公共行政的精神

公共行政的精神（精选7篇）

公共行政的精神 篇1

公共管理学院 10行政管理 刘洁波 2010104027

何谓“公共精神”？ “公共精神”就是指在公共生活中，涉及公共事务的治理与公共利益的分配，公共管理者与公民在公共行政领域内所形成的信念、价值、和习惯。公共行政是公共精神的表达方式。公共行政需要一种内在精神的支撑，这就是公共精神，这是一种“对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚的、持久的承诺”。

在西方社会，公共精神萌发于古典时期的希腊。希腊城邦里生活的公民们近乎直接民主式的治理公共事务，以及他们对于公共生活当中公平、正义、理性、节制等公共精神的追求，对于生活在现在社会当中的人来说，似乎是永远也无法企及的。我们现在对于一些产生于近代的问题的讨论其实在我们重温古希腊圣贤们那富有洞见性的思想之时，总不免会产生这样的怀疑：我们所要探讨的问题在被提出之前，早已被他们处理过了，并且他们对这些问题的回答已经超越问题本身，永远的留在了人类政治思想进化的基因当中。

到了近代，随着资本主义生产方式的兴起，功利主义哲学取代了古典希腊人的公共观，开始支配着公共行政的思想和实践。古希腊人对于公共精神的理解强调公平、公正与节制，强调个人的价值需要在参与公共事务的治理当中才能得到更好的体现。而近代启蒙以来，特别是随着资本主义经济模式的高度发达，众多经济理论被引入到政治生活中来。公共选择理论在经济领域诞生后，便被迅速引入政治领域，特别是被更多的用来解释人们集体的政治行为。公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则引入公共行政。以自我为中心的、利己的、理性的成本收益计算成为了解释公共精神与集体行动的理论模型，古典公共精神的内涵受到了挑战。

现代意义上的民族国家毕竟在本质上不同于古典希腊时期的城邦国家，使古典公共精神得以生根发芽的土壤已经不复存在，现代性和随之而来的病症已经深入到公民公共生活的各个层面，人们对公共事务漠不关心，浮躁麻木的社会心态让传统意义上的公共精神无处得以体现，人们不禁要反思：公共精神在现代社会已经丧失了吗？回答是否定的。一种建立在宪法的基础之上，以人民主权、代议制政府、分权制约为原则，以获取公共利益最大化为目标的公共行政模式建立起来了。宪政民主制度是现代公共行政的目标之一。培养品德崇高的有公民精神的现代公民是政府的责任，得到强化了的公民精神同时又会促使政府公共行政的完备。宪政民主和公民精神成为了支撑现代公共精神的两个维度。

一、古希腊政治思想当中的公共精神

乔治•弗雷德里克森在其著作中一开始便从词源学意义上探究了“公共”一词的古典含义。“公共”一词的两个来源均源于古希腊语，都表示“一个人从只关心自我或自我利益的发展到超越自我，能够理解他人的利益。意味着一个人具备了这样一种能力，他能够理解其行为对他人所产生的结果。”从这个定义我们可以看到，希腊人把政治共同体即城邦视为公共，而“政治共同体的目的在于设立通行的标准和惯例，并且支持、宣传和实施这些标准，使之有利于公民的最大利益。”从这个意义上讲，在古希腊思想家看来，所谓的公共精神便是城邦精神。究竟什么是城邦精神呢？在柏拉图那里，城邦精神便是正义、公平、友爱、协作。柏拉图认为，“人之所以要建立城邦，是因为我们每一个人不能单靠自己

达到自足，我们需要许多东西。”“因此我们每个人为了各种需要，招来各种各样的人。由于需要许多东西，我们便邀集许多人聚集住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它做城邦。”我们可以看到，城邦的形成在柏拉图那里基于两个事实。第一，没有人是自我完备的，每个人都欠缺许多为生存所必需的东西。第二、每个人的众多需要有赖于他人的工作，于是，人们聚群而居，互相帮助、互相合作。在这里柏拉图既然陈述了城邦是由于人们的生存自身的需要而一步一步发展起来的这样一个事实，那么，出于自然之本性地追求公平合作、友爱互助就应该是城邦政治中柏拉图所理解的公共精神的本意。

二、政治学的转向：对古典公共精神的挑战

人类在经历了古典文明的衰落之后，又经历了长达一千多年的漫长的中世纪，文明的脚步终于来到了近代，人类从此迎来了近代启蒙思想的曙光，政治学也开始了巨大的转向。

按照古典政治学的理解，政治学是一门探究何为正义、追求至善的学问，可以被称为“学”而非“术”，政治学与哲学、伦理学有着密切的关联性。有关政治领域中的正义和统治的合法性问题，关于统治和权力运用、权力分配的根本原则等问题是古典政治学最为热衷探讨的问题。然而，自近代启蒙思想家马基雅维利以降，政治学开始由“学”转为“术”：政治只是表现为一种权力的操作方法和利益的分配形式，政治过多的被理解为为了权力和利益的斗争，而不是对正义的坚持和发扬，权力和利益成了政治的最高原则。政治的根本目的是现实的功利考虑，而不是超越功利之上的任何其他原则，比如古希腊哲学家眼中的追求至善和正义。

近代政治哲学的这种巨大转向同时也深刻地影响了公共行政学。正如弗雷德里克森所说，当功利主义哲学取代了希腊人的公共观并支配了政治的思想和实践之后，“对个人的欢乐或所得、个人效用或成本收益的斤斤计较，取代了为了更大的善而治理的集体努力。政治的目的被降低为为私人谋取利益。”

近代资本主义经济的发展，需要靠不断增强人的物质欲望和追求最大利益来驱动。政治学是与之相适应的上层建筑，为了适应经济的发展，政治学的古典主义色彩迅速褪去，以至到后来政治问题变为了纯粹的经济政策问题。经济构成了政治统治的合法性基础，经济利益也是人们参与公共活动的唯一动力。

在这种背景之下，公共行政学也开始着重强调“效率、经济、官僚体制与技术”。既然政治学已经从关心公共的美德转向了强调权力和秩序，同样的，公共行政、公共精神中“公共”的内涵也发生了根本的变化：社会契约理论取代了柏拉图式的发展论解释，公共领域的形成不是出于人之所以为人的自然本性，“驱动人们结合在一起的动机，既不是和睦也不是政治的忠诚，而仅仅是对于人身与财产的焦虑而已。”“公共成为原子化的个体和集合。除了个人利益的简单相加之外，不存在任何公共利益之类的东西。”公共行政完全受公共选择理论的逻辑所支配。

但是，公共选择理论下的公共精神不仅是对古典公共精神的挑战，而且公共选择理论本身所无法克服的内在矛盾让古典主义的公共精神在其指导之下无法得以弘扬。

按照公共选择理论的假设，政治生活中的人都是理性的人，所谓理性就是一切行为只以实现自身利益的最大化为出发点，表面上看来，理性的人为了满足自己的利益，应该积极的投身到公共事务的管理上去，然而实际情况却恰恰相反：人们对于公共事务的治理漠不关心，对于公共利益的谋求也并不积极，特别是当

公共利益的受益面越大时，人们越不愿意参与公共事务，这样一来，所谓公共精神也无从谈起。

对于人们公共精神丧失的现象，奥尔森的分析可谓入木三分。他的分析同样建立在功利主义的逻辑基础之上，同样的从人是理性自利的人这一假设出发，得出的结论却恰恰不同：由于个人谋求公共利益的努力不会对公共利益的获得产生特别显著的影响，但不管他是否为争取公共利益出过力，他都能够坐享公共产品所带来的公共利益，所以，理性的人的理性选择应该是“搭便车”，而不是努力的去争取公共利益。共同利益虽是客观存在的，但是对于个人来说，主观上并不存在着共同利益。就这样，社会生活当中的公共性与人们的公共精神在功利主义哲学的影响下就有彻底丧失的可能。

三、公共精神的回归：宪政民主与公民精神

在何谓公共问题的众多看法当中，弗雷德里克森比较看好的是把公共视为顾客。他认为“所有公民在此时或彼时都是政府的顾客。而我们全都是国家税务总署的顾客。”我认为这种观点无疑是恰当的。政府和公众的关系是一种特殊的交易关系。公众掏钱纳税，购买政府的公共产品和公共服务，譬如安全和抗灾。政府与公民只有在这种关系背景之下，公共行政才能够发挥其作用。

然而，政府提供公共产品与服务是依靠各级代理人，也就是各级行政官僚来实现的，这样一来，由于行政官员们手中掌握着国民财富的调配权，他们也就拥有了越来越强的集体讨价还价的力量，进而组成利益集团。这个利益集团难免会在公共行政的过程中表达自身的利益，甚至在某些情况下靠牺牲公共利益来获取自身集团的利益。解决政府在提供公共产品与公共服务时发生寻租行为的问题，只有依靠良好的法治秩序与宪政民主的制约。一般认为，政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，其合法性主要体现在其行为、意图和可接受性上。所谓法治不是指政府依照法律来治理社会，或治理好社会，而是指公众用法律治住了政府，约束住政府任意敛财和任意花钱的手，使政府一心只为公共利益服务，而不是成为少数人谋求私利的工具。所以，这就要求公共管理者必须成为宪法秩序的保护者和保证人。

宪政民主的理想秩序还必须建立在“得到强化了的公民精神”的基础之上。品德崇高、具有公民精神的公民，是建设一个有良好公共秩序的现代社会的必要条件。在我看来，所谓“公民精神”就是区别于专制主义时代“臣民”的“公民”在宪政民主条件下应该具备的信念、理想及品质，具体来说，应该包括具有参政议政的能力，监督批评政府的勇气等。公民精神超越了狭隘的功利主义原则，人们关心公共事务不不仅仅是出于自身利益的考量，而更多的是想为在自己利益得到保证的同时，为公众去争取更大更多的公共利益。公民精神的主体不仅仅是普通公众，还应包括各级公共管理人员即政府官员。

公共行政的精神 篇2

综上所述, 目前对责任政府的研究, 主要是从宪政、制度、机制等角度进行分析。研究还存在着概念认识不一、对国外了解不够等问题。因此, 有必要再做分析, 廓清责任政府问题。

一、责任与职责的界限

负责任需要制度的强制性和官员个体极大的勇气, 这里需要明确:责任究竟是什么?

(一) 责任与职责

责任更多地指向个体的自我追问, 是个体面向社会时一种心灵的反思和警醒: (1) 对自己的思想负责, 把自身当作“客我”, 反思自己; (2) 对自身能力和行为负责。人是具有有限性的动物, 绝不是无所不能的超人。人的本质可以体现出超越性, 但是必须有一个准则和界限, 不能无限扩张, 更不能自我膨胀; (3) 为自己的行为结果负责, 为自己的成果“买单”; (4) 为自身与他者之间的关系负责。通过社会互动, 自身与他者建立了社会关系, 要维持和发展这种关系, 除了依靠第一点所说的“反思”, 也要依靠制度和规范。由此可见, 责任更多是对个体的伦理约束。

对于这种内省, 彼得斯[5]区分了“职责”与“责任”的含义, 他指出“职责, 指一个公共机构 (或者可能是一个人) 对别的机构负有报告的法定义务。责任, 除了对外部机构负有职责, 官僚还必须遵守自己内部的, 基于职业伦理和作为公共服务的行为规则。”休斯[6]虽也认同两者是含义不同的概念, 但他的认识却与彼得斯不同。“责任是指组织中个人会因为自己的某个决策或行为而受到谴责或表扬。从最基层到最高层, 每个公务员都必须对其上级负责。职责一词含义较模糊, 他是从等级制度的另一层面来讲的, 也就是说, 每一个上级都要对自己下属的行为负责。”

尽管对“职责”和“责任”定义不太相同, 但他们的共同点是:责任是具有指向性的力量。彼得斯认为责任是向内和向外的, 休斯则认为是向上和向下的。可见, 西方学者对政府责任的研究倾向于对外向度的探索。不仅如此, 他还同时具有细化和动态控制的含义。哈耶克[7]强调了责任的具体性。“欲使责任有效, 责任还必须是个人责任。”

(二) 政府的职责

国内学者对政府组织的功能定义, 大多指向外部, 过于强调执行功能。这显然是受到传统政治—行政二分法的影响。

随着社会的发展, 有必要重新审视政府在公民社会中的角色。公众对政府的社会期望主要有两种角色:掌舵者和划桨者。而治理理论则认为“在新的社会治理结构中, 政府充当元治理 (meta governance) 的角色, 应当被视为‘同辈中的长者’, 承担指导和确立行为准则的责任[8]。若是这样, 政府能够有时间和精力进行内部建设。因此, 政府应首先解决的是自身存在的问题。

(三) 负责任政府

弗雷德里克森[9]从价值层面思考行政问题, 倡导公共行政精神, 为政府改革指明了正确的价值取向。公共性决定了政府是公共行政事务的提供者之一, 意味着政府与公民是一种平等的关系, 公共事务是由政府和社会共同来处理的。只是政府在这种参与方式中起主导作用, 这就要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要价值。在官民关系上, 要求公共管理者有更明确的责任, 更好的回应性, 具有公民精神, 努力实现公共利益。

首先, 在公民社会里, 公平问题是不容回避的, 中国的发展必须正视公平问题。自改革开放以来, 国内的公共行政是以提高效率为主, 而今天, 公平问题日益突显出来, 市场经济导致贫富分化加剧, 不公平的起点妨碍了效率, 导致了诸多社会问题。如果一如既往的效率优先, 将无法使这些问题得到很好的解决。基于此, 本文认为责任政府是具有行政权力, 并担负管理社会公共事务, 保障社会公平, 为公共利益实现承担责任的公共组织。其责任的外延包括政治、行政、法律、道德、社会责任;内涵指的是具有真实的责任感, 并不断提高自身适应性, 及时回应公众和市场诉求的公共组织。

其次, 实施政府内部责任机制建设, 形成一种真实而具体的责任感。政府作为元治理主体, 在治理结构中占据重要地位。它的一举一动对整个政治系统, 乃至社会系统产生深远的影响。所以, 政府的当务之急是对自身负责, 这样才可能推己及人, 把责任感推向更为广阔的空间。

最后, 政府的适应性和回应性是善治政府的内在要求, 也是责任政府的目标所在。只有及时回应外界的需求, 认真处理公众关心的问题, 实现社会期望, 才能增强其合法性基础, 真正成为责任政府。

二、对政府责任困境的思考

(一) 政府责任的虚化

中国情境下“对人民负责”、“对上级负责”、“对下属负责”、“对法律负责”的说法与实践恰恰构成鲜明对照。在论及官员对社会、组织负责的时候, 仍是十分抽象的概念, 而且从政府行为看, 责任始终是模糊的, 两者也并不一直处于一致性当中。

(二) 政府责任的异化

改革的深入, 促使国内出现了巨大的利益分化, 由于利益集团的不均衡发展, 出现了一些特殊利益集团。他们掌握了巨大的资源和话语权, 通过正常方式和非正常方式, 作用于政府工作人员, 影响着政府的公共决策。而有些政府机构由于自身资源有限, 不得不借助强势利益集团的力量为社会提供公共物品。与此相应, 有些政府机构在政绩的压力下, 不得不向特殊利益集团“负责”, 进行设租活动, 严重侵犯了其他群体的利益, 特别是弱势群体的生存空间, 使他们丧失了向社会上层流动的机会, 加深了社会不公和信任危机。

(三) 政府责任的泛化

政府作为公权力的代理人, 职责是保护公共利益, 行政的边界应该以实现和保护公民权利为准则。但中国社会近年来常常出现群体性突发事件, 社会管理问题日益凸显, 地方政府被迫面临走钢丝的风险:一方面群众对政府行为的不满, 以及利益表达渠道的堵塞, 不得已采取非常规维权举动;另一方面政府在维护社会稳定的过程中, 合法性和权威性日益受到挑战和质疑。

总之, 政府希望通过实施职能来掩盖深层次的社会矛盾, 这是中国责任政府构建的最大困境。原因在于:第一, 政府过度的干预功能, 似乎并不会产生责任空洞化。在法治背景下, 法律体系不健全, 加上政府信访工作的干预, 法律的权威性弱化。在无法可依、有法不依的情况下, 行政就是一种破坏性的行为, 它使得真正的责任环节出现巨大的漏洞。第二, 由于受到传统行政文化的影响, 以及利益和权力的双重制约, 公职人员必须首先向上级负责, 部门机构也是首先向双重领导机关负责, 并非面向具体的民众。在实际权力运作中, 中央的政策常常在执行中出现偏差和扭曲就在于此。

三、责任政府的成功之路

责任政府建设可以从组织建设与机制重塑两方面来考虑实施。从静态上, 可以从组织建设角度, 对公务人员的招录、道德品质、政府人员的行政能力、后果承担、组织制度方面实施。动态途径主要有两种: (1) 借助于责任内化的机制, 以“负责要义”作为自下而上的传导机制, 这是根源也是根本; (2) 借助责任追究机制, 以“问责”制度兑现各级政府自上而下的权力委托—代理关系, 两者构成反馈回路。

从根本上来说, “问责”能否产生实际的、长久的效力, 仍然要以“负责”作为重要支撑, 问责的结果要靠内化和生成行政官员的负责意识来实现。在公共管理的实践中, 在行政执行初期和中期, “负责”的效用更大, 在行政执行后期, “问责”作用似乎更胜一筹。

(一) 培育公务人员的公共精神

责任政府归根结底是建立公务员伦理体系, 使公务员个人在思想品德和职业道德上具有公共行政精神。

伦理控制是强化行政职责的最后途径, 也是根本性控制。应该在公务行动中嵌入伦理精神, 树立为公众服务的理念。实现“主我”“客我”的协调转换, 以强烈的责任心关注公共利益的实现, 特别是要维护弱势群体的利益, 要致力于社会公平正义的实现。因此, 公共精神的彰显要在官僚体制中得以存续, 就要打破其封闭性。因为它决定了官员的非流动性, 易造成官员出现职业倦怠现象。在过大政治压力下, 容易出现心理失衡和价值扭曲问题。应加大对官员的心理疏导和培训力度, 注重因材施教, 因时施教, 使理论和实践相统一。提高官员的综合素质, 最终使行政官员的职业道德体现出廉洁、奉公、守法、高效。

(二) 加强责任政府制度化建设

1. 完善利益协调机制

对责任主体的理解, 应放在府际关系中去理解政府。因为广泛存在横向、纵向利益关系, “政府实际并不是公正无私的, 组成政府机构的各级官员也是‘经济人’, 且政府自身也是利益群体”[10]。对各级政府自身利益的认识应当客观全面, 符合其正当发展的要求, 完善利益协调机制, 是理清府际关系, 明确责任主体的重要举措。在公开透明的环境下, 允许不同级别政府, 和政府内各部门之间的讨价还价, 通过合作、协商、伙伴关系来整合资源, 实现整体性治理。

责任主体就公务人员个体而言, 外界要抛弃从泛道德主义角度看待他们, 应回归到社会现实层面和理性层面;要尊重具有双重角色的官员需要, 在不违背社会整体利益的条件下, 引导其合理追求自身利益, 建立个人利益与公共利益的均衡机制。另外, 制度设计要体现人文关怀, 考虑大多数群体利益, 约束特殊利益集团, 严惩非法利益集团, 实现公共利益最大化。

2. 建构责任的张力系统

责任的张力系统体现在分权与授权上。权力主体具有自我保护性, 如何让权力主体感到更为安全而不是更为危险是其切入点, 所以需要合理的制度规定, 建立多元治理主体, 协同治理社会, 而不是单纯的“夺取”主体权力。权力要从上层逐步下放到基层, 从官僚内部投放到公民社会。

(三) 向有限政府的转变

委托—代理理论和人民主权学说, 决定了政府的权力受到人民的制约, 在公共行政中, 政府的职能也受到资金、人员等资源的限制, 这两者都决定了政府权力的有限性。根据权责一致的原则, 权力的有限性, 决定了责任的有限性。责任政府从实质上说是有限责任政府, 而有限责任政府难以应对危机社会, 所以需要引入其他社会力量, 进入社会管理的空白地带, 允许合法的社会团体拥有一定的社会治理权, 让其保持一定的独立性, 承担起服务社会的责任。为保证社会组织良好的生存空间, 政府甚至可以拿出一部分资源去培育和扶持其健康发展, 保证各方主体在相互制约机制中均衡发展。

参考文献

[1]李景鹏.政府的责任与责任政府[J].国家行政学院学报, 2003 (5) .

[2]韩兆柱.责任政府与政府问责制[J].中国行政管理, 2007 (2) .

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[4]杨开锋, 吴剑平.中国责任政府研究的三个基本问题[J].中国行政管理, 2011 (5) .

[5]彼得斯.官僚政治 (第五版) .[M]聂露, 等, 译.北京:中国人民大学出版社, 2006.

[6]休斯.公共管理导论 (第三版) [M].张成福, 等, 译.北京:中国人民大学出版社, 2007.

[7]哈耶克.自由秩序原理.[M].邓正来, 译.北京:生活·读书·新知三联书店, 1997.

[8]张定淮, 涂春光.论责任政府及其重建机制[J].中国行政管理, 2003 (12) .

[9]弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福, 等, 译.北京:中国人民大学出版社, 2003.

公共行政的精神 篇3

关键词：行政伦理妥协；价值冲突；价值选择；公共利益

[中图分类号]B82[文献标识码]

A[文章编号]1671—7287(2009)03—0075—04

现代公共行政是一个追求普遍善的领域，围绕其目标形成了以公共利益为核心、以组织利益及个人利益等为补充的价值谱系。行政伦理妥协作为公共行政领域的一种特殊现象，是公共行政人员在公共价值追寻过程中，为了维护更高的价值目标，在价值冲突时不得不作出牺牲某些特定行政价值的一种抉择，是对最高善甚或基本善的暂时放弃。在公共行政人员的伦理规范中，行政伦理妥协几乎没有存在的合法性。作为一种“退而求其次”的迂回策略选择，行政伦理妥协严重冲击着公共行政人员的职业信仰。

一、行政伦理妥协缘起考辨

行政伦理妥协是行政活动过程中客观存在的现象。从终极意义上讲，行政伦理妥协的存在是由社会矛盾存在的客观性所决定的，它源于社会生活的复杂性。尤其对公共行政系统而言，它是一个运用公权力的领域，行政活动与其他主体的行为相比，所涉及的面更广，要调解的利益也更复杂。

1.行政价值目标的多层次性

公共行政人员多元的价值追寻源于其角色的多样化。公共行政人员活动于两个完全不同的领域，扮演着两种相异的角色。在私人生活领域扮演的是功利性的角色，以追求效应和实际利益为目标；在公共行政领域扮演的是表现性的角色，旨在倡导社会制度与秩序，彰显社会的价值观和思想道德。即使在公共行政领域中，公共行政人员同时既是公众的受托者，也是组织的成员。每一个角色都同时拥有相应的权利和义务，这是作为角色承担者无法推卸的责任。多元的角色扮演使得公共行政人员在价值追求中出现了不同的价值取向：对公共利益负责还是对公共组织负责；忠于本位职责还是社会职责；维护个人正当权益还是公共利益。通常情境下，这些价值目标都是善的，它们的指向是一致的。假使行政人员有能力同时履行不同的职责，抑或这些职责之间相互兼容，那么即使价值多元也不会引起价值的冲突。然而，在现实生活中，一个人往往无力同时履行这些职责，所追求的价值也时常不能兼容，公共行政人员在行政活动过程中总是要作出自己的选择，暂时放弃一些价值目标。特别是在某些时候，公共行政人员也认为自己不得不采取违背职责的行为。就目标善的层次性而言，被妥协的价值往往比所选择的那些价值目标来得更高，受益面也更大，这正是行政伦理妥协择小善弃大善甚至趋恶避善的内涵。

2.政策资源贫乏对价值追求的束缚

政策适用范围包括对不同群体、阶层、个体的利益冲突的协调；对不同群体、阶层、个体的利益区分；也包括对内外事务、突发和偶发事件的处理。政策本身是为了追求新利益、实现公共目标，并对不同政策目标的不同利益进行区分、协调。但在实际运作过程中，政策总是表现为对既得利益者和利益争夺者之间利益分配关系的调整。既得利益者为了维护既得利益，总是反对社会利益结构的调整；而利益追求者通常都支持对现存利益结构的调整，希望借此增加利益存量。政策目标的实现以政策资源为基础和前提，权威资源、人力资源、财物资源、信息资源等政策资源是政策目标得以实现的保障。资源的丰富程度不仅构成了行政人员所能企及的行政价值的外部条件，还影响着对利益受损者的补偿。由于资源和人的理性都是有限的，公共行政人员所追求的公共利益通常只能满足大多数人的需要，而对少数的受损者无法给予充分的补偿，致使在政策的执行过程中，总是有些群体获利而另一群体的利益蒙受损失。因此，当政策资源不足以顾及普通大众时，必然会面临着对少数群体的利益放逐，使他们承担着社会进步的代价。

3.追求目标的善而不得不采取必要恶的手段

目的与手段是互为规定、相互融通的整体。目的内在要求有相应的手段，而手段只有从目的中才能获得自身的价值。在现实的场域中，手段与目的之组合关系有4种：目的善手段善；目的恶手段恶；目的善手段恶；目的恶手段善。关于后两者，目的决定论和手段决定论有着不同的见解。目的决定论坚持目的是终极的，为实现目的可以不考虑手段正当与否，而手段决定论者则认为目的是不断变动的，目的不但不能证明手段，反而可能因为手段而改变目的之属性。然而，不论是目的决定论还是手段决定论都将目的与手段的关系绝对化、孤立化了。任何事物的存在都是暂时的，都只不过是无限发展过程中的一个环节。因此，目的也只不过是实现更高目的的手段。理想的行政选择应是以善的手段谋求善的目的之实现。手段选择的善有两个基本依据：终极价值的目的性与现实效用性，即手段的选择应该符合效用性和道德性统一的原则。手段不仅应当是有效的，而且应当是善的，不仅应当有利于当下直接目的的实现，还要有利于长远乃至终极目的的实现。

然而，现实生活是复杂多变的，行政人员难以总能从备选的善的手段中择其一以实现目标，有时甚至只有采取必要恶的手段才能保证善的目的的实现。第一种情形如对犯罪分子的惩罚，只能采取以恶制恶的方式对它进行规制；第二种如行政处罚，备选的手段都是恶的，为避免行为的放任而导致更大的恶果，只能选择必要的最小的恶作为手段。上述两种情景所运用的手段似乎都是恶的，然而对手段的评判必须与目的相连，绝不能孤立地裁决。公正或正义的规则完全依赖于人们所处的特定的状态和状况，它们的起源和实存归因于它们的严格规范的遵守给公共所带来的那种效用。因此，在特定的情境下，公共行政人员不得不采取必要恶的手段以实现公共利益，当然，这些手段只能是暂时性的、策略性的。

二、伦理妥协对行政系统的冲击

对公共利益的追寻是公共行政领域存在的合法性前提，也是公共行政从业者体现其人生价值的必由之路。行政伦理妥协作为公共行政人员“不得已而为之”的选择，确有其存在的客观性，但对至高之善的暂时放弃，却真切地威胁到行政系统的运行。伦理妥协作为一种自由裁量的行为，若处理不当，则存在着向低处堕落的风险。

1.威胁行政系统的良性运行

社会分化出专门的行政管理系统，表明行政管理在社会分工体系中有其特有的、预先被规定的功能，这就是社会对行政管理的合理期待。权力的委托转让，不仅以相应的监督为条件，亦以相应的期待为前提。一方面，公民通过委托授权，期待公共行政人员有效地履行职责，维持社会的良序，使民众过上公平、自由、人道的生活。另一方面，组织

为了有效发挥自身的功能，要求成员有组织性、忠于职守，经由行政活动，满足社会的需求和组织的期待，提升公众对行政组织的认同。就行政人员自身而言，当他们选择公共行政作为自身职业时就隐含着一个逻辑前提：承诺对委托人负责，切实维护公众的权益，无论是社会、组织还是公共行政人员自身的期待，无一把伦理妥协纳入其行为选择的范畴。行政活动总是力求最高之善，然而在行政价值抉择的现实困境面前，行政人员不得不放弃特定的价值目标，弃大善择小善，甚至避善趋恶，这是与社会、组织和个人的理想背道而驰的。虽然这种抉择有其客观的合理性，但总是难以让利益相关者认同，致使行政人员产生心理矛盾。当其历经艰辛努力追寻的结果连自己都难以接受时，就可能产生角色失败感，威胁行政系统的正常运行。

2.削弱政府的合法性

合法性是探讨事物之所以具有“正当性”的“基础”或其“来源”问题。政府合法性问题也就是“政府正当性的基础或来源”问题。任何政治统治的存在都必须具有合法性，其基础一般包括意识形态、制度规则和有效性3个方面。我国近几十年的历史经验显示，意识形态在维持国家的合法性过程中起着决定性的作用。但是，在社会转型时期，随着传统意识形态的感召力和解释能力日衰，而新的意识形态尚处于建构过程中，政府行为的制度规范和有效性程度对维持和提升其合法性就愈发重要。在市场经济发达、公民社会崛起的现代社会，彰显公共性、承担公共责任、提供公共服务成为政府获取合法性的优先选择。行政管理活动是政府求证自我价值的过程，政府必须通过对社会需求的满足来证明其存在的必要性和合理性。如果政府在社会公共管理过程中，不能满足社会与公民的社会需求，或者说不能根据社会与公民对政府的需求来确定自身的价值选择，那么，即使它是合法的政府，也同样会面临生存危机。行政伦理妥协的择小善弃大善、趋恶避善的行为选择无疑都与公众的期待相背离，致使公众对其信任度下降。合法性作为公众对政府的主观性感受与潜在心理预期，信任的危机就是合法性的危机。缺乏合法性的政府是无力的政府，这样的政府的政策执行势必是低效的。

3.存在向低处堕落的潜在风险

行政伦理妥协作为公共行政活动中不得已而为之的选择，即使其有着充足的理由，亦仍非一种满意的决定。行政主体在作出伦理妥协的决定时就意味着在相互冲突的伦理准则间进行了选择，在实现了某种行政价值目标的同时也牺牲了其他的价值目标。在抉择时如何对价值目标进行优先排序，更多地体现为公共行政人员的自由裁量。自由裁量作为一种非羁束性行政行为，其行为的选择主要源于公共行政人员的个体自觉。一个行政人员需要“一些基准尺度，将那些进入他的行政活动范围内的各种不同的且经常是冲突的对抗性价值观联系起来”。法律、法院和被授权的当局都不会给你这些基准尺度，它们在本质上实在是太笼统了。易言之，法律只是为自由裁量行为制定了行为的框架，而公共行政人员享有充分的自主，正是这种自主性使得伦理妥协存在被滥用的风险。行政价值的追求要求公共行政人员作出积极的努力，减少伦理妥协的出现需要公共行政人员的辛苦付出。然而，对于缺乏伦理自主性的公共行政人员而言，伦理妥协为其“懒政”提供了合法的外衣，是滋生腐败的温床。权力的失控是腐败的本质所在，但假借伦理妥协的名义而进行的腐败行为却难以界定。行政人员自主性的缺失和监督的困难使得伦理妥协向低处堕落的风险始终存在。

三、行政伦理妥协的超越

伦理冲突是伦理存在的根据，是伦理产生的原因。在伦理冲突发生时，公共行政人员在伦理选择时往往处于一种进退维谷的两难处境。如果无法解决伦理冲突，合伦理的行为就无法得以切实地实现。然而，行政活动中的伦理妥协所具有的破坏性及其向低处堕落的可能性使得我们必须要超越行政伦理妥协，通过内塑自身、外设条件减少行政伦理妥协的出现。

1.行政价值的选择应从实际出发

行政生态学认为，任何行政制度和行政行为都不能只是从行政本身做孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。易言之。行政价值的追寻都与行政体系所处的政治制度、经济发展水平、社会文化、传统习俗等环境息息相关，这些外在的环境为行政系统划定了价值追求的疆域。然而决策的制定和实施是政策主体、政策客体及其与政策环境相互联系和相互作用的动态过程，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换和输出的过程。在这个过程中，对行政活动产生影响的经济水平、价值取向、政治体制等都在不断变化，原有因条件限制而不得不做出的伦理妥协现时不一定仍需要。因此，要以动态的眼光认识行政伦理妥协，根据环境的变化对价值目标作出调整。特别是当原有的阻碍因素已消除时，不应以妥协的价值作为行政活动的目标。当然，环境只是行政价值追求的外在限制，人们在尊重客观环境的前提下，可以通过自己的努力改造环境，最大限度地降低环境给行政价值追求所带来的不利影响。

2.防止虚假的价值冲突

公共行政活动的目标通常是多层次的，这些目标有些是兼容的，有些是相斥的。明显的兼容和相斥的价值目标对行政人员而言都不难选择，关键在于如何处理那些貌似相斥但事实上是相容的价值目标，如民主和稳定，它们并非此消彼长的零和博弈关系，而是可以达致双赢的正和博弈。对这些虚假的冲突，行政伦理妥协丝毫没有存在的合理性。行政人员必须端正自己的认识，创造条件保证这些价值目标的同时实现。另一种虚假的价值冲突是没有处理好原则和策略之间的关系，致使行政人员在行政过程中孤立地抓住原则的坚定性而忽视了策略的灵活性。在执政过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。原则的坚定性强调行政价值应“以人民满意不满意、答应不答应、高兴不高兴”为最根本的评价标准。在坚持原则性的前提下，策略的适当变通不仅不会妨碍政策目标的实现，相反，只有坚持灵活性，才能具体问题具体分析，使政策不被教条化和僵化，确保价值目标的实现。

3，提高公共行政人员的个人素质

人是行政活动中最具有能动性的主体。就公共行政人员而言，其个人的素质包括业务能力和伦理境界。业务能力包括政治素质、知识素质、能力素质和心理素质。良好的政治素质要求公共行政人员要有坚定正确的政治方向，要有全心全意为人民服务的思想境界；合理的知识结构是行政人员必备的基本条件，现代市场经济社会要求公共行政人员成为掌握业务知识与管理科学的“双内行”；公共行政人员的能力包括洞察力、预见力、决断力和应变力，在此基础上，他们还必须具备信息获取能力、利益整合能力和组织协调能力；良好的心理素质对公共行政人员而言至关重要，尤其在面临价值冲突时，坚忍不拔的意志、勇于决断的气质和竞争开放的性格显得尤为重要。公共行政人员所具备的业务能力只是其实现行政目标的可能维度，在这可能的基础上究竟能实现哪一层的价值目标，取决于他们的伦理境界。行政人员的道德价值坐标包括3个主要的向量：其一，行政人员必须建立起对公共利益的信仰；其二，行政人员必须对其执掌的公共权力以及自己的定位有着充分的自觉；其三，行政人员必须确立无私奉献的价值目标。作为一个职业而言，公共行政的特殊性在于从业者必须把公共利益而非个人利益作为首要的价值目标。良好的个人素质不但拓展了行政价值的空间，更是超越了行政伦理妥协的内源基础。

参考文献：

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[8]陈振明，公共政策分析[M]，北京：中国人民大学出版社，2003：235.

公共行政管理的基本原则 篇4

一、服务原则

“服务精神”是公共行政管理的本质和灵魂。“服务”之所以成为公共行政管理的灵魂，根本在于服务本身与政府管理密不可分，二者血脉相连：“管理就是服务”;“服务是政府职能的必然选择”。政府是公民间契约的产物，在本质上是一种为公民和社会共同利

益服务的组织;服务是政府的首要职能。

公共行政管理视野下，政府服务的对象是公民、国家与社会。一要为公民服务。政府一定要为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举。二要为国家服务。具体形式多种多样：代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策;采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级的利益服务;等等。三要为社会服务。现代民主社会，国家要为社会服务，政府则代表国家执行这种服务职能。

二、依法管理原则

法治是一种特定的治理国家的方式，法律高于任何权威，国家公共事务的治理必须依据法律的规范进行，任何公共权力都在法律的轨道上运行，没有凌驾于法律之上的个人、组织和集团。依法行政，建设法治政府必须确立法律优先原则：(1)在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，如行政法规、地方性法规和规章，均不得与法律相抵触。(2)政府抽象行政行为必须有法律依据。(3)在政策和法律规定发生冲突时，政府应当首先维**律的至上性，不能随意用政策解释或取代法律。

三、公开透明原则

基本要求和核心思想是政府掌握的个人与公共信息向社会公开。政府机关的所有活动，从立法、执法、提供资讯、社会服务，以及政府所掌握的个人信息，除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外，都有义务向社会公众开放。管理透明的内容包括：

(1)政府组织的公开，即政府组织程序和权力构架必须公开。从权源的角度来看，一切权力来自于人民，人民享有对政府事务的知情权和参与权。

(2)政府决策的公开，政府决策不能搞“暗箱操作”，决策的制定过程必须接受公众、企业的参与和监督。

(3)政府管理的公开，市场经济发展到了今天，“看不见的手”已经不能独立指挥国民经济的运行，政府的“有形之手”必须对市场的无序状态适时进行宏观调控。政府的这种管理行为，由于更多地采取了市场的手段，众多市场主体必然要求政府管理符合公开的规

则，彻底摒弃“暗箱操作”。

(4)行政行为的公开，既提高了国民的政治参与意愿、激发政治参与的热情、促进政治民主化的发展，又可以有效地监督、制约、规范政府行为，确保政府行为的合法性和合理

性。

四、管理高效原则

一方面，公共行政管理要追求高效率，这里的效率指的是行政效率，它是行政机关和行政人员从事行政管理活动所得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。另一方面，公共行政管理还要追求高效能，效能是衡量公共服务的一个重要指标。效能关心的问题是“情况是否得到改善”，它通常是指公共服务标的的程度，如福利状况的改变程度、使用者满意程度、政策目标的成就程度等。

在公共行政管理实践中，要提高行政效能;在角色上，政府必须进行角色重新**，实施角色的转换;在性质上，政府从权力的集中代表者转变为公共服务的执行者;在职能上，从维护政治统治转向履行社会管理职能;在地位上，从以自我为中心到以服务社会为中心;在信念上，从“父母官”转变为承担维护社会公共秩序和代表民意的责任。

五、勇于负责原则

勇于负责，即行政主体在行使行**力，从事行政管理的过程中为自身行为的后果承担

起行政责任。政府承担的责任主要有：

论公共精神的培养 篇5

论公共精神的培养

公共精神是公民道德和公共行政伦理的基础,培养起广大公民的公共精神,才可以建设良好的.公民道德和公共行政伦理.公共精神的生长空间是公共生活和公民社会,它的人格化则是公民气质,故而必须落实到对公民个体的引导上.

作 者：李萍 作者单位：中国人民大学,哲学系,北京,100872刊 名：北京行政学院学报 PKU CSSCI英文刊名：JOURNAL OF BEIJING ADMINISTRATIVE COLLEGE年，卷(期)：2004“”(2)分类号：B82-052关键词：公共生活 公民气质 公共精神 公民道德

公共行政学 篇6

中央政府

1.政府部门的大部制改革

大部制改革就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。通俗来讲，大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近，业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。

今天中国的“大部制”改革，一定意义上来说是围绕三权分立展开的。学者吴稼祥在其博客中将“三权分立”分为大中小三种，“大部制”是小三权分立，即行政权内部的三权分立，它是一种行政体制安排，把行政权分为“决策权、执行权、监督权”让其各司其职；中三权分立是孟德斯鸠意义上的“三权分立”，它是一种政治体制安排，指的是立法权、行政权和司法权的三种权力分开设立，相互制衡；大三权分立指的是党、议、行三种权力分开。

2.行政审批制度改革一要按照应减必减、该放就放的原则，进一步取消和调整行政审批项目。

凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的，一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，要限期改正。探索建立审批项目动态清理工作机制。

二要积极推进行政审批规范化建设。

新设审批项目，必须于法有据，并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。没有法律法规依据，任何部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目。研究制定非行政许可审批项目设定和管理办法。[39]

三要加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。

把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。抓紧培育相关行业组织，推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事。

四要进一步健全行政审批服务体系。

继续推进政务中心建设，健全省市县乡四级联动的政务服务体系，并逐步向村和社区延伸。加强行政审批绩效管理，推行网上审批、并联审批和服务质量公开承诺等做法，不断提

高行政审批服务水平。审批项目较多的部门要建立政务大厅或服务窗口。

五要加强政府监管。

对取消和调整的行政审批事项，要明确监管责任，制定后续监管措施，强化工作衔接，避免出现监管真空。各地区、各有关部门要把工作重点转到依法监管上来，切实履行职责，制定政策法规、标准规范，加强日常动态监管，保证市场秩序，保障人民群众生命健康安全。

六要深入推进行政审批领域防治腐败工作。

深化审批公开，推行“阳光审批”。加快推广行政审批电子监察系统。严肃查处利用审批权违纪违法案件。

七要把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革结合起来。

进一步理顺和规范政府与企业、与社会的关系，规范上下级政府的关系。进一步优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量。

3.司法改革

建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

（1）维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。

（2）深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

（3）确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制

度，保证国家法律统一正确实施。

建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

（4）健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。

推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。

（5）完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。

细微之处的公共行政 篇7

说到证件，还有几个小例子。在西班牙，到法院作证，须出示证件，我一个被无故解雇的朋友到法庭申诉，需要两个证人，因其中一人忘带证件而败诉。在有些场合，例如民事结婚登记，证婚人忘记带身份证，问法官可否用驾驶证，法官允诺。买卖房子，卖方的身份证丢失，公证员允许他使用护照。这让我想起了前段时间关于证明“我妈是我妈”的新闻，其症结不在于如何证明，而在于没有意义。故与其说是中国式笑话，莫如说是中国式尴尬。之所以荒谬，是因为违反常理。

公共行政的常理

行政，administrare，来自于拉丁文ad（去）ministrare（关照），意即服务。“行政是一种对个人或集体的事务、生意或利益的有组织的管理，目的是满足实际的需要。”用美国公共行政学权威马歇尔·迪莫克（MarshallE.Dimock）的话来说：“公共行政的功能在于使公权力与公民直接接触，用即刻的方式‘满足’公共利益的需求，它与通过间接方式为公民服务的立法和司法部门不同。”现代社会日益发展，公共行政管理也越来越复杂，但其“服务”的性质并无改变，反而越来越强化。

人的社会性决定了人人都需要从属于一个国家，而无法选择鲁滨逊漂泊孤岛的生存方式。国家实际上就是一个社团，按照英国16世纪政治哲学家托马斯·霍布斯（TomasHobbes）的说法：“人们出于担忧因暴力而死亡所以建立联合协作，这就使得人们愿意出让部分自由而服从自愿接受的强制。此外，人们期待的不仅是免受持有强力的个体的暴力威胁，还期望这种联合给他们的生活带来安定和福利。”

关于“出让部分自由而服从自愿接受的强制”，交通指挥灯是最好的说明。绿灯行，红灯停，标准的秩序。绿灯行是你穿越的自由，红灯停是你出让部分自由并自愿接受的强制，红灯和绿灯是公平分配的，你享有的自由和你自愿接受的强制是互补的，你出让的部分自由换取的是你的人身安全，即你的根本利益，同时还保障了他人的自由和权利，这是社会和睦共处的基本原则。

一切制度的制定和执行，必须符合常识，符合公理，符合逻辑。就如一辆公交车，目的是满足乘客到达目的地的需求，如果该停不停，该行不行，公交车就失去意义;如果服务不好，耗油超标、票价过高，就不能算是好的行政。制度和法律都是人定的，都不是完美无缺的，所以可以也应该随着实践和社会发展的需要而改进。这种改进只能朝着更加符合常识和公理的方向，而不是相反。

居民的需要就是国家的需要

在西班牙，居民受益于公共行政的细微行动。例如，所有社区建有公园绿地和儿童游戏场，公共汽车站有凉亭，路边树下新添了长椅，上下坡的路边加了护栏，等等。居民在公共区域因公共设施的缺陷而造成人身损伤，有权投诉市政府，市政府调研核实后会依法给予经济赔偿。城市公交车都配有升降机供残疾人乘轮椅上下车。交通事故受害人协会提议公交车座椅加安全带以减少事故伤亡，至2013年，60%的公交车已改为安全带座椅，交通总局新法规将对实行改进的企业给予奖励。

所有接纳顾客的场所，包括接待公民的行政机关，法定备有投诉表，否则罚款，顾客可因任何不满填写投诉表，双方各说各理，各签各字，各持一份，第三份由投诉人交到市政府，等候回复。消费者还另有一条投诉渠道，对商业及服务纠纷、质量价格等问题，可以向市政府的公民参与部投诉。这些都是有信必回，依法客观公允对待争执双方，如果需要，各方可在限期内请律师参与。

居民经常可以要求需要当局做什么或者不要做什么。不可小看这种需要，既然国家是政治、经济、社会和司法的汇总，而这一切机构的行为对象是居民，那么居民的需要就是国家的需要，而国家的需要就是政府设定目标的基础。优秀的行政管理从不对居民的需要掉以轻心。

我有个朋友，一个西班牙老太太，开一间裁缝铺，每天往返于家和裁缝铺，路虽不远，但一半下坡，另一半上坡，这上坡对于年迈的她很吃力。最困难的是过马路，没有斑马线，每次穿行都胆战心惊。她对我说：“能不能写信给市政府，要求设人行横道呢？”于是我以她的身份和口气，写了一篇诉求，一式三份，交到市政府专门接收公民呈递文件的柜台。接收员盖章并将文件编号，一份由他们分转给有关职能部门，一份存档，一份交由呈递人保存，同时还交给我一份表示收纳的通知，上面说三个月之内给予回复。三个月即将过去，我们正要抱怨怎么没有回音，却惊喜地发现不但在我们要求的那条马路上有了崭新鲜明的斑马线，还发现在附近另外两条马路上也设置了人行横道。我们一封投诉信换来三条斑马线，这种举一反三的效率，方便了千万行人。

我家楼下门前有个小公园，里面常有老人儿童散步玩耍。管理园林的公司是市政的合同单位，园丁们每每用一种吹风机代替传统的扫帚清扫公园的土地，尘土飞扬，不可忍受。居民社区的主席两次投诉市政环保部门，指出污染环境，损害健康。主持环保的议员很快回复，亲自打电话答复表示感谢和接受意见，承诺采取措施。不久即停止了用吹风机扫地。

“我们是怎样的不在于我们怎么说，而在于我们怎么做”

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社会事务复杂多样，规定是死的，但行政者应该是灵活的。实行欧元前，马德里市政税务局按商店所在地区征收季度税，即使开业只有一天也要交一个季度。如果在一个季度内你的商店改了名字，必须通知税务局，然而，税务局会按两家不同的企业收税，也就是说你要交两份季度税。我的一个客户就遇到因改名字而被税务局强迫交两份税的问题。这种事，尽管人人都明知不合理，但没有一个西班牙律师会受理。于是我为这家商店写了一份诉状，指出“一年只有四个季度，我为什么要交五个季度的税？”不久，税务局回信，裁决我们有理，退回我的客户八万比塞塔。还是那句话，制度要合乎逻辑，合乎常理，那样纳税人就会心情舒畅，配合执行就容易得多。同时，人生活在合乎常理和公理、合乎逻辑的秩序环境中，也会变得用常理、公理和逻辑来对待问题。不可小视这种心态，习惯成自然就是素质，它不但是社会关系、人际关系、政府和民间和睦相处的基础，还有利于不断改善提高公共行政管理水平。

国民素质和公共行政管理的水平是相辅相成的。在瑞士，人们吃饭的特点是杯干盘净，一粒渣也不剩;瑞士人对节日的豪华消费不欣赏，斥为铺张浪费。在德国一家餐馆，几个中国人剩了半桌子菜就要走人，被两位老妇叫住，并电话报警请来警察，对浪费提出批评。中国人辩解说“我们付钱了”，老妇们回答：“钱是你的，资源是大家的。”这两个来自最基层的例子说明了为什么瑞士和德国能成为世界顶尖的富国，公民这样的高素质恰恰是国家公共行政管理高水平的反映——把公共资源当作“我的”来珍惜，而不是当作“我的”来占有。

主人翁姿态也是公共行政水平的体现。西班牙曾有一项北水南调的计划，把北部阿拉贡地区埃布罗河的水南下引至地中海沿岸缺水的地方。项目本身的利弊、科学性、可行性以及对生态环境的影响，各路专家各有高论，外行不宜妄加评论。那是2003年4月，三十万阿拉贡居民从各地赶到首府萨拉戈萨举行盛大集会，巨大的标语牌上写着“反对调水，反对水库，让河流自然生存”。集会上发布的宣言指出：“除了土地，水是我们阿拉贡唯一的资源。我们爱阿拉贡，也爱西班牙，我们不愿意有一天不得不愧对子孙说：我们当初不懂得捍卫你们的前途。”引水工程最终被取消，尽管每年雨季埃布罗河流域照旧泛滥成灾，淹没房舍村落和农田，国家要拨专款救灾，但想来，即便如此，也比引水的灾难性后果要值得。

马歇尔·迪莫克这样评论公共行政管理的效果：“的确，那些最强大的国家都是行政管理最好的国家，那些贸易平衡成正数、拥有健康的公共税务管理、产品足够维持国家居民的需求之外大力发展贸易，值得强调的是，它们之所以强大是因为其公共行政有能力养活和教育居民，给他们提供健康和医疗，满足他们的需求以助于文明共处。”即使最好的公共行政管理也有待改善。引用西班牙人民党一位议员的话：“我们是怎样的不在于我们怎么说，而在于我们怎么做。”

2015.6.28于马德里