浅析合理控制地方政府债务风险

一、地方政府债务现状及存在的风险

2008年末, 为应对全球金融危机, 中央出台“四万亿”经济刺激计划, 地方政府融资平台井喷, 但由于债务结构、偿债机制等原因, 地方政府债务风险已经非常突出。表现在以下几方面:

1. 地方政府举债规模过大。

中金公司发布报告披露, 预计201 1年末, 地方融资平台负债恐将达到1 0万亿元左右。地方政府偿债率将从2009年的12.0%继续逐年上升, 至2012年将突破20%的警戒线。

2. 融资平台数目杂多。

至2008年年底, 针对中央4万亿应对金融危机的方案, 地方政府面临大量的资金配套的任务, 地方各种融资平台成为主要融资工具。随之而来, 地方融资平台的数量急剧扩张至数千家。地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动。据统计有70%左右投融资平台集中在区县级, 这些投融资平台存在结构不完善, 责任主体不清晰, 操作程序不规范等缺陷。绝大多数地方政府平台信贷规模已经远远超过了平台自身经营收入承载的能力, 实现财政省直管县后, 地市一级财政被空心化了, 所以地市一级的财政收入承载能力没有了保障。

3. 地方财政违规担保。

地方政府为了让融资平台公司能从银行获得贷款, 就想方设法向银行出具各种形式的担保, 既有政府出具的还贷支持性文件, 也有地方财政出具还本付息的承诺函, 这样做的风险在于地方政府通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷, 形成“多头融资、多头授信”的格局, 地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂, 部分地方政府债务管理比较混乱以及各地融资平台在贷款使用上缺乏统一安排和部署等问题。

4. 银行不良资产增大。

由于众多融资平台项目存在违规担保、项目投资难收回成本等一系列风险, 银行自身不良贷款率面临加剧局面。随着房地产调控的深入, 以及地方融资平台高峰期的即将到来, 地方政府将面临严峻还款压力, 同时, 这也将直接或间接地传导至银行贷款资产, 甚至直接由银行来承担最后风险。

二、地方政府债务风险存在的原因

1. 从政策因素看, 我国分税制改革导致地方财政支出与收入分配不合理。

1994年分税制财政体制改革, 共享收入中, 中央财政占总收入的75%, 地方政府占25%。虽然这种体制对于地方滥用财政收入起到了限制作用, 但也造成了地方政府缺钱事多的财政缺口。地方政府担负着地方基础设施、经济发展和教育等事项, 但资金供给却远远不够, 以此造成的对资金的需求只能通过地方融资机构获得。

2. 从发展因素看, 近年来以经济增长主导的政绩考核体

系, 极大地刺激了地方政府举债建设的冲动, 导致了举债的盲目性。一些地方政府在举借债务时对项目建设的可行性研究, 项目建设资金计划、项目建设进度管理、项目资金的适时需求, 项目融资到期偿还资金来源计划等方面研究不够, 计划不周, 在无足够资产作抵押的情况下, 依靠政府信誉向银行提供担保进行贷款, 盲目融入大量资金。甚至有些地方政府逼迫有关部门强行“三无”融资。

3. 从债务本身管理因素看, 我国对地方债务管理不够规范和完善。

目前, 国家并没有出台相应的政府性债务管理制度和法律法规, 没有明确的政府性债务风险预警机制指标, 没有明确的债务偿还机制, 对于借款的使用、管理、偿还没有明确的计划和责任。缺乏相关的监管监督机构对地方政府的债务融资进行有效的监管, 对于资金的使用效果缺乏有效的监督和评价体系。

三、防范债务风险的措施和建议

1. 完善分税制, 实现税制新平衡。

造成我国地方政府大量盲目举债的风险很大原因是, 我国分税制中中央和地方事权与财权不对称。因此, 想化解地方债务危机就需要改革相关分税制中分配体制和事权的划分范围, 实现财权和事权对等。一方面, 按照相应的事权将原来由中央和地方共享的税种朝地方倾斜;二是重新划分两者之间的税源分配。三是可以建立专属地方的并有可能成为地方支柱性税收的财产税, 就目前我国的国情捍, 可以从物业税开始。

2. 逐步改革干部政绩评价体系。

要通过改革, 转变各级干部一味追求GDP增长、盲目扩大投资倾向;要完善地方干部考核选拔机制, 用科学发展观来衡量干部的政绩, 干部业绩考核指标从单一的经济增长指标转变为包括多个指标的指标体系, 不仅要反映经济增长的质量和成本、公共产品与服务的质量和成本, 还要反映地方债务管理情况。

3. 建立并完善债务管理法律法规体系。

建立并完善债务法律法规是我国政府债务管理急待解决的一个根本问题。不断完善地方政府债务管理的法律框架, 规范地方政府融资偿债制度, 强化中央政府对地方政府的举债约束和债务管理。根据我国政府债务的管理的现状, 起草债务方面的法律法规, 把外债的借、用、管、还纳入法律轨道, 确立人大对政府外债的审批权和审批程序, 明确相关债务管理部门各自在政府债务管理中的职责分工, 健全政府外债管理机构的权力约束机制, 从法律上明确利用外债权力责任与效果。

4. 建立科学规范的地方政府各类债务管理的管理体制。

一方面规范债务管理机构。要改变地方政府债务多头管理、责权不明的现状, 建立地方政府债务管理机构, 对债务进行动态管理;另一方面建立严格的债务资金投资决策机制, 明确项目负责人的管理任务和偿债责任, 并强化债务资金使用的监督, 规范地方政府投资规模和范围;再次, 尝试建立地方债务准备金制度。为保证地方政府债务偿还有稳定的资金来源, 使债务管理规范化和制度化, 地方政府根据债务规模、结构和偿还期限等情况以及财政收支状况, 适时建立相应的债务准备金。

摘要：我国出台刺激经济政策以来, 地方政府债务面临的负债率过高, 还款能力有限的现象可能对我国经济的发展造成了很多潜在的风险进行分析, 针对地方政府债务危机提出了笔者自己的解决措施和建议。

关键词：合理控制,地方债务,风险