立法过程中的公众参与是人民行使民主权利的主要途径,也是民主立法、科学立法的重要推动力。根据《立法法》第2条的规定,广义的立法包括一切国家机关制定规范性法律文件的活动,例如法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门和地方性规章的制定、修改和废止。① 在这一层面下,立法公众参与即是指公民通过科学合法的途径参与或影响国家立法的各个环节,使其知情权、参与权、表达权与监督权得以实施,从而推动民主立法、科学立法的一种途径。
公众参与推动立法民主化、科学化。人民享有并通过公众参与的方式有效行使立法权,是保障立法主体广泛性的基本途径。立法过程中的公民意见能够更加真实地反映现实社会问题,表达群众诉求,从而“拓宽立法机关的信息渠道”,提高立法者的认知水平。② 公众参与有利于提高立法质量,保障立法的科学性,避免经验立法、封闭立法和主观立法的消极影响。“参与式民主要求公民具有公共精神,关心公共事务,遵循公共理性。”③ 公众参与能够提高公民社会责任感,激发公民的公民意识、权利意识和民主意识。
立法公众参与推进民主法治社会建设。公众的参与使立法过程中利益冲突得到解决,体现了法治社会公平正义的要求,从而维护社会秩序,促进社会生活的和谐和安定。
首先,立法参与主体的范围非常狭窄,仍是集中在专家、学者、干部人群中,普通民众尤其是基层工作人员很少实际参与立法活动。其次,公众参与的质量不高。在立法过程中提出的意见有的不切实际,有的仅是针对个案,并没有法律所应具有的普适性。再次,公众能够参与制定过程的法律范围有限。听证会、座谈会等其他参与形式仍是鲜有采用。
《立法法》应当将宪法中过于立法公众参与的规定具体化,使之具有可操作性,但《立法法》中的规定同样过于原则和模糊,仅是把实践中已有的公众参与形式进行了列举式的规定,而对立法公众参与的效力和实施方式规定的过于简单。
法律法规中较多的原则性规范实际上赋予了立法机关很大的自由裁量权,在没有强制性以及具体的实施细则指导的情况下,立法机关对公民意见的听取流于表面化,听证会座谈会等听证制度倾向于形式化,④ 这使公民的立法参与权、建议权难以得到切实保障,立法公众参与无法得到落实。
2015年通过的新《立法法》和十八届四中全会确立了“人大主导立法”的格局,这是对人大立法主导地位的肯定,可以有效遏制“立法行政化”现象,促进立法民主化的实现。首先,人大应该成立专门的立法委员会,整合组织立法工作,有序、高效地参与到立法活动中来。其次,要加强人大与政府部门的立法对话,政府的立法计划报请人大审批,人大坚持立法中的主导地位,协调和监督政府各部门的立法活动。最后,要提升人大及其常委会对立法信息的收集和分析能力,做出正确的判断和合理的管制,提高立法质量。
立法辩论是指公民在法律草案公布后,围绕一项或多项议题进行辩论,以发现立法事项利弊,平衡各方面权益。为了立法辩论的有效实施,在辩论议题的选择、参与人员的确定、辩论的组织主持、辩论程序的保障以及辩论意见的记录等方面都需进一步完善制度设计。
通过规范简化旁听手续保障公民旁听的权利,是公民知情权、参与权的要求。为促进听证制度的有效实施,需要扩大立法听证事项的范围,完善听证参加人员的遴选机制,与会人员要具有代表性,能够表达不同利益群体的诉求。同时,要建立相应的听证反馈机制,提高立法参与的效力。
摘要：立法公众参与是民主立法、科学立法的基本途径,也是保障公民参与权、表达权等基本权利,推动民主法治建设的重要力量。然而实践中也出现了立法公众参与不足、法律保障不够、形式化以及缺乏操作性等问题。为了提高立法过程中公众参与的程度,一方面要发挥人大在立法活动中的主导作用,另一方面,也要通过立法辩论、立法旁听、听证会等形式,为公众的立法参与提供有效渠道。
关键词：立法活动,公众参与,民主
1<立法法>第2条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止适用本法.国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止,依照本法的有关规定进行.”
2黎晓武,杨海坤.论地方立法中公众参与制度的完善[J].江西社会科学,2004(7):148.
3陈炳辉.参与式民主的现代衰落与复兴[N].中国社会科学院报,2009-4-14.
4王锡锌,章永乐.专家、大众与知识的运用---行政规则制定过程的一个分析框架[J].中国社会科学,2003(3):16.
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