公共行政实现论文

摘要：公共性是公共行政的根本性质和最终的价值观，而由于受技术理性和管理主义的侵蚀，公共行政的公共性缺失严重，其复归与实现便成为亟待解决的问题。然而多数学者仅仅热衷于讨论“空洞”的哲学概念，对于问题的解决并未有多少重大的现实意义上的研究。本文立足于公共性的根本——公共利益的实现。下面是小编精心推荐的《公共行政实现论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

公共行政实现论文 篇1：

论公共性及其在公共行政中的实现

摘 要：公共性是一个历史地生成的概念。它是随着公共领域的出现而出现的。具有公共性的公共行政是晚近才出现的#对于公共行政而言。公共性的概念是与合理性，合法性和代表性联系在一起的。并需要通过这些概念来加以理解。公共性是公共行政的根本性质。它决定着政府的目标和行政行为的取向。当代公共行政需要在对维护公共利益$提高公共服务的品质$鼓励行政人员的创新意识和加强责任感之中来表现公共性。

关键词：公共性，公共行政;公共利益;合法性;代表性

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。 因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。 或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念, 是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。 在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。 同样，人们对public administration and public management:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinion publique)和德语中的“公众典论”(ffentliche Meinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。

作者：马绍敬

公共行政实现论文 篇2：

浅谈公共行政的公共性及其实现：公共经济人的视角

摘 要：公共性是公共行政的根本性质和最终的价值观，而由于受技术理性和管理主义的侵蚀，公共行政的公共性缺失严重，其复归与实现便成为亟待解决的问题。然而多数学者仅仅热衷于讨论“空洞”的哲学概念，对于问题的解决并未有多少重大的现实意义上的研究。本文立足于公共性的根本——公共利益的实现。

关键词：公共行政;公共性

公共行政的公共性内涵述评。

公共性是公共行政的核心概念和根本性质，是行政实践的最基本范畴，决定着政府的目标和行政的行为取向。然而，受工具理性和管理主义的“毒害”，公共行政的公共性已几乎丧失殆尽，严重偏离了其原有的价值理性，亟需实现公共行政本质的回归。故公共行政的公共性成为近年来理论界研究和关注的热点，学者们对其进行了不懈地探索，但理解视角有所差异，众所纷纭。

在马克思恩格斯经典著作中，公共性与阶级性关系是目的性与手段性的辩证统一，总体发展趋势是公共性的不断扩大与阶级性的不断缩小，追求人类从政治解放到社会解放，实现公共权力与社会的分离与复归[1]。

根据字源的意义，学者H. Rainey以三个不同的因素来分析“公共性”，并说明公共组织的特征，分别是环境因素(公共组织缺乏市场的竞争，并受立法、 司法等规范)，组织与环境的互动(公共组织之生产常涉及外部性、惩罚性、独占性等)以及组织角色、结构与过程(公共组织需以公共利益为目标，并需对民众公平、响应等)[2]。

从公共行政的公共性在多大的空间范围上存在，即其作用范围的角度来研究公共性，最典型的是汉娜·阿伦特和尤根·哈贝马斯。阿伦特认为，古希腊的城邦实质上是一个公民政治伦理组织的概念，其公共性主要是指城邦之中公民政治生活方式中所包含的一种价值属性。哈贝马斯认为，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形……而且公共性作用的领域和范围仅限在公共领域，它解决的是社会公共问题，满足的是社会公共需要。

从公共行政是否存在公共性及在多大的时间范围上存在的角度，张康之认为，“所谓奴隶社会的公共行政、封建社会的公共行政”是站不住脚的，最多可以称为“统治行政”，而不是公共行政，“如果说古代的政府有什么公共性的表现的话，那么也只存在于马克思所说的第三个部门中，而对于整个行政体系来说，却不具有什么公共性的问题，即使是存在于这第三个部门中的公共性，也是从属于阶级统治的目的的，所以，它只是以手段的形式存在而不能看作为这种行政的性质”。同时，他也认为，“公共性是一个历史地生成的概念，它是随着公共领域的出现而出现的”，是一个自然的过程，而不是像有些学者所说的，公共性是后来的研究者强加给公共行政而出现的。

学者张雅勤对公共性的概念从两个方面来描述，从历史描述来看，公共行政“公共性”经历了管理行政时期的“形式公共性”向服务行政时期的“实质公共性”的演变;从规范建构来讲，公共行政“公共性”实质上是公共行政对公共利益的追求，可以将其在形而上层面定义为一种基于公共利益至上原则的价值标准，在形而下层面可以看作是行政主体对公民现实利益与权利的极力维护。

也有学者从公共行政的过程角度阐释公共性的内涵，认为公共性应该包括： 一是作为一种价值理念，要贯穿于制度设计的各个层面;二是作为一种行为指针，要体现在民主决策、依法行政的各个阶段;三是作为一种绩效工具，行政的效能评估要以公共性的实现程度为准绳。

虽然上述公共性内涵的探讨基于不同的角度，中西方学者对公共性的解读也存在差异，但其中不乏一些共识点。可概括为：在伦理价值层面上，公共性必须追求公平，体现公正与正义;在公共权力运作过程中，公共性要体现人民主权和政府行为的合法性，更要体现民主，避免国家和政府对公共领域的侵蚀和损害;在利益取向上，公共性必须追求和实现公共利益，它是公共活动的起点和终点;在理念表达上，公共性是一种理性、道德和精神。

综上，学者们的研究大大丰富了公共行政公共性的内涵，其中不乏一些真知灼见，但难免有些泛泛而谈。一方面，公共行政的公共性最终体现在追求公平及正义等价值体系、回应公众诉求、实现公共利益上，其根本立足点在于造福公众所形成的共同体，即在于为公众谋求公共利益，而这里的公共利益不仅包括经济利益、政治参与、文化需求，还包括公平、正义等公众合理合法的集体诉求。所以，公共行政的公共性归根结底在“人”，要“以人为本”。这里的“人”有两层含义，一是指公众，因为公共性的根本是实现公众所要求的公共利益;二是指行政人员，因为公共性的实现要靠他们，此外他们也是公众的一部分。因此，考虑到公共性的根本特征并预设行政人员为公共经济人，本文将公共行政的公共性界定为：凭借作为公共经济人的行政人员的公共行政活动而实现公共利益的一种价值取向。

参考文献：

[1] 王同新.马克思恩格斯政府公共性思想研究述评[J]. 学术论坛，2012，03：8-12.

[2] [美]汉娜·阿伦特.人的条件[M]. 竺乾威等译.上海：上海人民出版社，1999.22.

作者：付思思

公共行政实现论文 篇3：

当代中国公共行政伦理的规范基础及实现路径

2021年中国共产党迎来建党百年，作为百年政党，中国共产党独特的组织印记和组织记忆不仅影响着政党的自我发展与自我革新，同时也深刻影响着其对治国理政的理解和治理效能。其中，对于合适的公共行政伦理规范基础的探寻，既是推进我国行政伦理研究的一项重要的奠基性工作，也是作为百年政党的中国共产党治国理政中在“行政伦理”范畴下的重要内容。不同于西方国家选举型政党的底色，中国共产党是一个典型的使命型政党，拥有强烈的进取精神和使命意识、人民至上的价值情怀和崇高的革命目标[1]。中国共产党的政党性质决定了中国公共行政伦理不能简单等同于西方国家建立在“效率”“民主”和“公平”概念诠释下的行政伦理，而是具有其特有的规范基础。

如何厘清当代中国公共行政的伦理基础，如何理解和认知作为百年政党的中国共产党的执政理念与当代中国公共行政伦理的规范伦理之间的关联。在中国共产党成立百年之际，对上述问题的回答不仅有助于我们从学科层面梳理当代中国公共行政伦理面临的“大问题”，更重要的是从“行政伦理”的视角为作为百年政党的中国共产党的执政理念(“政治”)和治国理政(“行政”)之间、中国共产党的治理经验(“现实”)和中国传统文化(“传统”)之间搭建了桥梁，为在“行政伦理”范畴和视角下正确认知和诠释中国共产党奠定理论基础。

本文试图论证：我国公共行政伦理的规范基础体现在服务人民群众、致力于实现最广大人民根本利益的公共行政价值取向。而这一规范基础的确定既渊源于我国历史上无比丰厚的民本主义思想资源，又是与我国人民民主专政的国家性质和中国共产党全心全意为人民服务的执政理念息息相关的。为此，当代中国的公共行政实践需要采取多元化的路徑，更精准地识别人民的利益诉求，通过制度与政策层面的调整、组织层面的变革等方式，最终实现广大人民群众的根本利益。

一、“大问题”视阈下的公共行政伦理规范基础之探寻

在任何学科的发展史上，对本科学领域“大问题”(Big Question)的回答都是一个不容回避的话题，所谓“学科大问题是指一门学科必须要回答的重大问题”，而针对学科大问题给出的回答划定了不同学科的领地，规定着这些学科的研究范围、核心议题、研究聚焦乃至研究方法。[2]当然，就公共行政学这样一门实践性很强的学科来说，针对公共行政“大问题”的回答还在很大程度上与公共行政实践有着千丝万缕的联系。在当代公共行政伦理研究中，一个至关重要的问题是：什么是公共行政伦理合适的规范基础(normative foundations)?美国著名行政伦理学家Terry L. Cooper认为，这一关于公共行政伦理规范基础的探寻，就是当前行政伦理研究面临的“大问题”之一，“是所有从事公共行政伦理研究、教育和培训的人员都想要去理解的”问题，而据Cooper之所见，美国公共行政学界至少提供了五种不同的视角，试图对“这个恼人的问题”予以解答，分别是：(1)美国的政体价值、宪法理念和建国思想;(2)公民权理论;(3)社会公正;(4)美德，以及(5)公共利益。[3]

美国公共行政学界对这个“恼人的问题”——美国公共行政伦理规范——持之以恒地追寻引起我们对于中国公共行政伦理规范的关注与反思。何谓中国公共行政伦理之规范基础，其与美国公共行政伦理规范有怎样的区别，其呈现形式和决定因素是什么等问题并没有从学理的层面得以厘清，而这不仅关系到中国行政伦理学在学科层面的“身份”问题，也关乎我们如何从公共行政伦理的视角理解中国共产党治国理政的认识论转向和发展。与美国相比，我国大国治理的历史不但更为悠久，而且，由于受到儒家文化的深远影响，“以德治国”(“德治”)的理念早已经深入人心，并在当代中国得到了更进一步的继承与发展。长期治国理政的经验总结(如《贞观政要》《资治通鉴》)，再加上历代“乐以天下，忧以天下”的知识分子们主动的担当与自发性的思考，积淀了异常丰富的行政伦理思想资源。然而，不可否认的是，我国正式的公共行政伦理研究仍起步较晚(大约始于20世纪90年代中期)，至今尚未形成为一个真正意义上独立的学术领域[4]，这就使得当前我国的公共行政伦理的研究呈现出学术共识缺乏、知识积累缓慢、脱离于公共行政实践等一系列的问题[5]。有必要特别提醒我们注意的是，由于我国的公共行政学研究深受西方(特别是美国)公共行政学的影响，甚至在很大程度上表现为西方(美国)行政学界直接的“舶来品”，而公共行政伦理的研究同样也不例外，在这种情况下，探寻我国行政伦理的规范基础经常会面临着双重困境：一方面，学术共识的缺乏导致公共行政学界难以对这一问题保持长期的、持续的兴致;另一方面，大量的公共行政伦理研究只不过是在转述西方行政伦理学界既成的概念或者话语体系，研究重心的“非中国化”致使中国公共行政学者同样难以针对这一问题予以有效地回应。

令人感到不安的是，探寻行政伦理的规范基础不仅是公共行政伦理研究应当致力于解答的“大问题”之一，倘若我们置之不理，公共行政伦理的研究很可能就会陷入如Cooper所说的“有趣但琐碎”“细枝末节的关注”[3]，更重要的是，任何一个国家行政伦理的规范基础都需要与这个国家自身的历史与现实高度契合，从本国家或者民族不屈不挠、艰苦奋斗凝结起来的政治与公共行政智慧之中汲取丰厚的思想资源，从治国理政的实际经验当中寻找灵感，而不可能存在任何普遍的、“放之四海而皆准”的准则。因此，任何一个国家公共行政伦理规范基础的确定都必须符合：(1)本国历史，特别是其文化传统;(2)特殊的国情和治理的实践状况，体现在政治、经济、社会、文化各个方面。这实际上是由公共行政和伦理两者的性质共同决定的。

从伦理的一面来看，“伦理”(ethikos)这个词源于古希腊的“ethos”(品格、气质)，而“ethos”又是与“风俗、习惯”等意涵紧密关联的[6]，伦理体现的正是一个国家、民族或社群对于善、正义以及幸福生活的追寻和思考;而在公共行政的这一边，Robert A. Dahl早已经指出，“任何一个特定的民族国家都是诸多历史事件、创伤、失败和成功的结果，这些结果反过来又塑造了特殊的习惯、风俗、制度化的行为模式、世界观，乃至‘民族心理’”，公共行政不可能摆脱它们潜移默化的影响，更不可能“以某种方式独立于或隔离于它在其中发展起来的文化和社会环境”[7]。由此可见，对于公共行政伦理规范基础的探讨不可能是本质意义上(或本体论层面)的，而只能够在与某个国家特殊的历史和国情相结合的基础上，从一种“社会建构”(social construction)的意义上来展开。

这也就是说，对于我国公共行政伦理规范基础的探寻，需要真正地立足于自身的文化传统和国家治理的本土经验，不仅应当融入我国优秀传统行政文化(尤其是儒家文化)之精髓，还应在当代中国政治与公共行政实践过程之中得到充分的继承和发扬，能够更进一步地发展成为当前公共行政实践的主导价值理念。在这个意义上，本文认为，人民利益——具体言之，即服务于广大人民群众、致力于实现人民的根本利益——作为当代中国政治与公共行政实践的核心理念和价值追求，乃是针对公共行政伦理规范基础做出的一个合适的本土语境的解答。换言之，人民利益理应引领我们关于行政伦理“大问题”的致思，并推动朝向公共行政实践的转化。

二、作为公共行政伦理规范基础的“人民利益”：历史渊源与现实依据

为什么说人民利益是我国行政伦理的规范基础?前文所述，公共行政伦理的规范基础不可能是普遍的、“放之四海而皆准”的准则，而应当与一个国家特殊的历史与现实高度契合，进而从这个国家治国理政的传统智慧和实践经验中汲取丰富的思想资源，为之奠定相应的规范基础。致力于实现人民利益的公共行政伦理思想，一方面是与我国优秀传统政治和行政文化，尤其是居于主流地位的儒家文化一脉相承的，另一方面与作为使命型政党的中国共产党“以人民为中心”的政党执政理念和“人民民主专政”的国家构建思路相一致，并逐渐发展成为当代中国公共行政实践活动最为根本的价值追求。因此，人民利益理所当然地构成了我国公共行政伦理的规范基础。

(一)民本主义：中华优秀传统行政文化的精髓

中国大国治理的历史悠久，再加上得益于儒家“修、齐、治、平”人生格局的熏陶，歷代知识分子们更是不愿意仅仅做一个“自了汉”，而多是“以天下为己任”，积淀起了异常丰厚的公共行政伦理思想资源，形成我国优秀传统行政文化的重要组成部分。而民本主义的行政价值观不仅是我国优秀传统行政文化的精髓所在，还是中国共产党领导下的中国政府致力于人民利益实现的公共行政伦理价值理念重要的思想渊源。

事实上，从春秋战国时期的诸子百家(如儒家、道家、墨家)的著述当中，我们都可以清楚地看到民本主义的政治与公共行政价值观[8]，其中，对民本主义思想最详尽、最具体、最精彩的阐发归功于儒家。据传为孔子本人亲自整理、有着“政事之纪”美誉的儒家经典《尚书》即倡言“民惟邦本，本固邦宁”(《五子之歌》)，谆谆告诫统治者“天矜于民，民之所欲，天必从之”(《泰誓上》)、“天视自我民视，天听自我民听”(《泰誓中》)，而被宋明儒者尊奉为儒家“亚圣”的孟子更进一步地发挥“民为贵，社稷次之，君为轻”(《尽心下》)的思想，主张以“民心之向背为政权转移及政策取舍之最后标准”[8]，并由此为政府和统治者设定“养民”“教民”一系列的政治义务。

从这种坚定的民本主义立场出发，儒家知识分子们一再强调维护和实现人民利益的重要意义。孔子所说的“节用爱人，使民以时”(《论语·学而》)“既庶矣，则富之”“既富矣，则教之”(《子路》)的治国之道，孟子纵论的“使民养生丧死无憾”“五十者衣帛食肉，黎民不饥不寒”(《梁惠王上》)的王道政治理想，以及荀子倡导的“以政裕民”(《富国》)“养人之欲，给人之求”(《礼论》)等等，都清晰地表明了这一点[8]。而这种追求人民利益实现的民本主义思想，在此后儒学(如汉唐儒学、宋明理学)漫长的发展历程中进一步延续，直到明末清初的黄宗羲，其《明夷待访录》一书仍以孟子贵民的思想为本，“阐明立君所以为民与君臣乃人民公仆之二意”[9]。由此可见，民本主义思想在中国政治思想史上既源远流长，又一脉相承，最终演绎为中国政治思想的主旋律，构成了当代中国服务于人民群众、致力于实现最广大人民群众根本利益的公共行政伦理价值观念深厚的思想渊源。

(二)人民民主专政：中国国家性质与国家治理的合法性根源

服务人民、致力于人民利益实现的行政伦理思想，还是由我国人民民主专政的国家性质决定的。自1949年以来，中国共产党领导下的中国现代国家构建(state—building)走上一条不同于美、英、法、德等西方资本主义国家的道路，有学者指出：“中国共产党领导的国家建构过程并不是基于西方的‘天赋人权’和‘社会契约’、体现公民内涵的政治价值，而是通过动员群众、组织群众的社会革命实现的。”[10]在整个中华人民共和国的国家建构、转型与发展历程中，人民群众都扮演着主人翁和历史创造者的角色，发挥举足轻重的影响。《中华人民共和国宪法》(1982年)郑重地规定我国的国家性质为“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。

中国共产党领导下的中国现代国家构建思路不仅决定了人民民主专政的国家性质，还深刻地影响着我国公共行政实践的价值追求。人民民主专政意味着人民群众才是国家真正的主人，当代中国国家治理的合法性根源于人民，从而公共行政必须为人民服务、致力于人民群众根本利益的实现。只有坚持这一点，国家治理方才能够有效地调动各方面的资源和积极性，凝聚起全社会的力量，当代公共行政孜孜以求的“效率”“公正”和“责任”等一系列目标才会更具有实质意义。易言之，当代中国公共行政实践旨在为广大人民群众创造一个更美好的社会，全面提升人民群众的幸福感、获得感和安全感，而这也就意味着必须将人民利益摆在我国公共行政伦理致思的核心位置，树立为当代中国公共行政伦理的规范基础。

(三)以人民为中心：中国共产党的执政宗旨

人民利益作为我国公共行政伦理规范基础的确立，与中国共产党的执政宗旨密切关联。中国共产党是一个典型的使命型政党，“以吸引人们归依并信奉其理念为主要目的，而非以扩大选民支持而赢得公职选举为主要目标”。强烈的进取精神和使命意识、人民至上的价值情怀和崇高的革命目标是马克思主义使命型政党的本质特征。自1921年创建以来，中国共产党正是通过不断地深入人民群众当中，“和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发”[11]，中国共产党最终赢得了广大人民的认同和支持，领导全体中国人民取得了新民主主义革命和社会主义革命的胜利，推动了人民民主专政的社会主义国家的建设与发展，从而奠定了其自身不可动摇的执政地位。

革命进程中的阶级斗争促使以毛泽东为代表的共产党人强调“人民群众以及群众路线的重要性”。在革命年代，群众路线为中国共产党提供了强大的群众基础和政治凝聚力，在中国特色社会主义进入新时代的历史关键期，群众路线仍然是执政党治国理政的重要政治资源和成功经验。[12]作为中国政治体制至关重要的部分，群众路线在恰当规范党和群众之间关系，回应群众需求基础上，使中国共产党和群众结成为一个整体，进而以这个整体为基础构建了国家与社会之间的相互支持关系[13]。习近平总书记在党的十九大报告中再次强调了中国共产党“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命，这决定了当代中国的公共行政务必时刻将人民利益摆在中心位置，一切以人民利益为出发点和落脚点，致力于最广大人民群众根本利益的实现，如习近平总书记指出的：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[14]。从这个意义上来说，人民利益理所当然地应是我国公共行政伦理的规范基础。

综上所述，服务人民群众、致力于最广大人民根本利益的实现是当代中国公共行政伦理的一个合适的规范基础，人民利益既与儒家传统的民本学说一脉相承，从中华优秀传统行政文化之中汲取丰厚的思想资源，又与我国人民民主专政的国家性质和作为百年政党的中国共产党的执政理念和使命型政党性质高度相契合。它不仅需要被确立为我国公共行政伦理的规范基础，而且，也应进一步发展成为当代中国政治和公共行政实践最为根本的价值追求。

三、新时代实现人民利益的路径选择

把实现人民利益作为中国公共行政伦理规范基础的确立，对于当代中国公共行政伦理研究以及公共行政实践有着重要的影响。从推进当代中国公共行政伦理的研究来看，人民利益的规范基础意味着行政伦理研究需要深入发掘我国悠久的民本主义思想传统，特别是作为百年政党的中国共产党与时俱进的人民观念，不断深化对于人民利益之丰富内涵的理解，努力在公共行政实践过程中实现人民利益。同时，人民利益作为公共行政伦理规范基础的确立，也并不排斥其他视角或概念话语(如美德、责任、社会公正等等)，而是试图重新赋予这些概念术语以中国化的内涵。事实上，在当代中国“党领导国家”的体制下，“人民利益”不仅作为统合性的框架性概念存在于中国共产党的话语体系，同时也作为各级政府机关的工作准则和基本目标时刻警醒和约束公务人员。换句话说，作为中国公共行政伦理规范基础的“人民利益”能够帮助我们从维护和实现人民利益的角度，重新审视公共行政人员应当具备什么样的美德(或德性)、当代中国公共行政需要承担起什么样责任，乃至何谓一个公平的、正义的、值得向往的美好社会。

尤其值得一提的是，当代中国的行政伦理研究需要正确地看待人民利益和公共利益二者的区别与关联，这不仅是因为Cooper将公共利益作为对行政伦理规范基础的一种回答，更因为“长期以来，公共行政学研究都假定公共行政的目的是为了实现公共利益”[15]，毫无疑问，当代中国的公共行政应当致力于实现公共利益，而公共行政伦理的研究同样有必要深化对于公共利益的理解。但本文认为，与无论其自身的概念界定，还是实现路径均众说纷纭、莫衷一是的公共利益[15]相比，人民利益更适合作为我国公共行政伦理的规范基础。原因在于，人民利益与公共利益两者之间既有关联，又有着重要的区别[16]，而在我国公共行政伦理研究中，人民利益不仅仅是一个更为中国化、更具中国政治特色意蕴的概念，并且，人民利益在当代中国语境之下也比公共利益更多地指向积极地去创造一种幸福、美好的生活。习近平总书记在党的十九大报告中指出的“人民日益增长的美好生活需要”，也就是随着人民对于美好生活的期望不断增长，人民群众“不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，正可以被看作针对本文所关心的“人民利益”给出的一个具体说明。质言之，人民利益既代表着古往今来的中国人民对于“养生丧死无憾”(《孟子·梁惠王上》)、“食欲有刍豢，衣欲有文绣，行欲有车舆”(《荀子·荣辱》)的丰富物质生活期待，渴望政府和公共行政实践能够在教育、医疗、卫生、养老、住房诸方面有所作为，从而有效保障并满足人民群众在以上各方面的基本需求，更意味着广大人民群众对于一个环境优美、社会公正、政治清明的美好中国的殷切期盼。因此，以人民利益作为行政伦理的规范基础，也就是要求在这一核心的公共行政伦理观念的关照下，推动从伦理关怀的层面朝向公共行政实践的具体转化。

(一)人民利益的精准识别

当代中国公共行政要想更好地致力于人民利益的实现，首先需要精准识别人民利益。诚如美国社会学家詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森等人指出的，尽管人民主权理论相信人民的利益最终会得到实现，但却仍有着不少关键性的问题需要进一步的厘清，如：“人民”是谁?如何发现“人民的利益”?“最终”的时间到底多长?按照詹姆斯·马奇等人的说法，识别人民的利益主要可以借助于聚合式(aggregative)和整合式(integrative)两种不同的政治过程，前者主张“每一个理性公民在多数规则治理的规则体系之下追求自身利益”，所谓的人民利益就是通过政治竞选或理性公民之间的交换来实现，而后者则意味着“理智公民和统治者深思熟虑，在共同社会价值下探求普适性福祉”。[17]

在今天的中国，随着改革开放进程的持续深入和社会主义市場经济的快速发展，利益多元化的趋势也在明显增强，因此，准确识别人民利益构成了当代中国公共行政面临的一大挑战。而为了精准识别人民利益，需要综合采纳詹姆斯·马奇等人阐述的聚合式与整合式两种政治途径之所长，拓宽人民利益表达的渠道，从制度层面切实保障人民的利益诉求能够及时、有效地得到表达和倾听。同时，精准识别人民利益还需要通过广泛运用现代社会调查的方法，借助于网络问政、大数据等现代化的信息采集方式，掌握人民群众最真实的愿望和利益诉求。

(二)组织层面的变革

在组织层面，同样有必要做出相应的调整。首先，从组织设计来说，现代政府通常采取的是科层制组织模式，层层节制、分权明确的科层制能够最大效度地调动全社会的力量和资源办大事，但也很容易陷入疏远人民，将服务对象非人格化对待的困境。因此，现代公共组织设计应致力于增强其对人民的回应性和回应能力，这样就要求当代公共组织设计尽可能地扁平化，并且，减少不必要的、繁瑣的环节和程序。

其次，从组织的主体构成来看，由于科层组织必然存在回应性、民主性不足等问题，难以满足人民日益增长的物质和文化需要，这就要求尽可能地释放社会自我组织、自我治理的力量。科层组织应该主动放权，让非营利组织、公民团体以及其他各类性质的社会组织参与公共事务的管理，其中，最值得重视的是发挥社区等贴近人民群众生活的组织或机构在公共事务中的重要作用，从而更灵活、更及时、更有效地回应人民的需求，实现人民的利益。

最后，从组织的行为方式来说，当代中国的公共行政需要避免陷入官僚化的运作模式，在公共决策和公共政策出台、实施与反馈的过程中，鼓励公众参与，调动人民群众的积极性和创造力。这一方面，中国共产党始终坚持的群众路线(“从群众中来，到群众中去”)能够带给我们极为有益的启示。在公共行政过程中走群众路线，意味着“政府在公共决策之前对其可能产生的副作用进行公开讨论和意见征集，保证公众的知情权与参与权”[10]，前文已经论及，随着社会调研和信息技术(如网络问政、大数据)等在当代公共治理过程之中的广泛运用，公共部门实际上已经掌握了更丰富、更现代化的手段，而促进这些现代化的治理手段进一步与群众路线相结合，致力于汇聚和了解人民群众的真实愿望和需求，就能够更好地、更有针对性地实现广大人民群众的利益。

(三)政策层面的调整

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，随着中国特色社会主义事业进入新时代，当前我国社会的主要矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。致力于服务人民、实现最广大人民根本利益的当代中国公共行政，需要做到统筹兼顾，稳步、扎实地推进各项惠民政策，即不仅在宏观层面通过财政转移支付、政策扶持等方式，统筹兼顾和全面协调区域之间、城乡之间的发展，更需要针对人民群众日益增长的物质文化期待，适时地推出各项惠民政策，满足人民在教育、医疗、养老、住房等方面的需求，保障人民的基本权利，使人人皆能够“学有所教，病有所医，老有所养，住有所居”。

在这一方面，构建公平、合理的社会政策体系变得十分重要。“社会政策泛指一个国家或地区有关公众福祉的任何政策，体现的是国家、政府在福利中的角色。它关注的不只是收入维持和贫困控制，还有全体公民的各种基本需要和福祉。”[18]21世纪以来，鉴于长期片面强调经济增长，忽视社会发展和社会服务，从而引发的城乡、区域、经济与社会发展的不平衡，以及异常突出的就业、社会保障、收入分配、教育、住房、医疗、公共卫生等领域的问题，党和国家不断地推出一系列的社会政策[18]，致力于让更广大的人民群众享受改革开放的丰硕成果。显然，社会政策体系的建立与完善，是实现人民利益的一大重要举措。

(四)公共行政人员美德的发扬

落实在公共行政人员的个体层面上，以实现人民利益为宗旨的公共行政伦理思想也能够带来诸多启示，它促使我们去重新反思公共行政人员的美德乃至伦理准则。德国社会学家Max Weber在其经典的官僚制学说中所描述的照章办事、“无爱亦无恨”(sine ira ac studio)[10]的“标准”工作模式，不再为现代公共行政所接受，而过去那种镶嵌在组织结构和部门利益当中的忠顺、遵从等品质也将不再被简单地视为美德。

在1984年出版的《追寻美德》中，著名伦理学家Alasdair MacIntyre重新发掘并复活了古典的美德伦理学说，突出实践主体美德的重要意义[20]，而这一点也被绝大多数的公共行政伦理学家所承认，转化为对公务员的仁爱、关怀和乐善好施诸美德的强调。诚如乔治·弗雷德里克森所言：“在……日常管理事务中，公务员对正义、公正、平等以及人类尊严等问题均发挥着重要的影响。如果他们的行为是正直的和乐善好施的，所有公民都能获益”[21]。根据MacIntyre的观点，美德构成了一种重要的支持性力量，帮助人们去寻求“善”(good)的实践结果，而为了实现人民利益之善，显然也需要公共行政人员美德的培育与支持，因此，公务员不仅应当具备理性、忠诚、自律的美德，更需要培育其仁慈、热情、关怀他人和耐心倾听等品质。如此一来，公共行政人员的工作方式和作风不再是Weber所说的照章办事，而是想人民群众之所想、急人民群众之所急，耐心地倾听人民群众面临的困难和提出的要求，从而更积极、主动、有创造性地为实现人民群众的利益开拓出新的途径。

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作者：原超，山西大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，中山大学管理学博士

琚挺挺，南通大学经济与管理学院讲师，中山大学管理学博士

责任编辑：张波

作者：原超 琚挺挺