2完善社会保障体系，扩大覆盖范围

由于各地的具体条件不同，所以在建立社会保障体系方面也不能搞一个标准一刀切。而是应该在考虑到地区差异的情况下，分类型分层次的扩大对失地农民社会保障的覆盖面，建立健全一系列的配套措施，解决失地农民的可持续生计和权益保护问题。具体可以从以下几个方面入手：第一，实行不同于农村社会保障和城镇居民社会保障的保障体系，使其界于两者之间，既为失地农民失去工作退回农村留有退路，又为其农转非纳入城镇居民保障体系过度衔接。第二，分层推进，逐步完善保障项目。首先建立失地农民的养老保险和再就业保障体系，因为养老保险是社会保险最重要的保障；其次是医疗保险；接着是工伤、生育、失业保险等，逐步与城镇职工社会保障体系相衔接。第三，坚持低水平、广覆盖的原则。让各种保障项目能够在各地得到普遍实行，尤其是经济不发达的地区，从而提高保障水平，扩大社会保障覆盖范围。

3.3畅通资金筹集渠道，增加资金投入

资金筹集是社会保障安置运行的基础。社会保障资金的来源必须稳定、畅通、可持续。在实际操作中，考虑到失地农民承担保障资金的不现实状况，社会保障资金可采用“存量+增量”的方式解决。征地补偿费为保障资金的一次性存量供给。增量部分来源于政府土地征收后的增值或土地使用过程中的收益。从目前情况看，土地征收后的增值收益主要进入了地方各级政府的“财政口袋”。这不仅加剧了失地农民社会问题的严重性，而且愈加诱发了地方政府征地的强烈动机。土地增值收益应当“取之于民（失地农民），用之于民（失地农民）”，因此，应将土地出让金优先用于失地农民社会保障安置的支出。总而言之，失地农民社会保障资金的筹集要从土地出让过程中所有可得的收益中予以解决，从而增加失地农民社会保障资金的投入。

3.4构建就业保障机制，引导失地农民再就业

由于我国农民长期缺少接受教育和培训的机会，文化素质和就业技能水平低下，在当今竞争激烈的市场经济中处于不利地位，容易成为城市中新的弱势群体。

为此，我们要加快建立城乡统一的劳动力市场网络，实现用工信息共享；在发挥市场基础性调节作用的同时，逐步建立一种劳动者自主择业、平等就业的新型就业机制，实现在劳动力市场中统一、公平竞争的就业格局。构建失地农民就业保障机制应当做到以下几点：一是要建立被征地农民就业专项资金，保证失地农民就业培训工作能顺利展开和进行。二是劳动保障部门要建立培训基地，充分利用各类技工学校和职业学校的资源，帮助失地农民再就业。三是加大对失地农民就业培训力度，通过落到实处的就业培训，引导失地农民自主择业和勇于创业，使失地农民能在激烈的就业竞争中占得一席之地。

3.5引入社会保障精算，健全监管机制

在社会保障领域，精算在制度建设、政策评估、财务预算、风险预警等方面都发挥着重要的作用。在建立新的社会保障制度时，通过精算，可以测算在给定的社会保障资源下可能提供的社会保障水平，或者为了实现一定的社会保障水平必须具备的经济能力，从而为社会保障制度的建立提供依据。通过长期精算评估报告，反映制度未来的发展方向，为及时发现问题和解决问题提供依据。可见，引入社会保障精算对于评估失地农民社会保障制度可持续性，评价失地农民社会保障相关政策是否能有效提供保障发挥着重要作用。另外，在健全监管机制方面要做到以下几点：首先，要尽快建立和完善失地农民社会保障的相关法规体系，确保失地农民社会保障制度的健康运行。其次，明确监督主体及其监督职能，增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性。再次，要尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定，增强透明度，加大社会监督的力度。参考文献

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关于做好失地农民社会保障费用问题 篇6

来源：中国论文下载中心作者：周毓编辑：studa121

1论文摘要 随着产业集聚区建设进程的加快，失地农民的生活和社会保障问题日益突出，影响地区经济发展和社会和谐。本文在对商丘市开展调研的基础上，分析失地农民生活保障面临的问题，提出完善保障的对策性建议。

论文关键词 产业集聚区 失地农民 社会保障

为了了解产业集聚区失地农民生活状况，妥善解决失地农民的生活和社会保障问题，课题调研小组在商丘市进行了实地调查了解。期间共走访了10个产业集聚区，走访村民576人。通过查阅政策文件、发放调查问卷、召开相关人员座谈会等方式，获得了大量的第一手材料，在对调查资料进行分析处理基础上，有针对性地提出解决问题的具体措施。

一、产业集聚失地农民社会保障的总体现状

近年来商丘市大力实施开放带动主战略，抢抓产业转移机遇，加强产业集聚区等承接载体建设，已成为中原经济区承接产业转移的重要前沿和优势地区。目前商丘市共有11个产业集聚区，总规划面积156.6平方公里，涉及行政村121个，自然村314个，农村人口20多万人。截止2012年7月各产业集聚区建设共征地78893亩，涉及失地农民66000多人。据测算，随着承接产业转移和产业集聚区的进一步建设，失地农民可能达到40万-50万人之间，相当于目前商丘农业人口的十分之一多。为妥善解决失地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，商丘市2011年1月颁布了《商丘市失地农民养老保险暂行办法》，在全市范围内建立了失地农民的社会保险制度。现在已有43200多名失地农民参加了养老保险，7543人领取社会保障金。2012年1月出台了《商丘市城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法》，要求必须为失地农民提供人均面积不少于35平方米的回购安置房。目前已基本建成安置社区15个，在建安置社区21个，已安置户数7000余户，安置人数4万余人。从当前的制度建设和各县市区实践来看，商丘市失地农民社会保障制度虽然开展时间不长，但对加快建立覆盖城乡居民社会保障体系，维护被征地农民合法权益，促进经济发展，实现社会和谐稳定取得了初步的成效。

二、产业集聚失地农民社会保障存在的问题

（一）土地征用补偿标准低，分享土地增值收益难

虽然2009年河南省出台了《征地区片综合地价标准》，提高了征地补偿安置费标准，增加了社会保障费。商丘市政府制定了《关于调整商丘市国家建设征用土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》，在一定程度上缓解了征地矛盾。然而，仍有相当大比例的失地农民对现行征地补偿标准不满。据调查，土地补偿费还不能维持农民的现实生活和长远生计。现实生活中，失地农民还存在着隐性损失，如原来可以在自留地上开展种植业、养殖业，多余房屋还可出租，加之住房、吃菜、用水不用花钱，生活基本无忧；土地被征用后，由于房价不断

攀升，失地农民拿到的土地和房屋补偿费几乎全部用来购房，加之蔬菜、水电都要掏钱买，失地农民生活成本提高，生活水平下降。据调查失地农民对整个征地补偿的满意程度，只有不足50%的农民认为征地补偿数额是公正的，剩余的则认为是不公正的或者不发表评论。

（二）社会保险制度不完善，且实施不到位

一是保障覆盖面窄，由于各个区县经济发展不平衡，有些地方尚未开始实施失地农民社会保障，有些地方要求参保条件严格，必须是全部失去耕地或人均耕地面积不足0.3亩，造成失地农民社会保障覆盖面窄的局面。二是保障水平低。虽然河南省政府文件明确提出，对被征地农民的保障水平，原则上要高于当地城市居民的最低生活保障水平，但从各地的实践看，很多地市的制度设计没有达到该领取标准。三是养老、医疗、失业的保险不够均衡，保障项目不齐全。从目前已形成的失地农民保障体系看，将重心定位在养老风险的防范与保障上，而其他的保项一般是将失地农民直接纳入城镇居民保障体系或是农村保障体系中，很少有专门针对失地农民进行制度设计。

（三）基金筹集难度大，制度可持续性较差

一是从被征地农民个人缴纳部分来看，商丘市采取集中缴费和单个缴费组成，集中缴费按照土地补偿费、安置补助费之和的20%一次性繳纳；单个缴费按照一年100元、200元、300元、400元、500元5个档次选择一次性交情15年。多数失地农民的土地补偿安置费在扣除应缴纳的养老保险费后所剩无几。二是从集体缴费部分来看，一般要求集体承担不低于40%的缴费责任，这对于那些集体经济实力不强的村来讲缴纳难度较大。更严重的是部分村基本上没有集体资产积累，也就无法提供补助，集体缴费部分最终还要由失地农民自己承担。三是从政府承担的出资义务看，由于一些县市对在产业集聚区投资的外来企业实行优惠的土地价格，土地出让金收入极少，同时怕资金进入社会保障财政专户后，实行专款专用，变成“死钱”，许多县市的失地农民社会保障资金只是停留在文件承诺上，而没有的按时足额到位。

（四）就业促进存在就业安置难，转业培训实效性不强

一是随着产业集聚区建设和商丘新区快速推进，涉及到的农民范围较广，失地农民基数大、增长快，据测算，未来三年内商丘失地农民将达20多万人；二是失地农民的职业技能培训缺乏针对性，据调查，各地政府提供的职业技能培训种类较少，无法较好的满足市场需求。再加之较短时间内所学专业的技术含量不高，因此即使学成，就业前景也并不乐观，导致失地农民往往缺乏学习实用技术的主动性。三是失地农民思想观念落后，综合素质不高，存在“小富即安”的小农经济思想，只想凭借土地补偿金投资建房，然后靠房屋出租来解决生存问题，缺乏积极就业意识。

三、解决产业集聚失地农民社会保障问题的对策建议

（一）建立健全合理的征地补偿和利益分享机制

要切实提高对被征地农民的征地补偿标准，通过建立科学的评估体系，使征地补偿的资金能够为失地农民提供居家安置、生活发展的基础和条件；完善农民住房拆迁补偿，改变农村住房按照土地附着物补偿原则，依据公平原则对农村住房进行市场评估，反映房屋的真实价值。依法保障农户宅基地用益物权，制定征收农民宅基地补偿办法；按照征地数量的一定比例，为被征地的农民集体组织提供经济发展留用地，留用地的区位要与城市发展的功能分区相结合，鼓励农村集体组织按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展壮大集体经济，解决失地农民的就业、生活和发展问题；对经营性性用地行为，应逐步引入谈判机制，让集体经济组织作为市场主体一方代表农民同征地主体平等协商谈判，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

（二）完善养老、医疗等社会保障机制

在目前农村社会保障体系尚不完善的情况下，“失地农民”已经不是“农民”了，政府应该把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城市社会保障的对接。要合理确定失地农民的保障水平，根据当地经济社会发展水平，政府财力承受能力，确保失地农民基本生活和养老保障不低于当地城市最低生活保障水平，并随着城镇居民最低生活保障标准变化情况适时调整；要在制度设计时，要扩大养老保险覆盖面，特别是要向大龄人口以及劳动年龄段以上人口进行倾斜，为其继续参加城镇职工基本养老保险提供条件；要建立和完善失地农民大病保险为基础、失地农民社会医疗救助制度和商业医疗保险为补充的多元化医疗保障制度体系；要建立失地农民的失业保险制度，对一时安排不了工作的，要办理失业保险，对享受二年失业保险待遇后依然缺乏就业能力、生活困难的，要让他们享受当地的最低生活保障待遇。

（三）建立健全社会保障资金的筹集和管理机制

一要多渠道筹集被征地农民社会保障基金。社会保障基金由农民个人、农村集体经济组织和当地政府共同承担，政府出资部分不低于保障资金总额的30%，个人承担不超过30%，集体补助应占大头，所需资金从当地政府批准的征地补偿费用中抵缴。二要积极创新机制，改变现行筹资办法，可将被征地农民的社会保障费用直接由各地土地征收机构统一征缴，从土地出让金和征地补偿安置费用中直接将其划给社会保障部门。三要提高基金统筹层次，建立被征地农民养老保险基金市级统筹制度，并逐步提高统筹层次。四要加强社会保障基金的监督、管理和使用，建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度。要建立风险准备金制度，有条件的地方也可以通过财政列支等多渠道筹资的办法，充实风险准备金。

（四）建立健全教育培训保障机制

要加大对被征地地区的教育培训投入，做到失地农民的子女入学与城镇居民的子女教育一视同仁，享有国家九年制义务教育多赋予的全部权利，针对个别家庭困难的，建议出台失地农民贫困家庭子女上职业技术学校、技工学校应由政府全额付费并补助生活费政策；坚持对对失地农民实施分类培训，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训和现代市场经济知识教育，提高失地青壮年农民转岗就业能力，对中年以上农民进行一般服务技能培训，提高他们在市场中的能力；建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系。当前最重要的是发动社会力量，鼓励企业（特别是大企业）自办或与当地技术学校联办职业技术学校。政府可以通过学费补贴、土地出让金减免等方式来支持其发展。

（五）建立健全失地农民就业扶持机制

政府要积极探索多种形式的就业安置办法，把就地安置、招工安置和失地农民自谋职业等安置形式有机结合起来；政府要完善就业服务体系，加强劳动就业服务机构建设，常年为失地农民就业和再就业服务；要制定相应的政策措施，鼓励通过创业来推动就业，支持被征地农民兴办个体、私营企业，特别要鼓励大量失地农民进入创业门槛低、劳动技能要求不高、资金需求不大的市场经营、个体经营、蔬菜贩运、生态农业等投资相对较小的行业，帮助他们拓宽生产经营门路。同时，引导银行业金融机构把帮助失地农民创业致富纳入信贷重点，降低门槛、简化程序，开通申请小额担保贷款绿色通道，在融资上给予农民扶持，实现创业带动就业的倍增效应。

（六）建立指导和扶持农村经济发展机制

一是实行农村集体资产的股份合作化改革，把经济发展职能从农村基层组织的职能中分离出来，促进农村基层组织向城市社区转变，建立面向市场的农村新型经济组织。二是市县政府要加大对新型经济组织的辅导和财政上的支持，解决好农村集体经济的主体问题，运作机制问题。三是以政府为主导建立非盈利的经营组织，并逐步通过市场化的运作，帮助农村集体经济组织对预留用地、房屋等集体资产收益进行经营，引导和帮助失地农民积累资产，促进集体资产保值、增值，使集体资产的收益和增值成为预防失地农民贫困和减少不安全感方面的重要保障。

参考文献：

小议中国失地农民的社会保障问题 篇7

一、失地农民的现状

失地农民的产生是城市化进程中的正常现象。“失地农民”是指农民的土地被依法全部或者部分征收征用后, 导致失去与土地相关的一系列权利, 没有基本生活保障的一类特殊的法律主体。据有关部门统计, 每征1亩地就会造成1.4个失地农民。根据这个比例, 每年大约产生250~300万的失地农民, 随着今后城市化进程的加快推进, 失地农民的数量将不断增多。建立和完善失地农民社会保障制度就显得尤为重要, 它是被征地农民基本生活保障的需要, 是实现城乡社会保障一体化和推进城镇化进程的需要, 是实现社会公平正义的需要。

二、目前中国失地农民社会保障存在的主要问题

(一) 现行征地制度对“公共利益”界定不明

失地农民社会保障问题存在的直接原因是土地征用制度的缺陷。根据中国《宪法》第10条第3款规定:国家为了公共利益的需要, 可以依法按照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。但是没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”需要。在实际中, 有些基层政府为了加快当地的建设步伐, 追求政绩, 常常越权非法批准征地, 导致农民失地的随意性过大, 出现土地征收中不规范的情形, 进而损害了农民的合法权益。

(二) 土地征收的法律法规滞后, 损害农民的权益

1. 土地所有权行使主体法律界定不明。

中国土地法规定农村土地归集体所有, 农民不是农村土地权益的主体, 对于由谁来代表农民拥有这些土地所有权, 谁来行使、如何行使却没有明确的规定和程序上的说明。由于征地实施单位一般不直接面对农民个人, 这就造成在征地过程中, 农民往往没有参与权和决策权, 甚至知情权, 从而导致土地补偿款的分配混乱, 弄虚作假, 暗箱操作形象普遍, 补偿款被层层盘剥, 层层截留, 真正到农民手中只有很少一部分。据国家有关资料统计被征土地征用费的收益分配比例为:地方政府占20%~30%, 企业占40%~50%, 村级组织占25%~30%, 农民仅占5%~10%。

2. 土地补偿标准不合理, 补偿费过低。

《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补偿费都是按照土地被征用前三年的平均年产值来计算的, 这种规定没考虑到土地本身的价值, 也没有考虑到土地征收后地价的上涨, 没有将土地看做是资产来处理, 不符合政治经济学原理, 被征地区位因素、经济社会发展水平、土地供求状况以及被征用地的用途等因素全没有考虑在补偿范围之内, 补偿费过低的现象就难以避免了。明显偏低的土地补偿标准严重影响了农民的基本生活。

(三) 失地农民补偿安置方式较为单一

当前, 中国失地农民的安置工作主要采取农村集体经济组织安置、用地单位安置和货币安置三种。中国现在主要实行的是货币安置这种方式。货币安置是将征地补偿款一次性发放给被征地农民, 让其自谋出路。但是根据有关部门的调查, 农民拿到征地补偿费用后, 绝大部分将费用转为消费资金, 只有很少部分考虑投资再生产。尽管有部分农民转入二、三产业, 但有相当数量的失地农民仍然难以找到出路, 收入不稳定会随时存在着被淘汰的可能。导致这种情况的出现与其自身因素有很大关系, 农民由于知识结构单一, 综合素质低, 缺乏应对市场竞争的能力, 失地就意味着失业, 长远的生计难以得到保障。

(四) 失地农民社会保障机制的不完善

中国长期以来实行的是二元化城乡经济结构。城市实行的是“高补贴, 广就业”的“国家保障型”社会保障制度。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的“个体自我保障型”的社会保障制度, 其保障水平低, 覆盖面窄。由于大量的农民失地、失业, 他们成了一个典型的弱势群体, 生活在被社会遗忘的角落, 丧失了基本的国民待遇。一方面, 他们失去了土地, 不再是原来意义上的农民了, 没有了土地这个基本的生活保障;另一方面, 失地的农民并未真正地成为城镇居民, 因为他们失地后没有稳定的工作, 也没有被纳入城镇社会保障范畴。他们在城市受到种种不平等待遇甚至歧视, 不能与城镇居民一视同仁, 没有享受到城市居民的各种社会保障, 就业受到排斥, 子女入学接受教育也常常困难重重。所以, 他们就成了种田无地、就业无门、保障无份的三无农民, 沦为国家、集体、社会“三不管”的地步。

随着社会的发展、改革的深入, 失地农民的社会保障直接影响到中国经济社会的健康快速发展, 影响社会的和谐与稳定, 因此完善失地农民的社会保障机制刻不容缓。

三、完善失地农民社会保障的对策

(一) 明确界定“公共利益需要”的范围

征地制度改革必须明确界定公共征地的内容和范围。要站在维护农民利益的立场上, 严格界定公益性和经营性建设用地的范围, 控制征地规模, 尽量不多占用农民的土地。在公共利益之外的用地, 例如商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地, 以及工业用地和各类开发区、园区等用地退出国家征地范围, 使它们在土地利用总体规划和农用地转用年度计划的控制下, 逐步通过公开的市场交易取得土地使用权。

(二) 严格征地程序, 重视失地农民的权益保障

政府是社会保障的主体, 在征地执行过程中, 必须保证土地权利人有充分的知情权、参与权、谈判权。征地过程必须规范透明, 政府应起到监督职能, 严格履行征地告知、确认和听证程序, 使农民利益得到有效保障。被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布, 接受群众监督。对于有争议的事宜可以建立专门的土地法庭或土地法院, 有效地解决关于土地征地方面的各种纠纷。

(三) 提高征地补偿标准, 改革土地收益分配制度

为了切实保护农民利益, 征地补偿必须在确认农民土地财产权利的基础上, 制定合理科学的补偿标准, 以土地的市场价值为依据, 按市场经济规律进行补偿。要充分考虑到失地农民的基础生活、就业、住房和社会保障等问题, 从制度上做长远安排。影响土地价值除了要考虑土地被征用前的价值之外, 还应考虑因土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素造成土地可预见的未来价值和潜在收益, 改革不合理的征用土地收益分配制度, 建立合理的土地资源开发收益分享机制。例如, 对工业园区建设和其他经营性项目被征土地, 可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式, 定额收取红利或租金, 让农民“失地不失权”、“失地不失利”。

(四) 多层次全方位建立失地农民社会保障制度

从根本上解决失地农民的生存问题, 让失地农民老有所养、老有所依。从目前的情况来看, 可以采取循序渐进的方式从以下几个方面下工夫:

1. 建立社会养老保险体系。

一是低保。将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围, 包括非因土地征用失地的农民;二是养老保险。要采取政府补贴、征地单位代缴等方式, 将被征地的土地补偿费和安置补偿费统筹用于解决农转非人员的养老保险等问题, 不足部分应由各级财政按比例分摊兜底;三是失业保险。要建立失地农民失业登记制度, 由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的失地农转非人员办理失业保险, 由社保机构发放失业保险金。

2. 建立多层次医疗保险制度。

高额医疗费用支出对被征地农民来说是巨大的压力。中国绝大多数农村经济发展水平还不高, 农民无力承担高额的医疗费用。因而, 各地应该坚持因地制宜的原则, 建立多形式、多层次的医疗保障制度, 采取国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制, 为被征地农民建立社会医疗救助制度;政府与民间结合, 强化多元投入机制;鼓励商业保险作为一种辅助或补充模式, 为被征地农民投保团体大病保险;建立新型合作医疗保障制度等等。

3. 建立教育培训机制。

政府部门应建立完善的就业培训体系, 根据不同的年龄阶段、文化层次安排不同的培训内容, 力求做到时间短、掌握快、费用低、学得会。同时还要加强市场信息服务, 畅通市场与农户之间的联系渠道, 尽快把市场需求信息送到农民手中, 使其能尽快地找到适合自己的职业。各级政府要加大扶持力度, 财政每年都应列出专项预算资金, 对农村劳动力培训进行补贴、扶持。

4. 建立再就业创新机制。

坚持就业与创业并重的原则, 积极为失地农民自主创业搭建平台。一是鼓励失地农民兴办个体、私营企业, 鼓励有一技之长的农民大胆创业;二是提高农民的创业能力。政府加强对失地农民的创业指导, 帮助他们拓宽生产经营门路, 提高对市场经济的适应能力;三是成立失地农民创业服务中心。为创业者提供各种信息咨询、科技服务、法律援助等等。

综上所述, “失地农民”问题是关系社会稳定和国家发展的问题, 针对目前被征地农民的社会保障制度中存在的弊端, 政府必须高度重视认真分析, 推进征地制度改革, 建立合理的土地资源开发收益分享机制和多层次的社会保障体系。这个看似容易但在实施过程中阻力很大, 失地农民的社会保障制度的健全完善并非一朝一夕之事, 需要我们进一步的研究和探索。

摘要：失地现象是随着中国城市化和工业化进程的加快推进而出现的, 农村集体的大量土地被征收征用从而产生了“失地农民”。由于有关法律法规的不健全, 征地程序不完善, 补偿标准较低, 农民自身缺乏再就业的能力, 造成农民在失地后生活没有了保障, 成为一个特殊的群体。失地农民的社会保障问题日益严峻。如不及时解决, 必然对整个社会甚至国家的发展稳定产生负面影响。阐述失地农民社会保障的重要意义, 分析失地农民社会保障存在的问题, 提出解决失地农民社保问题的几点建议。

关键词：失地农民,社会保障,存在问题,措施

参考文献

[1]唐海燕.中国失地农民权益保障问题研究[J].法制与社会, 2011, (1) .

[2]陈毅俊.失地农民社会保障安置问题研究[J].市场论坛, 2011, (6) .