浅析政府项目融资中政府购买服务模式（精选8篇）
近年来国内经济环境未见复苏迹象，政府类融资业务成为银行信贷投放的重点领域是银行维持规模、利润无奈而又有效的选择。但随着14年国家层面出台的一系列抑制和化解政府性负债的政策，传统的政府融资模式发生了重大变化，PPP和政府购买服务成为银行参与政府项目融资的重要模式，相关法律法规亦逐步成熟。
一、什么是政府购买服务？什么是政府购买服务项目融资业务？
根据2014年财政部下发的关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综<2014>96号）文件，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
其中政府购买服务指导性目录包括
（一）基本公共服务。公共教育、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（二）社会管理性服务。
（三）行业管理与协调性服务。
（四）技术性服务。
（五）政府履职所需辅助性事项。
（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。
政府购买服务融资业务是指，在购买主体使用财政资金向承接主体采购服务后，为解决承接主体履行政府购买服务协议资金需求提供的信贷业务。
二、政府购买服务融资模式的发展演变
公开信息显示，以政府购买服务作为融资方式的先行者为国家开发银行，2015年8月26日，滨州市运用政府购买服务方式运作的市政府重点建设项目取得突破。随后，国开行将该模式逐渐向全国推进，包括广西、福建、河南、浙江等省份均有落地，而天津静海区也将该模式运用至示范镇项目建设，并获国开行支持。得益于国家开发银行的牵头推进，政府购买服务贷款模式有推广成为标准模式的迹象。特别是棚户区改造、示范镇建设、交通基建等领域，成为重要的融资手段。
三、政府购买服务模式蕴含的争议
从现有的融资模式来看，政府购买服务存在未知因素，特别是PPP模式与政府购买服务之间区别产生的争议。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。基于对该条文的理解，PPP模式可以看作是政府购买服务的一种表现形式。而从上述政府购买服务管理办法来看，政府购买服务有自成体系的操作流程。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》则将PPP定义为基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，明确了PPP模式适用于基础设施领域。
就目前政府采购融资业务的主要对象而言，购买内容主要为公共基础设施等领域，而各地政府指导名录内均未将基础设施投融资与建设纳入购买内容，因此存在制度上争议。
四、政府购买服务融资模式案例
据上所述，目前同业大力推广的政府购买服务融资模式面临较为明显的合规和政策不确定因素，那么同业中常见的政府购买服务融资又是如何操作的？如何规避相关的不确定性呢？相关案例如下：
某计划单列市下辖区购买服务项目.服务内容：X区植物园改造项目。项目总投资17亿元，建设期4年，还款期5年。管委会经市政府授权，作为服务购买主体，公开招标选取某国资项目公司作为项目服务的承接主体。
项目公司除自筹30%以上资本金外.其余资金缺口贷款借款。项目增信措施包括：（1）将本项目服务纳入区人民政府购买服务目录，相关部门批准实施；（2）将政府购买服务资金的总预算报经市政府和市人大或其常务委员会批准，并将该购买服务预算逐年列入市政府一般公共预算；（3）按照金融机构的项目贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料，确保满足金融机构的贷款条件;（4）管委会配合项目公司以应收账款权益向金融机构提供质押担保，并在人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。
项目主要合同体系为：（1）管委会与项目公司签订《政府采购协议》及《政府购买服务合同》；（4）金融机构与项目公司签订《借款合同》；（5）具有相应行业资质的成员分别与项目公司签订项目工程勘察、设计、施工合同。项目公司作为项目建设单位负责拆迁及建设，履行管理、控制、核算、按合同支付款项等义务。
完工后项目公司申请管委会组织验收，验收合格后移交给管委会。还款期内管委会应按每年支付购买服务资金，年购买服务资金=[（审定的项目总投资+建设期资本金回报）/还款年限+还款期年贷款利息+还款期年资本金回报]+还款期年税费支出，并参照金融机构利息计算方式和付息时间同步计付。
以上政府购买服务项目既不是工程（还有融资），也是货物，属于服务，基本符合政府采购相关规定。
参考此案例，政府购买服务融资模式与传统的政府项目融资的调查分析及审批均出现了明显变化：（1）还款来源调查分析的变化：传统政府项目融资还款资金多来源与土地出让收入或经营性现金流，而在政府购买服务融资模式下，由于还款来源明确为政府支付的财政资金并列入财政预算，因此项目产生的现金流已没有过多的参考意义，需要重点全面分析政府的财政状况及支付能力；（2）还款方案设计的变化：传统项目融资实际收入具有不确定及滞后的特点，还款方案主要依赖现金流测算或借款主体的资金协调安排。购买服务模式下，应着重调查政府预算安排及政府财力的持续性，切实制定分期还款计划。（3）合规性要求的变化：除项目自身的合规性要求外，政府购买服务融资模式应当着重关注①购买服务需列入当地政府购买服务指导目录。②政府购买服务支出应当列入预算并经人大审批。③注意支出预算应当符合中期财政规划④项目内容尽量包含服务内容。（4）重点关注相关合同体系的完整性，由于政府购买服务融资模式下相关合同签订主体具有很高的利益相关，因此对签订的协议文本内容需要加强审核。
五、政府购买服务风险及控制措施 风险点：
（1）还款来源及还款期限错配，此类政府购买服务融资多为固定资产贷款，融资期限较长，但财政预算一年一预算，如出现政府换届或财政支付能力变动等因素，直接还款来源稳定性将受到影响；
（2）银政信息不对称。由于政府购买服务不计入政府负债，且购买服务总量难以从公开渠道获取，因此实质上对购买方的未来支付能力较难判断；
（3）履约风险。依照相关政府购买服务协议，只有借款人按时完成服务，支付才会发生，因此借款人的履约能力也将对信贷资产造成风险隐患。
控制措施：
（1）审慎评估购买方政府的财政实力，对区域购买服务总量进行排摸，避免风险集聚；（2）争取设立还贷专户，确保购买服务费用专款专户，避免购买服务资金挪用；（3）政府购买服务融资的还款来源虽然保障程度高，具有延续性，但政府机构设置复杂，人事变动快，还款的不确定性依然会随着贷款期限拉长而增大，缩短融资期限将大大减弱还款来源的不确定性。
(一) 事业单位改革及财政体制变化
2011年3月23日, 国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》, 事业单位将在五年完成分类改革, 最终只保留从事公益服务的事业单位, 并将其细分为两类, 其中承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务, 不能或不宜由市场配置资源的, 为公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务, 可部分由市场配置资源的, 为公益二类。在财政体制上, 对公益一类, 根据正常业务需要, 给予经费保障, 对公益二类, 根据财务收支状况, 给予经费补助, 并通过政府购买服务等方式予以支持。所谓政府购买服务是指政府向社会力量购买服务, 通过发挥市场机制作用, 把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项, 按照一定的方式和程序, 交由具备条件的社会力量承担, 并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。目前事业单位的经费来源主要有全额拨款、差额拨款和自收自支三种形式, 改革后则变为经费保障和经费补助两种形式。
(二) 公益二类事业单位面临的业务和经费来源变化
2014年财政部将在全国推广政府购买服务, 随着各项改革的推进, 除公益一类事业单位外, 大多数公益二类事业单位在业务和经费获取上将面临体制机制上的变化。在业务上, 将由依照法律法规的规定或受行政机关的委托履行职责、开展业务转变为通过争取政府和社会上其他用户的订单来提供服务, 相当于从卖方市场转向了买方市场;在经费获取上, 将由单一、稳定的财政直接拨款转变为主要通过市场竞争加有限的财政补助等方式获得。由垄断业务到参与市场竞争, 由旱涝保收的财政拨款到自食其力将是公益二类事业单位必须面对的残酷现实。
(三) 政府购买服务模式下公益二类事业单位成本管理的重要性
政府购买服务主要通过政府采购来进行, 提供服务的主体除了公益二类事业外, 还有大量的社会力量, 获得业务的主要方式为公开竞标, 在这种完全市场化的竞争模式下, 公益二类事业要完成改革转型, 实现生存和发展, 就只能争取承接更多的政府订单, 赢得更多的客户, 这除了要提供优质高效的服务以外, 合理的价格就成了争取业务的关键因素, 而要制订出有竞争力的价格, 成本管理至关重要, 只有做好成本管理工作, 将成本优势转化为价格优势, 进而建立起竞争优势, 才能在市场竞争中立于不败之地。
二、公益二类事业单位进行成本管理面临的主要问题
在政府购买服务模式下, 加强成本管理已成当务之急, 但在现行事业单位会计制度下, 公益二类事业单位要进行成本管理却还存在以下问题。
(一) 成本管理基础薄弱
(1) 成本观念不强。事业单位通常不考虑成本核算问题, 日常收支管理主要是根据预算指标控制支出总量, 以不超预算为主要目的, 而不是进行成本控制。 (2) 进行成本管理的动力不足。由于严格执行收支预算, 超支不补, 结余收回, 在这一政策下, 存在预算缺口的单位, 只能尽量压缩各项开支, 算不上真正意义上的成本控制, 而经费充足的单位, 总是想方设法把钱用尽花光, 毫无成本控制的动力。 (3) 成本管理基础工作不完善。事业单位发生的各项支出基本实行实报实销, 一般没有制订成本定额或标准;支出科目之间相互混用的情况比较普遍, 账载的支出数据与项目的真实成本之间存在较大的差异, 成本费用处于失控状态。 (4) 成本管理经验欠缺。由于长期不进行成本核算, 财务人员普遍缺乏现代成本管理的知识、技能和经验。
(二) 现有的会计核算体系不能满足成本管理的需要
现行事业单位会计核算体系主要服务于政府预算管理的需要, 无法实现事业单位自身成本管理的需要。 (1) 现行的事业单位会计制度没有对成本核算方法进行明确规定, 以收定支的模式不能反映成本概念; (2) 会计科目的设置主要体现政府预算收支分类, 反映事业单位的收支情况, 无法实现成本的归集、分配等功能;采用收付实现制只能反映现金流, 而不能反映实际的成本情况; (3) 新会计制度允许对固定资产提取折旧, 但采取虚提折旧的处理方式, 只让资产的账面价值更接近于实际价值, 折旧金额并没有体现到成本当中, 不能反映服务的真实成本。
(三) 事业单位成本管理具有诸多难点
(1) 成本的归集分配有一定难度, 事业单位向社会和公众提供的是公共服务, 而不是有形的产品, 很难区分每项服务的生产成本; (2) 人力成本控制难度较大。人力成本是事业单位成本费用的主要内容, 是影响服务价格的关键因素, 高薪留人与降低成本的矛盾将逐渐显现。 (3) 成本效益难以评价。服务是无形的, 服务的过程事后无法验证, 服务的质量只能通过单个客户的反馈来获得, 业绩考核比较困难, 成本效益难以评价。
三、政府购买服务模式下加强公益二类事业单位成本管理的对策
在政府购买服务模式下, 只有质优价廉的服务才有可能赢得政府的订单。因此, 进行严格的成本管理, 准确定价是公益二类事业单位参与竞争, 赢得市场的关键。根据事业单位的特点, 建议从以下方面抓好成本管理。
(一) 转变观念, 做好成本管理基础工作
(1) 夯实思想基础。树立全员成本管理理念, 从领导到员工都要充分认识成本管理对事业发展的重要意义, 并自觉运用成本管理来实现事业单位最大的经济效益; (2) 打牢管理基础。建立成本管理领导机构, 制订各项成本管理制度, 充分利用转型过渡时期的有利时机, 开展成本测算、分析和规划, 组织成本管理试点, 探索成本控制、监督、考核的经验, 为全面实施成本管理打下基础; (3) 完善人员基础。通过开展人员培训, 引进现代企业管理人才等手段, 储备一批专业化、职业化的成本管理人员。
(二) 结合实际, 合理借鉴现代企业成本管理方法
从成本核算的角度, 与企业相比公益二类事业单位有其特殊性: (1) 事业单位提供的服务是非物质产品, 成本核算的对象较特殊; (2) 服务的价格主要由政府确定, 只能按价格来主导成本控制; (3) 事业单位提供服务的过程既是生产服务又是销售服务的过程, 其业务部门通常集产品 (服务) 的研发、生产、销售与售后服务于一身; (4) 成本核算的内容较简单, 主要是人员支出、仪器设备支出等;基于以上特点, 公益二类事业比较适合采用目标成本法, 可将不同的业务部门视为成本中心, 比如在医院的各科室, 高校的各院系分别建立成本中心, 实行目标成本管理, 对其收支进行总额控制, 在各个成本中心内部则可根据自身情况选择计划成本、标准成本、目标成本、作业成本等现代成本管理方法, 这样既能保证事业单位整体成本具有竞争力, 又有利于调动各成本中心的积极性, 还便于进行成本效益评价。
(三) 深化改革, 分类制订事业单位会计制度
2012年12月我国发布了新的《事业单位会计制度》, 虽然新会计制度借鉴了一些企业的做法, 但随着事业单位分类改革的推进, 公益一类和公益二类事业单位无论是业务来源上还是经费渠道上都将发生质的区别, 对于公益二类事业单位来说, 新的《事业单位会计制度》仍然不能满足其成本管理的需要, 因此, 公益一类事业单位可以继续沿用现行会计制度, 而对公益二类事业单位迫切需要进行成本核算的现实, 则应在借鉴企业会计制度的基础上, 根据公益二类事业单位的成本特点, 单独制定既符合财政预算管理要求, 又能实现公益二类事业单位成本核算功能的会计制度。
四、结语
推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式重要途径, 公益二类事业单位作为承接政府购买服务的主体之一, 应对服务供给方式变化的重要手段就是加强成本管理, 只有建立成本优势, 才能避免被市场淘汰的命运, 才能在改革和竞争中立足生存、发展壮大。
摘要：随着政府提供公共服务的方式由直接提供转变为向社会力量购买, 公益二类事业单位将面临业务来源和经费获得方式的改变, 现行会计制度不能满足成本管理的问题将逐步显现。文章梳理了事业单位面临的改革和竞争的形势, 分析公益二类事业单位在成本管理上的问题, 提出对策建议, 以促进事业单位顺利转型和健康发展。
关键词：政府购买服务,公益二类事业单位,成本管理
参考文献
[1]国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》, 中发[2011]5号, 2011年3月23日.
[2]国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》, 国办发[2013]96号, 2013年9月26日.
[3]陈丽华.对新形势下事业单位成本管理的探讨[J].会计师, 2010, (9) .
【关键词】代建；模式；组织架构
一、前言
为充分落实企业的投资决策权，更好发挥市场配置资源的基础作用，提高政府投资决策的科学化、民主化水平，增强宏观调控和监督的有效性，2004年国务院出台了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号。提出“加强政府投资管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。代建管理单位以控制项目投资额、保证项目质量和工期为目标，在委托方、使用单位、财政审计、监察等部门的监督下负责项目的建设实施。
二、政府投资项目代建制内容以及组织管理模式
政府投资项目代建制指的是对政府主导的，满足公共需求，由政府以国有资产投资或者融资的方式建设的，涉及面广，资金投入量大，周期长的基础设施和公共产品，目的是使社会福利公平分配，不以盈利为目的，资金来源为财政收入的建设项目实施项目管理的一种制度。政府项目代建管理模式引入市场竞争、减少了政府行政权力干预，合理划分政府和市场的职能，在一定程度上制约了腐败，是基于我国目前政治、经济环境，由行政化向市场化管理的本质性的变革。2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，虽然在政策层面上明确了政府投资项目推行‘代建制的决定，给出推行‘代建制宏观性、指导性的方针，对‘代建制的各项具体形式却没有进行具体明确的规定。我国现行的三种代建模式：自主管理组织模式、委托管理组织模式、市场管理组织模式。由于各地政府对代建制的认识差异，代建模式形成的代建管理单位、政府与使用人之间的就形成了一定的差异。
自主管理模式由政府直属机构代表政府行使使用单位职能，财政部门负责资金管理与监督。代建管理单位作为作为专业性机构，设立项目资金专款专用账户，对政府性投资项目进行集中、统一的管理。主要针对通用性较强的建筑类型，例如学校、医院、办公楼、住宅、广场等。
代建委托管理组织模式主要要针对特殊、复杂的建筑类型。例如文化、体育设施等。
代建市场管理组织模式主要适合引入社会资金的项目。
这三种政府代建管理的组织模式，第一和第二种比较适合我国现阶段的公共建设管理的需要。
三、当前我国实行的代建管理模式与实例分析
一直以来，我国建设项目的管理模式一般采用传统模式，由使用单位或者使用单位的工程管理部行使业主职能，提出项目，进行立项申请、审批、组织设计、选择施工单位和承包商，组织施工建设，资金拨付，对工程的成本、质量、工期全程负责。由于我国政府投资决策和监督机制的不健全，这种模式在运行过程中容易产生不切实履行职责和不注重维护公共利益，而造成投资失控和滋生腐败的弊端。实行代建制，在实质上是在政府投资项目中实行合同承包方式，将政府公共工程建设委托给市场化、专业化的项目管理公司进行实施。改变政府既是项目提供者又是建设者的局面，使投资、建设、使用3个阶段由不同主体负责，利用投资概算对项目管理公司进行约束，有利于控制投资，避免浪费，提高工程质量和专业化水平。
目前，苏南地区采用的是第一种和第二种混合的常设组织为主的代建模式，即政府部门指定专门机构，将政府投资项目进行适当的集中、统一管理，从而提高政府投资项目管理的专业化水平。一般大型建设项目的代建主体，都是由实力雄厚、具有规定资质的国有投资集团承担，由集团内专门的项目管理公司或者项目部承担建设管理职责，承担工程总承包、工程咨询、设计、施工管理，进行系统化和规范化的管理。以苏南某县级市为例 ，市城投公司是国资委直辖全资国有集团公司，作为政府基础建设项目的建设和管理主体，采用的是综合的代建模式即自主管理模式和代建委托管理模式的组合。自2004年根据《国务院关于投资体制改革的决定》开始实行政府投资项目工程代建，历年来一直承担全市范围内的各类基础设施建设，每年完成投资额20多亿元。公司实行的组织架构是把公司分为两大类部门，一类为业务型部门，包括项目管理部、投资管理部、财务部和工程部，主要从事代建项目工程全流程管理业务；另一类为服务和监督型部门，包括行政部、监察室、房产销售科和资产管理科。项目管理部负责联络相关行政单位和使用单位，负责组织、送审工程咨询单位编制的项目建议书，项目选址意见书、环境影响评价报告，节能评估报告、和可行性研究报告等工作，经上级主管部门审查合格后办理相关部门审批手续，制定项目实施计划，进行方案设计、勘察、工程初步设计和施工设计的工作。投资管理部根据批复的立项申请，负责组织工程咨询单位编制项目估算再报送财政审核，根据财政评审后的项目概算进行工程各分项工程的标底初审，参与财政局标底评审工作；组织各项招标任务；负责各项工程、材料、设备招标、开标，对招标合同进行起草及审核、拟定招标方案、协调材料及设备供货及进场安装事宜。工程管理部负责代建工程项目全过程的协调和管理，负责跟踪和监督工程项目的质量、进度和造价，负责向相关部门报告项目的进展状况，参与工程竣工验收和完工资产的移交工作；负责工程资料档案的移交和移交后工程质量的的保修协调工作。财务部门负责审查上报项目年度投资计划、基建支出预算及资金拨付申请，统计分析工程进度，指导项目概算的执行，配合财政、审计部门的审查和报送项目结算和竣工财务决算，配合相关部门进行代建项目的绩效考评。行政部负责协调各类党务、政务、人事等工作，监察室负责纪检、监察、和廉政建设。房产科和资产管理科负责完工项目的产权登记、拆迁安置房和保障房的销售以及后期资产的管理。为明确各项管理工作的任务分配和分工，在个部门之间和各相关科室之间建立明确的组织关系，确定管理要素，制定各类规章制度，结合实际管理需要组织建立“小机构、大社会、低成本、高效率”的代建模式。公司组织架构如下图所示：
以2014年为例，作为政府政策执行和项目监管的机构，城投公司当年竣工各类重点民生工程项目22只，啟动28只，完成投资21.78亿元，全年负责组织实施安置房（保障房）项目共14只，共计建设安置房7400多套，总面积131万平方米。在抓好质量、安全各项制度和措施、严格控制工程概算的同时，工程管理部通过完善工程例会制度等形式，及时解决项目实施过程中遇到的问题。项目管理部组织施工技术、规划设计、质量安全等方面专家进行质量、进度、安全等检查。在严格执行各项工程建设及内控制度的基础上，投资管理部进一步加强了工程造价的控制，全年共组织采购材料设备采购90多次，中标金额9700多万元，组织工程招标140多项，中标总金额25.23亿元，下浮总额2.81亿元，投资下浮率超过10%。另外，开展代建项目监管的基本依据是政府层面和项目层面的制度信息和管理信息，公司非常注重对此类文件和信息管理的系统建设，2015年初基于财政局开发的政府投资项目财政管理系统，升级开发了工程管理平台，构建了代建项目的整体信息数据库，基此开展工程信息的集成、远程协作、监控、办公自动化等功能的建设，全面、准确地收集项目信息，及时进行分析和决策，开展有效沟通、高效解决问题，快速检索和全面保留与项目管理相关的信息资料，科学、规范地进行管理工作。工程完工交付后，使用单位对工程质量的认可度很高，实行代建制取得的成效非常明显。
四、结束语
综上所述，代建制是政府投资项目管理模式的的一项重大改革，也是政府投资项目管理发展的方向，随着社会各界对代建制的不断熟悉和了解，随着代建管理模式的不断发展和完善，代建制必将会更加深入人心，在我国政府投资项目管理中发挥出更大的作用。
参考文献：
[1]梁红宁，《项目代建监管模式建设》，华南理工大学出版社，2014年8月.
一、政府采购货物和服务项目，采用招标方式采购的，遵循以下工作程序：
(一)采购人与政府采购中心签订招标委托代理协议书。
(二)编制招标文件。招标文件主要内容应包括：投标邀请函、投标人须知、评标标准及评标方法、合同条款及格式、用户需求(包括需求的货物或服务的名称、数量、技术规格、服务要求等)、投标书格式(包括投标函格式、投标报价表格式、资格证明文件格式等)。
采购人应对招标文件予以确认。
(三)发布招标通告或发出投标邀请书。公开招标方式在报刊、电视台、电台等媒介上发布招标通告。招标通告内容应当包括：招标机构的名称和地址;招标项目的名称、用途、数量、实施地点和交货时间;出售或获取招标文件的时间、地点及招标文件的价格;投标截止时间和地点;开标地点和时间。
邀请招标方式以书面形式向被邀请方发出投标邀请书。被邀请参加投标的供应商应当符合招标文件中规定的投标人资格条件，并通过随机方式从符合资格条件的供应商中选择三家以上。投标邀请书的主要内容与招标通告的内容相同。
招标文件发出之日起至投标截止时间止，时间不少于20天。(四)接受投标人递交的投标文件。
招标人应在规定的投标地点和截止时间前接受投标人递交的密封完好的投标文件。投标截止时间后送达的投标文件，招标人应予以拒绝接收。
(五)开标。招标人在规定的开标时间和地点组织开标，开标时，所有投标人代表要到场参加，纪检、监察、政府采购中心、采购人单位的人员现场监督。招标人当场启封投标文件，并唱出投标人的投标报价和招标人认为应唱出的内容。
(六)评标。开标前，招标人依法组建评标委员会。评标委员会由监察、采购人和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为5人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二，并以技术方面的专家为主。评标专家的选定从政府采购监督管理部门建立的专家库中以随机方式抽取。
开标后，招标人组织评标委员会开展评标工作。评标工作结束，评标委员会写出评标报告并推荐中标候选人。
(七)备案评标结果报告
招标项目评标委员会写出评标报告后，将评标报告(复印件)交政府采购中心备案。
(八)定标。招标人按照评标委员会推荐的中标候选人顺序确定中标人。当第一中标候选人因不可抗力或本身的原因，书面提出不能履行合同的，招标人可以选择第二中标候选人，如第二中标候选人有上述情况，则以此类推。
(九)招标结果公示。
招标人将招标结果在指定的媒体上进行公示，公示期为3天。
(十)发出中标通知书，招标结果公示期间无质疑和投诉的，由招标人向中标人发出中标通知书。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标的，应当承担法律责任。
二、政府采购货物和服务项目，采用竞争性谈判方式采购的，遵循以下工作程序：
(一)采购人与政府采购中心签订委托采购代理协议书。
(二)成立谈判小组。
谈判小组由采购人的代表和有关专家共三人以上单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。
(三)制定谈判文件。
谈判文件应当包括的主要内容是：谈判程序、时间、地点、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等。
(四)确定邀请参加谈判的供应商名单。
谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判。
(五)向确定参加谈判的供应商提交谈判文件。
(六)谈判。
谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判，在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组以书面形式通知所有参加谈判的供应商。
(七)确定成交供应商。
谈判结束后，谈判小组要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，谈判小组据此推荐成交候选人。采购中心从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。
三、政府采购货物和服务项目，采用询价方式采购的，遵循以下工作程序：
(一)采购人向政府采购中心提交申报书。
(二)询价及报价。
根据采购需求，政府采购中心从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商。向被确定询价的供应商发出询价文件，并要求被询价的供应商在规定时间前一次报出不得更改价格的密封式报价文件。
(三)确定成交供应商。
坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局
近日，财政部公布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，设立了政府购买服务内容负面清单，明确了法律规定的货物、工程以及服务与工程打包的项目、融资行为等不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录。
财政部在2014年发布过《政府购买服务管理办法（暂行）》，该办法出台以来，购买领域不断拓展，购买资金规模快速扩大，政府购买服务改革工作取得阶段性进展和成效。同时，随着近几年改革实践的深入开展，也出现一些新情况、新问题，该办法不能完全适应现实的需要。
因此，财政部研究起草了征求意见稿，进一步健全政府购买服务制度，加强和规范政府购买服务管理，积极有序推进政府购买服务改革。
在购买主体方面，征求意见稿明确，各级行政机关是政府购买服务的购买主体；党的机关、人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位、纳入行政编制管理的群团组织机关，参照有关规定执行。
当前政府购买服务工作中比较突出的一个问题是购买内容泛化，很多地方以政府购买服务名义违法违规举债融资或用工，加剧了财政金融和人事管理等风险。2017年5月，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严禁借政府购买服务名义变相举债进行工程建设。财预〔2017〕87号文涉及禁止纳入的内容
● 严禁将建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目 ● 严禁将铁路、公路、机场等基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目 ● 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目 ● 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围
征求意见稿结合财预〔2017〕87号文的要求，明确负面清单，对政府购买服务内容作了全面、明确的禁止性规定。征求意见稿中，不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录：
（一）不属于政府职责范围的服务事项；
（二）应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；
（三）《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；
（四）服务与工程打包的项目；
（五）融资行为；
（六）购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；
（七）由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；
（八）法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。
● 以上第（二）至
（八）项中，属于政府职责范围的事项，应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。还需要注意：
● 政府购买服务合同履行期限或项目实施期限一般为1年，最长为3年。
● 承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，不得含有购买主体对承接主体向金融机构融资的担保条款。全文如下：向上滑动阅览
政府购买服务管理办法（征求意见稿）第一章
总
则
第一条 【目的】为规范和推广政府购买服务，促进转变政府职能，改善公共服务供给，推进现代财政建设，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》等规定，制定本办法。第二条 【定义】本办法所称政府购买服务，是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。政府购买服务包括购买直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务，本办法主要规范政府购买公共服务，政府购买履职所需辅助性服务按照政府采购有关规定执行。第三条 【原则】政府购买服务遵循以下基本原则：
（一）积极稳妥，有序实施。从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，探索多种有效方式，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。
（二）科学安排，讲求绩效。坚持先有预算、后购买服务，政府购买服务资金应当从既有政府预算中安排，突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，实施全过程绩效管理，切实提高财政资金使用效率。
（三）公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争择优确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。
（四）改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革、行业协会商会脱钩改革、社会组织培育发展相衔接，推进政事、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不断完善政府购买服务体制机制。
第二章
购买主体和承接主体 第四条 【购买主体】各级行政机关是政府购买服务的主体（以下简称购买主体）。第五条 【参照执行】以下机关和单位也可以根据实际需要，参照本办法规定实施购买服务：
（一）中国共产党各级机关；
（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；
（三）中国人民政治协商会议各级委员会机关；
（四）各级监察机关；
（五）各级审判机关；
（六）各级检察机关；
（七）各民主党派的各级机关；
（八）按照事业单位分类改革政策规定，划为承担行政职能的事业单位；
（九）纳入行政编制管理的群团组织机关。第六条 【工作流程】购买主体应当建立健全政府购买服务的规范化流程，加强项目预算管理、组织购买、履约监督、绩效管理等工作。第七条 【承接主体】可以承接政府购买服务的主体（以下简称承接主体）包括：
（一）依法在民政部门登记成立的社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织，以及经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织；
（二）依法在工商或行业主管部门登记成立的企业等从事经营活动的单位，以及会计师事务所、税务师事务所和律师事务所等社会中介机构；
（三）按事业单位分类改革的政策规定，划为公益二类的事业单位或从事生产经营活动的事业单位；
（四）具备服务提供条件和能力的个体工商户或自然人。第八条 【基本条件】作为承接主体的组织机构应当具备以下基本条件：
（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；
（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；
（三）具有独立、健全的财务管理和资产管理制度，会计核算符合国家统一的会计制度要求；
（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；
（五）前三年内在依法缴纳税收和社会保障资金、按要求履行信息公示义务方面无不良记录；
（六）前三年内无重大违法记录，未被列入严重违法失信名单（“黑名单”）；
（七）法律、行政法规规定的其他条件。第九条 【具体条件】承接主体的具体条件，由购买主体根据第七条、第八条规定，结合购买服务项目具体需求确定。购买主体不得以不合理的条件对承接主体实行差别待遇或者歧视待遇。第十条 【不得参与政府购买服务的单位】公益一类事业单位、纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织，暂不作为政府购买服务的购买主体，也不作为政府购买服务的承接主体，不得参与承接政府购买服务。第十一条 【尚未分类的事业单位】尚未确定分类的事业单位，待明确分类后相应实施政府购买服务改革。第十二条 【与事业单位改革衔接】各级政府及其有关部门应当做好政府购买服务改革与事业单位分类改革有关类别调整、经费保障、机构编制、人事管理、收入分配、养老保险等方面政策制度的衔接，推动事业单位改革逐步深入。事业单位承接政府购买服务的，应按照“费随事转”原则，相应调整财政支持方式，防止一边通过财政拨款养人办事，一边花钱购买服务。第十三条 【行业协会商会】各级政府及其有关部门应当加强对行业协会商会通过公平竞争参与承接政府购买服务的指导和引导，提升其承接公共服务能力，推动行业协会商会与其行政主管机构脱钩和转型发展。第三章
购买内容及指导目录
第十四条 【原则性要求】政府购买服务的内容为属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供的服务事项。第十五条 【描述性要求】教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等领域的基本公共服务事项，要逐步加大政府购买服务力度，推动提供主体多元化、提供方式多样化。非基本公共服务事项，要扩大政府购买服务，引入竞争机制，推进市场化改革。政府新增或临时性、阶段性服务事项，适合采取市场化方式提供的，应当实行政府购买服务。第十六条 【指导性目录】政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理。通过制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的范围、性质和种类。第十七条 【分级分部门制定目录】政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制，实施政府购买服务的部门具体负责编制本部门（垂直管理系统包含各级派出或分支机构）指导性目录，报同级财政部门审核同意后组织实施，并按规定向社会公开。省以下是否分级分部门制定政府购买服务指导性目录，由省级财政部门根据本地区情况确定。第十八条 【目录调整】制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关方面意见，并结合经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况，按程序及时进行动态调整。未经财政部门同意，部门不得自行调整和修改政府购买服务指导性目录。第十九条 【目录内容】除法律法规另有规定外，应当纳入政府购买服务指导性目录的公共服务事项包括但不限于：
（一）基本公共服务。教育、就业、人才服务、社会救助、养老、扶贫济困、优抚安置、残疾人服务、食品药品安全、医疗、公共卫生、人口和计划生育、住房保障、科技推广、文化、体育、公共安全、交通运输、农业、水利、生态保护、环境治理、城市维护、公共信息等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。
（二）社会管理性服务。社区治理、社会组织孵化培育、社会工作服务、法律援助、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。
（三）行业管理与协调性服务。行业规划、行业调查、行业统计分析、行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业标准制修订、行业投诉处理等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。
（四）技术性服务。技术评审鉴定评估、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。第二十条 【目录细化】各级有关部门制定政府购买服务指导性目录，应当参照第十九条，结合本地区、本部门实际对纳入目录的内容进行必要的细化，增强目录的可操作性。第二十一条 【目录实施】纳入政府购买服务指导性目录的服务事项，且已安排预算的，应当实施政府购买服务。未纳入指导性目录的服务事项，原则上不得购买；相关部门确需购买且已安排预算的，征得同级财政部门同意后方可实施购买服务，并应及时调整指导性目录。第二十二条 【禁止购买内容】以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录：
（一）不属于政府职责范围的服务事项；
（二）应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；
（三）《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；
（四）服务与工程打包的项目；
（五）融资行为；
（六）购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；
（七）由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；
（八）法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。以上第（二）至
（八）项中，属于政府职责范围的事项，应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。
第二十三条 【部门责任】有关部门应当加强对本系统政府购买服务工作的指导，准确把握购买内容，规范推进政府购买服务。
第四章
预算管理 第二十四条 【总体要求】各级财政部门在布置预算编制工作时，应当对政府购买服务支出管理工作提出明确要求。政府购买服务所需资金列入部门预算，从既有预算中统筹安排。第二十五条 【先有预算、后购买服务】购买主体组织实施政府购买服务，应当先有预算、后购买服务，不得将实施政府购买服务作为申请增加本单位预算支出的依据。购买主体应当做好购买服务支出与预算、中期财政规划的衔接，确定购买服务项目时，应当确认涉及的财政支出已在预算和中期财政规划中安排。第二十六条 【支出测算】购买主体应当充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势，结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务支出。第二十七条 【预算编报】购买主体在编报部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况，需要履行政府采购规定程序的项目，应当同时按规定编报政府采购预算。第二十八条 【预算执行】实施政府购买服务的资金支付按照国库集中支付制度有关规定执行。预算执行中，实施政府购买服务涉及预算调剂的，按照预算管理有关规定办理。
第五章
承接主体确定方式
第二十九条 【总体要求】购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序的原则确定承接主体。第三十条 【合同制项目承接主体确定方式】对于以合同制形式实施的政府购买服务项目，购买主体应当按照政府采购法及其实施条例等有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体，相关采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式变更、采购计划编报等按照政府采购相关法律制度规定执行。其中，属于政府采购限额标准以下且集中采购目录以外的政府购买服务项目，由购买主体按照公平、效率原则自行确定项目的承接主体。第三十一条 【凭单制项目承接主体确定方式】对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目，购买主体应当通过依法依规设定资格条件或政府采购竞争择优方式，确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体，并向符合条件的服务对象发放购买凭单，由服务对象自主选择具体服务供应机构为其提供服务并以凭单支付。第三十二条 【信用信息查询使用】购买主体选择项目承接主体时，要提高大数据运用能力，通过有关平台查询并使用相关服务供应机构的信用信息和信用报告，将其信用状况作为确定承接主体的重要参考。第六章
合同及履约管理
第三十三条 【总体要求】购买主体按规定程序确定政府购买服务项目的承接主体后，应当与承接主体签订书面合同，明确服务对象，服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，相关绩效目标、指标和权重，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容；对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目，购买主体也可以在购买公告中就相关事项作出明确规定。第三十四条 【履约期限】政府购买服务应当与预算和中期财政规划相衔接，合同履行期限或项目实施期限一般为1年；对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，合同履行期限或项目实施期限可适当延长，最长为3年。第三十五条 【购买主体履约管理】购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理，督促承接主体严格履行合同等约定，及时了解掌握购买项目实施进度，按照合同等约定和执行进度支付款项，并结合实际需求积极帮助承接主体做好与相关政府部门、服务对象的沟通、协调。第三十六条 【承接主体项目管理】购买主体应当督促承接主体建立承接政府购买服务项目台账，记录相关文件、工作计划方案、项目和资金批复、项目进展和资金支付、工作汇报总结、重大活动和其它有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价。第三十七条 【承接主体履约责任】承接主体应当按照与购买主体的约定履行提供服务的义务，认真组织实施项目，按时完成项目任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有关部门、服务对象及社会监督，严禁承接主体将服务项目交由其他服务供应机构实际承担的转包行为。第三十八条 【承接主体资金管理】承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，加强自身监督，确保政府购买服务项目资金规范管理和使用，并按要求及时向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。第三十九条 【融资管理】承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面应当符合政府购买服务有关法规制度规定，且不得含有购买主体对承接主体向金融机构融资的担保条款。第七章
绩效管理
第四十条 【总体要求】政府购买服务应当全面实施绩效管理。购买主体及有关部门应当加强政府购买服务绩效管理，建立健全政府购买服务项目绩效目标设置与审核、绩效执行监控、绩效评价及结果运用的全过程绩效管理机制，不断提高政府购买服务质量和效益。第四十一条 【强化绩效目标管理】购买主体应当科学设置绩效目标，包括政府购买服务数量、质量、时效、成本、效益和服务对象满意度等绩效指标，并在政府购买服务合同或购买公告中予以明确。财政部门应加强绩效目标审核。第四十二条 【实施绩效执行监控】在项目实施期内，承接主体应当加强政府购买服务项目绩效执行监控，定期对绩效目标及指标实现程度进行跟踪分析，并将绩效执行监控结果报告购买主体。实际执行情况与绩效目标偏离的，应当及时予以纠正，确保绩效目标如期实现。第四十三条 【开展绩效自评】实施期结束后，承接主体应当对政府购买服务项目绩效目标及指标实现情况开展绩效自评，填报绩效目标完成情况，分析未完成的原因，提出改进措施，并将绩效自评结果报告购买主体。第四十四条 【全面开展绩效评价】购买主体负责组织实施政府购买服务项目绩效评价，建立由购买主体、服务对象及专业机构或专业人员组成的综合性绩效评价机制，积极推进第三方评价。绩效评价指标设定应当按照定量优先、简便有效的原则，确实不能量化的，可以在定性分析的基础上，根据实际情况予以客观描述，以提高绩效评价质量。绩效评价工作一般应根据项目特点和实施期限，对服务期内的服务实施情况定期进行绩效评价。在服务期限结束后，对政府购买服务项目全面开展绩效评价和履约验收。第四十五条 【评价结果运用】购买主体应当建立承接政府购买服务的激励约束机制，积极探索将绩效评价结果与购买资金支付挂钩，评价结果作为以后选择承接主体的重要参考依据。第四十六条 【重点绩效评价】财政部门可以根据需要，对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价，或对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价，评价结果作为资金安排、改进管理和完善政策的重要依据。第八章
监督管理 第四十七条 【总体要求】建立健全政府购买服务监督管理机制，加强对政府购买服务的全过程监管，实现监管的常态化制度化。第四十八条 【资金监督】财政、审计等有关部门应当加强对政府购买服务的监督，确保政府购买服务资金规范管理和合理使用。对截留、挪用和滞留资金以及其他违反本办法规定的行为，依照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。第四十九条 【购买主体职责】购买主体应当建立监督检查机制，加强对政府购买服务的全过程监督，积极配合有关部门将承接主体提供服务情况纳入报告、评估、执法等监管体系。第五十条 【购买主体监督】购买主体发现承接主体偏离政府购买服务项目目标的行为，应当及时要求承接主体采取措施予以纠正，直至项目恢复正常实施。第五十一条 【财政部门监督】财政部门发现购买主体使用财政资金不规范、购买服务程序不合规以及未履行自身监督职责的，应当依据具体情节，按照相关规定予以处理；发现承接主体未按照合同等约定实施项目的，应当及时通知购买主体并要求其督促承接主体采取措施予以纠正，直至项目恢复正常实施。第五十二条 【信用记录和共享】购买主体应当配合社会组织、企业等服务供应机构的登记管理部门，建立服务供应机构承接政府购买服务行为信用记录，并将其信用信息纳入相关信用信息共享平台。第五十三条 【激励和惩戒】建立守信联合激励、失信联合惩戒机制，对失信承接主体，视其情节轻重依法采取行政性约束和惩戒措施。对严重违法失信的承接主体，一经发现，依法给予行政处罚。第九章
信息公开
第五十四条 【总体要求】实施政府购买服务，应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》、预算公开及政府采购信息公开等有关规定，公开相关信息，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息除外。第五十五条 【公开范围】各级政府及其有关部门应当在各自职责范围内，按照有关规定及时主动公开下列政府购买服务相关信息：
（一）行政法规、规章和规范性文件；
（二）指导性目录；
（三）凭单制政府购买服务项目的购买公告、符合资格条件的承接主体名单或范围；
（四）政府购买公共服务项目绩效目标、指标及评价结果；
（五）政府采购规定应当公开的相关信息。第五十六条 【公开渠道】政府购买服务相关信息，应当由信息公开的责任主体在其门户网站上公开，并同时在中国政府采购网（中国政府购买服务信息平台）或其地方分网上公开。第五十七条 【平台建设】各级财政部门及购买主体应当结合政府购买服务信息平台建设运行，切实加强政府购买服务信息公开及资金统计等工作。第十章
附
《福建省省级政府采购货物和服务招标项目实施指引》适用于福建省省级政府采购货物和服务招标项目的实施操作。
项目实施指自签订委托协议书开始到文本归档的一系列过程，凡涉及招标的书面文件、通知等的发出，应以省政府采购中心、采购代理机构（合并简称采购代理机构）名义并加盖公章发出。
一、签订委托协议书
（一）签订委托协议书：
1、采购代理机构接受委托时必须与采购人签订委托协议书，采购人应明确采购方式,所采用的采购方式要符合项目实际情况以及相关法律法规，不得明知委托事项违法而接受委托。达到公开招标数额标准的必须采用公开招标方式, 如因有效投标人不足3家，连续两次公开招标失败需更改采购方式的，应当在采购活动开始前获得省财政厅的批准。
2、在委托协议书中应对技术、商务等需求的提出以及双方的权利义务、违约责任、代理手续费的收取等作明确的约定。
（二）委托协议书原件应存档保管。
（三）采购人应通过公开、公平方式选择采购代理机构（部门特殊类项目采购）。
二、编制招标文件
委托协议书签订后采购代理机构应根据采购人的需求组织有关人员进行前期的调研工作，理清编标思路，与潜在投标人有利害关系的人员，必须回避。
（一）编制招标文件：应按照《福建省省级政府采购货物和服务招标文件编制指引》和《福建省省级政府采购货物和服务项目招标文件（范本）》编制招标文件。
（二）招标文件必须明确无效标标准及评标的具体方法。
（三）招标文件需经采购人审核确认，并加盖公章。
（四）经确认后的招标文件应在发布招标公告的同时，送省财政厅备案（采购金额300万元及以上项目报备时，应出具从省级政府采购专家库中通过电脑随机抽取两名以上专家对招标文件作出评审意见）。备案过程中，省财政厅认为有违反政府采购法律法规及相关规章制度，或影响公开、公平、公正的事项，有权责令采购人、采购代理机构修改。
（五）采购人、采购代理机构对已发出的招标文件进行必要澄清、修改的，或在公告期被责令修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间15日（如至原定截止时间不足15个日历日，则需延长开标时间）前，在招标文件原公告媒体发布更正公告，并以书面形式通知所有招标文件收受人，并取得签收回执。
（六）采购人、采购代理机构可以视采购具体情况，延长投标截止时间和开标时间，但至少应当在招标文件要求提交投标文件的截止 时间3日前，将变更时间书面通知所有招标文件收受人，并在招标文件原发布媒体上发布变更公告
三、招标公告
（一）公开招标须发布招标公告，若采用邀请招标的，应先发布 资格预审公告。
（二）投标截止时间与开标时间应为同一时间。
（三）招标文件发出日应以招标公告发布之日为准, 招标文件发出日至投标人提交投标文件截止日止不少于20日。
（四）招标公告须在财政部、省财政厅指定的政府采购信息公告的媒体上发布。
（五）招标公告应当包括以下主要内容：采购人、采购代理机构的名称、地址和联系方法；招标项目的名称、数量、简要技术指标要求或者招标项目的性质；投标人的资格要求；获取招标文件的时间、地点、方式及招标文件售价；投标截止时间、开标时间及地点。
（六）供应商对招标文件提出质疑的，可组织现场集中答疑也可以书面形式将澄清答复发给所有购买招标文件者，并取得签收回执。
四、开评标准备
（一）开评标时根据项目性质可特邀监督部门的人员到会监督。评委不参加开标会。
（二）评标委员会由采购人代表和技术、经济等方面专家5人以 上单数组成，其中技术、经济等方面专家人数不得少于评委会总人数的2/3。评委名单在中标结果确认前应当保密。
（三）评审专家的选择采用电脑随机抽取的办法从省级政府采购评审专家库中抽取。采购数额在 300万元以上、技术复杂的项目，评委人数应为7人以上单数。项目评审专家不得参加该项目评标，采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评委会。
（四）评标委员会成员有法律法规规定的应当回避情形之一的，必须申请回避。
五、开标
（一）在规定的截标时间应由专人负责封箱，封箱时需注意：
1、所有接收的文件按接收登记的记录核对后，必须全数放入箱内，不得遗漏。
2、封箱时间按公告上的通知时间。
3、在监标人的监督下截标，截标与开标是同一时间，可免去封箱手续，但须履行宣布截标与开标的程序。
（二）开标时间：严格按公告上的时间开标。
（三）主持人主持开标大会，宣布开标及有关注意事项，介绍参加开标会的人员、宣布唱标人、记录人、监标人名单。在介绍投标人时可依标书接收先后时间排序。
（四）由监标人和投标人检查投标文件的密封情况。
（五）唱标：唱标人使用汉语按规定内容唱标，文字记录同步进 行，对按时递交的修改书中涉及开标一览表的内容也要唱标。
（六）投标人对唱标内容如有疑议，应当场提出并作记录。
（七）预算价格作为最高限价的在开标会结束前应公布预算价格
（八）开标过程应作书面记录，并由相关人员签字确认。
六、评标
（一）采购代理机构工作人员，要将招标文件规定的评标内容转化为评标用表供评委使用，并根据评标委员会委托开展工作。
（二）代理机构主持人工作：
1、召集评委产生评标委员会主任；
2、向评委宣布评标纪律和注意事项；
3、介绍评标程序，评审方法，发放打分表格；
（三）评委会主任主持评标工作
1、组织评委审阅各文件、作出资格审查结论、审核评标价确定的正确性。
2、议定对投标人的澄清、质疑提纲, 所有的澄清、质疑问题由评委签字后代理机构存档备查，由代理机构打印盖章后发出澄清函，但不得泄露评委名单。
3、组织评委按评标办法进行公平、公正评标，组织评委客观、公正、独立地作出评标结论。
4、作出评标结果报告前各评委评分细项的核对及处理评标过程中发生的其他事项。
（四）评标过程中采购代理机构主持人不得擅自离开评标会场，有事离开须经评委会主任同意。代理机构主持人或工作人员评标过程中要作好书面记录，特别是各位评委的发言，但不得参与评标项目的讨论或进行误导。评标记录须经评委核对签字确认。
（五）评标结束后所有投标及评标资料，包括工作人员的记录材料就地封存保管。中标通知书发出后，投标文件副本提供给采购人，正本及相关资料应归档。
七、变更采购方式
连续两次公开招标失败的，采购人可向省财政厅申请变更采购方式，变更采购方式应出具下列材料：
（一）从政府采购专家库抽取的两名以上专家对招标文件出具没有不合理条款的书面意见，并分别签字；
（二）采购代理机构出具招标公告时间及程序符合规定的书面意见，并由法定代表人签字、盖章；
（三）采购人出具申请变更采购方式的书面意见，并盖章;
（四）下载的招标公告，投标文件递交表。
八、招标结果
（一）采购代理机构应当在评标结束后5个工作日内将评标报告送采购人。采购人应当在收到评标报告后5个工作日内，按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确认中标供应商。评标决议与采购人 确认函作为签发中标通知书依据。
（二）政府采购项目在采购人确认中标人后，其中标结果应当在省财政厅指定信息发布媒体上公告。发布中标结果公告的同时发出中标通知书。
合同签订之日起7个工作日内，采购人将合同副本报财政厅备案。
（三）质疑、投诉处理时限：政府采购项目投标人在知道或者应当知道其权益受到损害之日起7个工作日内书面向采购人、采购代理机构提出质疑;采购人、采购代理机构在收到质疑后7个工作日内作出书面答复。
质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，可以在答复期满后15个工作日内书面向财政厅投诉。采购人、采购代理机构收到财政厅发送的投诉书副本之日起5个工作日内，书面向财政厅作出说明，并提交相关证据。
（四）在中标合同签字生效后，向未中标人发出落标结果通知书。
（五）退保证金：在中标通知书发出后5天内将保证金（含保函）退还中标人以外的投标人，并在采购人与中标人签订合同后（若有交纳履约保证金的，则在中标人交纳履约保证金后）的5天内，将保证金退还中标人。
九、标后工作
（一）签约服务：采购代理机构项目工作人员应跟踪督促业主与中标人双方在中标通知书发出后的30天内签约，招标项目在签约过程 中要告知采购人不得迫使中标人承担招标文件范围以外的义务，合同内容不得与招标文件内容有实质性差别，在招标文件内容的范围内，要积极为供需双方提供服务，进行协调。
（二）评标结束后，采购代理机构项目工作人员要及时做好资料整理归档工作。
一、地方政府新型城镇化的融资模式创新
地方政府获得资金的主要途径是通过中央财政的拨款以及自身的财政税收, 但随着不断加快的新型城镇化建设步伐, 以往地方政府单纯融资模式已不能满足新型城镇化建设的资金需求。
(一) BOT (Build-Operate-Transfer) 融资模式
BOT融资模式在辽宁省的新型城镇化建设过程中起到了至关重要的作用。位于抚顺市的污水处理厂建设曾使用了BOT融资模式;位于大连市的垃圾焚烧厂以及位于大连老虎滩的污水处理厂建设也都使用了BOT融资模式, 这些项目的成功融资为辽宁省的政府融资提供新的思路。党的十八大以后, 辽宁省政府将民间资本和外资应用于高速公路、地铁以及轻轨等基础设施建设领域, 通过责任转移的方式, 让外商或民企对项目进行筹资、建设和经营, 而政府将资金投向到国计民生的项目上。
(二) TOT (Transfer-Operate-Transfer) 融资模式
辽宁省政府将部分基础设施的特许经营权进行转让, 在该融资模式下, 通过获取项目转让费的方式达到融资的目的。TOT融资模式的优点在于, 使得基础设施的经营使用效率获得较大幅度提高, 同时, 政府获得转让费这项资金并可将这些资金用于其他项目的建设。辽宁省的TOT融资模式主要应用于准经营性项目领域, 如跨海大桥和自来水等基础设施建设。
(三) PPP (Public-Private-Partnerships) 融资模式
目前, PPP融资模式在辽宁省主要应用于保障房建设。“十二五”期间, 辽宁省政府通过政府和民企合作的方式将民间资本引入到基础设施建设领域, 在互惠互利的基础上, 保证保障房的及时供给。政府能够规避自身的资金限制, 借助民企的先进技术以及充足的资金完成建设目标。同时, 也可通过一些政策扶持民企, 使其获得一些税收上的优惠、贷款担保以及优先土地开发权等。
(四) ABS (Asset-Backed-Securitization) 融资模式
ABS通常被广泛应用于建设周期较长的基础设施上, 由于这些大型基础设施通常具有较好的资金质量, 也较为容易证券化。相较于BOT融资模式, 机构设计较少的融资模式是ABS融资模式, 该模式节省了大量中间费用, 降低融资成本。因此, ABS融资模式在基础设施领域的应用较为广泛。政府在此融资模式下还可以对项目的经营权持有一定的控制权利, 这是因为在ABS融资模式下, 资产证券化后, 购买债券的人数众多, 既可以分散投资风险又可避免投资者控制项目。尽管ABS融资模式优点很多, 但是不利于引进国内外的现金技术和管理经验。
二、辽宁省政府债务风险因素分析
(一) 还款压力巨大
一方面, 政府应偿债务逐年增加且增速不断加快。随着融资平台偿债风险的逐步加大, 地方政府通过融资平台进行的融资开始被政府进行遏制, 融资增长速度得到有效控制, 偿债风险可控, 但其他债务仍是增长过快;另一方面, 受到全国经济增速普遍放缓的影响, 财政收入有所降低, 政府对于应偿债务的还款计划也受到了负面影响。
(二) 债务风险较高
金融资源大部分集中于地方融资平台, 这不但降低了配置效率, 还挤占了民营企业和小微企业的信贷供给。从行业来看, 基础设施建设等领域占用了大量的融资平台的资金, 由于基础设施建设项目大部分的建设周期长、无收益或收益分散, 这就造成了投融资期限错配风险。
(三) 还款高峰延后
自2008年以来, 地方政府在受到中央政府4万亿元刺激经济政策和地方经济发展的双重作用下, 许多项目匆忙上马, 偿债计划被打乱。最后, 还有部分贷款的偿还采取的是拆墙补墙、借新还旧的方式。截至2013年末, 辽宁省25家地方融资平台的62笔债务被进行了展期或借新还旧操作, 涉债金额高达153亿元。
三、防控地方政府债务风险的政策建议
(一) 严控地方政府债务规模
1.在现有债务规模的基础上, 要制定出一套完善的监测体系, 包括债务数量统计、债务风险评估等并编制地方政府资产负债表, 建立反应地方政府债务的数据库。
2.根据政府债务的各项指标, 如负债率、预算收入、财政资金自给率及政府偿债率等准确评估融资平台偿债能力, 制定合理负债水平, 将债务规模限定在一定水平下。
3.地方政府在进行财政预算计算时应将土地出让金和债务收支纳入其中, 通过预算的硬约束, 避免地方政府随意使用土地出让金。同时, 为保障政府债务的政策偿还, 应在政府预算内设立专项资金。
(二) 加强地方政府性债务风险监测
地方政府债务的监测包括债务总量、结构以及偿还情况, 同时也包括对负债率、债务率以及偿债率等指标的统计监测。通过对上述数据的分析以及对经济增速、土地财政等因素的变化分析, 积极探索运用压力测试等方法, 找出影响地方政府偿债能力的因素, 做好应对地方政府偿债风险的准备。针对地方政府债务还款高峰期的到来, 地方政府偿债压力巨大, 为应对这一现实情况, 地方政府要制定出相关的偿债计划。针对地方政府债务的监测口径有三个, 分别为银监会、人民银行和审计署, 针对统计标准不统一, 各职能部门应加强沟通协调, 统一统计口径, 以维护地区金融稳定。
(三) 规范融资平台债务管理
1.在控制地方政府融资平台债务总量的基础上, 金融机构需加强对平台债务总量的监督管理, 制定相关操作的具体流程和管理制度, 严控平台贷款的发放和回收。
2.在国家鼓励支持融资平台贷款项目的基础上, 通过实施差别化的信贷政策调整信贷结构, 满足民企和小微企业等的贷款需求, 分散金融机构的信贷风险。
3.根据地方政府融资平台和城市基础建设项目的特点, 金融机构需创新信贷品种, 降低单家银行提供贷款的额度, 避免贷款过于集中, 推进银团贷款, 实现风险分担。
4.通过引入担保公司, 在融资担保引入市场化机制, 若通过土地使用权抵押进行融资的, 在付清土地出让金和办理抵押登记等相关手续的基础上, 使得抵押合法有效。
关键词 政府购买服务 社会治理 机制创新
一、政府购买服务的内涵及简要历程
（一）政府购买服务的内涵
政府购买服务起源于西方国家，在美国被称为购买服务合同或合同外包，我国香港则称之为社会福利服务资助，我国内地一般称之为政府购买服务。所谓政府购买服务（Government Purchase of Services）是指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务方式”。
（二）我国政府购买社会组织公共服务方式的历史演进
我国政府购买社会组织公共服务的发展是与我国的政府职能转变，以及我国社会组织的兴起紧密联系在一起的。在这段历史中，政府购买社会组织公共服务的方式随着我国对政府与社会组织关系的定位经历了一系列的转变。
1、隐性购买时期（20世纪80年代至20世纪90年代中期）。20世纪80年代初期，改革开放为社会组织的发展释放了大量的空间，各种学会、研究会以及协会在各级政府的支持、推动下，相继成立。社会组织在这一时期经历了一个从无到有、从点到面、遍地开花的原始生长期。所谓隐性购买，是指由政府推动成立的社会组织，承接政府的部分服务与管理职能，政府给予其一定的经费、实物和政策资助的一种政府购买社会组织公共服务的方式。
2、显性购买时期之非竞争性购买（1995年至2005年）。进入上世纪90年代中期，社区建设的推进，使得基层政府承担的公共服务责任越来越大。这项突破在1995年的上海得以成型。1995年，上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心（罗山会馆）的日常运营服务，成为上海在全国较早开展政府购买公共服务的标志性事件。这一事件的意义主要包含两个层面：政府开始向民间社会组织购买公共服务、政府开始采用契约的形式购买公共服务。
3、显性购买时期之竞争性购买（2005年至今）。2005年12月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”中，就采用了公开招标、评标的方式选择NGO作为项目的合作伙伴。这是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着我国服务购买开始进行规范化的试点。竞争性购买的出现，也为我国政府以项目的形式购买社会组织的公共服务奠定了基础。社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家评审等环节获得财政资金资助成为了现实。
二、政府购买服务是社会治理机制的创新
政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。近年来，一些地方立足实际，积极开展向社会力量购买服务的探索，取得了良好效果，在政策指导、经费保障、工作机制等方面积累了不少好的做法和经验。
实践证明，推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。地方各级人民政府要结合当地经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。
三、我国政府购买服务面临的主要困难
我国地方政府在购买社会组织公共服务的实践探索中遇到了许多现实问题，尤其是一些制度性障碍，这些问题和困难制约着政府向社会组织购买公共服务的进一步发展。
（一）法律法规体系不健全。到目前为止，我国还没有一部专门关于政府购买公共服务的成型法律，使各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏全国性的法律依据。有些地方政府自行制定了考核评估办法，但这些条例往往在可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大。
（二）运作机制不完善。 政府购买公共服务的资金预算不公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标的方式来选择公共服务的承接者。
（三）评价和监督机制不到位。目前我国很多地方政府向社会组织购买服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。
（四）社会组织承接能力弱。现已成立的社会组织，普遍力量偏弱，承接政府转移的公共服务职能的能力不足，比如，组织机构不健全，运作不够规范，服务意识和服务水平还有待提高；从业人员素质偏低，专业人才缺乏；经费紧张，资源不足，机构规模小等。
四、完善政府向社会组织购买公共服务制度的政策建议
（一）健全我国政府购买社会组织公共服务的法制保障。目前，在全国层面，我国尚未对政府购买社会组织公共服务实行立法。从各地的实践来看，政府购买社会组织公共服务方式的选择主要是参照我国2002年颁布的《政府采购法》。因此，为了进一步规范政府购买社会组织公共服务的行为，应当对《政府采购法》进行修订，依法规范政府向社会组织购买公共服务。
（二）健全公共服务需求调查机制。以公众选择作为服务购买活动的起点，将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集需求信息，做出需求评估。在需求调查的基础上分析数据，针对公众不满意的服务或者公众急需的服务项目提出购买目录建议。
（三）完善资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一个重要来源。
（四）提升社会组织执行力和公信力。社会组织寻求发展空间，就必须提供更好的公共服务项目和自身建设水平及公信力。积极探索社会组织孵化培育新模式，以场地、资金、环境等优惠政策方式吸引社会组织入驻，提供后勤保障服务以及信息咨询、网络服务、教育培训等支持。加强社会组织人才的培育扶持，推动重大人才政策和重点人才工程惠及社会组织人才。
参考文献：
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